政策论文范文10篇

政策论文范文篇1

【论文摘要】对伊拉克政策和对伊朗政策（以下简称“两伊政策”）是美国中东政策的重要组成部分。本文拟对两伊的战略地位和战略价值，两伊对美国在中东利益所构成的共同威胁，以及不同时期美国的两伊政策三个方面进行探讨，进而提出了从整体考察美国两伊政策的必要性。

伊拉克与伊朗均为中东重要的国家，中东又为美国全球战略的链接点。因而，美国的中东政策，尤其是两伊政策在美国的中东战略乃至全球战略中都具有十分重要的意义。两伊互邻近并位于至关重要的波斯湾沿岸，占有世界65%的石油资源；同时两伊对美国的“不扩散努力（NonproliferationEfforts）构成巨大挑战；此外两伊还对美国在中东和全球利益构成的严重威胁。为此，研究美国的两伊政策显得十分必要。在国内现有的研究成果中，视角往往集中在美国对伊拉克政策或对伊朗政策，将美国对伊拉克政策和伊朗政策两者结合起来，从整体考察美国两伊政策的研究成果较少。本文拟对两伊的战略地位和战略价值，两伊对美国在中东利益所构成的共同威胁，以及不同时期美国的两伊政策三个方面进行探讨，进而提出了从整体考察美国两伊政策的必要性。

1伊拉克和伊朗的战略地位及战略价值

1.1伊拉克和伊朗的重要战略地位

1.1.1具有重要的战略地位的国家伊拉克，位于亚洲西南部，阿拉伯半岛东北部。与土耳其、伊朗、叙利亚、约旦、沙特、科威特接壤，东南濒波斯湾。幼发拉底河和底格里斯河自西北向东南流贯全境，伊拉克是中东地区少有的不缺水的国家。伊朗，位于亚洲西南部，同土库曼斯坦、阿塞拜疆、亚美尼亚、土耳其、伊拉克、巴基斯坦和阿富汗相邻，南濒波斯湾和阿曼湾，北隔里海与俄罗斯和哈萨克斯坦相望，素有“欧亚陆桥”和“东西方空中走廊”之称。它控制着海湾东岸和霍尔木兹海峡，是连接波斯湾和里海、中亚的最佳通道。

1.1.2拥有丰富的油气资源伊拉克是世界上绝无仅有的富有“油水”国家。伊拉克的石油质量、储量、产量长期稳居世界前茅。目前，已探明的石油储量为115亿吨，居世界第三位；已探明的天然气储量为3.17万亿立方米，居世界第十位。伊朗同样拥有丰富的石油、天然气和煤炭资源。截至2006年底，已探明石油储量约211亿吨，居世界第二位；伊也是世界第二大产油国和第二大石油出口国，日产原油能力425万桶。天然气储量约27.8万亿立方米，占世界总储量的15.6％，仅次于俄罗斯，居世界第二位。

1.2伊拉克和伊朗的战略价值随着主要工业化国家的发展，各国对石油资源的依赖与日俱增，各主要大国围绕着能源的较量日益激烈；伊拉克、伊朗两国内部以及两国之间存在地固有的矛盾，为大国介入本地区事务提供了可乘之机。在不同历史时期，在多方因素综合作用下，伊拉克和伊朗突显出其独特的地缘优势和战略价值。

1.2.1二战爆发后英国对抗德国岁月二战爆发前，英国与德国在中东进行暗中较量，二战爆发后英国与德国的争夺就公开、激烈化了。双方在中东的冲突主要集中在地中海东岸的叙利亚、黎巴嫩和伊拉克及北非的埃及和利比亚两个地区。对英国来说，伊拉克是它在全球链条中至关重要的一环，一旦失去就会危及海湾和英属印度的安全，因此英国不能容忍一个反英国政权在伊拉克存在。1941年4月民族主义者拉希德·阿里在军队支持下发动政变，成为伊拉克首相，组成新德政府，拒绝英国提出的从伊拉克调动军队的要求，派兵包围了英国在伊的军事基地，恢复同德国的外交关系，公开倒向轴心国。二战爆发后，伊朗政府虽然持亲德态度，但考虑到伊朗所处的位置，决定对两个相互敌对的集团——同盟国和轴心国保持对等的距离，宣布实行中立。礼萨·汗在第12届议会的讲话中，再次强调伊朗严守中立的立场，表示伊朗希望与“所有的国家一律保持有好关系”。伊朗借中立之名继续向德国提供它所需要的物资，伊朗政府的亲德行为并没有改变，只是在英国的压力下，变的更加隐蔽。英国为了切断德国与伊朗的来往，在海上拦截往来于德国与伊朗的货船。德国却与苏联达成一项协议，允许德国与伊朗的物资运输借道苏联转运。1941年6月22日德国军队向苏联发动进攻后，伊朗的处境发生了变化，苏联也要求伊朗中断与德国的往来。同盟国还要求借道伊朗向苏联转运物资。礼萨·汗已感到英、苏将采取行动，就在1941年解除了亲德的马廷·达弗塔里的首相职务，禁止德国人从事反对同盟国的宣传活动。但英苏两国决定完全控制伊朗，消灭德国在伊朗的势力。两国政府于1941年7月18日照会伊朗政府，要求它将所有德国侨民驱逐出伊朗。礼萨·汗拒绝了英、苏的要求，他认为在伊朗工作的德国人大多为伊朗政府部门或企业所聘请，只要他们不从事非法活动，伊朗政府有义务在道义上保护他们。

1.2.2在冷战时期，遏制苏联的一道屏障朝鲜战争后，美国为防止苏联在中东地区敲开通往温暖印度洋的大门，提出建立一个小型中东军事集团，即由苏联的邻国伊朗、土耳其、阿富汗和接近苏联的伊拉克和巴基斯坦组成北方军事联盟，并逐步形成中东军事集团。其目的在于将北大西洋公约组织和东南亚条约组织连接起来，从而对社会主义集团形成包围之势。1954年4月21日，美国与伊拉克就缔结军事援助协定进行换文，表示将“采取一切可能需要的合理措施以发展它们的防御能力”，并“采取适当步骤以保证有效地使用美国所提供的经济和军事援助”。美国艾森豪威尔政府试图通过组建地区同盟来维护波斯湾的安全，促使伊拉克与土耳其于1955年2月24日正式签署《相互合作公约》，即《巴格达条约》。英国、巴基斯坦、伊朗分别于同年4月、9月和10月相继加入该条约。同年11月，这个条约的成员举行首次理事会，正式宣布成立“巴格达条约组织”。美国不是该组织正式成员，仅以观察员身份参加该组织活动，但是，美国人却在该组织关键的委员会中担任职务，并参与它所有的磋商，同时还向缔约国提供经济、技术和军事援助。1957年1月5日，艾森豪威尔在国会上发表以“拯救中东”为核心的中东政策特别咨文，即“艾森豪威尔主义”，要求国会授权总统保护中东国家的独立而使用武装部队，既遏制苏联向中东渗透，又控制中东各国日益高涨的阿拉伯民族主义。伊拉克成为阿拉伯世界第一个接受“艾森豪威尔主义”的国家，也是最新西方的阿拉伯国家。该计划以巴格达条约组织的成立为标志，该条约中将两伊联系在一起，成为西方对苏联实行“大包围圈”计划的重要一环，突显了伊拉克和伊朗的地缘价值。

1.2.3伊拉克战争后，美国开始摆弄中东新棋盘早在90年代中期，美国就把中东的反美国家利比亚、叙利亚、伊拉克、伊朗和阿富汗等称之为“无赖国家”。“9.11”事件后，美国再次将伊朗、伊拉克列入“邪恶轴心”国家行列。防范和打击这些“邪恶国家”自然就成为美国在中东谋求霸权，维护战略利益的关键所在。2003年6月1日，布什率先提出先发制人战略，即美国可以在没有受到恐怖分子袭击的情况下，率先对恐怖分子和“邪恶国家”进行先发制人的军事打击。这表明美国国家安全战略已经由冷战时期的“威慑遏制”向“先发制人”战略转变。2003年，美英师出无名，在“先发制人”战略的指引下，发动了伊拉克战争并推翻了萨达姆政权，同时又将战争矛头直指伊朗。美国改造“邪恶轴心”政权的战略意图已经十分明显，在塔利班政权、萨达姆政权接连被美国颠覆之后，伊朗自然就成为下一步美国重点改造对象。2004年美国提出“大中东民主计划”，试图通过在中东推行一系列政治、经济、文化改革，建立起美式民主和价值观念，从根本上铲除滋生恐怖主义的温床，从而进一步控制中东地区。伊拉克作为美国这场改造过程中的“试验田”，无疑起着标杆性作用。

2美国在中东的利益及对两伊威胁的认知

美国政府曾多次系统阐述其在中东的重大战略利益：①石油利益。保障海湾石油以合理的价格获取，并且保证海湾石油不被某一国所掌控。②国家安全利益。主要包括:“遏制激进民族主义国家的挑战，防止大规模杀伤性武器扩散，打击恐怖主义活动”等方面。③中东主要盟国的安全，尤其是以色列和海湾君主国的安全。以色列和海湾君主国的事关美国在中东战略部署，也是美国维护海湾及中东安全的保障线。④经济利益。中东一直是世界重要的军火贸易市场，市场前景十分诱人，美国作为世界上军火出口大国不能不为之动心。两伊作为美国的“敌对国家”对美国在中东的国家利益构成了严重威胁，主要体现在以下三方面：

2.1石油利益21世纪世界各国将更加依赖波斯湾石油，尤其是美国等主要西方国家的经济发展也将越来越多地依赖波斯湾的石油。美政府直言不讳地承认，“波斯湾石油对美国的重要性必须从全球角度来理解”；1994年7月21日美国政府发表的国家安全战略报告《国家参与和扩展安全战略》也充分考虑了对石油能源特别是对中东石油的依赖，明确指出，“美国在中东有长久利益”，“从较长远的时期来看，随着国内资源的逐渐枯竭，美国对外国石油的依赖程度越发重要。自第一次石油冲击以来，美国经济大约增长了75%，可是那期间我们的石油消耗几乎没变，而石油产量却下降了。这些事实表明：必须继续持久地依靠充分利用和节约能源，寻找其他能源资源。尽管采取节约能源措施，美国仍然对无限制地获取这种重要的资源有极大的兴趣。”

1990年8月2日，伊拉克军队悍然入侵科威特，并很占领了科威特。美国在波斯湾的主要目标，即确保石油自由输出和防止不友好国家建立地区霸权。“如果萨达姆被允许占领科威特，并由此掌握全球近9%的石油产量，那么，他的经济力量就会超过占据全球约10%石油产量的沙特。此外，他的军队如果不遭受损失并占领科威特，就会使他进而对沙特构成严重威胁，致使沙特人被有效地芬兰化——即被迫遵从国外或巴格达主宰的石油政策。一旦遇到危机，巴格达就可以通过控制伊拉克的石油，进而促使油价飙升来破坏全球经济。即使萨达姆选择遵循高产量、低油价的政策，其即将获得的巨大石油收入，也会使他近乎无限制地把钱用于大规模杀伤性武器计划、支持恐怖主义和其他喜欢的工程。世界将不得不面对一个用核武器武装起来的萨达姆，这只是一个时间问题。”

霍尔木兹海峡是波斯湾通往印度洋的惟一水道。霍尔木兹海峡是世界上石油运输最繁忙的通道，平均每8～10分钟就会有一条油轮通过这里，每年有7.5亿吨以上的石油通过该海峡运往世界各地，占波斯湾地区石油运出量的80%，全球石油贸易量的40%。控制了霍尔木兹海峡就意味着控制住了世界石油的命脉。伊朗在两伊战争期间，为了加强对霍尔木兹海峡海峡的控制，频繁袭击过往的油轮。1993年，伊朗从俄罗斯购买了三艘基洛级攻击潜艇并在沿海的三个基地部署了约18枚“CSSN-2蚕式”反舰导弹。1994年10月，伊朗在霍尔木兹海峡附近部署大量军队和防空导弹，以期在西方国家发动对伊朗的攻击时切断西方国家石油通道。伊朗还加紧扩大小型攻击艇编队规模，准备对来犯的美军舰只实施“狼群战术”。据美军专家预测，目前，伊朗至少拥有2000枚各类型水雷，拥有3艘俄制“基洛”级潜艇、60余艘小型舰艇、4艘袖珍潜艇和新型国产“鲸”式潜艇。一旦伊朗对霍尔木兹海峡海峡实行封锁，无疑是对石油依赖日益严重的国际社会是一个重大的打击。

2.2国家安全利益由于伊拉克所处重要的战略位置，拥有比较强大的军事力量，尤其是美国害怕的大规模杀伤性武器，并且萨达姆政权敢于同美国叫板，公然挑战美国主导下的中东尤其是海湾地区的稳定，因此伊拉克已经对美国冷战后极力维护的世界领导地位构成严重的现实威胁。海湾战争为布什构建“世界新秩序”提供了良好契机，也使伊拉克经济军事实力受到重创。布什随即推动联合国对伊拉克实施经济制裁，以期伊拉克在联合国的制裁下伊拉克人民起来推翻萨达姆政权。严厉的经济制裁导致了伊拉克产生了严重的经济困难，但萨达姆政权依然屹立不倒。克林顿政府试图借助伊拉克国内反对派的力量来推翻萨达姆政权，但由于反对派内部派系林立，内讧不断，严重影响了与萨达姆斗争的力度。“9.11”事件后，布什政府力借反恐之机以军事手段强行改变萨达姆政权。如果美国能够在伊拉克问题上得手，那不仅将保证石油的安全，巩固它在海湾乃至整个中东的主导地位，而且将加强它对中、东欧和广大中亚地区的辐射影响，提高它对国际事务的控制能力，更好的维护它的单极世界。同伊拉克相比，伊朗被认为对美国构成的潜在威胁更大。在美国看来，伊朗是“世界上最主要的恐怖主义发起国”，伊朗不断支持全球性的暗杀活动和恐怖事件，资助真主党、哈马斯以及伊斯兰圣战组织等反对和平派别破坏中东和谈，并且每年要向这些恐怖组织提供数亿美元的经济资助，使得这些暴力行动肆虐猖狂，严重威胁到中东以至非洲、欧洲、亚洲、美洲等各个地区的安全；伊朗积极发展大规模杀伤性武器，并试图发展核武器，违背核不扩散条约精神，同时伊朗长期以来扩军备战，从俄罗斯等国家购买先进武器装备以实现军队现代化，企图称霸海湾，主导中东地区事务；伊朗还一直大力输出具有极端性的伊斯兰革命思想，其势力不断向亚、非、欧的穆斯林世界扩大，尤其美国和阿拉伯国家担心伊朗输出伊斯兰革命会引发穆斯林世界激进的伊斯兰运动，危及他们的统治。2.3维护以色列的安全长期以来，以色列的生存和安全一直是美国在中东地区的重大利益所在。美以不仅拥有相同的社会制度和相同的价值观，具有独特的历史、宗教和文化联系，两国还互相拥有战略需要。肯尼迪是第一位提升美以关系的美国总统。1962年，肯尼迪在会见当时以色列外长梅厄夫人时承认美以之间存在着特殊关系，并承诺对以色列的生存和安全负责。约翰逊时期，美国改变了在阿以之间保持平衡的政策，开始与以色列建立一种心照不宣的特殊关系。尼克松政府更加看重以色列在维护美国利益方面的价值，加强了同以色列的全面合作。尼克松不但利用以色列来抗衡苏联，还希望通过增强以色列的力量来解决阿以冲突。“9.11”事件后，美国和以色列在反对国际恐怖主义方面找到了新的战略战略合作点，以色列在美国的全球反恐战略中的地位突出。海湾战争期间，以色列曾遭受伊拉克38枚“飞毛腿”导弹的攻击。“9.11”事件后，美国力主对伊拉克开战，作为美国的盟友，以色列必然要面对的将是或携有生化武器的伊拉克“飞毛腿”导弹的袭击。伊拉克的“飞毛腿”导弹从发射到击中以色列境内的目标最多不超过7分钟，并且在导弹落地爆炸之前谁也不知道它所携带的是否为生化弹头。长期以来，伊朗都把以色列看作是西方殖民主义在中东的工具，反对以色列在巴勒斯坦建国，不承认以色列的合法性。霍梅尼认为：“殖民主义无论是左翼还是友翼都企图消灭伊斯兰民族和伊斯兰国家，殖民主义和犹太复国主义正在包围伊斯兰各民族，掠夺他们的财产和自然资源。以色列是西方殖民主义的产物，西方殖民主义建立以色列政权的目的是镇压和殖民伊斯兰各民族。”消灭以色列的言论在伊朗伊斯兰革命后相当长一段时间内，经常挂在伊朗领导人的嘴边，只是在霍梅尼去世后，伊朗为缓和与西方世界的关系，对此有所淡化而已。2005年伊朗强硬保守派内贾德当选总统。内贾德上台不久就语出惊人，声称要把以色列从地球上抹去。内贾德对以色列在中东地区的生存权提出了置疑，加之伊朗核问题久拖不决，导致两国关系面临剑拔弩张的局面。

