政策功能范文10篇

时间:2023-03-13 22:37:37

政策功能

政策功能范文篇1

〔关键词〕专利资助政策;功能分析;灰色关联法;实证研究

自从1999年上海市颁布《上海市专利申请费、费资助办法》首开专利资助政策之先河,作为一项公共财政补贴措施,该政策在全国各省、市地方政府得到了广泛实施,这对鼓励发明创造、促进专利申请和授权起到了积极作用,但由于该政策也存在导向不明确、政策监督不力、公共资源浪费严重等问题。为此,如何充分发挥资助政策的积极功能、提升制度绩效,是管理者、决策者和学者们共同的呼声。基于此,本文采用灰色关联分析方法对2007年中国30个省区的专利资助政策功能进行定量分析,以便为我国专利事业发展提供相应的数据参考。

1研究综述

1.1乐观论

姚军(2002)[1]提出我国企业专利申请少的主要原因是专利费问题,尤其是一些中小企业由于考虑专利费的支出困难而放弃发明创造的专利保护,而专利资助则有助于鼓励企业申请专利。王峰(2003)[2]认为专利资助能够有效降低当地居民申请和维持专利的成本,提高专利意识和专利申请量。朱平芳、徐伟民(2003)[3]研究了上海市科技拨款和税收减免两种激励政策对大中型工业企业R&D投入及其专利产出的影响,认为这些政策能够显著地提升企业的研发投入水平。程华、赵祥(2007)[4]以全国大中型企业为研究样本,同样表明专利资助对企业的R&D产出具有明显的促进作用。

1.2怀疑论

马忠法(2008)[5]认为目前的专利资助政策导致大量的垃圾专利和专利泡沫现象,给技术转化带来了人为障碍。文家春、朱雪忠(2008)[6]发现专利资助政策会直接影响创新者的专利申请行为,可能会间接地降低社会福利水平。骆建文等(2009)[7]通过专利申请人成本收益函数分析了2005年上海市专利资助政策效果,指出现行专利资助政策是造成垃圾专利盛行的重要原因。袁真富(2006)[8]主张应该废止专利资助政策,认为专利资助不仅会导致不公平的市场竞争,加剧专利结构失衡,而且还会降低专利质量,从而阻碍技术创新。

1.3折中论

张钦红、骆建文(2009)[9]以上海市专利资助政策为研究对象,发现资助政策对发明专利和实用新型专利申请数量具有明显的提升作用,而对外观设计专利申请量的提升并无统计意义上的作用,同时该资助政策对专利质量却存在着一定的消极影响。郭俊华、杨晓颖(2010)[10]通过现场访谈、问卷调查、统计分析等方式,也对上海市专利资助政策绩效进行了评估,结果表明,该政策整体功能尚好,但存在专利申请质量难以保证、重复资助难以预防、专项资助设定有失公平、对申请国外发明专利的资助力度不足、专项资助初审质量不高、政策的易理解性和便利性不足等问题。

尽管上述研究成果对专利资助政策功能进行了深入阐释,但有3点不足:①相关数据采集的时间略显陈旧,无法体现学界在近年来的整体发展趋势;②各种研究所选择的方法、数据及其基期不同,导致结论的解释力和可信度有所降低;③现有研究的重点集中于定性的描述性研究,缺乏定量研究的细致阐释。本文在现有研究的基础之上展开进一步实证分析。

2011年7月第31卷第7期专利资助政策功能的实证研究July,2011Vol.2灰色关联分析的基本思想和数学模型

灰色关联是指事物之间不确定性关联,或者系统因子与主行为之间的不确定性关联。灰色关联法作为一种系统分析方法,揭示了因素间关系的强弱,从而弥补了回归分析、方差分析、主成分分析等数理统计方法的不足,在社会和经济生活中得到广泛应用。灰色关联分析一般包括以下6个步骤:

2.1确定分析数列

确定一个因变量因素和多个自变量因素,因变量所组成的序列成为参考序列,记为X0(K)={X0(1),X0(2),…X0(m)},自变量所组成的序列成为比较序列,标为Xi(k)={Xi(1),Xi(2),…Xi(m)}。K=1,2,…,m;i=1,2,…,n。

2.2对变量数列进行无量纲化

由于系统中各因素的纲量不一定相同,这样数据就很难进行直接比较,且它们几何曲线的比例也不同。因此对原始数据需要消除量纲,转换为可比较的数据数列。一般采用初值化法处理。

初值化变化是指分别用同一个序列的第一个数据去除后面的各个原始数据,得到新的倍数数列,即为初值化序列。初值化处理公式为:

2.3求差序列、最大差、最小差

计算参考序列与比较序列对应值的绝对差值,形成如下绝对差值矩阵:

绝对差值矩阵中的最大值和最小值即为最大差和最小差:

两级最小差:

两级最大差:

2.4计算灰色关联系数

灰色关联系数:

于提高灰色关联系数之间的差异显著性,取值在(0,1)范围内,一般取θ=0.5。

2.5计算关联度

比较序列Xi与参考序列X0的关联程度是通过n个关联度来反映的,关联度即是每一个关联系数序列的平均值,求关联度ri的公式如下:

ri=1m∑mk=1ξi(k)(i=1,2,…,n)(7)

2.6结果分析

根据各个数据列所计算出来的关联度,即各因素与比较变量的关联大小,评价与比较变量关系最密切的变量,并对每个因素与比较变量的关系进行排序,找出因变量变化的主要和次要因素。

3专利资助政策功能的灰色关联分析

3.1数据和变量的获取

我们认为,专利资助政策水平的高低取决于完善的保障体系,规范性体系越完备,制度的指引作用越明显,保障功能越强。一般而言,立法时间越长,立法体系也就越完善。所以,可以用“立法时间”来度量一个地区立法体系的完备程度。由于立法保护不会突然达到一个完全执法状态,而是存在一个由弱变强的渐进提高过程,目前,我国各地区中最早制订专利资助政策的是上海市,时间是1999年,经过2001年、2003年、2005年、2007年的修改,立法规定趋于不断完善。我们假设从1999-2011年的时间中,专利资助政策的完善程度从0均匀变化到1。另外,由于立法和司法尚不完全同步,采用立法指标所度量出的政策强度与实际强度并不一致。拙作[11]在Ginarte-Park方法基础上,提出执法强度是影响立法强度效果的变量,专利资助强度是立法强度与执法强度之乘积。

同时,选取研发投入强度(研发投入资金/GDP总量)作为测量研发投入热情的指标,选取专利人占总人口比重作为测量专利事业发展的指标,选取人均GDP和成人识字率作为测量社会文明发展的指标,选取专利受理量作为测量专利申请数量的指标,选取专利授权量和发明专利授权量占专利授权量的比例作为测量专利质量的指标。

3.2原始数据收集

由于某些指标原始数据的可获得性,本文选择2007年30个省区(除西藏)为数据考察期。相关指标的原始数据参见表1。

代码关联度排序代码关联度排序ξ10.77692ξ50.62026ξ20.55057ξ60.71723ξ30.67485ξ70.68264ξ40.81811

关联度越接近于1,说明关联程度越大。当θ=0.5时,关联度大于0.6便认为关联性显著[12]。由于6个指标的灰色关联度都大于0.6,说明专利资助政策发挥积极的作用,这也从另一方面证明了所选指标的合理性和科学性。

4专利资助政策功能关联度的比较分析

根据本文研究可知,2007年我国30个省区的专利资助政策对研发投入热情、社会文明发展、专利申请数量和专利质量具有比较显著的影响,但指标间的关联度具有一定差异。下面按照关联度排序,对其形成原因进行归类分析。

(1)专利资助政策与成人识字率(ξ4)和研发投入强度(ξ1)排列第一和第二。原因在于随着专利资助政策的普及,社会公众增加专利保护意识和能力,提升成人识字率,促进社会文明发展。同时,专利资助政策为专利权创造和运用提供了必要的物质基础,激发创新者的创新热情,从而增加了研发投入强度。

(2)专利资助政策与专利授权量(ξ6)和发明专利授权量占专利授权量的比例(ξ7)排列第三和第四。原因在于一个完整的政策周期包括政策制定、政策实施、政策效果、政策评估和政策修订等五大方面。各地专利资助政策在“制定→实施→效果→评估→修订”循环链条中衔接较为紧密,如上海市自1999年出台专利资助政策以来,基本每隔两年就会对该政策进行一次修订,每一次修订都投入了大量的人力、物力与财力,这为提升专利质量奠定了坚实的法律基础。

(3)专利资助政策与人均GDP(ξ3)和专利受理量(ξ5)排列第五和第六。原因在于专利资助政策以专利制度对技术创新资源的投入激励功能为基础,这降低了专利申请者和专利权人在专利申请环节中的风险和成本,能够在一定程度上弥补专利制度激励我国私人技术创新资源投入不足的缺陷,有助于促进专利申请,从而推动经济社会发展。

(4)专利资助政策与专利人占总人口比重(ξ2)最低,仅为0.5505。即反映出考察期内专利资助政策对专利事业发展的影响并不显著,而专利事业发展也未取决于专利资助政策的强弱。通过查阅文献可知,这二者之间关联度较低的原因在于,考察期内专利资助政策主要侧重于对专利人业务能力和创新能力的评价,而非仅仅依靠专利人数量上的增长,对此亟待在专业队伍的年轻化、专业化上不断改善。

5对策建议

5.1明确政策资助对象

专利资助资金的发放对象主要有两种选择:申请人本人和帮助申请人的机构。目前,由于专利资助资金主要来自当地财政,因此其资助对象一般都限定为本地域的单位或个人,但在具体限定范围上各地又有一定差别:一是仅资助单位,不资助个人(如河南)。二是不仅资助单位,而且资助个人,但也存在不少限制条件。就单位而言,有的规定受资助单位注册地在本地(如重庆、河北、四川);有的要求受资助企业在本地或通讯地址在本地(如山东、福建)。就个人而言,有的要求具有本市户籍和固定居所(如天津、上海、北京);有的要求只有通过当地专利代办处递交专利申请文件(如辽宁、广西)等。由此可见,专利资助对象各有不同,这充分反映了各地专利资助政策的调控与引导方向,通过政府政策间接影响市场,从而提高专利创造热情,但也产生了政出多门的弊病。我们建议将机构作为资助资金的主要发放对象,因为以申请人为发放对象存在分散性过大、难于监督等缺陷,同时专利申请的专业性很强,如果自行申请,不仅会导致专利审查周期延长,更会导致授权专利质量偏低。通过机构的参与有利于调整专利产出结构,提高发明专利的申请比例与质量。

