当前河水污染的立法透析

本文作者：陈红卫工作单位：江苏省盐城市节约用水办公室

防治通榆河水污染的立法实践

根据《中华人民共和国水污染防治法》等法律、行政法规，结合实际，江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于2002年12月17日通过了《关于加强通榆河水污染防治的决定》，12月19日以江苏省人民代表大会常务委员会第26号公告予以公布。《决定》共十四条，约2120个字，分别从适用范围、水质目标、防治责任、防治规划、排污总量控制、保护区划定、禁止性行为、污水集中处理、污染纠纷协调解决、污染区域补偿、法律责任等方面予以规定，自2003年3月1日起施行。但由于通榆河流经地区广、平交河流多，加之河道功能的多样化、沿线地区工业化、城镇化发展日益加快等多方面的因素，致使通榆河水环境遭受严重威胁，给沿线居民的饮用水水质保障带来巨大压力，难以适应江苏沿海开发战略实施的需要。为此，江苏省人大常委会高度重视，对省十一届人大三次会议上倪峰等10位省人大代表提出的《关于加强通榆河水源保护工作的建议》，于2010年9月进行重点督办，并多次组织立法调研。2012年1月12日，省第十一届人大常委会第二十六次会议通过了《江苏省通榆河水污染防治条例》。《条例》由总则、监督管理、污染防治、法律责任、附则五章组成，共五十五条，约6670个字，在《决定》的基础上，吸收了全省以往水污染防治的立法经验，分别从通榆河功能定位、分级保护、防治联动与协商机制、目标责任制与考核奖惩、监督管理、宣传教育、表彰奖励、规划编制与实施、排污口设置、水质预警与监测信息共享、限排总量与指标有偿使用、断面水质交接与生态补偿、应急预案与演练、污染责任保险、有奖举报、资源化利用与无害化处理、农业面源污染防治、航运线源污染防治、法律责任等方面进行了进一步规范，并自2012年4月1日起施行，《决定》同时废止。

《条例》与《决定》的对比分析

进一步突出饮用水安全根据江苏省集中式饮用水水源地核准名录，通榆河现有县级以上集中式饮用水源地24个，涉及供水人口1000多万，盐城市区及其大部分县（市）和泰州市个别县（市）已经将通榆河沿线地区河流作为饮用水源，连云港市也考虑将通榆河规划为备用水源。《条例》第一条明确规定：“为了防治通榆河水污染，保障饮用水安全，促进本省沿海地区经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国水污染防治法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。”《条例》与《决定》相比，《条例》进一步突出通榆河的饮用水水源地主导功能。《规定》的立法目的为“保护和改善通榆河水质，加强跨地区水污染防治，促进经济和社会的可持续发展”，可见《条例》更强调保障饮用水安全。因此，按照《条例》第三条规定“通榆河是沿河地区居民饮用水的主要供水水源，同时兼有灌溉、航运、行洪等功能。通榆河以及主要供水河道的水质应当符合国家地表水环境质量Ⅲ类以上标准”，更要正确处理好农业面源和航运线源污染的防治问题，从而把沿河地区城乡居民的饮用水安全放在首位。3.2进一步扩大保护范围随着通榆河沿线地区经济社会的快速发展，江苏沿海开发战略上升为国家战略并加快实施，通榆河北延工程的建成通水和南延工程的逐步实施，《决定》确定的保护范围已不能适应通榆河水污染防治工作的需要。《条例》第四条明确规定：“通榆河实行分级保护，划分为三级保护区。通榆河及其两侧各一公里、主要供水河道及其两侧各一公里区域为通榆河一级保护区；新沂河南偏泓、盐河和斗龙港、新洋港、黄沙港、射阳河、车路河、沂南小河、沭新河等与通榆河平交的主要河道上溯五公里以及沿岸两侧各一公里区域为通榆河二级保护区；其他与通榆河平交的河道上溯五公里以及沿岸两侧各一公里区域为通榆河三级保护区。”《条例》与《决定》相比，《条例》适用和保护范围更广。《条例》将通榆河北延工程及其南延工程涉及的行政区域全部纳入了适用范围。同时，充分考虑与通榆河平交河道众多等实际情况，结合水污染防治与水质保护需要，进一步扩大了一级和二级保护区的范围。对比《决定》第一条和《条例》第五十四条，将主要供水河道在《决定》规定的引江河、新通扬运河、泰东河的基础上，新增了蔷薇河、三阳河、卤汀河、如泰运河、如海运河，扩大了通榆河一级保护区的范围；将主要平交河道在《决定》的基础上增加了新沂河南偏泓、盐河、车路河、沂南小河、沭新河，扩大了通榆河二级保护区范围；新增了通榆河三级保护区。