320世纪80年代以来的美国两伊政策

20世纪80年代，美国对两伊主要采取地区均势战略，即防止两伊中的任何一个国家成为威胁美国霸权的地区性大国。在两伊战争期间，美国在两伊之间实行“双轨”政策：即当伊拉克在战争中节节胜利时，美国便暗中支持伊朗，并制造了所谓“伊朗门事件”，而当伊朗转守为攻后，美国又开始偏袒伊拉克，并为其提供军事援助、农业贷款以及重要情报，美国舰队还以“航海自由”为借口在波斯湾攻击伊朗海军。这一时期，美国在两伊的总体目标是使双方两败俱伤，尽可能的削弱双方力量，使两伊均无法构成对美国霸权的威胁。

1990年，当伊拉克军队悍然入侵并很快占领了科威特,美国骤然转变了对伊拉克的态度。在入侵之前,他(萨达姆)是美国的朋友,而入侵后则马上成了‘新的希特勒’。1991年1月17日，美国领导的多国部队向伊拉克发动了代号为“沙漠风暴”的大规模空袭；同年2月24日，多国部队发动大规模地面进攻，随即多国部队解放了科威特，并重创伊拉克部队，伊拉克的行为遭到了美国为首的多国部队的严厉惩罚。但是美国也不愿意过分削弱伊拉克力量，防止伊拉克被过分削弱而影响两伊力量的均衡。克林顿时期，美国调整了两伊政策，放弃了维持两伊势力均衡的做法，推出了“双重遏制”战略。美国总统国家安全顾问安东尼·莱克在阐述“双重遏制”战略时把伊拉克、伊朗、利比亚等国均视为“对抗国家”。他认为伊拉克在两伊战争中的胜利使伊朗的常规进攻能力大为下降，而伊拉克在海湾战争中被打败也使其进攻能力降低，但这类国家在“从事野心勃勃而代价高昂的军事计划，尤其是大规模毁灭性武器和导弹发射系统……以保护其政权或在国外推进其目标”，“它们的行为是咄咄逼人的和对抗性的”，其势力一旦增长就会“严重威胁正在其周围建立的民主秩序”。而“双重遏制”战略的基本目的“是对付巴格达和德黑兰的敌对态度”，在中东建立一种起促进作用的均势，以“保护美国在维护盟友的安全和使石油以稳定价格自由流动方面的利益”。从小布什上台至“9.11”事件以前，美国的两伊政策并没有发生多大的变化，美国仍然奉行“双重遏制”的两伊政策。“9.11”事件后，美国的整个对外政策都发生了重大改变，两伊政策作为其整个对外政策的一部分也随之发生改变。反恐成为这个阶段的重心，并将在国情咨文中将伊朗、伊拉克列入“邪恶轴心”国家，实为“双重遏制”政策的继续或翻版。在对阿富汗进行军事打击后，2003年又发动了伊拉克战争并推翻了萨达姆政权。美国借反恐之名先后出兵阿富汗、伊拉克，同时又将矛头直指伊朗。2004年提出所谓改造中东的“大中东民主计划”，试图通过在“大中东”实行一系列政治、经济、文化改革，以美式民主和价值观遏制、淡化、甚至取代伊斯兰教的影响，铲除滋生恐怖主义的温床，从而进一步控制中东地区。

4结语

两伊均地处海湾重要战略地位，拥有十分丰富的石气等重要战略资源，在不同的历史时期两伊还具有重要的地缘战略价值。中东也因其固有的民族、宗教、领土、历史等内在矛盾，为美国介入中东事务敞开了大门。二战后至今，美国一直都在谋求世界的霸主地位，并试图建立在其主导下的世界政治经济新秩序，中东作为美国建立新秩序的战略要地，备受美国重视。两伊作为中东的重要国家，因其对美国中东国家利益构成严重威胁，被美国视为建立世界新秩序的最大障碍。居于这种认知，“9.11”事件后，美国借反恐之机相继发动了阿富汗战争、伊拉克战争，目的就是要推翻邪恶政权，维护美国在中东利益，强化美国主导下的中东政治经济新秩序。因此，改变政权战略成为伊拉克战争后美国两伊政策的重点。随着伊拉克萨达姆政权被推翻，伊朗失去了抵挡美国进攻的一道天然屏障，伊朗俨然成为美国下一个重点改造对象。纵观80年代后美国两伊政策发展演变，从里根、老布什维持两伊“弱势均衡”到克林顿时期的“双重遏制”，再到小布什的“改变政权”，美国的两伊政策变的越发清晰，越发具有攻击性。为此，从整体的视角来审视美国的两伊政策变得十分必要。它能够为人们认识当前美国两伊政策，以及预测未来美国两伊政策走向提供一定的借鉴。

5参考文献

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11PaulDAmato,“U.S.InterventionintheMiddleEast:BloodforOil”[OL]

政策论文范文篇2

关键词：公民参与；公共政策；民主

随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共政策往往并不像人们所想象和期望的那样有效。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。本文从“公民参与”视角出发，从原因和背景、功能、争议及存在问题和对策几个方面论述了公共政策中的公民参与，以期为公民参与乃至政策科学的发展“添一把薪”。

一、公民参与的原因及背景解析

1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础

首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。

2.社会主义市场经济促进公民参与的发展

首先，社会主义市场经济将唤起公众的参与意识。社会主义市场经济体制，其深刻性、广泛性、艰巨性都表明，它需要全体社会成员的积极投入，广泛参与。只有充分发扬民主，使公众有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，鼓动起人们的政治热情。其次，社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望。市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程，公民在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。再次，社会主义市场经济将为公民参与提供条件，如产权保证、物质和必要的设备保障等。

3.政治现代化促进公民参与公共政策

我国社会主义由传统型向现代型转变，政治过程必须向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。

二、公民参与公共政策的功能

公民参与公共政策已得到越来越多人的支持。认为公民参与，具有极其重要的功能，是贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，它可以发动社区资源或公民来推动发展计划，也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。

1.集体参与，可减少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保一个更可行及公平的决策。基于每个人知识有限，思维的方法不同，群体智慧对于决策来说相信是比较优越和可靠的，因为这是经过众人参与，互补长短的情况下得出来的。其次，通过意见的交流和不同观点的冲击，不但可以使个人的眼界得以开阔，而且个人的私欲亦得到调适，使政策依据群体的意愿而做出。

2.大众的关注和参与，对于一个政策的成败起着决定性的影响。首先，公民参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行。

3.公民参与，促进了政策相对人主体地位的确立。这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。

三、实践公民参与的争议与反思

“公民参与”是很理想的理念和正面的行为，但在实践方面，要鼓励一个人去参与社会事务，要求他或她不单是只顾个人的利益，而是采取利他人的倾向，关注公共事务，从而介入参与和协助、表示意见、推广活动和参与决策，这是不容易的。所以一些学者就政策中的公民参与问题也提出了质疑。

第一，很难确定公民大众的真正意愿，持这种观点的认为一般公民没有空余时间去关注或去认识政策问题；那些有时间和有兴趣的，未必有足够的专业知识去理解；很多没有参与组织的公民都是较沉默、被动，对社会上的政策很少有自己的独立见解；很难确立公民意愿。第二，批评公民意见多属短视，一般公民的意见常被指为只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多属狭隘的利益，而忽略社会全局性的发展。第三，公民参与效率低、耗时和昂贵，而且使政府部门内的专业及行政人才难以发挥其知识及经验，不能采取果断措施，令工作效率降低，未能应付瞬间万变的现代化社会形势。最后，公民参与会导致社会不满及不安。现代社会的物质生活不断改善，一般市民的期望亦相对地不断膨胀，常常提出过高要求和不切实际的论调，而当这些要求未能适当地被满足时，这些公民的内心很是不满，对政府及社会产生不信任和不安。

与此不同的是，对公民参与持赞同观点的学者却提出不同的观点：第一，指出多数公民较被动，对一般政策很少有自己的意见，是符合实况的。但要求那些有见识、有意见、有亲身体验、有切身利益的基层公民，积极参与，发表意见，对公共政策的制定总是有裨益的。至于专业知识和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的机会参与，他们的认识便会加深，而且他们作为受益者的切身感受和不受部门领导的位置影响，对专业和官员能起到互为补充的作用。第二，公民意见是否属短视，在未有机会参与和发表时，在未有比较和分析时，实难先验地下判断。第三，公民参与是否耗时和昂贵，很难有定论。很多政策都是涉及广大公民的生活和利益的，且有长远影响，只有深入和详尽的反复研讨才可减少日后出错时所带来的失误和浪费。第四，随着社会的发展，尤其是近年公民受教育水平上升，通过传媒而接触世事日多，对生活质量及政治权利的要求不断提高。

四、公民参与的现实问题及对策思考

虽然在公共政策中的公民参与问题存在公民参与公共政策的总体水平较低，存在着公民参与的主动性和自觉性较低、公民参与的理性化程度较低、公民参与的能力不足、公民参与的制度化较低、政府官员的错误观念等诸多现实问题。但近年来公民参与已得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策发展的必然趋势。所以，总结经验、扬长避短对政策中公民参与及政策科学的发展意义重大。

1.加强公民参与的制度化建设。就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。

2.建立、健全公民参与的方法和渠道。一方面，为了进一步推广公民参与，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。

3.营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急噪情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。

4.树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

参考文献：

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[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

政策论文范文篇3

关键词：生态补偿；财税政策；路径分析

生态补偿最早是一个自然科学的概念，后被引入到社会科学研究领域。生态补偿作为保护生态环境的一项经济手段，是20世纪50年代以来开始出现并逐步成为环境政策的一个重要领域，其核心内容是生态保护外部成本内部化，建立生态补偿机制，改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。

财税视角下的生态补偿涵义更加广泛，其政策涵义是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，运用财政税收手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。…财税政策是生态补偿机制的重要组成部分，因此从财税视角下考察生态补偿路径，有助于拓宽生态补偿的理论思路和操作渠道。

一、生态补偿与生态税收政策

生态补偿资金筹措渠道是多方面的，但生态税收收入是其中重要的来源。借鉴国外先进的生态税收建设经验，完善生态税收政策，建立与生态补偿机制相适应的生态税收体系，是税制改革的要求，也是经济、社会、环境和谐发展的需要。

(一)完善资源税1拓宽资源课税范围。(1)应扩大资源课税的课征范围，征税范围除包括自然资源中矿产资源(非金属矿原矿、金属矿原矿、黑色金属矿原矿、石油、天然气、煤炭)和盐之外，应开征水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题。(2)开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为。(3)将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。(4)扩大土地征税范围，将在农村占有土地用于非农业生产纳入土地使用税征税范围之中，对于农民居住用地给予税收优惠，平衡城乡之间土地使用税的税收负担。

2建立多层次的资源课税体系。完善的资源课税体系应该涵盖开采者开发资源、生产者耗费资源、消费者消费以资源为原材料而生产的产品及对其产生的废弃物处置的整个过程。可在各个环节，根据各自的特点，设置相应的税种，形成协调统一、目标一致的资源税体系。(1)在开采阶段，可以设置资源税。引导资源的合理开发，限制在资源开采过程中发生“采富弃贫’’的现象。(2)在生产阶段，设置生态税。首先在生产过程中限制使用稀缺资源以及不可再生资源，对以稀缺资源和不可再生资源为原料进行生产的行为征税；对生产过程中使用替代品行为给与一定的税收优惠。其次根据生产过程对环境的影响，限制生产行为对自然环境产生的污染，避免走西方发达国家在工业化过程中所走的“先污染，再治理”的弯路。(3)对产品的消费行为，可以通过科学地设置消费税税目，对消费行为和消费习惯进行限制或鼓励，通过引导消费行为，诱导消费方向，间接影响资源品在生产中的运用和资源的开发。这种间接作用在市场经济条件下效果更好。(4)对废弃物的处置征收环境保护税，使企业产生的外部成本通过税金的形式集中起来，为国家治理环境提供资金保证。通过上述各环节的协调统一，实现资源的合理开发和有效利用。

3合理设计资源课税的计税依据和税率。对资源课税的计税依据和税率的合理配置可以考虑分两个层次进行：首先以开采量为计税依据，设计合理的定额税率，在这一层次主要解决对绝对地租的分配问题。即所有权垄断应取得的收益；然后，再按销售价格为计税依据，设计合理的比例税率，在这一层面上解决相对地租，即经营垄断带来的超额利润。将资源课税的计税依据从销售数量改为开采量，使企业积压的资源产品也负担税收，增加了企业的成本，使企业从关心本企业微观效益角度合理安排资源的开发，引导企业珍惜与节约国家资源，避免过度开采。以销售价格为计税依据，使资源课税的税额随着资源的价格的变动而变动，价格杠杆和税收杠杆相互协调，发挥调节作用。

(二)调整消费税为了增强消费税的环境保护效应，筹措生态补偿资金，应对现行的消费税进行改革。扩大消费税征收范围，将天然气、液化气、煤炭等二氧化碳排放量大的能源类产品作为应税消费品；把一些可能造成环境破坏的产品(如电池、杀虫剂、一次性塑料用品等)纳入征税范围，达到以较低的成本刺激厂商或个人减少污染。适当提高含铅汽油的税率，以抑制含铅汽油的消费，推动汽车燃油元铅化进程。在继续实行对不同排气量的小汽车适用差别税率的基础上，应对排气量相同的汽车，视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待，并应明确规定对使用“绿色”燃料的汽车免征消费税，以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。

(三)开征环境税在生态经济建设过程中，各国都在努力寻求经济发展、环境保护和税制建设的最佳结合点，环境税收政策日益发挥重要作用。各国政府的生态环境税大致可分有以下几种：

1对污染排放物进行课税。征收此类税的目的是利用税收政策限制或禁止某些经济活动。主要税种有二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税、固体废物税、垃圾税等。

2对有污染环境后果和资源消耗较大的产品征税。征收此类税的目的在于通过课税促进企业最大效率地利用能源、燃料和原料，并能回收循环使用，减少废物的遗弃与排放，减轻环保压力，并能节约能源。主要税种有润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税等。

3对造成其他社会公害的行为征税。如为了控制噪音对人类生活环境的危害，针对飞机和工业交通所产生的噪音，根据噪声水平和噪声特征征收噪音税；为减少城市交通压力，改善市区环境开征拥挤税。㈨

随着科学发展观的全面落实，在我国开征环境税已经非常必要。目前，我国环境税课征对象可暂定为排放的各种废气、废水和固体废弃物。对于一些高污染产品，可以以环境附加税的形式合并到消费税中。在开征环境税的初期，为易于推行，税目划分不宜过细，税率结构也不宜太复杂。可考虑将现行的水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费改为征收环境保护税，发挥税收对环保工作的促进作用。

(四)完善排污收费制度

逐步扩大排污收费的范围，将各种污染源纳入收费范围内，制定严格的征收标准，加大收缴力度。按照“污染者付费原则”，将环境要素成本量化纳入企业生产成本，按照“谁开发谁保护，谁利用谁补偿”的原则，建立公平合理的生态补偿机制。

二、优化生态补偿财政投入政策

地区之间的经济发展不平衡，生态补偿资金丰腴程度不同，补偿能力差别较大，有效解决这一问题的主要手段是建立健全生态保护财政转移支付制度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。

(一)生态补偿财政转移支付的几个相关问题

1转移支付规模。在安排财政转移支付生态补偿资金时，首先应合理确定转移支付规模，一方面在总量上要有足够的数量保证，解决生态补偿公共支出责任的纵向不平衡和缓解地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现各地的基本生态补偿公共支出的均衡；另一方面，生态补偿财政转移支付应有上限，如果转移支付规模太大，超出了合理范围，会在资金分配过程中造成交易成本无谓增加和效率损失。财政转移支付的额度应使财政收支的纵向不平衡达到既能保持上级政府的控制力，又使损失的效率最小化。

2转移支付对象。中央的生态补偿财政转移支付应在全国范围内根据需要确定重要支持对象。西部和三江上游地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要，应成为国家财政进行生态补偿的重点地区。各级地方政府根据本地经济发展和环境污染的实际情况，在本级预算范围内确定辖区内的生态补偿财政转移支付对象。