5.2细化资助专利类型

目前,我国专利资助政策类型呈现多样化趋势:一是将实用新型、外观设计与发明3种专利都进行资助(如上海、北京)。二是资助其中数项,如江苏省规定“重大发明专利、向国外申请的专利以及苏北地区获得授权的实用新型专利”可获得资助。三是仅资助发明专利的地方越来越多(如河北、山东、河南、浙江)。由于我国长时间以来全社会的技术创新意识普遍较低、科技创新能力弱,因此目前的专利资助政策十分必要,但如果采用3种专利全部予以资助,则会在很大程度上降低专利制度门槛。因而有必要针对不同专利类型,给予不同强度的资助,尤其应该向技术含量高、创新程度高的发明专利进行倾斜。

政策功能范文篇2

关键词:金融发展;金融功能;政策性金融;改革和定位

一、引言

20世纪90年代初,基于功能观点(functionalperspective)的视角分析金融体系和金融中介,是相对于传统的机构观点(institutionalperspective)的金融分析范式的重大转换。传统的机构观点将现存的机构和组织结构作为既定的前提,金融体系的调整与改革一般是在这个既定的前提下进行;功能观点则认为,在长期内,金融中介机构所履行的功能,远比它们在某个具体的经济中采取的形式和开展的业务要稳定得多,而且机构形式的变迁将最终由它们所履行的功能决定。因此应该把金融中介研究的视角定位在金融体系的基本功能上,然后根据不同的经济金融功能,建立能最好地实现这些功能效应的机构与组织。作为总体金融功能不可或缺的一个组成部分,研究政策性金融功能,不仅是政策性金融学科建设和理论研究的一个基础性课题,而且在当前我国政策性银行改革与发展的实践中,从功能观视角研究政策性金融,能够科学而正确地认识政策性金融,从根本上澄清对政策性金融的误解、错解乃至曲解,也有助于决策层制定更为科学、合理的政策性银行改革方案。

在政策性金融功能的研究方面,白钦先、曲昭光(1993)早期对政策性金融机构职能的分析,实际上是对政策性金融功能的初步研究。白钦先(1998)将政策性金融功能概括为直接扶植与强力推进功能、逆向性选择功能、倡导与诱导性功能、虹吸与扩张性功能、补充与辅助性功能、服务与协调功能。谭庆华(2005)认为,政策性金融具有中介功能、服务功能(基础功能)和资源配置功能(核心功能),在扩展功能上侧重于经济调节功能,在衍生功能上侧重于宏观调节功能。国外对政策性金融功能效应的研究主要集中在日本,小椋·吉野等(1984)认为政策性金融的主要功能是结构调整功能;日向野(1986)在国内最早提出政策性金融的诱导(功能)效应。此外,W.G.谢波德(W.G.Shephard,1975)从产业组织论的角度分析了在金融业寡占的情况下,设立与民间金融机构相竞争的政策性银行可以提高金融业的整体效率。井手和林(1992)则通过建立同为金融中介组织的政府金融机构与民间银行之间的竞争模型证明,在存在斯塔克尔伯格(Stackelberg)竞争均衡的情况下,经营方针与商业性银行不同的政府金融机构,作为领导方,引导民间金融机构行动,能促进社会福利的增加。

二、基于市场原则的政策性金融特有功能观内容及效用

基于市场原则或市场经济金融体制下的政策性金融功能观,是在充分发挥商业性金融功能和金融市场机制基础性作用的前提下,以政策性金融的首倡诱导与虹吸扩张性功能为主导,包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分类在内的政策性金融特有功能观。

(一)基本功能。是指各种专业性政策性金融组织形式所共有的、且不同于商业性金融功能的特有的基础性或一般性功能,包括:

1.政策性导向与扶持功能。这是政策性金融首要的、最基本的因而也最能体现其本性的功能,即政策性金融执行政府不同时期的经济产业政策、宏观调控政策、区域发展政策、社会稳定政策,对强位弱势特殊群体和地区、领域等所义不容辞地承担的信用引导和扶助支持的责任和义务。例如,欠发达地区以及农业和中小企业等强位弱势产业和群体,由于存在一定的风险性和收益不确定性,商业性金融至少不愿先期主动涉足其中,而政策性金融的政策性导向与扶持功能,则要求利用专门的政策性金融组织来承担这一特殊的历史使命。

2.补充与辅助性功能。即政策性金融的存在和发展,只是对商业性金融的诱导补充和对融资对象在不易从商业银行融资时的扶持辅助,而非完全替代、包揽一切金融活动和业务,并从信贷额度、期限、风险、信用、收益等方面,起到补充与完善以商业性金融为主体的金融体系的整体功能。

3.有限金融性功能。政策性金融也是一种金融制度安排,具有信用性、有偿性和一定盈利性的基本要求,以提高稀缺而有限的政策性金融资源的利用效率,否则,既有悖于其金融的一般属性、进而无异于财政融资职能,也难以保证这种制度的生存与可持续发展;同时,政策性金融的金融属性又完全不同于商业性金融的金融属性,而是一种对金融业务行为有所限制与约束的金融属性,如不能只追逐利润最大化,不能主动竞争抢客户而有损于商业性金融的利益,因而是一种非主动竞争性的自然盈利,否则就无异于商业性金融,也没有其存在的必要性。

(二)核心功能。核心性功能体现了维护市场机制的基本原则和市场经济的本质要求,既是政策性金融总体功能的基础和主体,也是处理政策性金融与商业性金融之间业务关系的出发点和落脚点,因而,核心性功能也可以说是政策性金融机构开展所有具体业务的导向性功能。核心性功能主要包括倡导和诱导基础上的虹吸扩张性功能,逆向选择与择机而退性功能。

1.逆向选择与择机而退性功能。只有在商业性金融依市场机制不予选择或滞后选择或无力选择的融资领域、行业或部门,方能真正显现政策性金融的价值所在和逆向性选择的客观必要性。在这里,政策性金融的市场逆向性选择是结果,商业性金融依市场机制的正向性选择是前提,并且是一个不断变化和调整的动态性过程。在市场逆向性选择的项目产生一定的经济效益和具备自我发展的能力后,政策性金融就要在适当时机并通过一定的方式,如资产转让、减少或停止继续投入等,尽快退出这一融资领域并转而扶持其他行业,以充分发挥商业性金融和市场性融资的主导作用,否则,就有悖于市场经济的公平竞争规则和政策性金融制度设计的初衷及其本质要求。

2.首倡诱导与虹吸扩张性功能,或者说是首倡诱导基础上的虹吸与扩张性功能,简称诱导性功能。即政策性金融机构通过其特别拥有的信息优势、政策优势等有利条件,不断率先开创性发掘和引领新的投资机会和项目,并以较少的政策性资金直接作倡导性投资,然后在此基础上以小搏大,引致更多的商业性金融机构免费乘车地跟随投资,从而间接地虹吸和引发更多的民间商业性资金的功能。一旦商业性金融对某一产业和项目的投资热情高涨起来,政策性金融机构再转移投资方向,并开始新的另一轮循环。这就形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的首倡诱导与虹吸扩张机制。由此也可看出,政策性金融作为商业性金融项目资源、风险收益的“勘探”先锋,对于有效开发利用所有的(包括现实的和潜在的)金融资源,补充完善金融整体功能机制具有很大的主动性和能动性作用。

(三)衍生功能。即针对不同政策性金融组织形式并由政策性金融基本功能派生而出的具体功能,主要包括开发性政策性金融功能、农业政策性金融功能、进出口政策性金融功能等。

1.开发性政策性金融功能。即对基础设施、基础产业等投资量大、融资期限长、风险性高、收益不确定的产业项目,所从事的开创与发掘性投资和直接的强力推进功能,以及对贫穷落后地区的区域经济梯度整合的功能。

2.农业政策性金融功能。即对农业生产的直接扶植、对农产品价格支持的功能。前者是通过发放大量的低息贷款和财政扶持的农业生产保险及其相应的专业性辅助和服务,增强农业发展后劲,改善农业生产条件,降低农业生产成本,分散和化解农业巨灾风险,提高农业的综合竞争力;后者是农业政策性金融机构通过发放大量的低息贷款,支持农产品收购和储备,以平衡农产品市场供求,稳定市场价格,防止“谷贱伤农”,保护农民的生产积极性。

3.进出口政策性金融功能。即为了促进本国的对外贸易、对外投资和实现对外经济金融战略和政治与外交战略目标,维护国家资源安全、经济金融安全和提高国家国际竞争力,所从事的进出口信贷、出口信用保险和对外援助的功能。

此外,在政策性金融衍生功能中,还包括社会保障保险功能、民族金融功能、就业金融功能、住房金融功能、军事金融功能(如战时融资、随军银行、军人保险)等等。

据此,在市场经济条件下,只要有商业性金融,就会相伴而生政策性金融,尽管有些政策性金融业务也可以由商业性金融机构兼营和,但基于政策性金融功能观并已由实践所证明,成立专门的政策性金融机构专营政策性业务,并由其组织和委托商业性金融机构其部分政策性业务,效果会更直接、更明显、更有效。在这方面,国际领域最大的政策性银行即世界银行曾一度认为,基础设施建设应当更多利用私人资本,私人部门投资将在基础设施领域方面发挥重要作用,因此从自身战略上逐渐忽视公共部门投资在基础设施建设中的作用。然而,超乎世行意料的是,由于市场风险和基础设施项目投资周期较长的特点等因素,私人部门在发展中国家基础设施投资的积极性大大低于预期,投资不但没有增加,反而在减少。目前,国内外政策性金融与商业性金融所出现的业务摩擦和竞争,只是在于二者的关系没有协调理顺,但不能由此而否定政策性金融的独特功能和作用及其存在和发展的必要性。所以,政策性金融与商业性金融的共生共存,不仅是一个经济金融规律,也是一个自然历史规律;不仅有其一般的经济理论基础,而且金融功能观也为我们提供了一个崭新的佐证视角。