进一步强化政府为民服务职权保障城乡居民饮用水安全，维护公民的生存权，是各级政府义不容辞的责任。《条例》与《决定》相比，《条例》新增了省人民政府、沿线地区县级以上地方人民政府在通榆河水污染防治方面为民服务的职权，保障了公共财政投入。一是应当纳入国民经济和社会发展规划，加大产业结构调整力度，推行清洁生产，发展循环经济，削减水污染物排放总量，加强污染防治和监督检查，改善水环境质量，保障饮用水安全。二是应当加大投入，在本级财政预算中安排资金，城镇供水NO.5201277CITYANDTOWNWATERSUPPLY专门用于通榆河水污染防治。三是应当建立防治联动和协商机制，研究解决通榆河水污染防治的重大事项。四是应当定期向同级人民代表大会或者其常务委员会报告通榆河水污染防治工作。五是应当组织开展水污染防治法律、法规和科学防治知识的宣传教育，增强全社会自觉保护通榆河水环境的意识；采取措施保障公民的环境信息知情权，鼓励和支持公民、社会组织参与通榆河水环境保护。六是应当对在通榆河水污染防治工作中作出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。七是应当按照公平、合理、合法原则，逐步在重要生态功能区建立生态补偿机制。同时，省人民政府应当根据通榆河水质保护和优化产业结构、调整产业布局的需要，适时制定严于国家标准的水污染物排放地方标准，并向社会公布。沿线地区设区的市人民政府应当根据通榆河水污染防治规划和水质保护目标的要求，对通榆河三级保护区的保护措施作出具体规定。沿线地区有关地方人民政府应当负责通榆河一级保护区内依法从事传统养殖和捕捞的渔民的安置、补偿以及转产、转业工作。沿线地区各级人民政府应当加强各类开发区和工业集中区的污水处理等环境保护基础设施建设，引导工业企业进入开发区和工业集中区，严格控制在开发区和工业集中区外新建工业企业，禁止在开发区和工业集中区外新建、扩建化工类项目；制定水污染事故应急预案，做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复等工作；对污染严重或者向水体排放污染物不能稳定达标的企业或者项目，责令停产整改或者关闭；组织建设城乡生活污水、垃圾集中处理等环境基础设施，对城乡生活污水、垃圾进行资源化利用和无害化处理，按照省人民政府的规定建设生活污水处理设施并投入运营，2015年年底前实现建制镇污水处理设施全覆盖；加强农村环境综合整治，加快村庄生活污水处理和垃圾收集等环境基础设施建设，采取有效措施提高农作物秸秆等农村可再生能源的开发与利用；按照饮用水水源地保护法律、法规的规定，实行生活饮用水水源保护区制度，加强饮用水水源地保护，建设应急备用水源，完成自来水深度处理改造和建设，组织实施城乡区域供水。

进一步打造合力防治新机制防治水污染是一项关系到居民饮用水安全、经济社会可持续发展的实事工程，需要各级政府部门的共同关心、支持和配合。《条例》与《决定》相比，涉及到的政府部门显著增加。《条例》第七条规定：“省环境保护行政主管部门、沿线地区县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内通榆河水污染防治工作实施统一监督管理。省人民政府、沿线地区县级以上地方人民政府的水利、发展和改革、经济和信息化、财政、交通运输、卫生、规划、建设、城市管理、农业、海洋与渔业、国土资源等行政主管部门依照各自职责，做好有关通榆河水污染防治的监督和管理工作”，较《决定》新增了发展和改革、经济和信息化、财政、卫生、规划、城市管理、国土资源等行政主管部门，打造了合力防治通榆河水污染的新机制。3.5新增农业面源污染防治规定通榆河沿线地区农业占较大比重，农药和化肥使用量不断增加，农村生活污水和畜禽粪便大量入河，使农业面源污染问题成为其水污染防治的主要原因之一。《条例》与《决定》相比，结合通榆河沿线实际，新增了农业面源污染的防治内容。《条例》规定，沿线地区应当加强农村环境综合整治，加快村庄生活污水处理和垃圾收集等环境基础设施建设，采取有效措施提高农作物秸秆等农村可再生能源的开发与利用；农业行政主管部门应当制定并实施生态农业建设规划，指导农业生态环境保护和农业农村节能减排工作，开展畜禽养殖污染综合防治、化学氮肥和化学农药减施等农业农村面源污染治理工作，加强宜农湿地恢复、保护和利用，开展农业生态环境质量监测评价工作；沿线地区规模化畜禽养殖场、屠宰场应当提高对污水和其他废弃物进行资源化利用、无害化处理的能力，排放污水应当符合国家和省规定的水污染物排放标准；从事水产养殖的，养殖的方式和投放的饲料、药物应当符合国家和省有关规定，防止污染水体。新增航运线源污染防治规定通榆河是苏北水运的大动脉，尤其是随着连申线航道整治工程的逐步实施，通榆河航运对推动江苏沿海开发、促进苏北经济发展将起到十分重要的作用。但经通榆河、泰东河、泰州引江河进入长江的运输船舶，缺乏应有的油水分离装置，加上在其河岸停靠的砂石运输船舶产生的大量生活垃圾入河，极易造成污染，此乃输水河道和疏港航道共用的一大隐患。《条例》与《决定》相比，新增了航运线源污染的防治内容。《条例》规定，船舶应当设置污水、垃圾存贮装置、集油或者油水分离装置以及国家规定的防污设备和器材，并持有合法有效的防止水域环境污染的证书与文书；沿线地区的港口、码头、船闸应当设置污水、垃圾收集设施和粪便存贮装置；贮运危险物品的港口、码头，还应当采取防溢、防渗、防漏等安全措施；禁止运输剧毒化学品以及国家规定禁止通过内河运输的其他危险化学品的船舶进入通榆河及主要供水河道；运输其他危险品的船舶进入通榆河及主要供水河道之前，应当向所在地地方海事管理机构申报、报港，并按照规定采取相应的安全防护措施，悬挂专用的警示标志；禁止挂桨机船、流动加油船在通榆河及主要供水河道水域内航行、停泊和作业；通榆河及主要供水河道的船闸不得为禁止进入通榆河及主要供水河道水域的船舶提供过船服务，港口、码头不得为其提供托运、装卸和储存等服务；地方海事管理机构应当加强对船舶污染防治的监督检查，依法查处船舶污染行为，防止船舶污染水体。