3转移支付结构。随着经济的快速发展和环境污染情况的加剧，在加大财政调控力度的同时，应优化生态补偿财政转移支付的结构。以科学发展为主线，注重加强政策引导，着力推进结构调整、节能减排、自主创新，促进经济发展方式转变。

(二)构建多层次的生态补偿财政分担体系

1中央政府财政转移支付。中央政府在安排生态补偿财政转移支付资金时，主要针对全局性的补偿问题，将全国作为一盘棋，通盘考虑，加大对中西部地区、生态效益地区的转移支付力度，改进转移支付办法，突出对生态地区的转移支付，设立重点生态区的专项资金和西部生态补偿与生态建设基金。对欠发达县实行税收增量返还和激励性转移支付办法，促进县域经济的协调发展。

2省级财政转移支付。省级生态补偿财政转移支付应根据本省具体情况，合理安排财政转移支付的方向、规模，明确投资重点、分配使用原则和专项资金的使用范围等内容。重点是对重要生态功能区的支持，关注本省欠发达地区的生态补偿的落实。设立环境整治与保护专项资金，整合现有市级财政转移支付和补助资金。在资金安排使用过程中，市级各部门明确倾斜性的生态环境保护项目，结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。根据当地排污总量和国家环保总局公布的污染物治理成本测算，安排补偿资金的额度，原则上应按上年度辖区内环境污染治理成本的一定比例安排补偿资金。各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿。设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。

3建立乡镇财政保障制度。首先，针对由于分税制改革带来地方乡镇财政收入减少的现状，县财政通过转移支付补足乡镇生态补偿资金缺口。其次，针对部分乡镇在保护生态环境方面所做的牺牲，县财政应将增加生态保护补偿预算资金，列入每年度财政预算。

财政投人是构建生态补偿机制的重要组成部分，财政应根据不同的生态保护和生态补偿的要求，以不同的形式，制定不同的财政补偿投入政策，采取不同的措施，加大对环境保护建设的投入力度，补偿维持生态环境良性循环的公共资金。

(三)建立财政补贴、财政投资有机融合的财政补偿机制

对于外部效应较大的公用设施、能源、交通、农业以及治理大江大河和治理污染等有关国计民生的产业和领域，财政投资应采用直接投资方式进行，以提高国民经济的整体效益。对于收益率较低的生态保护项目，市场机制发挥作用有限，应采取财政补贴方式，使这些项目的收益率能够有利于调动投资者参与生态保护项目的积极性。财政补贴的方式可以直接的补贴方式支付给投资于生态保护和生态维护的项目或投资者，也可以隐蔽的财政贴息的方式提供补贴，或者采取以奖代补的方式提供补贴，发挥财政资金的引导作用。

三、建立生态补偿财税政策的配套措施

(一)完善生态补偿法律体系

目前，我国生态补偿的各种法律规定散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中，到目前为止还没有一部生态补偿的基本法律或行政法规，以对生态补偿的基本原则、基本制度、主体、对象、范围、标准、方式、资金来源等作出总体性规定，而且，现行的生态补偿法律规定缺乏可操作性。生态补偿政策在保护生态环境方面发挥着重要作用，但政策与法律相比缺乏安定性、连续性与强制性。

要解决生态服务提供者与受益者之间在环境资源利益分配上的不公平问题，应该尽早实现在生态补偿领域国家层面的立法，明确补偿主体的法律义务和责任，创建和完善生态补偿法律制度。其主要内容就是从法律制度上确立由生态服务功能的受益者支付生态效益的相应费用，解决无偿享有生态服务或环境效益的问题，并弥补生态环境保护者的损失。同时，在法律上进一步完善由生态环境的破坏者承担环境污染、生态破坏的负外部性或将外部性成本内部化，并对环境违法行为进行重罚，提高违法成本。在依法治国的大环境下，法律制度作为必不可少的“硬约束”，在生态补偿方面将发挥不可替代的作用。

(二)建立多层次生态补偿资金渠道

除了通过生态税收筹集生态补偿资金外，应使生态补偿资金多元化，为生态补偿提供充足的资金。

1推行绿色金融贷款。合理利用信贷资金，引导信贷资金支持生态补偿项目；有效利用国债这一有利的筹资手段，动用社会闲置资金进行生态补偿，解决资金缺口问题；考虑发行中长期特种生态建设债券或，筹集一定的资金；提高金融开放度、资信度和透明度，保持投资制度的一致性和稳定性，创造良好的条件，积极吸引国外资金直接投资于生态项目的建设。

2完善生态环境治理备用金制度。对新建或正在开采的矿山，应以土地复垦为重点建立生态补偿保证金制度。所有企业都必须在交纳一定数量保证金后才能取得采矿许可，保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收，要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家。也可以在银行建立企业生态修复账户、政府监管使用的方式交纳。若开采企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。

3建立生态补偿与生态保险协调体系。针对生态风险引入生态保险，建立生态风险分散机制，并通过生态保险筹集生态补偿资金。生态保险在保护参保双方利益的同时，对由于环境污染给受害方造成的损失进行赔付，并对保障生态安全的措施进行补充拨款。保险机制可以成为使生态环境损失大大降低的风险调节器与管理手段。这种直接的经济激励机制的应用可以作为对社会与自然相互关系调节的传统经济手段与法律手段的有益补充，也是污染者付费原则得到实施的生态经济手段。生态保险实质上不仅是用来对受害人造成的损失进行赔偿，而且对投保人来说是生态环境损害的预先安排，保证生态损失发生后能够有效消除损失。

(三)建立财政、税收、环保三部门联动机制

为加强排污费的管理，应完善排污费的核定、征收、使用各环节的规章制度，并建立财政、税收、环保三部门联动机制。排污费由环保行政主管部门根据污染者排污的种类、数量和排污费数额进行核定，地税部门负责代为征收，银行入库，财政统管，从根本上解决环保部门吃排污费的问题，建立市场经济条件下的环境保护和生态补偿的新机制。

(四)构建生态补偿机制社会参与和统一操作平台

生态补偿机制的建立是一项复杂的系统工程，需要政府、社会和公民的广泛参与，需要各利益相关方的协调配合和相互监督。通过政府宏观调控引导、市场机制有效配置、法律法规的约束、伦理道德的规范，建立有效的社会参与机制、社会监督机制、利益协调机制，构建相对统一的政策运行和协作平台，保障我国生态补偿政策体系得以有效实施和完善。

政策论文范文篇4

关键词:西部大开发;财政转移支付;税收返还

西部大开发战略提出于1999年6月,而它真正发展于2000年。西部地区在7年间发生了巨大的变化,取得了可喜的成就。本文以西部大开发以来的中央财政转移支付制度(简写为“转移支付”为研究对象,探询转移支付在西部经济发展中的作用。

一、西部大开发中转移支付的必要性

(一)解决各级政府间财力纵向不平衡,是实行转移支付制度的重要原因

税收和债务工具划分给中央政府集中了较大部分收入。在分税制改革之初的1994年,中央财政自给能力达166%,2000年中央财政经历改革后最艰难的时期,自给比例降到127%,此后,中央财力得到了稳定增长,2004年的184%是改革以来的最高水平。与之相伴,地方财力自给水平稳定在较底的水平,始终徘徊在50%、60%的水平,2004年地方财政自给能力仅为59%。由此可见,地方财力的收不抵支现象只能依赖于中央较为充裕的财力支持。

(二)解决地方政府间财力横向不均衡,是转移支付的另一个原因

地区之间的财政收入依据地区经济发展水平的差异表现出了多个层次,支出也存在很大的不同。中央的财政转移支付在地区之间的分配也存在较大区别。以2004年为例来说明。中央财政对全国31个省、市、自治区的平均补助为724元,在西部的12省市区中,广西只有621元,四川为619元,贵州恰为724元,可见西部部分地区的补助还处于较低水平。而当年上海市的人均财政补助高达2257元,浙江省也达到了773元。此外,图1还告诉我们东、中、西省市地区之间在人均财政收入和支出上存在巨大差异,地区之间东多西少的局面明显。这与西部大开发战略的实施初衷显然不符,财政转移补助支出协调区域经济发展的政策目标难以实现。

二、西部大开发中转移支付的现状

现行的转移支付制度源于1994年的分税制改革。当前,中央财政对地方的转移支付包括税收返还及原体制补助、专项转移支付和财力性转移支付三种形式。随着中央财力的不断增强,中央对地方转移支付不断增加,并且这一增加的趋势依旧十分明确。2005年中央对地方转移支付达到7330亿元,相当于1994年497亿元的14.7倍年均增长27.7%。西部大开发政策出台以来,中央逐年加大了对西部地区的转移支付的规模。依据转移支付的不同形式可以总结如下:

(一)税收返还和原体制补助

中央财政对地方的税收返还数额,以1993年为基期年核定;当年中央财政从地方净上划的收入全额返还给地方;1994年以后,税收返还额在基期年基础上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定。2004年中央对地方税收返还及原体制补助4379.1亿元,其中西部地区占20%,中部地区占23%,东部地区占57%。2005年中央对地方的税收返还和体制性补助也达到4143.71亿元。

(二)专项补助

专项转移支付是财政转移支付中能够体现国家政策意愿的一种方式,影响专项转移支付的基本因素包括直接因素和间接因素:一是人员支出因素;二是经济发展因素;三是社会发展因素;四是其他政策因素。专项转移支付能够解决西部发展过程中的“瓶颈”,诸如交通、通讯等大型基础设施的兴建问题。专项转移支付资金具有的规模效应,一定程度上能把财政资金对西部地区的“输血”变为“造血”。2004年中央专项补助为3423.2亿元,其中东、中、西依次所占比例为14%、52%、34%。

(三)财力性转移支付

财力性转移支付是均衡地方财政能力的一种最为直接的方式。2005年中央财力性转移支付达到3812.72亿元,比2004年增长46.4%,其中用于中西部地区的比例高达90%以上。它的具体形式多种多样,此处着重谈到两种形式:

1.一般性转移支付

1995年中央财政开始对财力薄弱地区实施过渡时期转移支付办法,2002年过渡时期转移支付改名为一般性转移支付。就全国而言,从1995年的21亿元增加到2004年745亿元;就西部而言,中央财政对西部地区的一般性转移支付规模逐年增加,从2000年的53亿元增加到2004年的369.94亿元。

2.民族地区转移支付

为配合西部大开发战略,支持民族地区发展,从2000年起实施民族地区转移支付。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。众所周知,西部地区很多地方本身便是民族地区的聚集地,因此,一直以来西部广大民族地区得到了中央财政的大力支持。民族地区专项转移支付资金不断增加,2000年25.5亿元,2001年33亿元,2002年39亿元,2003年55亿元,2004年达76.9亿元。

此外,还有“三奖一补”机制、取消农业税后的转移支付、调整工资转移支付等财力性转移支付形式,也在地区财力均衡上发挥着重要作用。

三、西部大开发中转移支付的问题

财政转移支付在西部大开发的实践中已经起到了积极作用,但在将西部地区开发推向深入的进程中也暴露出了一些问题,由于支付方式不规范等问题的存在,当前对西部地区的转移支付力度略显不够。主要表现在以下四个方面:

(一)财权与事权不匹配与财政转移支付模式单一

分税制改革以来,中央政府和地方政府之间事权的下移和财权的上移形成了一对矛盾,转轨时期西部地区庞大的事权和有限的财权之间的矛盾表现十分明显。随着地方经济的发展,地方政府管理经济活动的职责大大增加了,直接后果就是行政费用的支出增加。但自20世纪90年代以来,分税制改革等一系列政策的实行几乎把地方政府的财源剥蚀殆尽。地方对中央转移支付的依赖程度恰好能反映出来这种财权与事权不匹配的状况。1994-2005年中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从12.7%提高到29.3%。其中西部地区更是由12.5%提高到51.1%,2005年以来依赖程度较高的省份是青海、西藏、宁夏、甘肃、新疆,而他们恰好又都是西部的省份。

此外,当前我国均衡财力主要是中央对地方政府转移支付这一种方式,略显单一。随着经济的发展,均衡地方财力需要中央政府付出越来越大的成本,且这一支出有着较为明显的刚性特点,这就增加了中央政府的财政风险和支出压力。其实,西方发达国家在均衡地方之间财力状况方面,还存在省际政府之间的横向转移支付这种形式,某种程度上它的运行状况相当良好。

(二)税收返还、原体制补助与专项补助规模过大

税收返还、体制补助和结算补助是目前财政转移支付的主要内容。税收返还违背了公平原则和效率原则。税收返还以1993年为基期年,制定税收返还基数的时候,实质上已经默认了东南沿海省市和中西部省市以及老少边穷地区之间财政实力的差异。因此,采用税收返还方式进行转移支付,没有从根本上触及因历史、自然原因而形成的地区间财力差异问题和各地区所能提供的公共服务水平差异问题。

税收返还和专项补助在中央财政转移支付中的比重变化,可通过我国1999-2004年中央补助地方的细项分类加以说明。从图2可知税收返还比例自1999年以来虽成下降之势,但最低时还保持在35%之上,仍然处于转移支付各细项分类之首。专项转移支付也始终能够处于30%之上的水平。两者之和虽说已从1999年87.2%的水平降到2004年的60.4%,可谓降幅巨大,但依旧占据转移支付中的绝对多数。而有利于地区财力均衡的财力性转移支付才处于28%的水平,还不到总量的1/3。

(三)财力性转移支付有待进一步完善

财力性转移支付在均衡地区财力能发挥积极作用,但长期以来,我们采用基数法确定对不同地区的补助金额,这一方法直接导致了转移支付制度的失效。1995年我国初次采用因素法这种方式进行财政转移支付,它被称为“过渡期转移支付方法”。主要内容有:核定各省级地区的标准支出数,将其与1994年实有财力进行比较,凡财力不足而出现收支差额者,将其列入转移支付对象。

这种办法虽然是我国财政体制改革上的一大突破,为转移支付制度克服人为因素干扰奠定了基础,但由于它是两个不同体制的产物,在确定这一办法时要充分考虑地方的既得利益,因而这一转移支付制度也存在许多问题。如采用因素法的转移支付力度有限,其占中央财政支出比例太小,同时在技术方法、影响因素的选择和权数的分配上还不是很完善。

(四)转移支付缺乏法律支撑和监管机制制约

我国现行财政转移支付法律制度是以《中华人民共和国预算法》和《所得税收人分享改革方案》为法律基础的。这两部规范性文件均不是针对财政转移支付制定的专门法,充其量是对财政转移支付的法律确认。实践中多是以行政规章作为指导依据,与财政转移支付的实际需要相距甚远。

同时我们在实施转移支付的形式、原则,组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序上依旧缺乏有效的监督机制,财政资金使用的监督主体还不十分明确。

四、对完善西部大开发中转移支付政策的思考

(一)明晰财权与事权的划分,探索新形势下的转移支付模式

财权与事权的不一致是分税制以后的突出问题。为了使地方政府不会因为缺乏财力而使事权得不到有效落实,需要思考如何丰富地方财源。地方有必要建立健全的税收体系,可以通过地方主体税种的构建,适当增加地方政府在税收立法、执法、司法上的一些权利。西部地区解决这一问题任务更为繁重,可以给予西部地区地方政府更多的政策优惠,如赋予地方政府扩大资源税的征收范围和提高其比例的权利等。进一步完善共享的增值税、所得税相关事宜,保证地方财力有一个稳定的来源。

探索创新省级之间横向转移支付方式。德国政府采用了一种为世人称道的成熟的横向转移支付方式,在国际上有着广泛的影响,我们可以在立足国情的前提下,学习德国层次清晰、结构合理的横向转移支付方式。也许囿于体制的原因或者是地方经济发展的水平,一时间无法建立起严格意义上的横向转移支付,至少我们多了一种使各方财政平衡的不同思路,待经济进一步发展,条件成熟后完全可以尝试一下这种支付形式。

(二)减少税收返还、原体制补助与专项补助的比重

降低税收返还等在转移支付中的比例有利于地区财力的均衡。税收返还的数额巨大,每年有3000多亿元,建议将其中的一部分拿出按因素法进行分配,而不是按地方基数方法分配。这样可以减小税收返还所带来的扩大地区财力效果的情况,一定程度上平衡东部与中西部之间的财力状况。

与此同时,借鉴发达国家财政补助中成功的经验,降低专项补助的规模,当中央提供专项资金时,明确方向,但要减少地方的配套资金提供的比例和范围,不使专项资金流向富裕的地区造成新的不公平现象。

(三)规范财力性转移支付的方式

财力性转移支付规模有待进一步提高,随着我国体制改革的深化,采用公式法的支付方式应成为主流方式,使它在均衡地区财力上发挥更大的作用。同时,进一步规范“因素法”在转移支付中的使用。根据美国等西方国家的经验和我国实际,用于促进地区经济协调发展的转移支付,应更多地考虑地区差异因素。这些因素可以大体归为三类:一是自然因素,包括各地区的面积、人口、种族和气候等条件;二是经济发展水平,包括各省区人均GDP,人均财力、投资占GDP比率等变量;三是公共服务水平因素,例如教育、卫生、基础设施等供给水平。

(四)加强转移支付的法律支持和监督机制完善

要完善相关的法律、法规,这是监督任何资金的基础。转移支付资金也不例外。首先,应进一步修订《预算法》,明确转移支付在预算中的地位、作用及表现形式;其次,应制定《政府间转移支付法》,明确实施转移支付的形式、原则,资金的分配方法和拨付程序,以及违反时进行处罚的标准等;再次,可以考虑在即将出台的《西部大开发法》中明确中央财政转移支付对西部地区的优惠和少数民族地区的特别照顾。

同时,要对转移支付资金进行全过程监督,并提倡多部门的共同监督,构建起由各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会所组成的监督体系。

参考文献:

[1]李萍.中国政府间财政关系图解[M].北京:中国财政经济出版社,2006:50-94.