根据政策性金融的特有功能,在建立健全市场经济金融体制和大力发展市场经济金融的历史进程中,自始至终都不能否定乃至取消政策性金融;在与商业性金融共生并存的相互协调发展中,政策性金融可以针对商业性金融功能实现的状况和程度,围绕自身特有的功能要求来建立相应的政策性金融组织制度结构(包括机构类型、法律法规等),开展具体的金融业务。因此,政策性金融的业务行为不能有悖于市场经济基本原则的要求,即使在开发不发达地区和某些特殊产业政策领域和项目,在商业性金融不予选择或滞后选择而需要政策性金融开始唱主角时,也要尽可能地注重发挥政策性金融对商业性金融的首倡诱导与虹吸扩张性功能。

三、诱导性功能是政策性金融的主导性核心功能

政策性金融的首倡诱导与虹吸扩张性功能即诱导性功能,更能体现政策性金融制度的精髓所在,也更为符合市场经济规则的基本要求,因而是政策性金融诸多特殊功能中最基本、最核心、最重要的主导性功能,也是协调政策性金融与商业性金融相互关系的基石和主导性功能。这是因为,一方面,受政府财力资源的限制,政策性金融机构的资本和资金规模相对于商业性金融机构而言极为有限,而超过其现有实力的对政策性金融基础性核心金融资源的过度开发和利用,如超贷和资产超量扩张,不仅会影响或限制商业性金融机构的资金配置总量,而且会造成政策性金融发展的不可持续性,而利用其自身优势先期优选政府支持的产业项目并投入少量资金以小搏大,可以虹吸更多的商业性或民间社会资金积极参与政策性投融资领域;另一方面,现代经济金融是以商业性金融为主要载体的市场经济金融体制,强调诱导性功能,可以充分调动和激励商业性金融的融资积极性,扩大其融资规模,增加其盈利机会,降低政策性金融对金融市场的过度介入和不必要的、过多的政府干预,因而诱导性功能更为符合和顺应现代经济金融制度的趋势要求,也深受商业性金融的拥护和支持,便于协调二者的关系。同时,由于政策性金融机构一般在信息生产方面具有独特的优势,对于政策信息往往处于垄断地位,能够利用信息生产优势,筛选优良企业,审查企业投资项目的可行性和经营管理是否稳健,并实施贷后管理,因而其信息溢出效应和信贷决策活动提高了企业在融资市场上的声誉,对于商业性金融机构也具有诱导效应,使商业性金融机构能够利用政策性金融机构审查能力(即信息生产能力)强的信息,免费乘车,参与融资,从而有利于降低市场上信息不对称的平均水平。

在政策性金融诱导性功能方面,国内外的政策性金融机构也都有一些成功的实践。据日本《经济白皮书》披露的情况,20世纪50年代中期日本开发银行向基干产业贷款时,已普遍实行先导性协调融资方式,出现了城市银行追随政府开发银行向特定企业贷款的情况,两者所提供的融资大体保持1:1的比例。进入60年代后,日本开发银行进一步改变了其量的直接补充方式,将重点放在质的提高方面,其贷款在整个金融机构融资中比重有所降低,主要是发挥着以小搏大的倡导与诱导性功能,其诱导功能的作用更显突出。有些日本企业之所以自豪地在本公司文件袋上印上“日本开发银行客户”字样,无非是借以宣示本身的实力和信赖性,期待获得更多民间贷款的广告效果。在日本2000年中小企业得到的307万亿日元贷款中,政策性金融机构只占9.5%,商业性金融机构占90.5%。主要是以政策性金融机构向中小企业的融资和提供信用保证,来带动商业银行贷款,使其愿意向中小企业提供贷款。目前,约三分之一的中小企业利用这一制度从金融机构取得了’信贷资金。

在我国,国家开发银行对三峡工程的金融支持,也是一个发挥政策性金融诱导性功能的典型案例:三峡工程在1994年建设的初期急需资金,却得不到商业银行贷款。当时,刚刚成立的开发银行履行政策性银行的职责,通过合理的测算和安排,决定向三峡工程提供每年30亿元、总额为300亿元的贷款,确保了工程的顺利启动和建设。在工程建设过程中,开行与各方面共同积极推进治理结构、法人、现金流和信用建设,以自身业绩和信用,提供包括承销三峡债券在内的多种金融服务,促进工程建设和企业发展。1997年,大江截流,三峡工程进入二期建设,三峡总公司也具备条件到债券市场直接融资,此后商业银行纷纷介入,三峡工程多渠道融资方案得以实现。三峡总公司负责人在回顾这段历程时还不禁感慨:当初如果没有开行提供巨额资金鼎力支持,三峡工程多渠道融资就不可能打开局面。

为了进一步量化政策性金融的诱导性功能,我国的学者白钦先教授等(2002)还借鉴宏观经济学中财政投资乘数原理,提出了诱导乘数计算公式,即根据政策性资金额倡导商业性金融投资额的数量比计算出倡导与诱导的倍数。这个诱导乘数的大小直接反映了政策性金融对商业性金融诱导能力的大小。假设政策性金融机构提供了Q数量的先行投资(或其他形式的资金安排),然后带动了数量为M的商业性金融机构的资金,诱导乘数为R,则诱导乘数的计算公式为:R=M/Q。

例如,非洲进出口银行就曾计算过其资金的诱导乘数。在2000年非洲银行进出易金额19.67亿美元中,非洲进出口银行仅仅提供了1.81亿美元的资金,占8%左右。该银行的测算结果显示,非洲进出口银行每提供1美元的资金就可以吸引10.9美元的国际性资金,所以其诱导乘数为10.9,而在1999年.其诱导乘数为8.7,这说明其诱导国际性资金的功能在增强,也说明其杠杆作用增强。

四、功能、职能与我国政策性银行的改革发展和定位

对政策性银行的定位,实际上应该是指基于政策性金融功能基础上的机构性质定位和职能定位的有机统一,而非功能定位,主要体现为对不同类型政策性银行的性质、业务职责及其作用范围的界定。其中,性质定位即“定性”表明了银行的政策性金融属性,职能定位是对不同类型政策性银行的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定。机构定性是职能定位的前提,职能定位是机构性质的具体体现。前者具有一定的稳定性,后者具有动态调整性,即随着不同时期和阶段经济金融运行环境的变化和政府政策的调整,政策性银行的职能定位也需要作相应的局部调整和改变。

目前,对我国三大政策性银行首先进行定位非常重要和迫切,是保证政策性银行与商业银行协调发展的前提条件。作为商业银行的对称和补充,政策性银行与商业银行的职能定位协调问题,首先是在一般意义上,前者在“政策性”(定性)的定义域内从事其金融业务活动,后者是在“商业性”(定性)的定义域内从事金融业务,但是也不排斥而且欢迎后者也兼营一些政策性金融业务,因而二者的职能定位协调,主要是依据专门的立法对政策性银行进行职能定位并在不同时期予以重新调整的问题,以尽量避免其业务行为的越位或缺位或既越位又缺位,达到既能实现政府政策目标、又能维护市场公平竞争原则的目的。由于政策性金融机构的种类较多,专业性较强,而且不同历史时期、不同经济发展阶段政府的政策目标不同,经济金融运行环境不同,加之商业性金融机构业务的随机渗透性和不断的扩展性,使得对不同政策性金融机构的职能定位不仅有所区别和复杂多样,而且呈现出与时俱进的动态调整性的特征。所以,对政策性银行进行职能定位的总体的、一般的原则,应该是为符合国家产业政策、外贸外交政策和区域发展政策,促进经济发展和社会不断进步的项目领域和欠发达地区提供贷款、保险和担保等政策性金融(保险)业务,而且这些支持的对象必须符合其他商业性金融机构无力或不愿先期介入和支持的根本条件和先决条件。

国内在政策性银行改革发展问题的研究上,一般可归纳为三种理论观点及政策倾向:第一种是在陈元(2004)提出的开发性金融理论的基础上,张涛(2005)等人主张三家政策性银行都应当转型为主动竞争性盈利的综合性开发金融机构,并采取“分账管理”模式进行运作。第二种是李扬(2005)等人把开发性金融作为政策性金融的主要组成部分之一,认为政策性金融在短期内不仅不应弱化,还应从国家目标、政府信用、市场运作方面进一步加以发展和寻求创新,并以此作为政策性银行的改革方向。第三种是白钦先、王伟(2004),曾康霖(2004),秦池江(2005)等人基于政策性金融理论,认为政策性银行要坚持政策性为主的方向,在实现政策性金融“六大协调均衡”基础上,建立健全政策性银行运作机制,实现政策性金融的可持续发展。在2006年初的全国金融工作会议上,国务院总理提出了政策性银行“分类指导、‘一行一策”’的改革原则,但目前学术界对于我国政策性银行改革的基本方向和总体思路仍未达成共识。