新增禁止和限制行为随着江苏省沿海地区工业化、城镇化步伐的加快推进，通榆河流域的工业点源污染、农业面源污染日趋加重，尤其是通榆河一级、二级保护区内仍有不少污染隐患，亟需加大防治整治力度。《条例》与《决定》相比，《条例》对一级、二级保护区的禁止和限制行为作了详细规范。首先，在《决定》的基础上，增加了通榆河一级、二级保护区内的禁止行为：一是禁止在新建、改建、扩建铅酸蓄电池和排放水污染物的黑色金属冶炼及压延加工、有色金属冶炼及压延加工、金属制品等污染环境的项目；二是禁止在河道内设置经营性餐饮设施；三是禁止向河道、水体倾倒水处理污泥。其次，新增了通榆河一级保护区内的禁止行为：禁止新建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的项目，禁止新建规模化畜禽养殖场。再次，新增了通榆河一级、二级保护区的限制行为：一是限制新建、扩建港口、码头；二是限制设置水上加油、加气站点；三是法律、法规限制的其他行为。这样既保证了《决定》的延续性与稳定性，也适应了通榆河水污染防治工作的实际需要。同时，《条例》第四十条明确规定，通榆河一级保护区内已经设置的各类排污口和工业固体废物集中贮存、利用、处置设施或者场所以及城市生活垃圾填埋场、规模化畜禽养殖场，有关县级以上地方人民政府应当责令限期拆除、关闭或者搬迁。对在通榆河一级、二级保护区内已经设置的不符合内河港口总体规划或者未取得合法手续的港口、码头，沿线地区县级以上地方人民政府应当责令限期拆除、关闭或者搬迁。与《决定》第八条相比，进一步凸显了对通榆河水质保护的更大决心和力度，舍“税源”，护“水源”，保民生，促发展。

进一步明确法律责任明晰、从严的法律责任，为防治通榆河水污染提供了强有力的法律保障。《条例》与《决定》相比，在《决定》仅两条的基础上，细化并增加为八条，进一步增强了严厉查处违反《条例》行为的可操作性。《条例》第四十六条对县级以上地方人民政府和有关行政主管部门及其工作人员在通榆河水污染防治工作中的法律责任进一步明确。有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和直接责任人员，由其所在单位、上级主管机关或者监察机关给予警告、记过、记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：违反产业政策和《条例》规定审批项目、造成环境污染或者生态破坏的；未按照通榆河水污染防治工作考核意见进行整改的；对污染严重或者不能稳定达标的向水体排放污染物的企业或者项目，不按照规定责令停产整改或者关闭的；对可能造成严重污染事故，影响供水安全，未依法采取应急措施的；不按照规定制定水污染事故应急预案，或者未按照应急预案的要求采取措施的；发现环境违法行为或者接到对环境违法行为的举报后不及时予以查处等不履行监督检查职责的；发生重大环境污染事故或者生态破坏事故，不按照规定报告或者不依法采取必要措施，致使事故扩大或者延误事故处理的；其他违反法律、法规的行为。同时，对违规设计、施工、闲置、拆除污染防治设施、自动检测设备等行为，由环境保护行政主管部门责令限期改正，并分别处以二万元以上五十万元以下的罚款。对沿线地区排污单位向水体排放水污染物超过规定标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由环境保护行政主管部门责令其在一定期限内限制生产、限制排放或者停产整治，处以应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。对沿线地区县级以上地方人民政府违反规定，未完成地表水（环境）功能区水质达标责任制以及行政区界上下游水体断面水质交接责任制所规定的目标的，由上级人民政府通报批评，对造成环境污染或者水（环境）功能退化的，对有关责任人依法给予行政处分。

《条例》的出台，为江苏省防治通榆河水污染提供了强有力的法律依据。只有全省上下共同贯彻好、落实好《条例》，加强调水、供水、节水、排水与灌溉、航运、防洪等综合管理，才能把保护通榆河饮用水水源地安全放在“保民生”的首要位置，把保护通榆河水资源放在“保发展”的战略位置，把保护通榆河水环境放在“保稳定”的突出位置，筑牢通榆河水质安全防线，真正将通榆河打造成江苏沿海地区的“清水走廊”，造福沿线人民群众，为又好又快推进江苏“两个率先”提供坚强保障。