[2]马拴友,于红霞.转移支付与地区经济收敛[J].经济研究,2003(3):26-33.

[3]霍克,丁伟.我国地方财政收支收敛性检验与实证分析[J].财政研究,2005(9):32-34.

[4]黄解宇,常云昆.对西部地区转移支付的均等化模型分析[J].财经研究,2005(8):111-122.

[5]宋超.发挥西部大开发中转移支付制度作用的对策分析[J].中国财经信息资料,2006(11):12-16.

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上有着广泛的影响,我们可以在立足国情的前提下,学习德国层次清晰、结构合理的横向转移支付方式。也许囿于体制的原因或者是地方经济发展的水平,一时间无法建立起严格意义上的横向转移支付,至少我们多了一种使各方财政平衡的不同思路,待经济进一步发展,条件成熟后完全可以尝试一下这种支付形式。

(二)减少税收返还、原体制补助与专项补助的比重

降低税收返还等在转移支付中的比例有利于地区财力的均衡。税收返还的数额巨大,每年有3000多亿元,建议将其中的一部分拿出按因素法进行分配,而不是按地方基数方法分配。这样可以减小税收返还所带来的扩大地区财力效果的情况,一定程度上平衡东部与中西部之间的财力状况。

与此同时,借鉴发达国家财政补助中成功的经验,降低专项补助的规模,当中央提供专项资金时,明确方向,但要减少地方的配套资金提供的比例和范围,不使专项资金流向富裕的地区造成新的不公平现象。

(三)规范财力性转移支付的方式

财力性转移支付规模有待进一步提高,随着我国体制改革的深化,采用公式法的支付方式应成为主流方式,使它在均衡地区财力上发挥更大的作用。同时,进一步规范“因素法”在转移支付中的使用。根据美国等西方国家的经验和我国实际,用于促进地区经济协调发展的转移支付,应更多地考虑地区差异因素。这些因素可以大体归为三类:一是自然因素,包括各地区的面积、人口、种族和气候等条件;二是经济发展水平,包括各省区人均GDP,人均财力、投资占GDP比率等变量;三是公共服务水平因素,例如教育、卫生、基础设施等供给水平。

(四)加强转移支付的法律支持和监督机制完善

要完善相关的法律、法规,这是监督任何资金的基础。转移支付资金也不例外。首先,应进一步修订《预算法》,明确转移支付在预算中的地位、作用及表现形式;其次,应制定《政府间转移支付法》,明确实施转移支付的形式、原则,资金的分配方法和拨付程序,以及违反时进行处罚的标准等;再次,可以考虑在即将出台的《西部大开发法》中明确中央财政转移支付对西部地区的优惠和少数民族地区的特别照顾。

同时,要对转移支付资金进行全过程监督,并提倡多部门的共同监督,构建起由各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会所组成的监督体系。

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政策论文范文篇5

一、印度直接投资政策的演变

印度自独立后从没中断过利用外国直接投资(FDI)，但政府对外资利用也一直没放弃过引导。印度政府依据不同需要并结合时代背景采取相应的外资政策。印度从1991年开始实行的“新经济政策”，放宽限制和引进外资政策，这是印度直接投资大飞跃的开端。此后，印度一直实施旨在推行市场自由化，与世界经济接轨的经济改革，进一步放宽限制和引进外资。这种与国际接轨的市场取向的改革为直接投资的发展创造了良好的环境，促使了FDI的大飞跃，为印度经济的发展作出了一定的贡献。

1、改革以前的外国直接投资政策

从1947年独立到1991年实行经济改革，印度的外国直接投资政策经过了多次演变。(1)1947-1956年。独立后，由于殖民统治的烙印以及尼赫鲁经济思想的影响，印度政府对外资的引进带有矛盾的感情色彩。印度政府表面是对直接投资采取开放的态度，但实际上存在疑虑和不满。一方面，印度政府承认，为了引进先进技术，促进印度工业化，引进外资是必要的，但另一方面，它又在1948年4月的《工业政策决议》中明确指出：“作为法规，为了达到有效控制的目的，主要股权应控制在印度手里，而且始终坚持培训旨在最终取代外国专家的合格印度人员。”

(2)1956-1967年。1956年4月，印度颁布了第二个《工业政策决议》，尽管印度政府在经济上开始逐步自由化，但其对外资的态度与1948年的《工业政策决议》相同。由于印度政府在第二个五年计划中提出要实现工业化的目标，这需要大规模投资，而国内资金不足，再者印度政府意识到利用外资不至于耗尽本国外汇储备，因此印度政府针对不同行业有选择的利用外资，其中制造业利用外资最多。

(3)1967-1980年。独立以来，印度对FDI一直都很谨慎，把外国直接投资严格控制在与印度已确立的发展思想保持一致的基础上，引进外资的行业大多是被认为需要引进国外先进技术或是确保产品出口的行业。直到60年代末才发生了第一次大的改变。三五计划失败，外汇短缺严重，卢比大幅贬值，印度政府对FDI的态度有了全面改观。1973年出台了《外汇管制法》，对直接投资政策有了改进。1973年的外汇管理法是新的对外直接投资政策的标志，其对外国直接投资政策有了一些变化：要与印度本国公司享有同等待遇，合资企业外国持股比例不得超过40%；符合一定条件（如外国分公司全部产品供出口），通过政府的审批，合资企业外资股权可以超过40%；对不同行业制定不同的标准来判断该行业与外资合作是否必要，在需要外国知识技术的行业允许外国直接投资。1977年3月的工业政策声明中，印度政府指出，与外国合作的项目中的大部分所有权应掌握在印度手里，印度政府能对其实施有效控制。

(4)、1980-1990年。80年代初期，印度面临困难的外汇形势，印度政府意识到应加强出口，而本国企业难以单独承担起此项责任，对外国企业进入印度的限制有所放松。1985年，印度开始执行经济开放政策，当时的拉吉夫·甘地总理与财政部长辛格制定了一套改革方案，放松了对外资的限制：产品出口的合资企业外资股权可达到100%；将《外汇管制法》的条款推广到消费品领域；1984-1985年间，印度对多种资本品取消许可证限制；1986年对矿区征收的税率从40%降到30%。1990年的工业政策提到，如果企业家认为有必要引进技术，只要对国内销售和出口征收分别不超过5%和8%的专利费，那么他就可以与外国合作而无须得到政府的批准。

2、1991年经济改革的外国直接投资政策

1991年，印度遭遇了历史上最严重的国际收支危机，近1亿美元的NRI（非本国居民外国投资）外逃，外汇储备只有10亿美元，仅够两周进口所需，在国际借贷市场的信用等级下降。在世界银行和国际货币基金组织的帮助下，印度进行了根本性的经济改革，取消对外国直接投资的限制，并建立了外国投资促进委员会来鼓励外国直接投资：取消外国投资必须进行技术转让的规定，如果技术引进一次性总付费用在1000万卢比以内，或从开工之日的7年内，专利费占国内销售额的5%或出口价值的8%以内，都可自动许可；允许优先发展产业、重点工业项目和引进先进技术产业的直接投资可以达到其股本的51%；允许主要从事出口活动的商贸公司外资股本过半，达到51%；许多以前外资限制在40%以内的工业，外国直接投资的比例达51%将自动许可；在一些行业如基础设施和电脑软件，外资股权可达74%；一些行业如运输基础设施甚至允许外资股权达到100%。1991年工业政策规定34个行业的外资股权可达51%并自动允许，但自动获准的条件是资本货物的进口由投资资金以外的外资提供以及红利外流在一定时期内由出口收入平衡；取消合资企业扩大生产规模必须审批的规定；允许在国内市场使用外国商标出售商品；除24种消费品工业外，取消其它消费品工业投入生产后的头7年内外方红利的汇出须与出口所得持平的规定；取消了对固定资产投资的要求。另外一个值得提到的特点是：审批速度大大提升，有些只需7天。1991年经济改革使印度成为了对外资有吸引力的国家。

3、1996-2001年的对外直接投资政策

1996年，联阵政府对外国投资促进委员会进行了改组，将其划归联邦工业部领导，并授权该部可直接审批不超过60亿卢比的外国直接投资申请。更重要的是工业部制定了一套进一步扩大吸收外国直接投资的新政策：在采矿服务、冶金、电力、非常规能源、交通、仓储等9个行业，外资比例不超过74%的合资项目申请将自动获准；将外资比例不超过51%的合资项目申请可自动获准的行业范围予以扩大，新增采矿、纺织、化工、食品加工、机械制造、家用电器、以及市场调查等16个行业。这标志印在1991年“新经济政策”的基础上又迈出新的一步。

1998-1999年度，印度出台了几项促进外国直接投资的政策措施：允许在国内使用外国商标或品牌；将免征5年税收的优惠扩大到基础设施建设的直接投资；允许外国投资者在印度设立联系处和处，部分或全部拥有子公司或合资企业的股权；减少对外国公司的歧视性待遇（外国公司长期资本所得税税率降低到20%；免征外国公司出口所得收入税）；对发电、配电、道路、港口、隧道、桥梁投资，允许外资在不超过150亿卢比的条件下，外资股权达100%并自动获准；允许在一些非银行金融部门进行直接投资如信用卡业务、货币兑换业务；允许外资进入私人银行部门，但股权不得超过40%；政府允许在全球私人移动卫星通讯服务投资，经过审批，外资股权可达到49%。1998年7月，政府计划开放保险市场，允许外国直接投资进入印度保险业，股权比例可达26%。同年，印度工业部扩大了可自动获准的外资企业范围，并在某些行业，将外资股权比例上限从51%提高到74%，甚至100%。

2000年，印度政府准许外国直接投资进入航空业和邮政业，除了公司所得税比印度本土公司稍高以外，给予进入邮政业的外资与国内邮政业相同的待遇。2000年底，印度取消了对某些自动许可行业的红利平衡要求。

二、印度引进外国直接投资的特点

1、始终立足本国需要，根据形势变化采取适度调整。20世纪80年代前，为了维护民族独立，印度对FDI控制较严，坚持主要利用自有资金进行国内经济的振兴。1985年以后为了本国工业化体系建立的需要，印度的FDI政策开始发生变化。90年代初，由于收支危机，外汇短缺，印度对FDI政策有了大的变动，但仍然坚持引进外国直接投资与本国经济发展计划相结合，引进外资的目的是弥补国内建设资金的不足。在这种前提下，FDI的引进要求满足一些限制条件，如为了避免耗尽国内为数不多的外汇积累，要求直接投资用以进口资本货物的外汇需求。90年代以来，印度经济快速发展，抗风险能力增强，对外汇需求也增加了。为了在竞争日益加剧的国际市场上吸引到外国直接投资，印度进一步放宽引进FDI的政策措施，但仍然坚持以我为主，为我所用的基本准则，其政策制定注重外资使用效率，鼓励通过外资引进先进技术、知识、管理经验和营销方式，促进国内经济结构的优化和推进国内产业结构的升级。

可见，印度引进外国直接投资始终坚持在控制的基础上，立足本国经济发展的需要，采取适度放宽或从紧的外国直接投资政策，将引进外国直接投资与本国经济的长远发展联系起来。

2、注意本国经济安全。印度经历过殖民统治，知道独立的重要性，独立伊始，印度就强调自力更生。长期以来，印度政府对关系国民经济命脉和国计民生以及国防安全的部门，都限制或禁止外国直接投资。在1991年新工业政策中还明确提出把与国家的安全和战略至关重要的领域继续保留给公营部门。直至最近，印度对关系国计民生的战略性行业如工业、农业（包括种植业）、报纸和广播业都不允许FDI的进入。一些行业如保险业，直到最近才允许外国直接投资达到26%。另一些行业如电信服务（播叫接受器、蜂窝式便携式手机、基础服务）直接投资外资比例只准许达49%。

3、注重引导FDI流向知识和技术性产业。早在1948年的工业政策中，印度就强调引导外资流向技术和知识行业，1977年的《政策声明》指出在主要面向尖端技术领域做变通处理，以便吸引外国直接投资。1991年，印度政府声明对雇请外国技术人员和利用外国人进行国内技术开发的合资企业可自动许可。长期以来，对投资于技术和知识性行业的外国直接投资，印度政府不断提高其投资可占的比例、增加对其的优惠措施和减少对其的限制条件。

4、注重将FDI引向落后地区。独立后，印度政府一直致力于改善地区的不平衡发展状况，几乎在每个重要的经济政策中都提到落后地区的发展问题和相应的政策措施。印度政府颁布措施鼓励FDI流向落后地区，以实现落后地区的跨越式发展，促进地区经济的均衡发展，缩小地区差距。印度政府规定在某些落后地区投资，政府要给予一些特别的优惠措施，如：给予相当于投资额的15%、总额在150万卢比以内的现金补贴，对企业收入的20%免税10年等。

5、注重将FDI引向国家优先和重点发展的行业。针对不同时期国家经济发展重点的差异，政府对投向国家优先和重点发展行业的外资从政策上给予鼓励，采取免税、提高外资控股比例、给予与国内企业同等待遇等方式来吸引FDI。1991年，印度就宣布在高度优先发展的产业部门中，股本在51%以内的外国直接投资，可以得到批准；对优先部门的外国技术合同，如果签约之日起10年内，其总支付占销售额8%的项目无需经过审批。政府后来又进一步声明，如果产品全部供出口，那么允许外资占股本的100%。

三、印度外国直接投资政策的新发展

印度始终坚持外资以我为主，为我所用的方针，在注重外资政策连续性的基础上，根据国际国内形势，对政策加以调整，印度利用外资政策有如下新变化。

1、从外资优惠逐渐向国民待遇过渡。WTO有关投资协定(TRIMS)提出了外国投资适应国民待遇的要求。作为WTO初始成员国之一的印度，与国际规则和惯例接轨，取消歧视性政策，使FDI政策逐步转向国民待遇，使内外资企业待遇接近是大势所趋。印度已开始在这方面作出努力，取消了多项对外资企业的歧视性政策，如：出口限制、红利平衡、较高公司营业所得税等歧视性措施；1994-1995年财政年度预算将对外国公司的公司税率由65%降低到55%；在软件技术园落户的国内外公司，可享受印度政府对出口加工区的所有优惠；政府为出口加工区制定的所有优惠政策均适用于园区内的软件企业。在一些行业，印度甚至实施了有利于外国公司的政策，如电信服务业，印度90年代以来才向私人企业开放，但就要求新进入该行业的私人投资者必须与外资合作才能申请领取许可证。

2、对FDI政策总的是趋向放松管制。从90年代以来，WTO积极推动自由化谈判，经济全球化、投资自由化不断发展，不论是主动还是被动，印度已被卷入了这一过程，对FDI政策不断开放。从90年代初开始，印度对FDI的政策不断进行修正，逐步放松对FDI的管制，扩大FDI进入范围，放宽股权控制，加大了吸引FDI的力度。90年代以来，印度政府扩大了外资可参股的企业的范围（1991年有34个），并新开放一批企业可自动获准且外资股权可为74%甚至100%；进一步扩大了外资控股比例可达51%并自动许可的行业范围；扩大外国公司在印度的经营范围。总之，印度对外国直接投资的政策是向着越来越自由化的方向发展。