政策功能范文篇3

内容摘要:迄今为止,我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面,造成农村与城市土地分属不同法律约束,由不同机构管理,形成不同的市场和权利体系;另一方面,形成只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者,成为城市土地一级市场的唯一供应商。本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性,提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则,并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,设计了相应的土地政策。关键词:土地制度,主体功能区,区域性土地政策一、引言迄今为止,我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面,造成农村与城市土地分属不同法律约束,由不同机构管理,形成不同的市场和权利体系;另一方面,形成只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者,成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度,但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样,对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状,是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权,不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障,而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多,地方可支配收入就越多,政府掌握的土地越多,城市扩张成本就越低,招商引资越便利,政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控,其宗旨是约束地方政府行为。但是,土地调控的闸门在中央,而土地闸门的把手还在地方,加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变,地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动,进而使中央政府的土地调控效果大打折扣,对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性,提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则,并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,设计了相应的土地政策。二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路(一)以进行主体功能区规划为契机,开展国土规划在我国经济发展的规划中,有以经济发展为主导的五年计划,有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划,有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中,各自为政,相互冲突,导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导,决定一个地方在一个阶段的经济面貌,也决定地方领导的政绩,因此,往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应,而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力,加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段,在城市建设规划方面,出现2-3年各地就进行一次规划修编,也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下,对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划,但是,由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期,另一方面,由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的,带有明显的计划经济色彩,对经济发展预期明显过低,造成土地利用总体规划大大滞后,越来越失去其权威性,甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划,是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础,以国民经济和社会发展规划为依据,以城市规划和土地规划为支撑,逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机,把国土规划提上议事日程,从可持续发展和区域协调发展的角度,对国土进行全面规划,实行科学的国土开发和保护,对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局,以《国土规划法》的形式予以明确,提高规划的科学性,减少行政干预,减少下位法之间的冲突和矛盾。(二)有利于空间合理布局,形成区域梯度发展改革二十多年来,区域之间的调整,土地政策起到了很重要的作用,20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面,区域朝着均衡方向发展,而乡镇企业之所以能全国遍地开花,在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业,解决农民的就业和收入问题。90年代初,珠江三角洲的崛起,除了比邻港澳的便利外,也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法,据调查,这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地,这就大大降低了企业创办的门槛,为招商引资创造了大大便利。90年代末以后,长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理,但这一区域80年代乡镇企业大发展时,留下了大量存量集体建设用地,为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。随着珠三角和长三角的高度工业化,土地稀缺性大大提高,产业转移势在必然,中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一,土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区,由于土地稀缺性十分高,如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路,不仅导致土地的不集约、节约利用,而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展;重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色,土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验,避免建设用地完全通过征用的倾向,给集体建设用地进入市场开辟一个通道,将对优化开发区的发展具有重要战略意义;限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主,土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主,通过补偿和转移支付,缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此,在推进形成主体功能区建设中,根据不同区域的功能定位,形成区域性的土地政策,将有利于区域发挥比较优势,形成区域之间协调发展。(三)建立和健全补偿机制,缩小区域差距,实现区域共同发展我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展,一个很重要的原因是,一个地方不抓经济,该地区与其他地区的差距就会不断拉大,地方政府收入也上不来。地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定,而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高,居民购买力越强,房地产业越活跃,土地市场也越发展,政府土地收入也越高。反之,一个地区的工业化、城市化程度越低,居民购买力越低,房地产业不发展,土地市场也无法发展,政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡,但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距,一个地方的产业不发展,尤其是地方可支配的收入上不来,光靠财政转移支付,无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。解决的办法是,根据主体功能区的区域划分原则,对于能发展的区域(优化开发区域和重点开发区域)在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松,支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程;对于限制开发区域和禁止开发区域,除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外,在财政上专辟生态和环境保护基金,给予补偿;除了中央财政渠道外,还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制,即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿,办法包括建设用地指标可交易,建立政策性移民专区等等,让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果,让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境,形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。(四)充分发挥市场机制的作用,实现稀缺土地资源的集约、节约利用我国上一轮经济发展中,政府通过垄断土地供应主导经济发展进程,这种增长模式,虽然保证了工业化和城市化的高速度,但也带来政府经营土地和金融的高风险,农民权益受损,土地的粗放利用,形象工程林立,环境恶化,土地腐败。我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色,但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是,要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断,发挥市场在土地配置中的基础性作用,通过价格机制反映土地资源的稀缺性,引导土地的更集约、更节约及更有价值利用;将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置,让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果,促进社会和谐和政治稳定。具体而言,在优化开发区,土地政策的重点是,强化市场机制的作用,政府逐步退出对土地征用和供应的垄断,诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置,将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法,并形成地方规章,对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段,一定要吸取优化开发区的经验教训,改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路,真正发挥市场在配置土地资源中的作用,既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用,又通过健全市场和农民土地产权保护,降低企业创办门槛,实现农民土地权利对土地级差收益的分享,为实现城乡统筹和共融提供制度空间。三、主体功能区的土地政策设计(一)优化开发区的土地政策1.优化建设用地供应结构,促进城市化和工业化协调发展。(1)改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高,城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下,城市用地与工业用地的比重关系,提高土地的集约度和利用效率,推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变,促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。(2)在土地增量不大幅增加的前提下,增加商业和房地产用地的市场供应量,促进房地产市场的健康发展。具体途径是,将建议(2)中提到的减少的行政性划拨用地,转用于通过市场方式供应于经营性用地,以及将建议(4)中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。2.强化市场在建设用地配置中的作用,探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。(1)严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛,占地过多,既浪费土地,又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定,清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定,尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。(2)着手制定“公共利益征地否定式目录”,明确规定以盈利性为目的的用地不得征用,土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要,可以对土地实行征收和征用”的原则,改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况,建议出台政策明确规定,只要是以盈利为目的的用地,即可判定为非公共利益,这类用地不得通过征用获得,并列出不属于公共利益用地的名录,作为将来国土部门监察的重要内容。(3)限定政府储备土地为存量土地,严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围,明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。3.严格控制建设用地增量,把盘活存量作为土地政策的着力点。(1)出台政策统一处理历史遗留问题,在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机,以盘活闲置土地为目的,由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定,对闲置用地的界限、类型、范围、期限,金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时,加强土地利用制度改革,加大土地腐败的处罚力度,进行土地保有环节的税收征收试点,提高房地产商持有土地的成本,防止土地投机。(2)对存量集体建设用地的确权进行分类处理,在政策上既要给出路,又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费,由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造,须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁,应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。(3)尊重农民土地财产权利,构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益,土地价值升值的绝大部分应留给农民集体;在物业改造中,尊重农民意愿,尽可能保持土地的集体所有;对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目,要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体,让农民集体长期享有物业出租的收入。[1][2][][]4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。(2)在建设用地挂钩过程中,城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地;(3)城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。(4)对于整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡,逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。(1)在优化开发区,既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占,又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例,土地严管前,浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里,启动开发面积484平方公里,仅占32%,大量土地未被利用。但是,受制于建设用地的按计划指标控制与管理,再过5到10年,浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年,全省建设用地平均年使用量约50万亩,最高年份达70万亩。土地严管后,2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩,加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩,大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整,以适应地方经济发展和城市化进程。(2)在划定功能区之后,为了协调区域内的经济发展,可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法,改为以功能区域为单位,实行耕地占补平衡。(3)建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异,它们占用基本农田的量也不一样,各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡,这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展,这种做法将越来越普遍,甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策,这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求,又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。6.进行土地财产税改革试点,培植地方政府可永续利用的地方税源。(1)启动土地财产税改革,让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验,土地财产税一般作为地方政府主要税种,可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难,合并税种,统一征收,分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收,改为只由税务部门征收;将现行的各种土地税费合并为三个税种,即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税,将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收,体现保护耕地的目的;土地保有税是对持有建设用地者的征税,基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况,可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格,税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税;土地交易税是对建设用地的交易行为征税,既让地方政府可以获得稳定的税源,也有利于土地转向最有价值的使用。(2)在土地财产税改革探索阶段,尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法,并明确土地出让金由地方使用,中央不参与其利益分配。中央可明确规定,将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行“收支两条线”管理,有利于这笔资金的规范有效使用。但是,在操作上要注意以下两点:一是,预算资金管理是年初进行预算,年终审核,而土地出让金是政府出让土地所得,它是一种政府垄断下的市场行为,当年计划出让多少土地可以由有关机构控制,但出让金多少则受市场左右,土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是,中央在土地出让金预算管理的规定中,应规范和提高土地出让金的使用效率,决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场,让农民分享工业化、城市化成果。(1)尝试政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场,这样,一方面可以减轻政府的财政压力,另一方面有利于农民分享土地级差收益,使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法,值得推广。(2)给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。(3)保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中,农民受益最大的一块是利用宅基地盖房,获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定,出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面,因此,必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时,对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名,侵犯农民宅基地权利。(二)重点开发区的土地政策1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用,警惕和防范政府经营土地风险。(1)改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区,政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓,对经济发展的负面影响大。在一些省份,2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市,不利于区域协调发展,应该予以改变。(2)在重点开发区,地方政府也借鉴优化开发区的做法,实行政府土地储备和独家经营土地,但是,由于经济发展尤其是房地产市场发育不足,土地出让收益不理想,政府经营土地并非一本万利,应减少政府独家供应土地的局面,禁止政府将增量土地放入土地储备。(3)在重点开发区,基础设施用地比重过高,带来供地结构的不合理,也影响土地收益,应当予以改变。2.尝试工业用地直接进入市场,维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响,让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台,可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为,但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段,农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移,都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明,在符合规划和用途管制的前提下,农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业,既大大降低了企业的用地成本,又保证了农民可以长期分享土地增值收益,地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法,有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户,促进制造业向重点开发区域的转移,继续保持我国制造业在全球的竞争优势。3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。(1)城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下,要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律,一切用地以规划为蓝本,不能突破规划,也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新,变相大面积圈占农地。(2)在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存,有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是,由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局,建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权,而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。(3)给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。(4)保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中,农民受益最大的一块是利用宅基地盖房,获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定,出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面,因此,必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时,对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名,侵犯农民宅基地权利。4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律,结束集体建设用地大量非法流转的局面。(1)应在符合规划的前提下,集体土地应与国有土地一样,可以出租,出让,转让,抵押;可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》;农民可以获得土地流转的绝大部分收益;集体非农建设用地必须符合规划控制,依法取得。(2)所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划,农用地转非农建设用地必须在规划的控制下,按年度用地计划实行农用地转用,依法进行土地登记,办理转用手续,取得转用证书。(3)要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查,制定出补办转用手续的最后期限和罚则,使所有非农建设用地必须依法取得,禁止私下流转的土地黑市;建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下,依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易,这一过程不改变集体土地所有权性质,任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则,与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上,严格界定集体经济组织和农民在土地权利,在流转收益分配上的关系,要加强对集体经济组织土地收益资金的管理,将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障,以保障农民的长远生计。5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。(2)在建设用地挂钩过程中,城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地。(3)城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。(4)对于整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡,逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。(1)在划定功能区之后,为了协调区域内的经济发展,可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法,改为以功能区域为单位,实行耕地占补平衡。(2)建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异,它们占用基本农田的量也不一样,各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡。(3)随着经济发展,跨省耕地动态总量平衡将不可避免,建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策,这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求,又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。(三)限制开发区的土地政策1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。(1)国家财政专门设立生态保护基金,作为对限制开发区域保护环境的补偿。(2)继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止,但是对于限制开发区域必须继续,这对于生态修复将起到十分有效的作用。(3)国家出台政策,建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。2.加大林权、草场权属改革,增大当地人口从林业、草业中的获利。(1)改革森林采伐制度,提高林业经济效益;(2)林地权属的长期化;(3)解决草场的“公地悲剧”问题,解决草场界定中的技术和产权问题。3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程,带来当地人口致富,应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上,改变完全集中于大中城市的格局,对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。(四)禁止开发区的土地政策1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区,资源的保护具有国家公共品的特性,因此,必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口,因此,必须由中央财政专门设立生态保护基金,作为对限制开发区域保护环境的补偿。2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策,对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用,考虑到这些地区的生态正处于修复期,当地农民还没有经济能力承担后续功能,继续10-15年的中央财政支持相当关键,因此,这一政策对于禁止开发区域必须继续,这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此,在实施主体功能区以后,由于禁止开发区主要承担生态功能,中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。3.加大政策性移民力度,让禁止区域人口分享工业化城市化成果。禁止开发区域多为生态脆弱区域,资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。国家应和优化开发区域及重点开发区域协同,做好政策性移民工作,让限制性区域的人口分享工业化和城市化的好处,尤其是分享土地级差收益带来的好处。(1)由禁止开发区域政府与优化和重点开发区域政府联手,建立政策性移民专区,输入区和输出区政府联合组织管理区,在土地、就业、教育、社会政策等方面形成特殊政策,利于移民长期安置;(2)输入区和输出区建立建设用地指标交易平台,输入区给予输出区土地收益补偿。4.加大林权、草场权属改革,增大当地人口从林业、草业中的获利。禁止开发区域不仅要进行生态的修复,还要增加生态保护的效益,关键是改变在林、草方面只重保护、忽视效益的思路,应建立从保护中增加收益的制度安排。(1)改革森林采伐制度,提高林业经济效益;(2)林地权属的长期化;(3)解决草场的公地悲剧问题,解决草场界定中的技术和产权问题。

政策功能范文篇4

关键词:土地制度,主体功能区,区域性土地政策

一、引言

迄今为止,我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面,造成农村与城市土地分属不同法律约束,由不同机构管理,形成不同的市场和权利体系;另一方面,形成只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地,任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者,成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度,但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样,对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状,是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权,不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障,而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多,地方可支配收入就越多,政府掌握的土地越多,城市扩张成本就越低,招商引资越便利,政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控,其宗旨是约束地方政府行为。但是,土地调控的闸门在中央,而土地闸门的把手还在地方,加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变,地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动,进而使中央政府的土地调控效果大打折扣,对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。

本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性,提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则,并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域,设计了相应的土地政策。

二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路

(一)以进行主体功能区规划为契机,开展国土规划

在我国经济发展的规划中,有以经济发展为主导的五年计划,有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划,有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中,各自为政,相互冲突,导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导,决定一个地方在一个阶段的经济面貌,也决定地方领导的政绩,因此,往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应,而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力,加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段,在城市建设规划方面,出现2-3年各地就进行一次规划修编,也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下,对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划,但是,由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期,另一方面,由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的,带有明显的计划经济色彩,对经济发展预期明显过低,造成土地利用总体规划大大滞后,越来越失去其权威性,甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划,是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础,以国民经济和社会发展规划为依据,以城市规划和土地规划为支撑,逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机,把国土规划提上议事日程,从可持续发展和区域协调发展的角度,对国土进行全面规划,实行科学的国土开发和保护,对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局,以《国土规划法》的形式予以明确,提高规划的科学性,减少行政干预,减少下位法之间的冲突和矛盾。

(二)有利于空间合理布局,形成区域梯度发展

改革二十多年来,区域之间的调整,土地政策起到了很重要的作用,20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面,区域朝着均衡方向发展,而乡镇企业之所以能全国遍地开花,在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业,解决农民的就业和收入问题。90年代初,珠江三角洲的崛起,除了比邻港澳的便利外,也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法,据调查,这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地,这就大大降低了企业创办的门槛,为招商引资创造了大大便利。90年代末以后,长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理,但这一区域80年代乡镇企业大发展时,留下了大量存量集体建设用地,为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。

随着珠三角和长三角的高度工业化,土地稀缺性大大提高,产业转移势在必然,中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一,土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区,由于土地稀缺性十分高,如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路,不仅导致土地的不集约、节约利用,而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展;重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色,土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验,避免建设用地完全通过征用的倾向,给集体建设用地进入市场开辟一个通道,将对优化开发区的发展具有重要战略意义;限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主,土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主,通过补偿和转移支付,缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此,在推进形成主体功能区建设中,根据不同区域的功能定位,形成区域性的土地政策,将有利于区域发挥比较优势,形成区域之间协调发展。

(三)建立和健全补偿机制,缩小区域差距,实现区域共同发展

我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展,一个很重要的原因是,一个地方不抓经济,该地区与其他地区的差距就会不断拉大,地方政府收入也上不来。

地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定,而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高,居民购买力越强,房地产业越活跃,土地市场也越发展,政府土地收入也越高。反之,一个地区的工业化、城市化程度越低,居民购买力越低,房地产业不发展,土地市场也无法发展,政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。

尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡,但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距,一个地方的产业不发展,尤其是地方可支配的收入上不来,光靠财政转移支付,无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。

解决的办法是,根据主体功能区的区域划分原则,对于能发展的区域(优化开发区域和重点开发区域)在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松,支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程;对于限制开发区域和禁止开发区域,除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外,在财政上专辟生态和环境保护基金,给予补偿;除了中央财政渠道外,还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制,即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿,办法包括建设用地指标可交易,建立政策性移民专区等等,让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果,让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境,形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。

(四)充分发挥市场机制的作用,实现稀缺土地资源的集约、节约利用

我国上一轮经济发展中,政府通过垄断土地供应主导经济发展进程,这种增长模式,虽然保证了工业化和城市化的高速度,但也带来政府经营土地和金融的高风险,农民权益受损,土地的粗放利用,形象工程林立,环境恶化,土地腐败。

我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色,但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是,要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断,发挥市场在土地配置中的基础性作用,通过价格机制反映土地资源的稀缺性,引导土地的更集约、更节约及更有价值利用;将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置,让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果,促进社会和谐和政治稳定。

具体而言,在优化开发区,土地政策的重点是,强化市场机制的作用,政府逐步退出对土地征用和供应的垄断,诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置,将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法,并形成地方规章,对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段,一定要吸取优化开发区的经验教训,改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路,真正发挥市场在配置土地资源中的作用,既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用,又通过健全市场和农民土地产权保护,降低企业创办门槛,实现农民土地权利对土地级差收益的分享,为实现城乡统筹和共融提供制度空间。

三、主体功能区的土地政策设计

(一)优化开发区的土地政策

1.优化建设用地供应结构,促进城市化和工业化协调发展。(1)改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高,城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下,城市用地与工业用地的比重关系,提高土地的集约度和利用效率,推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变,促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。(2)在土地增量不大幅增加的前提下,增加商业和房地产用地的市场供应量,促进房地产市场的健康发展。具体途径是,将建议(2)中提到的减少的行政性划拨用地,转用于通过市场方式供应于经营性用地,以及将建议(4)中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。

2.强化市场在建设用地配置中的作用,探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。(1)严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛,占地过多,既浪费土地,又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定,清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定,尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。(2)着手制定“公共利益征地否定式目录”,明确规定以盈利性为目的的用地不得征用,土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要,可以对土地实行征收和征用”的原则,改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况,建议出台政策明确规定,只要是以盈利为目的的用地,即可判定为非公共利益,这类用地不得通过征用获得,并列出不属于公共利益用地的名录,作为将来国土部门监察的重要内容。(3)限定政府储备土地为存量土地,严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围,明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。

3.严格控制建设用地增量,把盘活存量作为土地政策的着力点。(1)出台政策统一处理历史遗留问题,在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机,以盘活闲置土地为目的,由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定,对闲置用地的界限、类型、范围、期限,金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时,加强土地利用制度改革,加大土地腐败的处罚力度,进行土地保有环节的税收征收试点,提高房地产商持有土地的成本,防止土地投机。(2)对存量集体建设用地的确权进行分类处理,在政策上既要给出路,又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费,由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造,须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁,应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。(3)尊重农民土地财产权利,构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益,土地价值升值的绝大部分应留给农民集体;在物业改造中,尊重农民意愿,尽可能保持土地的集体所有;对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目,要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体,让农民集体长期享有物业出租的收入。

4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。(2)在建设用地挂钩过程中,城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地;(3)城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。(4)对于整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。

5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡,逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。(1)在优化开发区,既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占,又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例,土地严管前,浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里,启动开发面积484平方公里,仅占32%,大量土地未被利用。但是,受制于建设用地的按计划指标控制与管理,再过5到10年,浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年,全省建设用地平均年使用量约50万亩,最高年份达70万亩。土地严管后,2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩,加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩,大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整,以适应地方经济发展和城市化进程。(2)在划定功能区之后,为了协调区域内的经济发展,可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法,改为以功能区域为单位,实行耕地占补平衡。(3)建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异,它们占用基本农田的量也不一样,各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡,这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展,这种做法将越来越普遍,甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策,这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求,又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

6.进行土地财产税改革试点,培植地方政府可永续利用的地方税源。(1)启动土地财产税改革,让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验,土地财产税一般作为地方政府主要税种,可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难,合并税种,统一征收,分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收,改为只由税务部门征收;将现行的各种土地税费合并为三个税种,即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税,将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收,体现保护耕地的目的;土地保有税是对持有建设用地者的征税,基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况,可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格,税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税;土地交易税是对建设用地的交易行为征税,既让地方政府可以获得稳定的税源,也有利于土地转向最有价值的使用。(2)在土地财产税改革探索阶段,尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法,并明确土地出让金由地方使用,中央不参与其利益分配。中央可明确规定,将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行“收支两条线”管理,有利于这笔资金的规范有效使用。但是,在操作上要注意以下两点:一是,预算资金管理是年初进行预算,年终审核,而土地出让金是政府出让土地所得,它是一种政府垄断下的市场行为,当年计划出让多少土地可以由有关机构控制,但出让金多少则受市场左右,土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是,中央在土地出让金预算管理的规定中,应规范和提高土地出让金的使用效率,决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。