3、注重FDI流向高新技术产业尤其是软件业。为促进外国直接投资流向本国软件业，印度政府对科技园实行一系列优惠政策，包括：免除进出口软件的双重赋税；免除全部进口关税；允许外商独资经营；10年内免征所得税；全部产品用于出口的软件商可免征所得税；联网经营业务向私营部门开放，并允许外资拥有不超过49%的股份；打破国家对电信业的垄断，允许外国人拥有独资的电信公司。而且，印度政府还特别注意通过建立和执行符合国际惯例的知识产权标准维护直接投资企业的知识产权，以鼓励外国直接投资投向软件业。印度在1994年6月就对版权法作了较大修改和补充，明确规定了版权所有者的权利、软件出租者的行为规范、用户备份软件的权利以及侵犯版权的惩处和罚款条例等。

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政策论文范文篇6

俄罗斯的经济体制具有明显的转轨经济特征，其市场环境既不同于以往计划经济，又迥异于西方成熟的市场经济，具有很强的特殊性。要“全面进军俄罗斯市场”，必须准确把握其市场的特殊性，从而制定正确的战略与政策。

（一）市场潜力大，辐射力强

首先，俄罗斯是一个巨大的消费品进口市场，2001年俄进口534亿美元，如果考虑到进口商为了避税而低报进口商品价值，其进口量比统计数据还高。由于俄罗斯经济结构不均衡，重工业较发达而轻工业相对落后，每年需要进口大量的消费品，因此，其进口中食品、纺织品、家用电器等日用品占有相当比重。这些正是中国最具国际竞争力的商品。其次，进一步增加消费品进口的潜力巨大。俄罗斯转轨以来，经济经历了大滑坡，经过近3年的恢复，其GDP仍然只达到苏联解体前的一半，但俄资源丰富、劳动力素质高、科技实力强、制造业基础雄厚，因此，其经济增长的潜力巨大，由于经济结构在相当一段时期内难以根本扭转，因此，随着其经济恢复，人均收入提高，增加消费品进口的潜力更大。再次，俄罗斯市场辐射力强。由于与东欧、独联体的传统关系，俄罗斯市场是进入东欧和独联体市场的重要跳板，开拓俄罗斯市场，还将带动对东欧和独联体市场的开发。

（二）需求的多层次性

近年来，俄罗斯人均收入差距急剧扩大，消费水平急剧分化，使俄市场需求呈现出明显的多层次性，从对进口消费品的需求看，既对欧洲等发达国家所产的名牌服装、化妆品、家用电器存在需求，又有大量的低收入阶层需要价格低廉的低档产品来维持生活。早期对俄贸易中，我国大量低档产品流入俄市场，既有俄市场需求的原因，也有我国产业结构中巨大的低档消费品生产能力急需寻找出路的原因。这种需求的多层次性在相当一段时期内还会保持，在未来相当一段时期，中国对俄大量出口低档消费品的格局不会发生根本改变。与此同时，我国开拓俄罗斯市场的一个重点，在于打入俄中高档消费品市场。

（三）市场发育的初级性

处于转轨时期的俄罗斯，传统计划经济的流通体系遭到严重破坏，而适应市场经济的流通体制尚未建立，市场尚处于发育的初级阶段。主要表现在：第一，信用度低。在中俄双边贸易中，俄方进口商不讲信用，拖欠货款甚至赖帐的事情时有发生；第二，适应现代国际贸易的支付手段不健全。俄转轨初期，中俄双边贸易主要以易货贸易为主。后来，俄出于加快向现汇贸易转变的考虑，实行了限制易货贸易的政策。但是，在现汇贸易中，由于银行信用度低，在西方发达市场经济体中常用的信用证等支付手段，在俄罗斯没有得到应有的发展，中俄双边贸易中支付手段严重不足，不仅增大了出口成本，而且增加了出口商的金融风险；第三，俄缺乏有规模、有信用的分销商。在对西方发达国家出口时，我国企业主要是与贸易商或规模较大的分销商做生意，不仅可以利用现有的分销渠道直接进入西方发达国家的市场，而且收款风险较低。但俄罗斯却大不相同，在转轨过程中，计划经济中原有的国营批发零售企业或者解体、或者业务萎缩，新的规模较大、信用较高的分销商很少，因此，在对俄出口时，难以像开拓西方发达国家市场那样依靠现成的分销商，在很多情况下必须到俄罗斯去成立自己的分销企业。课题组在调研中发现，不少从事对俄贸易的企业在俄设有自己的机构，并且直接在“大市场”设摊销售，其出口实际上是对自己的子公司的出口，这样既解决了分销商不足的问题，也解决了收款风险。由于分销系统不发达造成的这种营销模式，在初期使得中俄贸易的成本相对较高，但从长远看，却给中国的流通企业提供了一个潜在的巨大机遇，即中国的大型分销企业可能在俄罗斯这个大市场中建立自己的分销体系。

（四）政府管理的不规范性

俄罗斯在转轨过程中，最大的失误在于政府管理一度出现了真空。当政府试图重新加强管理时，官僚体制已经出现了严重的问题，对其政治体制产生了长期的负面影响。在国际贸易领域，政府管理的不规范性表现在：第一，高税收与大量管理漏洞并存。俄罗斯进口关税分为四个档次，分别为5％、10％、15％和20％，酒精、汽车等敏感商品关税更高；另外，还对进口商品征收高达20％的增值税。对汽车等五类特定商品还须征收消费税。可以看出，俄罗斯对进口商品的税收是相当高的。但是，由于官员腐败盛行，官商勾结，出现了一批与政府高官有关系的所谓“清关公司”，帮助进口商品以远低于法定税率进入俄市场，从中非法牟取暴利。清关公司的盛行，一方面使俄政府税收大量流失，另一方面，也在进口商之间造成了不平等竞争，严重扰乱了市场秩序。进口商要想在俄市场上取得竞争力，不得不通过清关公司“灰色通关”。由于这些清关公司大多具有很强的高官背景，通过清关公司的灰色通关可能在相当一段时期内还会存在，因此，中国对俄出口政策必须充分考虑这种情况。第二，政策不稳定。中俄贸易曾经以易货贸易为主要方式，后来，俄罗斯采取了限制易货贸易的政策，不断调整易货贸易相关政策，致使不少中方企业因此受到损失。另外，在关税、非关税贸易壁垒、贸易人员签证、贸易汇兑、结算等多个方面，俄罗斯政策均不稳定，使对俄出口企业面临很高的政策风险。第三，执法人员腐败贪婪，侵犯商家权益的事件时有发生。中国不少对俄出口货物采取包税方式进入俄市场，俄税务、警务等执法人员专门针对中方货物与人员实行没收、罚款等，不少从事对俄出口的中国企业受到不同程度的损失。在人员过境、停留俄境内时，经常受到俄执法人员的勒索。另外，由于俄贸易结算体系不健全，不少对俄出口的中小企业采取现金交易、携带现金回国等方式，俄黑社会与警方勾结，发生了不少专门针对中国在俄商务人员的恶性案件，不仅造成经济损失，而且造成人员伤亡。

总之，俄罗斯正处于经济转轨时期，其市场具有不规范、不稳定、高风险、高回报的特征，同时，其市场容量大、流通体系落后，也为中国扩大对俄出口，并且在俄建立有效的市场网络提供了机遇。因此，必须从俄罗斯市场的实际情况出发，制定切实可行的战略与政策措施。

二、清醒认识中国商品在俄罗斯市场的竞争优势与劣势

在过去的近10年间，我国对俄出口经历了一个“W”型发展过程。据海关统计，2001年我对俄出口额为27.1亿美元，虽然连续两年高速增长，但2001年出口额仅比1992年增加了3.7亿美元，与1993年基本持平。即使加上未被统计的边境旅游倒包出口、低报的包机包税出口等，对俄实际出口总额约为40亿美元，占俄罗斯2001年全部进口额的比重不到8％。

中国对俄出口的商品种类以日用消费品为主，其中，服装、鞋类最为重要，占全部对俄出口的比重约为六成左右。另外，食品、土特产品和小家电也占有一定地位。与我对其他西方发达市场的出口结构相比，我国具有较强竞争力的消费电子产品、IT产品等在对俄出口中的比重严重偏低，出口潜力巨大。

中国商品在俄罗斯市场具有明显的竞争优势，主要表现在：

第一，性能价格比高。总体而言，在俄市场上，中国商品可以说是价格最为低廉的商品，广大低收入居民严重依赖中国商品。虽然中国对俄出口商品质量不是很好，但由于价格低廉，其性能价格比仍然是最具竞争力的。

第二，中国具有满足俄不同阶层的消费需求的潜力。经过20多年的改革开放，中国制造业特别是轻工业得到了长足发展，初步显现出世界级制造业基地的前景。作为新兴的制成品出口大国，中国既能够出口质量上乘的世界级名牌消费品，如名牌运动鞋、家用电器等，又具有适合俄低收入家庭的低价消费品的巨大供给能力。目前，我国商品在俄罗斯市场上，主要占据了低价消费品市场。今后，发展的重点是将优质名牌产品打入其中高级消费品市场。

第三，中国与俄罗斯有很长的边境线，具有毗邻市场的地理优势，出口商品可以多种方式进入俄罗斯市场。中国商品进入俄市场，从运输方式看，具有多种选择性，既可以通过陆路的公路、铁路运输，又可以通过海运和空运。从贸易方式看，既可以通过一般贸易方式，又可以利用边境贸易（边民互市、旅游贸易等）方式。

第四，已经培养出一批熟悉俄罗斯市场的营销队伍。早期对俄出口一哄而上、秩序混乱，严重损害了中国商品的声誉，但留下一个最宝贵的遗产，就是培养了一批熟悉俄罗斯市场的营销队伍。据估计，仅在莫斯科地区，就有约10万中国商务人员，全部在俄商务人员约有几十万人。这些商务人员了解俄罗斯市场在需求、法律、政策、运作等各方面的特殊性，有些还在俄罗斯建立了广泛的商业与人际关系网络，这都为今后进一步开拓俄罗斯市场准备了至关重要的人力资源。在看到我国商品在俄罗斯市场的竞争优势的同时，必须对我国商品的竞争劣势有清醒的认识，以便扬长避短。我国商品在俄罗斯市场上的竞争劣势主要表现在以下几个方面：

第一，声誉低下。由于早期对俄出口一哄而上，其中不少个体经营者存在强烈的短期意识，导致大量假冒伪劣商品流入俄市场，极大地损坏了中国商品的声誉。一些较好的商场一度以标榜“本店不卖中国货”来使顾客放心。尽管近年来随着市场竞争的加剧，中国输俄产品质量已经大有提高，但声誉低下对我扩大对俄出口具有长期的负面影响，需要经过长期的努力才能够消除，因此，是制约我进一步扩大开拓俄市场最突出的问题。

第二，对俄出口经营不规范。与对西方贸易相比，对俄出口主体多元，很多个体经营者、不法经营者混杂其中，同时，还有不少俄方的旅游倒包人员大量从中国直接将货物发运至俄市场，我国有关部门缺乏一套有效的管理、统计输俄产品的办法，至使一些假冒产品仍然流入俄市场，对俄贸易价值低报，统计严重失实。

第三，产品质量良莠不齐，仍以中低档商品为主。俄罗斯已经出现了具有一定规模的高档消费群体，和庞大的中产阶级消费群，中高档商品在俄具有较大的需求，但是，由于长期形成的中国商品低档低价形象，中国输俄商品只能仍然以中低档品为主，虽然已经有一些企业在努力开拓高档消费商品市场，但往往不用中国商品的品牌，有的先运到其他国家，贴其他国家的品牌。我国适合中产阶段消费的中高级皮装、皮鞋、服装、纺织品、家用电器，尚未大规模进入俄市场。第四，对俄出口企业规模小、实力不强。由于对俄出口市场不规范、风险高，我国有实力的企业大多不愿涉足对俄出口，有的大企业初试俄市场后便撤出。其结果，对俄出口企业总体上规模小、实力不强，其开拓市场的方式比较初级，商品档次难以提高，出口规模难以迅速扩大，抗风险能力明显偏低。

三、开拓俄罗斯市场的战略

开拓俄罗斯市场的战略目标，概括起来就是要实现三个“转变”，即从以面向中低档消费市场为主，实现全面进入其主流消费市场；从局部地区市场为主，实现全面进入其全国市场；从以传统消费品（如服装、鞋等）出口为主，实现我具国际竞争优势商品（包括家电、消费电子品、IT产品等）的全面进入。

为实现这一战略目标，应在以下三个方面采取得力措施：

第一，针对俄罗斯市场实际情况，采取多种方式开拓俄市场。从前面的分析可以看到，俄罗斯市场具有不规范、不稳定和高风险的特点，因此，开拓俄罗斯市场不应片面强调规范，而要根据实际情况，采取多种方式开拓俄市场。目前，我国对俄出口既有一般贸易方式，也有不规范的边境旅游贸易、小额贸易、包机（箱）包税贸易等其他方式，包机包税贸易在海关统计中纳入一般贸易，因此，对俄出口中“不规范”的贸易方式占有重要地位。之所以如此，完全是由于俄市场本身的不规范造成的。实际上，据企业反映，其他国家对俄出口也同样不规范，对俄出口较多的土耳其、韩国等企业也采取包机包税的方式，如果中国企业按规定全额纳税，在俄市场上就会削弱竞争力。如何消除这种“灰色清关”现象，是俄罗斯本国政府的事情，中国政府限制中国企业从事包机包税或限制俄自然人在华从事旅游“倒包”，其结果只能是将俄市场拱手出让给我国的竞争对手，如土耳其、印度、韩国等，并不会改变俄进口市场不规范的情况。中国政府在鼓励与扶持企业以规范的贸易方式开拓俄罗斯市场的同时，对这些所谓“不规范”的贸易方式应采取中性政策，既不鼓励也不限制各种贸易方式。通过政策调整，限制假冒伪劣产品流入俄市场，引导输俄产品档次不断提高，规范企业如实申报，提高统计的可信度。在通关、商检、外汇核销、贸易结算等方面给企业提供更好的便利条件，创造更好的政策环境。

与此同时，要在贸易结算、通关、商品检验、融资、信息服务、保险等多个方面，为正常贸易方式造成更加有利的条件，争取正常贸易方式经过一段时期后，成为中俄贸易的主流方式。

第二，以建立营销网络带动市场开拓，鼓励大型连锁分销企业开拓俄罗斯市场。西方发达国家市场上，流通业发达，留给新的分销企业的空间已经不大。俄罗斯经济处于转轨时期，现代流通业尚处于发展的初期阶段，因此，我国大型流通企业如果把握机遇，有可能在这个潜在的大市场建立自己的分销网络。北京天客隆集团1999年8月在莫斯科建立了超级市场，专门展示与销售中国的优质产品，商品品种达到8000余种，到2001年底，累计销售6490万元，第二年实现盈利49.87万美元。2002年天客隆又在莫斯科开了第二家店，开业3个月后即实现盈利。从微观角度看，在俄开设的连锁店具有占有资金大，周转周期长，高毛利和高回报率（30～80％）的特点。从宏观角度看，在俄开设大型连锁超市可以带动国内名优企业和名优产品进入俄市场，有利于改变中国商品在俄市场的形象。天客隆联合一些国内名优企业一起开拓俄市场，如与京华茶叶公司合作开设了京华茶叶专柜，与徐福记、台尚等联手开设了中国粮果区等。在莫斯科天客隆超市中，除传统的服装、鞋、纺织品等产品外，大家电展示已形成规模，真丝、毛毯、箱包、首饰、高档礼品、茶叶、小家电等均已经形成系列(北京天客隆集团公司，北京天客隆集团俄罗斯项目及相关海外项目现状及发展前景汇报，企业提供的内部资料)。另外，经过3年多的经营，该企业已经基本了解了俄罗斯的法律、法规，了解了俄市场的运作，建立了良好的人际关系网，这为进一步扩大规模奠定了坚实的基础。

从俄罗斯超市发展的态势看，开设连锁超市不失为一种开拓俄市场的有效途径。“土耳其超市”在莫斯科已经有10家，“第七大陆”已有35家。相形之下，中国连锁超市在俄的发展已经落后，由于连锁规模的大小直接影响其采购与运输成本，如果我国超市不能尽快扩大规模，竞争力的提高将会进一步受到限制。

第三，鼓励大型企业、优质产品开拓俄罗斯市场。对俄出口主体中，中小企业甚至个体商户占有很高的比例，大型企业较少涉足俄市场，这是我对俄出口产品档次不高的一个重要原因。实际上，我国的彩电、冰箱、小家电（如微波炉、电熨斗等）在俄市场上都有很大的需求，其性价比也具有很强的竞争力。另外，计算机、程控交换机等IT产品也具有很大的出口潜力。采取有效措施引导这些产品的大型企业开拓俄市场，可以迅速改善我国对俄出口产品的品种结构，提高输俄商品的档次。