7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场,让农民分享工业化、城市化成果。(1)尝试政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应,让农民集体土地直接进入工业用地市场,这样,一方面可以减轻政府的财政压力,另一方面有利于农民分享土地级差收益,使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法,值得推广。(2)给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。(3)保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中,农民受益最大的一块是利用宅基地盖房,获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定,出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面,因此,必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时,对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名,侵犯农民宅基地权利。

(二)重点开发区的土地政策

1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用,警惕和防范政府经营土地风险。(1)改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区,政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓,对经济发展的负面影响大。在一些省份,2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市,不利于区域协调发展,应该予以改变。(2)在重点开发区,地方政府也借鉴优化开发区的做法,实行政府土地储备和独家经营土地,但是,由于经济发展尤其是房地产市场发育不足,土地出让收益不理想,政府经营土地并非一本万利,应减少政府独家供应土地的局面,禁止政府将增量土地放入土地储备。(3)在重点开发区,基础设施用地比重过高,带来供地结构的不合理,也影响土地收益,应当予以改变。

2.尝试工业用地直接进入市场,维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响,让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台,可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为,但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段,农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移,都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明,在符合规划和用途管制的前提下,农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业,既大大降低了企业的用地成本,又保证了农民可以长期分享土地增值收益,地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法,有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户,促进制造业向重点开发区域的转移,继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。(1)城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下,要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律,一切用地以规划为蓝本,不能突破规划,也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新,变相大面积圈占农地。(2)在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存,有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是,由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局,建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权,而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。(3)给被征地村留一定比例的经济发展用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等,用于出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。(4)保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中,农民受益最大的一块是利用宅基地盖房,获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定,出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面,因此,必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时,对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名,侵犯农民宅基地权利。

4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律,结束集体建设用地大量非法流转的局面。(1)应在符合规划的前提下,集体土地应与国有土地一样,可以出租,出让,转让,抵押;可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》;农民可以获得土地流转的绝大部分收益;集体非农建设用地必须符合规划控制,依法取得。(2)所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划,农用地转非农建设用地必须在规划的控制下,按年度用地计划实行农用地转用,依法进行土地登记,办理转用手续,取得转用证书。(3)要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查,制定出补办转用手续的最后期限和罚则,使所有非农建设用地必须依法取得,禁止私下流转的土地黑市;建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下,依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易,这一过程不改变集体土地所有权性质,任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则,与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理,确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上,严格界定集体经济组织和农民在土地权利,在流转收益分配上的关系,要加强对集体经济组织土地收益资金的管理,将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障,以保障农民的长远生计。

5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。(2)在建设用地挂钩过程中,城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域,作为工业和城市发展用地。(3)城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城,这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。(4)对于整理出的闲置建设用地,可以不占用年度建设用地指标。

6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡,逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。(1)在划定功能区之后,为了协调区域内的经济发展,可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法,改为以功能区域为单位,实行耕地占补平衡。(2)建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异,它们占用基本农田的量也不一样,各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换,解决经济发展用地与基本农田保护平衡。(3)随着经济发展,跨省耕地动态总量平衡将不可避免,建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策,这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求,又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

(三)限制开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。(1)国家财政专门设立生态保护基金,作为对限制开发区域保护环境的补偿。(2)继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止,但是对于限制开发区域必须继续,这对于生态修复将起到十分有效的作用。(3)国家出台政策,建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。

2.加大林权、草场权属改革,增大当地人口从林业、草业中的获利。(1)改革森林采伐制度,提高林业经济效益;(2)林地权属的长期化;(3)解决草场的“公地悲剧”问题,解决草场界定中的技术和产权问题。

3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程,带来当地人口致富,应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上,改变完全集中于大中城市的格局,对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。

(四)禁止开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区,资源的保护具有国家公共品的特性,因此,必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口,因此,必须由中央财政专门设立生态保护基金,作为对限制开发区域保护环境的补偿。

2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策,对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用,考虑到这些地区的生态正处于修复期,当地农民还没有经济能力承担后续功能,继续10-15年的中央财政支持相当关键,因此,这一政策对于禁止开发区域必须继续,这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此,在实施主体功能区以后,由于禁止开发区主要承担生态功能,中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。

政策功能范文篇5

关键词:区域政策;主体功能区

一、关于推进形成主体功能区的考虑

(一)加快推进主体功能区的背景。一是我国目前的生产力发展水平在四大区域差异很大。东部沿海地区既有非常高的可以与国际相媲美的生产力发展水平,同时也有和西部地区相差不多的较低的生产力水平。西部地区即使从整体来讲是国家相对落后的地区,但也有像成都、重庆、西安等较高生产力水平的城市。二是国家支持的重点产业或支柱产业在四个区域都同样存在,不局限于某一区域。三是四大区域发展都面临资源浪费、资源不足、环境容量有限和生态的破坏等危机,也都面临着粗放的经济增长方式和国际竞争力较低等问题。以上三方面原因的存在促使我们制定了有区别的分类指导的区域政策,但很多政策在实施过程中发生了变化。比如在振兴东北老工业基地中,农业是被放在第一位的,但中部和西部也都一样,也都是三农问题,最后导致了区域政策的导向变得很含糊。所以,这些都是为什么要加快推进主体功能区的重要背景。

(二)我国主体功能区与日本功能区的比较。首先,日本的功能区进行的比较早,分为五大功能区,分别是城市地区、农村地区、森林地区、园林地区和自然保护地区,划分的方式和我国现在的主体功能区的做法顺序是相反的,是先确定五大功能区,然后再确定每个功能区里面是以工业化为主还是以农业化为主,是以限制为主还是以禁止为主。其次,日本每个规划区(五个)是有交叉重叠的,五个规划区的面积总和相加有五十多万平方公里,远大于国土面积,超出的部分是因为农业、森林、园林等重合较多。日本的森林、农业和园林区内可以进行适度的开发。而自然保护区内则几乎没有其他辅助功能,是被完全被限制的,比如湿地、江河的源头、水源的保护区还有重要的历史文化遗产,都被列为了自然保护区。另外,日本有强有力的财政转移支付制度。但我国如果要真正实现国发21号文件里面制定的目标,即引导形成主体功能定位清晰,人口、经济、资源、环境相互协调,公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展的格局,在没有强大的财政转移支付制度或公共财政体系的支撑下是非常困难的。关键看能否有配套的政策来支持,配套政策主要指的是国家的财政政策,因为财政手段是重中之重。

通过和日本的比较,说明根据我国已有五十多年的发展经验和我国面临的困难和问题,主体功能区这条路必须义无反顾地走下去,我们要保持清醒的头脑,客观认识到这将是一个长期而艰巨的过程。

二、对中国现行区域政策的总体评价

中国的区域政策与国际相比有其自身的特点,历史、辩证地看待这一特点,有利于全面理解和把握中国区域政策的制定和实施过程,明确主体功能区的政策体系。

第一,从严格意义上讲,我国并没有制定和实施专门的、系统的国家区域政策体系。但从我国的特点出发,中央调控区域经济发展的时候会在不同的历史时期制定不同的区域发展战略,也相应地制定一些不同的区域规划,所以我国很多的区域政策都散见于不同的文本文件之中,比如分散在不同时期的发展战略、区域规划和重大区域发展任务之中。

第二,与国际比较,我国没有专门针对区域发展问题进行立法(少数民族区域自治法中涉及到的区域政策从理论上讲是具有法律意义的,但只属于比较特殊的区域发展法规)。但是,在全国存在着“准法规”的现象,比如由全国人大批准的“五年计划”或“五年规划”,也包括每年批准的年度计划,都涉及到了区域政策方面的问题。换句话说,在我国人大作为一个立法机构,对五年计划、年度计划的批复,带有准法规性质,这也是我们与西方国家不同的地方。中国的国体、政体和国外不一样,相应地我们法规的表现形式也不一样,掌握这一点有利于把握现在区域政策的法律地位问题。比如就当前来说,就可以把“十七大”报告和“十一五”规划里明确的部分作为一个准法规的依据,以此来推进主体功能区的工作。

第三,总体上讲,我国在国家层面上并没有设立统一的、专项负责制定和实施国家区域政策的职能部门。但是,与国家提出的重大区域发展任务相配套,也设置过专门的机构,也有政策制定部门,只不过是由分散在不同部门里的机构共同组成而已。如国家发改委作为宏观调控的主要综合部门,专门设有国土司,但国土司只是作为一个部门存在,其他部门设立的也有类似机构,像财政、民政、农业等部门,但每个部门都有各自区域方面的考虑,并不完全统一。

以上三方面与国际相比独特性比较明显,这当然与我国本身的生产力发展水平、执政能力、包括思想认识水平等是紧密相关的,但通过这种国际比较,总体上可以认识到以下几点:

一是我国现在需要建立一个较完整的国家区域政策体系,这恰恰也是主体功能区要涉及到的问题。十七大报告中总书记讲得很清楚:“围绕推进形成主体功能区,加快建立和完善国家区域政策体系”,这是过去从没提过的话题。

二是要加快推进立法。中国的区域发展,特别是主体功能区的发展问题,不是一两届政府的事情,是需要通过几代人的努力才有可能真正实现在960万平方公里土地上形成很清晰的主体功能区,使各地人口经济布局和自然环境都很协调。所以必须要有立法,只有立法才能保证主体功能区的划定以及相应政策的配套,也才能使大家无论在思想意识上还是在实际行动上,都能够支持国家的主体功能区政策,支持国家关于区域发展的根本性改革。

三是需要有一个统一的专门负责此项工作的机构,因为类似政策如果出自不同部门,会影响国家的公信力。这些年来也经常是一个部门刚刚讲完一件事情,而另外的部门又针对同样的问题再发表另一套看法,致使政府运行的整体效率不能充分发挥。