四、政策建议

（一）加大信用保险力度，降低开拓俄罗斯市场的风险

俄罗斯市场具有高风险、高回报的特点，一些大企业特别是大型国有企业之所以对俄罗斯市场裹足不前，就在于缺乏有效的避险机制。应该充分发挥政策性保险的作用，为此，有必要增加出口信用保险公司的资本金，加强其承保能力，并且将开拓俄市场作为其支持的一个重点。

（二）加大政策性融资支持力度

大型企业、特别是连锁经营企业开拓俄市场，资金不足是制约其发展的一个重要因素，例如，天客隆集团在俄罗斯项目上投入5408万元，使集团负债率上升到82％，资金压力沉重。在金融市场发育不充分的条件下，企业融资成本高、难度大，因此，要充分发挥政策性金融的作用，外贸发展基金应增加用于支持开拓俄市场的贴息资金，进出口银行应将对俄出口项目作为扶持重点，尽可能多地给予融资便利。

（三）通过双边协调，为结算、汇兑等创造更便利的条件

贸易结算不畅是中俄贸易中一个突出的问题，两国央行、商业银行之间应该加强协调，通过鼓励商业银行间建立行关系，提供两国贸易结算的便利。另外，在出口核销、退税及本币结算方面，提供更加宽松的政策环境。

（四）消除内耗，形成开拓俄罗斯市场的合力

部门政策不配套、不协调，不同部门相互掣肘，使开拓俄市场的工作产生内耗，大大降低了开拓俄市场的力度。更有甚者，如在天客隆莫斯科项目中，企业与原政府部门因为房地产所有权而对簿公堂，企业将大量精力浪费在内耗上。为了加大开拓俄市场力度，应该建立跨相关部门的政策沟通与协调机制，加强不同部门间的、中央与地方政府间信息交流，扶持政策直接落实到企业，严格禁止政府部门借机组成新机构，产生相互扯皮现象。

（五）加强信息服务

俄罗斯政策多变，政策不透明。目前，政府部门掌握的信息还不如企业多，经常出现政府要求企业提供俄法律、法规和政策信息的现象。但政府部门收集到的信息没有加以系统整理，对企业的信息服务严重不足，中方企业对俄开展业务不得不花费大量人力财力搜集信息，总体上增加了开拓俄市场的成本。政府部门应该充分发挥驻俄使领馆的作用，把收集俄市场信息（包括俄制度、法律、法规、宏观经济形势、市场形势等）作为专项工作，尽快建立开拓俄市场的公共信息库，在政府有关网站上加以公布。同时，指定专门机构给企业提供俄市场基本信息的咨询，政府予以资助。

政策论文范文篇7

在当今日益加强的世界经济一体化进程中，对外直接投资已经成为越来越多国家的企业维持自身国际竞争力的重要手段。相应地一些投资母国政府也逐渐认识到对外直接投资虽然从短期看，会给母国经济带来损失，但从长远看，直接投资的流出必然推动本国生产的国际化进程，可以更好地发挥本国企业的优势，获得更多的资源，降低生产成本，扩大产品销售市场，促进产业结构的调整和优化。所以，这些国家渐渐地取消了或正在取消对本国企业对外直接投资的限制。不仅如此，有关国家和地区还采取了一系列的政策措施鼓励本国企业的对外直接投资。截至20世纪90年代中期，许多发达国家不仅取消了对本国企业对外直接投资的主要限制措施，诸如外汇管制和资本输出管制，并且在采取鼓励和刺激本国企业对外直接投资的国内政策措施的同时，强调增强国际间协调和合作的重要性。

各国制定鼓励和促进对外直接投资政策的总体目标在于：①增强本国企业的国际竞争力，维护和扩大国际市场份额，提高国家的经济业绩；②寻求更加有利的投资区位，降低成本、提高生产率。如将产业转移至劳动力成本更低、资源供应更为充足的地区，可获得新的比较优势；③淘汰国内夕阳产业，促进经济结构调整和产业升级。

因此，大力发展对外直接投资对于资本输出国具有重要意义，各国政府皆积极创造条件，采取一系列的政策措施和法律手段来鼓励和保护本国企业的对外投资。当然，发达国家的促进政策带有援助落后国家的成分。但不能否认，一些发达国家托帮助东道国发展经济之辞，行先占领东道国市场、扩大在东道国问题上的发言权之实。

发达国家为了鼓励和促进本国企业对外直接投资采取了一系列的具体政策措施。这些措施大致可以分成四类：信息和技术援助、直接的财政金融支持、投资保险以及税收保护。四类措施之间可能存在着交叉，例如：技术援助的过程中可能为本国企业对外直接投资的可行性分析提供一定的资金支持，所以，第一类的措施有可能与第二类的措施出现交叉。此外，这种交叉还表现在某国政府的同一机构承担着一种以上的政策任务。例如，美国的海外私人投资公司（theUnitedStateSOverseasPri—vateInvestmentCorporation）就为美国企业对发展中国家的投资提供全面的服务，即：不仅组织海外招商团、提供项目贷款，而且还对海外直接投资过程中的国家风险提供投资保险。下面就逐一介绍这四类政策措施。

1.信息和技术援助

几乎所有发达国家的政府机构或政府出资创办的全国性对外投资信息咨询中心都为本国企业和居民（尤其是投资规模较小的企业和居民）的对外直接投资提供信息和技术援助服务，从而有效地降低了它们的前期成本。这种信息和技术援助包括五种具体的措施：

（1）纯粹的信息服务，不仅为本国企业和居民的对外直接投资提供关于有关东道国的宏观经济状况、法律制度、行政管理制度和要素成本等信息，而且有些发达国家还通过建立本国对外直接投资企业的数据库等方式为一些发展中国家的企业服务，以便于为双方企业寻找投资伙伴提供方便。

（2）组织投资招商团，即通过母国政府机构的出版物、组织研讨会、投资洽谈会等方式为本国计划对外直接投资的企业提供服务，或组建赴海外投资考察团，为投资行为牵线搭桥，直接帮助跨国公司寻找投资机会。

（3）通过提供某些东道国特定产业和特定投资项目的信息，为本国企业寻找特定的投资机会。

（4）提供可行性分析以及所需的部分资金。对外投资项目的可行性分析比国内投资项目的可行性分析要复杂得多，除技术、资金、市场等因素之外，还存在国家经济政策变动、汇率波动等难以预测的风险。这就要求对外投资项目的可行性分析者站在国际政治关系发展的高度，具备国外市场预测技能，并对项目所在行业的发展程度及前景有充分了解，能够掌握现（融）资方式和手段等等。而一般来说，对外投资企业的经营者往往比较熟悉国内市场，在对外投资的知识准备过程中，往往也注重同行业或相关行业的发展状况的分析。但对国外的市场、技术、资金以及企业的发展状况，尤其是东道国的政治局势、政策取向了解并不多，使其对外投资可行性分析能力不足，必须借助专门机构的力量。

（5）为本国小型企业在项目开发初期提供诸如准备法律文书、提供融资咨询、改进技术以适应东道国的特殊要求和人员培训等方面的技术援助。例如，荷兰的发展金融公司（theNether—landsDevelopmentFinanceCorporation）1989年起制订的促进本国企业对外直接投资计划中，就为荷兰企业的对外投资提供可行性分析所需的资金，帮助它们培训管理人员，出资组织旨在促进对外直接投资的研讨会和投资招商团等一系列的信息服务。

从各国的情况看，对外投资信息咨询一般是通过国家行政机关或国内特殊机构所设的经济、商业情报中心进行的。此外，还有一些大型投资咨询公司、投资担保公司等开展对外投资咨询业务。

发达国家不仅为投资者提供发展中国家的投资机会情报，而且为与投资计划有关的暂定的技术或资金资料所进行的可靠性研究或投资前调查提供资金支持。政府所资助的调查资金，通常为调查费用的50％，该未来投资者在投资项目实现后要偿还。

为了从财政上保证这项费用，不少国家已将此项资金列入国家预算之中。在日本，提供投资情报和促进投资活动的机构是根据特别法所设立的通商产业省所属的亚洲经济研究所调查部、日本输出人银行的涉外投资研究所等；在美国，这种机构主要是海外私人投资公司。在技术援助方面，一些国家成立了民问非盈利性机构或团体，培训发展中国家的经营技术人员。如日本设立了世界经营协议会，加拿大设立了海外经营者服务机构，美国设立了受国际开发署援助的国际经营者服务队，等等。一些国家还接受发展中国家派来的政府后备实习生，负担其居留期间的费用及旅费，并对训练发展中国家技术人员的本国培训机构，也提供政府津贴。

2.直接的财政和金融支持

大多数发达国家对本国企业的对外直接投资提供金融支持，这种财政和金融支持往往与母国对发展中国家的发展援助紧密联系在一起。但是，对本国企业的对外直接投资的财政支持并不局限于发展中国家东道国，同时也包括对其他发达国家的投资支持。直接的财政和金融支持往往又是紧密联系在一起的，很多国家是由同一家机构承办的。就金融支持而言，各国承担这种业务的开发金融公司，为本国企业在发展中国家的投资提供贷款和股权融资。其中的股权融资，大多是先占有海外投资企业的少数股权，一旦该企业经营步入正轨之后，就将所持的股权转让给其他的投资伙伴。这些开发金融公司的参与，不仅为海外的投资企业带来了技术和管理经验，从而降低了投资风险，而且大大提高了投资企业在国际金融市场和东道国金融市场的融资能力。

发达国家提供直接的财政和金融支持的机构包括：日本的输出人银行、美国的海外私人投资公司、英国的英联邦开发公司（theUnitedKingdom‘sCommonwealthI）evelopmentCorporation）、法国的经济合作中心（（？aisseCenttaledeCooperationEconomique）、瑞典的产业合作基金（theSwedishFundforIndustrialCooperat.ionwith「」evelopingCountrieS）、德国的投资金融公司（theGermanFinanceCompanyforInvestmentinDevelopingCountries）和加拿大的出口开发公司（theCanadianExport：DevelopmentCotl）0ra—tion）等。此外，欧盟作为一个整体也采取了一系列的促进欧盟成员国企业对外直接投资的政策和措施。

3.投资保险

许多发达国家设立专门的机构为本国企业的对外直接投资提供保险服务。然而，不同国家的海外投资保险的险种和适用的国家和地区，却有所不同。海外投资保险涉及的险种包括国有化险、战争险和投资收益的汇出险等。芬兰、荷兰、美国和瑞士等国实施的海外投资保险仅适用于本国企业对发展中国家的投资，而奥地利、瑞典和英国等国的海外投资保险则适用于本国企业对其他所有国家和地区的投资。但是，尽管不同发达国家的海外投资保险存在着上述差异，许多发达国家（诸如美国、日本、澳大利亚、比利时、德国等国）的投资保险都有着共同的前提条件，即：申请投资保险的投资项目必须符合母国的经济利益，例如：有助于增加母国的就业机会，增加母国的经济收入等国家利益。以美国为例，其海外私人投资公司从1971年以来，就为本国企业对发展中国家的投资提供包括政治风险和财务风险在内的投资保险服务。1993年以来，为了加速俄罗斯和南非等国家和地区的经济增长，美国政府责成美国海外私人投资公司为美国企业对上述国家和地区的投资提供额外的投资保险。根据估计，通过投资保险促进的对前苏联国家的投资为美国增加了10亿美元的出口收入和2万个就业机会。其中，仅美国与俄罗斯的摩托车合资企业就为美国带来了1.8亿美元的国际收支顺差①。

关于担保的风险范围，各国法规基本相同，都是对国有化险、战争险和投资收益的汇出险三种政治风险进行保险，但各国在立法上不尽一致。不仅如此，各国承保风险的责任范围也不相同。如美国的投资者可就三种风险全部进行综合保险，也可只择其中一种或两种申请分别保险。而其他国家一般对三种风险进行综合保险。各国立法中对保险费的规定也不一致。就综合保险费率而言美国最高，约为承保金额的1.5％；英国次之，为1％；接下来是法国、荷兰、比利时、瑞典等，约为0.75％；日本、德国、挪威、丹麦、加拿大等国的综合保险费率较低，仅为承保金额的0.5％左右。

投资保险由国家特设机构执行，常与政府间协定有密切关系，互为补充，具有国家保证或政府保证性质，这使它区别于私人保险。其特点是：①只限于海外私人直接投资，不涉及间接投资。②保险对象只限于政治风险，不包括一般商业风险。③政府保证的目的不仅是进行事后补偿，更重要的是防患于未然，尽可能保证事故不发生。此目的一般是依靠两国投资保证协定来达到的。作为国内法上的投资保证制度与国际法上的投资保证协定的关系，各国立法不一。如美国法律规定，双边投资保证协定是国内法上实行投资保证的法定前提，即美国只对在同美国订有投资保证协定的国家进行的企业投资，才承担保证责任。德国、丹麦也要求在一定条件下，若两国间订有投资保证协定，才实行国内保证。至于日本、澳大利亚、挪威等国则在法律上实行了单边投资保险制度，不要求以本国政府同东道国政府订立双边投资保证协定为前提，但近年来也积极利用投资保证协定，作为调整投资环境的重要手段，并确保国内投资保证（保险）制度的效力。

4.税收保护

税收是调节经济利益主体行为的有效杠杆，它直接涉及对外投资者的利益，关系到资本流动的方向与领域。由于投资母国与东道国可以基于不同的征税原则，对同一纳税人而言，东道国对外国投资者在本国境内的收入可以依据属地原则征税，而投资母国对本国投资者在海外的收人可以依据属人原则征税。这样，一个境外投资者面临着母国和东道国的双重纳税义务，加重了其纳税负担，减少了其投资利润，既不利于东道国吸引外国投资，也不利于母国鼓励海外投资。

为了避免双重课税，国际上通常采取两种方式，①税收抵免，即对外投资者在东道国已纳的税款，可以在母国应纳税额中相抵扣减，它有利于维护母国的征税权，采用这种方式的国家比较多，主要有日本、美国、英国、意大利、加拿大、丹麦、澳大利亚、新西兰、奥地利、罗马尼亚等；②税收减免或税收豁免，即只承认东道国的征税权，母国为了鼓励对外投资而放弃征税权，对外投资者的所得无论是按高于或低于母国的纳税生产率，只要是在东道国已纳税者，视同在母国已履行纳税义务，不再另征或补税。它有利于投资者，采用这种方式的国家有瑞典、挪威、芬兰、荷兰、法国、德国、比利时、波兰、捷克、匈牙利等。从具体实施情况看，采用税收抵免方式更普遍。

政策论文范文篇8

我国公共政策人本取向的理论与现实依据

第一，“以人为本”是马克思主义哲学的基本思想，是对马克思主义哲学的总概括，是马克思主义的实质和精髓。马克思主义哲学蕴含着丰富的人本思想。在马克思主义哲学视野中，人是世界之“本”，认为人是世界的本质和终极本质；人是价值之“本”，认为人是世界上最有价值意义的生命存在；人是历史之“本”，认为历史是人的活动史，人是历史的主体，人类创造并主导着历史。

第二，以人为本的公共政策价值理念，是全面建设小康社会的内在要求。改革开放以来，经过全党和全国人民同心协心、共同奋斗，我国已经实现了现代化建设“三步走”战略目标的第一、第二步，人民生活总体上达到了小康水平。其实，这种小康只解决了人民的物质层面的需求，是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要实现全面建设小康社会的战略目标，仅仅满足了人民的物质方面的要求，是远远不够的。所以，以人为本的公共政策，在提高人民群众物质文化生活水平的同时，又要以丰富人民群众精神文化生活为目的，实现人的全面发展，才能达到全面建设小康社会的要求。

第三，以人为本的公共政策价值取向，是落实科学发展观的客观要求。科学发展观把以人为本置于首位，强调把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，强调把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为公共政策的终极目标。这就要求我国的公共政策从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众追求物质生活、政治生活和精神生活的愿望，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。

第四，公共政策秉持以人为本的价值理念是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国提出了建设社会主义和谐社会的目标，和谐社会的内涵就是要让社会各成员、群体、阶层、集团之间的关系融洽、协调，没有根本的利害冲突，人与人之间相互尊重、相互信任和相互帮助，气氛良好。当前我国社会正处于由传统社会向现代社会的转型时期，这一过渡和变革时期的一个显著特点就是利益主体多元化、利益取向多极化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化。在这样一个不稳定的特定状态下，如何有效整合社会各成员、各阶层、各利益群体、各地区之间的利益关系，实现社会和谐，关键在于我国公共政策秉持以人为本的价值理念。