三、关于中国区域发展战略及其政策的演化

(一)讨论此问题的目的。一是为了尊重历史选择,也就是需要承认在当时生产力发展水平和执政水平下,国家的区域发展战略及其政策措施发挥了重要作用。二是为了找出内在不足,就是过去过于重视产业政策和强调总量平衡问题,而忽视了区域政策和结构调整问题。国家在进行宏观调控时,有时候会发生心有余而力不足的情况,或者是中央制定的政策很好,但是在下面执行的时候就会走样。客观地说,走样不能完全怪地方,虽然中央政策是好的,但是没有兼顾到不同地区的差异性,所以可能会走样的。比如有些产品是需要有一定的合理运输半径的,对这些产品来说运输半径很重要,超过这个半径即使再大的规模化布局也都是没有意义的,如果只有在宝钢、鞍山这些地方生产钢铁,然后供应全国需求,即使做得再大再强,实际上也就没有太多的经济意义了。所以如果仅仅从总量虑产品是否过剩,大家很容易达成共识,如果不考虑结构问题,不考虑区域布局问题,很可能政策是好政策,但最后落实的时候就很难,当然这里面还有很多其他的因素。三是为了改善和创新,这就要提高对推进形成主体功能区的认识,特别是提高对按照形成主体功能区的要求完善区域政策的认识,在此基础上全面构建符合中国实际情况的区域政策体系。

(二)三个主要阶段的演变。各阶段指导思想、工作重点和政策手段不同,产生的效果也不同。

第一阶段:1949~1978年。该阶段追求区域平衡发展。工作重点:一是尽快解决内陆地区的极端贫困现象,通过焕发农民的积极性;二是尽快改变国家生产力过于偏重沿海的布局,通过建立国防工业体系来改变生产力布局。通过中央集中统一的进行人财物的调配扭转了我国生产力过分偏重沿海地区的格局,使近代工业在很落后的地方都有了分布,同时区域(东中西部)发展差距处于缩小的过程。

第二阶段:1978~2000年。该阶段强调区域优先发展,效率优先。鼓励和支持东部沿海有条件的地区先发展起来,再逐渐延伸到沿江发展、沿边发展,总原则是想办法让所有有条件的地区先富起来。以市场化为导向,国家在不同时期采取了一些相应的办法,比如加强了财政手段,进行了几项大的扶贫任务。一方面鼓励有条件的地方先发展,另一方面实行农民工计划,支持中西部优先发展,要求沿海先发展起来的地区对西部实施对口支援。国家的大量投资带来了超额利润,提升了东部沿海地区以及内陆大中城市参与国内、国际市场竞争的能力,也使在主要依靠市场配置资源的地区发展得更快,而在其他难以主要依靠市场配置资源的地区则发展较慢,造成区域间的差距越来越明显。

第三阶段:2000年以后。该阶段的指导思想是促进区域协调发展。逐步推进和形成四大经济区,即2000年开始的西部大开发,2002年的振兴东北老工业基地,2004年的中部崛起和现在的东部地区率先发展。这一阶段政策的特色化已经表现出来,它和四大战略区的推进紧密相关,开始针对不同区域进行分类指导,实施有差别性的政策。可以简单地归纳为:西部是增量投入型、东北是减少负担型、中部是两个比照、东部则是创新型。具体是西部大开发进行的是增量投入型的政策措施,主要靠增加投入,特别是中央投资、转移支付等;东北进行的是减少支出型或叫减轻负担型的政策体系,整个东北政策的主线是减轻发展负担,无论是充实社保资金试点、增值税转型、减少国有大中型企业历史经营债务还是沉陷矿区生态恢复等,实际上都是在减少当地发展的债务负担,这和西部战略政策的立足点有所不同。如果把西部和东北进行比较,东北的政策可能会更加受人欢迎,因为涉及到了企业层面。而西部的政策很多只是涉及到政府层面,政府项目占了大多数,企业和老百姓得到的实惠没有东北那么明显;中部的政策没有很多标新立异的地方,核心是两个比照,也就是老工业基地比照东北政策,贫困地区比照西部政策;东部沿海地区则有独特的政策体系,国家也给予了更多的创新权,使得他们在体制改革方面能够继续创新,率先发展。每一个特定区域和过去相比都取得了明显成效。西部地区的生态建设、基础设施改善和资源开发迈进了一大步;东北地区减少了企业发展历史上遗留的债务、包袱,无论是吉林、辽宁,还是黑龙江都有了很明显的变化,过去非常困难的老工业企业改革问题有了很大突破;中部、东部发展也都呈现出新气象。

(三)“九五”、“十五”及“十一五”政策演化。简要比较最近三个五年计划中涉及到的区域发展及政策,可以发现三个五年规划略有不同,但大的区别没有。只是“十一五”中围绕主体功能区提到的政策体系才开始具有革命性意义。

“九五”规划中专门有一章涉及促进区域经济协调发展,把区域经济发展方向划分为七大经济区,涉及的政策是“优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目”,十年前通过的规划和现在我们经常看到的政策一样;“理顺资源产品的价格”,这是我们还没有解决的事情,还正在理顺;还有“逐步增加对中西部的财政支持”,“提高国家政策性贷款用于中西部的比重,加大对贫困地区的支持力度,扶持少数民族地区发展,各级政府要增加对扶贫开发的投入,搞好以工代赈,加强发达地区对贫困地区的支援,巩固和发展对口扶持”等内容。“十五”计划纲要在第八章提到“实施西部大开发战略,促进地区协调发展”,比“九五”多了西部大开发这项战略。其中涉及到的政策是“国家实行重点支持西部大开发的政策措施,增加对西部地区财政转移支付和建设资金投入,在对外开放、土地资源、人员等方面采取优惠政策。加大对贫困地区财政转移支付力度,多方位增加资金投入,扩大以工代赈规模,对返贫地区的人口给予扶持”。在“十五”计划里感受到的还是区域经济协调发展,没有什么大的变化。“十一五”规划才开始有了变化。第五篇是关于促进区域经济协调发展方面的说明,设了三章:第一章是实施区域发展总体战略,多了东北部分,其他方面则没什么变化;第二十章是推进形成主体功能区,这个变化很大,就是对四大主体功能区的发展方向专门列了四节,然后又单列一节——实施分类管理的区域政策;第二十一章是促进城镇化健康发展,这一章则和在“九五”、“十五”里对城镇发展的表述大体一致了。总之,“十一五”纲要最大的新意就在于单列的第二十章——实行分类管理的区域政策,这是和主体功能区紧密配套的,也是以后要继续思索的问题。

四、主体功能区政策体系与现行区域政策的主要区别

主体功能区政策体系包括七大类,一是财政政策,建立以基本公共服务均等化为目标,适应主体功能区要求的公共财政体制;二是投资政策,目前看,国家还有必要掌握部分中央投资,省里也要掌握一部分省财政投资,这样可以通过政府调控,使按主体功能区和按领域安排的投资政策,更好地进行结合;三是产业政策,实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策;四是土地政策;五是人口管理政策;六是环境保护政策;七是绩效评价和政绩考核。七大类的政策将会共同构成符合中国特色的国家区域政策体系,这个政策体系和现行的针对不同区域确定的西部大开发政策、东北政策、中部政策和东部政策是不太一样的,尽管在他们里面都有所体现,但还是有其独特之处,主要有以下几点区别:

(一)政策制定目的不同。现行政策主要是促进区域协调,也就是指四大经济区域的协调,这从理论上讲是对经济发展问题的侧重;新政策主要是推进人地和谐,即在一定区域里追求人口、自然环境和经济的空间均衡,不去考虑太大区域的均衡,比如像东北和西北如何均衡等,它着重落实到一个点上,设置的目的是追求在一个特定的主体功能区空间里的均衡,不考虑全国幅度的协调发展。

(二)政策实施对象的不同。现行政策主要是针对四大经济区域及所辖省级行政区,新政策主要是针对主体功能区及所辖的县级行政区,当然对于禁止开发区可以不受县级区域划分的影响。

(三)政策设计思路的不同。现行政策主要是市场行为与政府行为相结合,但在当前地方利益驱动和中央调控能力有限的情况下,在操作层面上往往相互混淆,使政策设计的初衷与政策实施的效果也相差甚大。新政策主要强调政府行为与市场行为的明显划分,这次思路的一个明显变化就是政府基本上只承担公共服务、公共产品和扶持弱势地区发展的公共责任。实际上对中央政府、省级政府而言,只要把在禁止开发区和限制开发区的手段用好用足,其他市场导向性的东西就是市场的事情,即使设计的再多、写的再好也没有太多意义,因为市场力量会把很多事情改变的。主体功能区发展规划已经走向了一个不错的层面,现在的规划在某种程度上来说就是要进行限制的,限制之外的就让市场本身去决定。

(四)政策操作层面的不同。现行政策主要是通过实施区域规划加上地方和中央的博弈来落实的。博弈是必须的,如果不进行博弈,那么规划里规定的有些内容是不能落实的,比如为了支持西部大开发,国家明文规定“国家项目在同等条件下,西部地区优先”,但是中央和地方没有博弈过程是做不到同等优先的,因为立项的条件是不等同的,就像在沿海建钢厂和在西部建钢厂是不可能一样的,所以必须加上博弈的过程才能实现。这种特点很难评论是好还是坏,这只是由我国目前的国情决定的,如果继续按照现行的调控思路去走,那就永远也摆脱不了中央和地方的博弈过程,政策实施的不稳定性和不规范性也就永远成为一个难题。新政策则有效避免了此类问题的再发生,通过分级划定主体功能区和分级明确责任权利的落实方式,可以明显提高政策的稳定性和规范性。

五、制定与主体功能区相衔接、相配套的区域政策体系需要注意的几个问题

(一)需要处理好与国家坚持实施区域发展总体战略的关系。这在国发21号文件中被明确提到,可以从三个方面进行理解,一是在坚持实施区域发展总体战略的基础上,进行前瞻性、全局性地谋划主体功能区的发展问题。因为区域发展总体战略在十七大刚刚形成,最早的西部大开发才进行了七八年,振兴东北也不过四五年,中部从现在才开始全面推动,也就是说,区域总体发展战略的执行需要有一个过程,不能轻易地动摇;二是只有在坚持实施区域发展四大总体战略的基础上,加快推进主体功能区才真正能保证全国区域经济的协调发展,也才能从根本上促进东北、西部、中部和东部地区的协调发展;三是在制定主体功能区的同时还要重点考虑中西部地区的特殊功能,比如社会稳定功能、生态环境保护功能、边疆安全功能、民族团结功能等。在十七大文件里,中央明确提到了三点原则:即重大项目布局要充分考虑中西部地区发展、加大对老少边穷地区发展的扶持力度、鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。也就是说在坚持实施区域发展总体战略的基础上推进主体功能区的形成,同时制定和实施与此相关的区域政策的时候,都要依据中央提出的三个基本原则才能制定好与主体功能区相衔接、相配套的区域政策体系。