“以物为中心”的公共政策的弊端

第一，城乡差距不断扩大。目前，无论从人均收入水平、消费水平、城乡劳动生产率、工农技术装备水平等经济差距看，还是从教育、卫生、社会保障等社会差距看，我国城乡差距都很大，并且呈现出继续扩大的趋势。衡量城乡差距是否适度的标尺，通常是基尼系数。据国家统计局公布的数据，我国城镇居民基尼系数和农村居民基尼系数均在波动中呈现扩大的趋势。1990年，我国农村居民基尼系数为0.31，城镇居民基尼系数为0.23；到2002年，我国农村居民的基尼系数上升到0.365，城镇居民的基尼系数为0.32，从中可以看出扩大的趋势是十分明显的。

第二，地区差距不断扩大。我国实施经济体制改革和对外开放政策以来，实现了国民经济持续、高速增长，取得了举世瞩目的经济和社会发展成就，但由于自然禀赋、历史基础、区位条件、政策取向等种种差异，我国地区经济发展仍然是不平衡的，地区差距不断扩大。我国东、中、西三大地带间的差距主要表现在：经济增长速度的差距在不断扩大；东中西部地区人均GDP和人均可支配收入差距也明显扩大；东中西部地区的工业化和城市化水平差距也在拉大。

第三，强势群体与弱势群体失衡。随着市场经济体制的逐步确立与市场机制作用的强化，社会公众的利益正在分化，有些人成为市场化的正收益者，有些人则成为市场化的负收益者。因此市场机制在某种意义上可以实现资源配置的效率最优，但无法矫正由自身引起的不同利益群体利益失衡，具体表现为强势群体与弱势群体利益失衡。在现实中，强势利益群体已经结成正式的或非正式的团体，有能力利用各种资源，以各种形式诉求自身利益，影响公共政策制定。有些强势利益集团在某些地方政府决策中甚至会影响政府，使得政府决策向强势利益集团偏向。但另一方面，弱势群体自身既没有资源，也没有能力利用资源，缺少有效途径和渠道来诉求利益，他们在公共政策过程中往往被边缘化。弱势群体本来在市场机制过程中利益已经受损，而其利益诉求在某些公共政策过程中又不能得到反映，因此社会利益格局愈发失衡。

人本思想在公共政策中的具体应用

(一)建立“以人为本”的公共政策决策机制

公共决策要坚持以人为本就要改革和完善决策机制，健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化，笔者认为要做到以下几方面：

首先，决策目标人性化。决策目标人性化就是决策目标不仅要满足人民群众的物质需求，而且也要满足人民的社会生活、精神生活等各种需求，切实关心人民群众的切身利益，必须把维护好、发展好人民的利益作为公共政策的出发点和归宿，使人民不断获得经济、政治、文化利益，为人民群众造福。

其次，决策程序民主化。决策程序民主化，是公共决策以人为本的关键之所在。所谓决策程序民主化，就是在整个决策过程中充分发扬民主，调动全体决策参与者的积极性和创造性，实现正确决策。无数的事实证明，凡是坚持以人为本，按民主集中制进行的决策，决策方案一般来讲是正确的或比较正确的，即使有了缺点或错误也比较容易发现和纠正；而凡是搞家长制、“一言堂”、个人专断所作出的决策，由于没有决策的民主化，决策的原材料不足，信息不够，决策过程简单，缺乏科学可靠的依据，主观随意性大，根本谈不上科学，决策失误就在所难免。

再次，决策主体群众化。长期以来，我国公共决策一直实行“精英”决策模式，公共决策由少数人操纵，而普通人民群众被拒之门外。这种不民主的决策作风，必然导致决策失误。所以，公共决策必须坚持人民群众的主体地位。只有这样，才能克服决策中的主观主义、唯意志论、独断专行的作风；才能真正反映人民的意志。笔者强调人民群众是决策的主体，并不是否定领导者在决策中的重要作用，其在决策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我们只是想通过强调人民群众在决策中的主体地位，使领导者在深入了解民情、广泛集中民智的基础上作出的公共决策能充分反映人民群众的利益。

(二)构建“以人为本”为核心价值的公共政策制定模式

这就意味着制定任何公共政策时，都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提。

首先，公共政策的制定要彰显公共利益取向。公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题，绝大多数人将选择公共利益。”坚持公共利益取向，就是制定公共政策必须反映、综合、表达绝大多数人们的利益，满足绝大多数人们的利益需要，必须从维护和谋取人民的利益出发。只有符合人民利益的政策，才能得到人民群众的认可和接受，才能调动人民群众执行政策的热情，才能维护社会稳定，才有利于社会主义事业的发展。

其次，探索公民参与公共政策制定的方法和渠道。“以人为本”的公共政策将更加重视人在政策制定过程中的作用，充分尊重人的知情权、表达权、参与权和监督权，在民主基础上通过充分讨论来完成政策制定过程。随着公民社会的发展，公民的独立自主意识、政治参与意识以及政治民主化的要求不断增强。一方面，探索公民参与公共政策制定的方法，如政府组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、听证制度和网上公开征求民意等；另一方面，探索公民影响公共政策制定的渠道，如利用政府门户网站、个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道。

政策论文范文篇9

【论文摘要】对伊拉克政策和对伊朗政策（以下简称“两伊政策”）是美国中东政策的重要组成部分。本文拟对两伊的战略地位和战略价值，两伊对美国在中东利益所构成的共同威胁，以及不同时期美国的两伊政策三个方面进行探讨，进而提出了从整体考察美国两伊政策的必要性。

伊拉克与伊朗均为中东重要的国家，中东又为美国全球战略的链接点。因而，美国的中东政策，尤其是两伊政策在美国的中东战略乃至全球战略中都具有十分重要的意义。两伊互邻近并位于至关重要的波斯湾沿岸，占有世界65%的石油资源；同时两伊对美国的“不扩散努力（NonproliferationEfforts）构成巨大挑战；此外两伊还对美国在中东和全球利益构成的严重威胁。为此，研究美国的两伊政策显得十分必要。在国内现有的研究成果中，视角往往集中在美国对伊拉克政策或对伊朗政策，将美国对伊拉克政策和伊朗政策两者结合起来，从整体考察美国两伊政策的研究成果较少。本文拟对两伊的战略地位和战略价值，两伊对美国在中东利益所构成的共同威胁，以及不同时期美国的两伊政策三个方面进行探讨，进而提出了从整体考察美国两伊政策的必要性。

1伊拉克和伊朗的战略地位及战略价值

1.1伊拉克和伊朗的重要战略地位

1.1.1具有重要的战略地位的国家伊拉克，位于亚洲西南部，阿拉伯半岛东北部。与土耳其、伊朗、叙利亚、约旦、沙特、科威特接壤，东南濒波斯湾。幼发拉底河和底格里斯河自西北向东南流贯全境，伊拉克是中东地区少有的不缺水的国家。伊朗，位于亚洲西南部，同土库曼斯坦、阿塞拜疆、亚美尼亚、土耳其、伊拉克、巴基斯坦和阿富汗相邻，南濒波斯湾和阿曼湾，北隔里海与俄罗斯和哈萨克斯坦相望，素有“欧亚陆桥”和“东西方空中走廊”之称。它控制着海湾东岸和霍尔木兹海峡，是连接波斯湾和里海、中亚的最佳通道。

1.1.2拥有丰富的油气资源伊拉克是世界上绝无仅有的富有“油水”国家。伊拉克的石油质量、储量、产量长期稳居世界前茅。目前，已探明的石油储量为115亿吨，居世界第三位；已探明的天然气储量为3.17万亿立方米，居世界第十位。伊朗同样拥有丰富的石油、天然气和煤炭资源。截至2006年底，已探明石油储量约211亿吨，居世界第二位；伊也是世界第二大产油国和第二大石油出口国，日产原油能力425万桶。天然气储量约27.8万亿立方米，占世界总储量的15.6％，仅次于俄罗斯，居世界第二位。

1.2伊拉克和伊朗的战略价值随着主要工业化国家的发展，各国对石油资源的依赖与日俱增，各主要大国围绕着能源的较量日益激烈；伊拉克、伊朗两国内部以及两国之间存在地固有的矛盾，为大国介入本地区事务提供了可乘之机。在不同历史时期，在多方因素综合作用下，伊拉克和伊朗突显出其独特的地缘优势和战略价值。

1.2.1二战爆发后英国对抗德国岁月二战爆发前，英国与德国在中东进行暗中较量，二战爆发后英国与德国的争夺就公开、激烈化了。双方在中东的冲突主要集中在地中海东岸的叙利亚、黎巴嫩和伊拉克及北非的埃及和利比亚两个地区。对英国来说，伊拉克是它在全球链条中至关重要的一环，一旦失去就会危及海湾和英属印度的安全，因此英国不能容忍一个反英国政权在伊拉克存在。1941年4月民族主义者拉希德·阿里在军队支持下发动政变，成为伊拉克首相，组成新德政府，拒绝英国提出的从伊拉克调动军队的要求，派兵包围了英国在伊的军事基地，恢复同德国的外交关系，公开倒向轴心国。二战爆发后，伊朗政府虽然持亲德态度，但考虑到伊朗所处的位置，决定对两个相互敌对的集团——同盟国和轴心国保持对等的距离，宣布实行中立。礼萨·汗在第12届议会的讲话中，再次强调伊朗严守中立的立场，表示伊朗希望与“所有的国家一律保持有好关系”。伊朗借中立之名继续向德国提供它所需要的物资，伊朗政府的亲德行为并没有改变，只是在英国的压力下，变的更加隐蔽。英国为了切断德国与伊朗的来往，在海上拦截往来于德国与伊朗的货船。德国却与苏联达成一项协议，允许德国与伊朗的物资运输借道苏联转运。1941年6月22日德国军队向苏联发动进攻后，伊朗的处境发生了变化，苏联也要求伊朗中断与德国的往来。同盟国还要求借道伊朗向苏联转运物资。礼萨·汗已感到英、苏将采取行动，就在1941年解除了亲德的马廷·达弗塔里的首相职务，禁止德国人从事反对同盟国的宣传活动。但英苏两国决定完全控制伊朗，消灭德国在伊朗的势力。两国政府于1941年7月18日照会伊朗政府，要求它将所有德国侨民驱逐出伊朗。礼萨·汗拒绝了英、苏的要求，他认为在伊朗工作的德国人大多为伊朗政府部门或企业所聘请，只要他们不从事非法活动，伊朗政府有义务在道义上保护他们。

1.2.2在冷战时期，遏制苏联的一道屏障朝鲜战争后，美国为防止苏联在中东地区敲开通往温暖印度洋的大门，提出建立一个小型中东军事集团，即由苏联的邻国伊朗、土耳其、阿富汗和接近苏联的伊拉克和巴基斯坦组成北方军事联盟，并逐步形成中东军事集团。其目的在于将北大西洋公约组织和东南亚条约组织连接起来，从而对社会主义集团形成包围之势。1954年4月21日，美国与伊拉克就缔结军事援助协定进行换文，表示将“采取一切可能需要的合理措施以发展它们的防御能力”，并“采取适当步骤以保证有效地使用美国所提供的经济和军事援助”。美国艾森豪威尔政府试图通过组建地区同盟来维护波斯湾的安全，促使伊拉克与土耳其于1955年2月24日正式签署《相互合作公约》，即《巴格达条约》。英国、巴基斯坦、伊朗分别于同年4月、9月和10月相继加入该条约。同年11月，这个条约的成员举行首次理事会，正式宣布成立“巴格达条约组织”。美国不是该组织正式成员，仅以观察员身份参加该组织活动，但是，美国人却在该组织关键的委员会中担任职务，并参与它所有的磋商，同时还向缔约国提供经济、技术和军事援助。1957年1月5日，艾森豪威尔在国会上发表以“拯救中东”为核心的中东政策特别咨文，即“艾森豪威尔主义”，要求国会授权总统保护中东国家的独立而使用武装部队，既遏制苏联向中东渗透，又控制中东各国日益高涨的阿拉伯民族主义。伊拉克成为阿拉伯世界第一个接受“艾森豪威尔主义”的国家，也是最新西方的阿拉伯国家。该计划以巴格达条约组织的成立为标志，该条约中将两伊联系在一起，成为西方对苏联实行“大包围圈”计划的重要一环，突显了伊拉克和伊朗的地缘价值。

1.2.3伊拉克战争后，美国开始摆弄中东新棋盘早在90年代中期，美国就把中东的反美国家利比亚、叙利亚、伊拉克、伊朗和阿富汗等称之为“无赖国家”。“9.11”事件后，美国再次将伊朗、伊拉克列入“邪恶轴心”国家行列。防范和打击这些“邪恶国家”自然就成为美国在中东谋求霸权，维护战略利益的关键所在。2003年6月1日，布什率先提出先发制人战略，即美国可以在没有受到恐怖分子袭击的情况下，率先对恐怖分子和“邪恶国家”进行先发制人的军事打击。这表明美国国家安全战略已经由冷战时期的“威慑遏制”向“先发制人”战略转变。2003年，美英师出无名，在“先发制人”战略的指引下，发动了伊拉克战争并推翻了萨达姆政权，同时又将战争矛头直指伊朗。美国改造“邪恶轴心”政权的战略意图已经十分明显，在塔利班政权、萨达姆政权接连被美国颠覆之后，伊朗自然就成为下一步美国重点改造对象。2004年美国提出“大中东民主计划”，试图通过在中东推行一系列政治、经济、文化改革，建立起美式民主和价值观念，从根本上铲除滋生恐怖主义的温床，从而进一步控制中东地区。伊拉克作为美国这场改造过程中的“试验田”，无疑起着标杆性作用。

2美国在中东的利益及对两伊威胁的认知

美国政府曾多次系统阐述其在中东的重大战略利益：①石油利益。保障海湾石油以合理的价格获取，并且保证海湾石油不被某一国所掌控。②国家安全利益。主要包括:“遏制激进民族主义国家的挑战，防止大规模杀伤性武器扩散，打击恐怖主义活动”等方面。③中东主要盟国的安全，尤其是以色列和海湾君主国的安全。以色列和海湾君主国的事关美国在中东战略部署，也是美国维护海湾及中东安全的保障线。④经济利益。中东一直是世界重要的军火贸易市场，市场前景十分诱人，美国作为世界上军火出口大国不能不为之动心。两伊作为美国的“敌对国家”对美国在中东的国家利益构成了严重威胁，主要体现在以下三方面：

2.1石油利益21世纪世界各国将更加依赖波斯湾石油，尤其是美国等主要西方国家的经济发展也将越来越多地依赖波斯湾的石油。美政府直言不讳地承认，“波斯湾石油对美国的重要性必须从全球角度来理解”；1994年7月21日美国政府发表的国家安全战略报告《国家参与和扩展安全战略》也充分考虑了对石油能源特别是对中东石油的依赖，明确指出，“美国在中东有长久利益”，“从较长远的时期来看，随着国内资源的逐渐枯竭，美国对外国石油的依赖程度越发重要。自第一次石油冲击以来，美国经济大约增长了75%，可是那期间我们的石油消耗几乎没变，而石油产量却下降了。这些事实表明：必须继续持久地依靠充分利用和节约能源，寻找其他能源资源。尽管采取节约能源措施，美国仍然对无限制地获取这种重要的资源有极大的兴趣。”

1990年8月2日，伊拉克军队悍然入侵科威特，并很占领了科威特。美国在波斯湾的主要目标，即确保石油自由输出和防止不友好国家建立地区霸权。“如果萨达姆被允许占领科威特，并由此掌握全球近9%的石油产量，那么，他的经济力量就会超过占据全球约10%石油产量的沙特。此外，他的军队如果不遭受损失并占领科威特，就会使他进而对沙特构成严重威胁，致使沙特人被有效地芬兰化——即被迫遵从国外或巴格达主宰的石油政策。一旦遇到危机，巴格达就可以通过控制伊拉克的石油，进而促使油价飙升来破坏全球经济。即使萨达姆选择遵循高产量、低油价的政策，其即将获得的巨大石油收入，也会使他近乎无限制地把钱用于大规模杀伤性武器计划、支持恐怖主义和其他喜欢的工程。世界将不得不面对一个用核武器武装起来的萨达姆，这只是一个时间问题。”

霍尔木兹海峡是波斯湾通往印度洋的惟一水道。霍尔木兹海峡是世界上石油运输最繁忙的通道，平均每8～10分钟就会有一条油轮通过这里，每年有7.5亿吨以上的石油通过该海峡运往世界各地，占波斯湾地区石油运出量的80%，全球石油贸易量的40%。控制了霍尔木兹海峡就意味着控制住了世界石油的命脉。伊朗在两伊战争期间，为了加强对霍尔木兹海峡海峡的控制，频繁袭击过往的油轮。1993年，伊朗从俄罗斯购买了三艘基洛级攻击潜艇并在沿海的三个基地部署了约18枚“CSSN-2蚕式”反舰导弹。1994年10月，伊朗在霍尔木兹海峡附近部署大量军队和防空导弹，以期在西方国家发动对伊朗的攻击时切断西方国家石油通道。伊朗还加紧扩大小型攻击艇编队规模，准备对来犯的美军舰只实施“狼群战术”。据美军专家预测，目前，伊朗至少拥有2000枚各类型水雷，拥有3艘俄制“基洛”级潜艇、60余艘小型舰艇、4艘袖珍潜艇和新型国产“鲸”式潜艇。一旦伊朗对霍尔木兹海峡海峡实行封锁，无疑是对石油依赖日益严重的国际社会是一个重大的打击。

2.2国家安全利益由于伊拉克所处重要的战略位置，拥有比较强大的军事力量，尤其是美国害怕的大规模杀伤性武器，并且萨达姆政权敢于同美国叫板，公然挑战美国主导下的中东尤其是海湾地区的稳定，因此伊拉克已经对美国冷战后极力维护的世界领导地位构成严重的现实威胁。海湾战争为布什构建“世界新秩序”提供了良好契机，也使伊拉克经济军事实力受到重创。布什随即推动联合国对伊拉克实施经济制裁，以期伊拉克在联合国的制裁下伊拉克人民起来推翻萨达姆政权。严厉的经济制裁导致了伊拉克产生了严重的经济困难，但萨达姆政权依然屹立不倒。克林顿政府试图借助伊拉克国内反对派的力量来推翻萨达姆政权，但由于反对派内部派系林立，内讧不断，严重影响了与萨达姆斗争的力度。“9.11”事件后，布什政府力借反恐之机以军事手段强行改变萨达姆政权。如果美国能够在伊拉克问题上得手，那不仅将保证石油的安全，巩固它在海湾乃至整个中东的主导地位，而且将加强它对中、东欧和广大中亚地区的辐射影响，提高它对国际事务的控制能力，更好的维护它的单极世界。同伊拉克相比，伊朗被认为对美国构成的潜在威胁更大。在美国看来，伊朗是“世界上最主要的恐怖主义发起国”，伊朗不断支持全球性的暗杀活动和恐怖事件，资助真主党、哈马斯以及伊斯兰圣战组织等反对和平派别破坏中东和谈，并且每年要向这些恐怖组织提供数亿美元的经济资助，使得这些暴力行动肆虐猖狂，严重威胁到中东以至非洲、欧洲、亚洲、美洲等各个地区的安全；伊朗积极发展大规模杀伤性武器，并试图发展核武器，违背核不扩散条约精神，同时伊朗长期以来扩军备战，从俄罗斯等国家购买先进武器装备以实现军队现代化，企图称霸海湾，主导中东地区事务；伊朗还一直大力输出具有极端性的伊斯兰革命思想，其势力不断向亚、非、欧的穆斯林世界扩大，尤其美国和阿拉伯国家担心伊朗输出伊斯兰革命会引发穆斯林世界激进的伊斯兰运动，危及他们的统治。2.3维护以色列的安全长期以来，以色列的生存和安全一直是美国在中东地区的重大利益所在。美以不仅拥有相同的社会制度和相同的价值观，具有独特的历史、宗教和文化联系，两国还互相拥有战略需要。肯尼迪是第一位提升美以关系的美国总统。1962年，肯尼迪在会见当时以色列外长梅厄夫人时承认美以之间存在着特殊关系，并承诺对以色列的生存和安全负责。约翰逊时期，美国改变了在阿以之间保持平衡的政策，开始与以色列建立一种心照不宣的特殊关系。尼克松政府更加看重以色列在维护美国利益方面的价值，加强了同以色列的全面合作。尼克松不但利用以色列来抗衡苏联，还希望通过增强以色列的力量来解决阿以冲突。“9.11”事件后，美国和以色列在反对国际恐怖主义方面找到了新的战略战略合作点，以色列在美国的全球反恐战略中的地位突出。海湾战争期间，以色列曾遭受伊拉克38枚“飞毛腿”导弹的攻击。“9.11”事件后，美国力主对伊拉克开战，作为美国的盟友，以色列必然要面对的将是或携有生化武器的伊拉克“飞毛腿”导弹的袭击。伊拉克的“飞毛腿”导弹从发射到击中以色列境内的目标最多不超过7分钟，并且在导弹落地爆炸之前谁也不知道它所携带的是否为生化弹头。长期以来，伊朗都把以色列看作是西方殖民主义在中东的工具，反对以色列在巴勒斯坦建国，不承认以色列的合法性。霍梅尼认为：“殖民主义无论是左翼还是友翼都企图消灭伊斯兰民族和伊斯兰国家，殖民主义和犹太复国主义正在包围伊斯兰各民族，掠夺他们的财产和自然资源。以色列是西方殖民主义的产物，西方殖民主义建立以色列政权的目的是镇压和殖民伊斯兰各民族。”消灭以色列的言论在伊朗伊斯兰革命后相当长一段时间内，经常挂在伊朗领导人的嘴边，只是在霍梅尼去世后，伊朗为缓和与西方世界的关系，对此有所淡化而已。2005年伊朗强硬保守派内贾德当选总统。内贾德上台不久就语出惊人，声称要把以色列从地球上抹去。内贾德对以色列在中东地区的生存权提出了置疑，加之伊朗核问题久拖不决，导致两国关系面临剑拔弩张的局面。

320世纪80年代以来的美国两伊政策

20世纪80年代，美国对两伊主要采取地区均势战略，即防止两伊中的任何一个国家成为威胁美国霸权的地区性大国。在两伊战争期间，美国在两伊之间实行“双轨”政策：即当伊拉克在战争中节节胜利时，美国便暗中支持伊朗，并制造了所谓“伊朗门事件”，而当伊朗转守为攻后，美国又开始偏袒伊拉克，并为其提供军事援助、农业贷款以及重要情报，美国舰队还以“航海自由”为借口在波斯湾攻击伊朗海军。这一时期，美国在两伊的总体目标是使双方两败俱伤，尽可能的削弱双方力量，使两伊均无法构成对美国霸权的威胁。

1990年，当伊拉克军队悍然入侵并很快占领了科威特,美国骤然转变了对伊拉克的态度。在入侵之前,他(萨达姆)是美国的朋友,而入侵后则马上成了‘新的希特勒’。1991年1月17日，美国领导的多国部队向伊拉克发动了代号为“沙漠风暴”的大规模空袭；同年2月24日，多国部队发动大规模地面进攻，随即多国部队解放了科威特，并重创伊拉克部队，伊拉克的行为遭到了美国为首的多国部队的严厉惩罚。但是美国也不愿意过分削弱伊拉克力量，防止伊拉克被过分削弱而影响两伊力量的均衡。克林顿时期，美国调整了两伊政策，放弃了维持两伊势力均衡的做法，推出了“双重遏制”战略。美国总统国家安全顾问安东尼·莱克在阐述“双重遏制”战略时把伊拉克、伊朗、利比亚等国均视为“对抗国家”。他认为伊拉克在两伊战争中的胜利使伊朗的常规进攻能力大为下降，而伊拉克在海湾战争中被打败也使其进攻能力降低，但这类国家在“从事野心勃勃而代价高昂的军事计划，尤其是大规模毁灭性武器和导弹发射系统……以保护其政权或在国外推进其目标”，“它们的行为是咄咄逼人的和对抗性的”，其势力一旦增长就会“严重威胁正在其周围建立的民主秩序”。而“双重遏制”战略的基本目的“是对付巴格达和德黑兰的敌对态度”，在中东建立一种起促进作用的均势，以“保护美国在维护盟友的安全和使石油以稳定价格自由流动方面的利益”。从小布什上台至“9.11”事件以前，美国的两伊政策并没有发生多大的变化，美国仍然奉行“双重遏制”的两伊政策。“9.11”事件后，美国的整个对外政策都发生了重大改变，两伊政策作为其整个对外政策的一部分也随之发生改变。反恐成为这个阶段的重心，并将在国情咨文中将伊朗、伊拉克列入“邪恶轴心”国家，实为“双重遏制”政策的继续或翻版。在对阿富汗进行军事打击后，2003年又发动了伊拉克战争并推翻了萨达姆政权。美国借反恐之名先后出兵阿富汗、伊拉克，同时又将矛头直指伊朗。2004年提出所谓改造中东的“大中东民主计划”，试图通过在“大中东”实行一系列政治、经济、文化改革，以美式民主和价值观遏制、淡化、甚至取代伊斯兰教的影响，铲除滋生恐怖主义的温床，从而进一步控制中东地区。

4结语

两伊均地处海湾重要战略地位，拥有十分丰富的石气等重要战略资源，在不同的历史时期两伊还具有重要的地缘战略价值。中东也因其固有的民族、宗教、领土、历史等内在矛盾，为美国介入中东事务敞开了大门。二战后至今，美国一直都在谋求世界的霸主地位，并试图建立在其主导下的世界政治经济新秩序，中东作为美国建立新秩序的战略要地，备受美国重视。两伊作为中东的重要国家，因其对美国中东国家利益构成严重威胁，被美国视为建立世界新秩序的最大障碍。居于这种认知，“9.11”事件后，美国借反恐之机相继发动了阿富汗战争、伊拉克战争，目的就是要推翻邪恶政权，维护美国在中东利益，强化美国主导下的中东政治经济新秩序。因此，改变政权战略成为伊拉克战争后美国两伊政策的重点。随着伊拉克萨达姆政权被推翻，伊朗失去了抵挡美国进攻的一道天然屏障，伊朗俨然成为美国下一个重点改造对象。纵观80年代后美国两伊政策发展演变，从里根、老布什维持两伊“弱势均衡”到克林顿时期的“双重遏制”，再到小布什的“改变政权”，美国的两伊政策变的越发清晰，越发具有攻击性。为此，从整体的视角来审视美国的两伊政策变得十分必要。它能够为人们认识当前美国两伊政策，以及预测未来美国两伊政策走向提供一定的借鉴。

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11PaulDAmato,“U.S.InterventionintheMiddleEast:BloodforOil”[OL]

政策论文范文篇10

1.1政策偏向于损害老实人的利益

邻避效应一般发生在城市内部之中，与城市居民息息相关。没有人希望邻避设施建在自己家门附近，虽然它会为大部分人们带来很多的正外部性，但对设施所在地的居民会带来一定的负面影响，具有牺牲某个地方的利益，以换取大众方便的特点，往往会导致地方民众的排斥。垃圾处理是每个城市都不可逃避的责任，诸如垃圾场这类服务广大地区的民众，可以有效缓解城市的垃圾问题，但同时垃圾焚烧厂的建设将会带来一系列问题，比如臭气、蚊蝇、渗滤液污染等等负外部性。这些负外部性问题给附近居民的生活带来了很多不便，甚至会对居民的健康与生命财产造成威胁，以至于民众都希望不要设施建设在自己的住所附近。更有已建好的邻避设施带来的不良影响，导致民众产生不良的刻板印象，凡邻避设施的建设都会带来一定的污染。比如由广州市政府全资投入的李坑垃圾焚烧发电厂是当地的“环保样本工程”，然而生活在附近的村民却有着截然不同的感受，所以李坑的村民从来没有停止投诉垃圾焚烧发电厂对村民生活环境、空气的污染造成的影响。面对这样的邻避效应，政府为了将既定的政策执行下去，坚持邻避设施所发挥的正外部性，同时又要应付当地人们的强烈反对，往往权衡利益后，容易作出让步。既然在东边无法实施方案，那就把方案移植到西边，再不行就转到南边或者北边，反正方案是不能放弃的，所以只能选择成本最小化处理，将设施移到反对声最少的地方。所以最终很容易演变为哪里的反对声音最小，就会在谁家落地生根。而往往反对声较少的地方一般都是发展相对落后，公民维权意识的不高，最终只是亏了老实人，让老实人承担邻避设施带来的负面影响。

1.2导致政策搁置或无法执行

出发点再好的政策，没有大众的支持，都难以实现其真正的效果。因此政策执行在整个政策实施过程中起着十分关键的作用。一旦离开了执行，就成了空中楼阁；离开了贯彻执行，也就失去了意义。政策实施的结果总会造成一些人受益，而另一些人受损。而公共政策遭到邻避效应的影响，即遭到附近居民的反对呼声，居民为了追求自身效用的最大化，当自身利益受到损害或不公平对待的时候，会通过一定的渠道、采取一定的方式进行抗争，“只要不建在我的后院就行”、“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”等等激烈的情绪笼罩着选址点的周围。此时普通民众团结起来，共同反抗邻避设施的建设。这些表面看似是缺乏社会责任感的人们发出的狭隘观点，但只要我们设身处地地站在当地人的角度上考虑，就不能仅仅用自私二字可以涵盖他们的行为了。在落实政府政策、建设邻避设施过程中，周边的居民很容易产生强烈的受害意识，从而产生反抗运动，导致政府与公众的关系不断恶化。所以这种情况下，多数政府是不敢贸然继续坚定执行原定的方案，不能与公众的意愿公然违背，否则将会演变成更激烈的反抗运动，带来严重的社会后果。最终导致政府多数选择搁置原定的方案，以平缓大众的激烈反抗情绪，从而致使所定的方案无法实施。比如广州番禺垃圾焚烧项目启动后，发出通告决定在番禹区大石街建立一座焚烧发电厂。这个决定遭到附近楼盘居民集体的强烈反对，迫于压力舆论之下，最后决定停建。

1.3延误政策进度，加大政策成本

公共政策在制定的过程中，要广泛听取大众的意见，进行科学的决策，只有这样，公共政策在执行的过程中才可以得到大众的支持，从而顺利完成政策的实施。而公共政策在制定与执行中，遭到邻避效应的阻碍，说明政策没有真正得到大众的支持，也就是存在不合理的地方。最终导致的结果只能是延误工程的进行，甚至会使政策被推翻，从而政策前期的准备工作与政府所花费的精力白白浪费，进而再重新制定新的方案，加大政策的成本。比如番禺垃圾焚烧厂在公布启动项目前，政府已经派专家对选址点进行一定的调查与研究，花费了一定的资金与人力。而在公布决定后却遭到大众的反对，不得不重新遵循民意，重新进行选址论证，再次进行环境评估，再花费一定的人力物力，大大加重了垃圾焚烧厂建设的决策成本。

2正视邻避效应，促进公共政策的制定与执行

第一，加强公众参与，充分尊重民意。随着中国经济与社会的快速发展，民主制度不断得到完善，公民的权利意识也在不断增强，所以在公共政策的制定与执行中难免会遇到邻避效应。因此，在建设邻避设施之前，必须保证公共政策的信息公开，提高公众的参与度，让更多人表达自己的意见与建议，共同讨论，共同参与政策的制定，加强政策执行的监督，从而保证政策的科学性。比如，面对番禺垃圾焚烧厂的建设，政府先斩后奏的做法引起居民的强烈反对。后来政府认真听取民意，遵循公开透明的原则，与广大市民一起讨论研究建设选址的合理性与可行性，最后共同达成一致认识。

第二，采取协商策略，及时化解矛盾。邻避设施的建设是为了满足社会中大多数人的利益，或者解决社会中存在的某个问题，它是社会所需要的，但同时也会造成消极的影响，无可厚非会遭到一部分人的否定。当公共政策引起邻避效应时，政策的执行者与公众产生矛盾，这个时候各个利益群体都可以公开言说，发表意见与想法，从而使问题透明化。在面对公众的意见，面对他们的合法维权时，政府应该及时消除公众的疑虑，用充分的论证、以科学的数据说服公众。同时也应该充分考虑民意，积极主动地吸取合理的建议，以便改进方案，赢得公众支持。

第三，保证政策公平，强化科学决策。公共政策制定的根本原则一定是站在大众利益之上，不能掺杂其他的利益集团纷争。所以当邻避设施遭到当地居民的反对时，政府应该根据民意改进方案，同时也应该根据科学的数据以理服人，实现公众利益最大化。如果根据专家的调查与研究结果，某个选址的大部分条件都符合设施的建设，可以实现政策最优化，这时政府应该尊重科学依据，在民众的不理解或者反对呼声中，积极主动做好政策宣传，耐心对民众进行解说，同时尽可能让当地居民的损失最小化，加大技术的投入，辅助以相适当的补偿减轻他们的心理排斥感。不能一味采取哪里反对声小，就把政策移植到哪里的不公平做法，适当的时候也可以考虑借用制度的权威把最优方案执行到底。