(二)需要将设计区域政策体系的重点落在建立规范的财政转移支付上。主体功能区政策导向的核心是:按照以实现基本公共服务均衡发展目标为基准。为此,必须理解“基本公共服务”这六个字有三个层面的意思:第一个就是首先要确保一个地区所赡养的财政人口的基本工资、福利和支出,这是最基本的,如果这个不能保证,主体功能区政策就没法实施;第二是基本满足地方政府行使公共管理的最低行政管理成本,其中也包括一些特殊运行成本和运行成本较高的地区,比如在东北应该考虑到冬天的取暖成本,在少数民族地区要考虑双语(多语)管理成本,还要考虑在偏远地区的管理和公共支出成本等;第三是保证当地老百姓能够享受到最低基本公共服务,比如按全国人口计算,用于基础教育、公共卫生、保健、社会救助、民族文化等方面的费用,还要保证当地人口的基本口粮等,只有这些事情都解决了,政策措施才能顺利实施。

政策功能范文篇6

如何规范理论认识,充分发掘政策性金融资源配置和金融公平的功能作用。本文拟从政策性金融的理论基础出发,对其原理、功能、制度载体的构建模式、运行方式等问题,展开理论的比较和分析,为政策性金融制度体系的科学构造提供思路、方法;并且从金融协调可持续发展的角度,为金融效率和金融公平的机制融合,为政策性金融的功能重构提供对策建议。

二、文献综述

通过政府信用、政策导向和金融资源配置,政策性金融能以低成本和长期信贷的优势,有力扶持“强位弱势”群体淤的发展。但其在阐释政策性金融的财务可持续性时,往往会强调“牺牲小我,成就大我”,所持的风险补偿观点较难令人信服。相反,主张政策性金融改革的观点,则更关注政策性金融的制度载体———政策性银行的财务可持续性。他们认为政策性金融存在经营机制问题,应改革其传统的委托体制;而开发性金融是政策性金融改革发展的更高阶段,能保证机构经营业绩,且是市场建设的“开路先锋”。本文认为,对于政策性金融的金融功能定位,以及配套公共政策的机制保证,是深化政策性金融制度改革的基础。即在保证政策性金融服务目标、服务宗旨不变的前提下,提高政策性金融自身的经营效率,在实现政策目标,达成金融公平的同时,也实现金融效率的积极提升。下文即从理论基础、功能作用和实践证据等诸方面展开比较分析,以证明政策性金融功能重构的公平、效率目标是必须、必要,并且是可行的,能够共存于政策性金融的理论框架之下。

三、政策性金融的理论基础

政策性金融是一种特殊形式的制度安排,有着充分的理论基础和需求广泛的业务对象群体。目前,我国经济金融的转型升级,遭金融排斥的“强位弱势”群体,小微企业、低收入者和“三农”发展等,无不对政策性金融的资源配置功能提出了内生需求。为何商业性金融业务不构成与政策性金融业务的竞争、替代关系于,而是相互补充、协调合作?为何开放性金融并非政策性金融的高级发展阶段,而只是政策性与商业性金融业务的整合形式?这需要首先对政策性金融的理论背景进行厘清。以金融功能的作用机制为视角,政策性金融的理论基础涉及经济金融、金融风险管理和普惠金融等多个领域。

1政策性金融的经济金融理论基础。政策性金融的服务对象是通常金融业务中的“强位弱势”群体,其所面对的金融市场是非完全竞争市场。金融约束理论认为,非完全竞争市场的市场机制很难发挥作用(Hellmanetal,1997),因此针对市场无效部分,政策性金融在不与商业性金融进行业务竞争的前提下,面向特定群体,提供低息贷款、承担担保保险责任,通过特殊金融安排可发挥资源配置导向的作用。同时也由于缺乏市场机制的作用,以及“强位弱势”群体自身的信用信息不完全,使得“强位弱势”群体更易受到信贷配给的约束(Stiglitsetal,1981;Besteretal,1987)。由于“强位弱势”群体或处于国家战略经济地位,或关乎国计民生重要部门、关乎社会公平,因此其消费的金融产品就不同于“私人产品”,而是具有了“准公共产品”的特征。公共产品的生产存在着市场失灵,其供给难以满足实际需求,这就为政策性金融的进入预留了市场空间。更重要的是,在资源配置目标上政策性金融追求的是社会整体合理性,而不主要是经济有效性,这对商业性金融机构来说,是无意也无力承担的。因此,政策性金融功能是补充而不是取代商业性金融功能,二者的协调合作对我国整体经济来说具有重要意义。

2政策性金融的风险管理。与商业性金融不同的是,人们对政策性金融的研究会较少关注其风险管理问题。但从我国政策性金融机构的实际运营来看,实则不然。政策性金融作为金融业务形式,天生就必然需要面对收益风险的权衡问题。政策性金融机构要发挥其金融功能,发挥宏观金融的资源配置作用,就必须要解决与金融风险管理相关的资金来源、项目选择、风险识别控制,以及自身经营管理机制等问题。更进一步地,政策性金融要发挥金融协调职能,实现金融效率和金融公平的统一,发挥政策性资金的杠杆作用,也必须从风险分担的视角来重新设计其金融实现的内容与形式(贾康,2011)。

3政策性金融与金融普惠。金融普惠增加了金融服务的可得性(低收入或弱势群体更易获得金融资源配置),也增加了社会生产性投资(如教育和创业)的机会。相反,若缺乏金融普惠,则不仅会导致金融不公平,收入贫富差距难以消除,最终也必将拖累经济发展,降低商业性金融的金融效率(Demir原guc-Kuntetal,2013)。我国正处于产业升级和经济转型时期,市场机制仍不完善,经济发展差异大,结构性矛盾多,地区金融发展不均衡,这些都决定了政策性金融在我国必须发挥金融公平与金融协调的资源配置作用,促进金融普惠发展,弥补市场机制的缺陷盂(白钦先等,2010)。

四、政策性金融功能与资源配置目标

政策性金融可以看作是财政与金融的某种结合,但不同于无偿拨付的财政,也有别于利润优先的商业性金融,其对资源配置的回报要求是:有限、有偿。即在基本投资收益的前提下,保证对金融资源的回收。这一有些矛盾的原则要求,往往会让政策性金融陷入资金预算的“软约束”。在改革“转型”时(如政策性银行)又容易矫枉过正,过度追求“市场化”目标,利用政策优势来进行市场竞争。这让政策性金融的功能发生了异化与弱化,偏离了它本来的宗旨及目标。有学者指出,政策性金融功能的核心是对“强位弱势”群体的金融支持,是对社会经济合理性目标的满足;支持战略性、重点项目,实现金融排斥的金融公平。财务盈利并非不重要,但要权衡政策目标的社会价值、项目风险以及对于风险的分担。

1地方政策性金融的经营特点及其功能表现。事实上,如果从地方金融的成效来看,政策性金融的功能作用(包括能力及其效果)仍是较为有限的。以浙江省为例,归纳了省级政策性金融的若干经营特点。可以看到,在地方金融中政策性金融也是以战略性重点项目作为其主要的金融支持对象,政策性银行的经营业绩稳中有升,支持实体经济的能力也不断增强,但相比较其宗旨与目标,仍存在明显差距:(1)虽支持了战略、重点项目,但覆盖面较小,中长期贷款投放的行业占比仍不足20%;(2)支持的项目常常是国家、省、市重点项目,或有国有经济背景,或为行业龙头企业,真正“强位弱势”群体仍难获得政策性金融支持;(3)政策性金融的机构数量(包括机构设置)相对缺乏,资本金和资金来源较为有限,业务上的竞争机制榆更处于“空白”;(4)和商业性金融一样,政策性金融虽创新了各项“债权保障”措施,但针对政策性金融的风险分担机制却仍未形成;(5)“三农”、低收入者和小微经济,仍是金融支持最薄弱的领域,弥补商业金融缺陷的金融公平仍难实现。

2政策性金融的资源配置目标———效率或公平。图1是政策性金融与中长期贷款投放的增长率对比,图中两条增长率曲线的走势变化较为一致,但政策性金融的贷款增长率相对更为平稳,具有一定逆周期、稳经济的宏观调控作用。这一对比说明:(1)政策性金融和商业性金融的资金投放具有较大相似性,二者间存在着竞争关系,其效果要大于两者间的互补关系。(2)政策性金融的中长期贷款在有助金融公平的同时,也有助于长期的金融稳定。从贷款投放地区来看,政策性金融与商业性金融也存在着较大的相关性。将贷款投放地区划分成浙江省的11个地市(顺序为杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州、台州、丽水和舟山),以国家开发银行为代表,将政策性金融和商业银行的地区贷款投放进行了对比。中的曲线变化关系说明,二者在贷款投放上具有相似的地区偏好。这也意味着,政策性金融的资源配置完成了与商业金融相接近的职能,在金融资源充沛的地区投放了更多的金融资源。受到金融排斥的“弱势”地区“、弱势”项目和“弱势”群体,实际更难获取政策资金的支持。3政策性金融的金融协调。通过贴息、信用担保、银团贷款,或银政企融资平台等方式,政策金融能吸引商业金融和聚合社会资本,发挥金融协调功能,实现银行资金和民间资本的联合、共赢。其中,“政策引导”与“风险共担”是政策金融制度的关键。然而,限于体制、机制等多方面原因,现有的政策性金融体系实际较难承担起金融协调的职能。比如2011、2012年度,浙江省政策性银行完成的银团贷款金额分别只有8亿和2512亿,占贷款总额的比率也分别只有03%和079%。

五、政策性金融的体系和功能重构

如上文所述,我国政策性金融实现功能重构的关键,在于“制度和体系”,而不在“制度载体”本身。从我国政策性银行的改革实践历程来看,指望几家股份制的企业实体承担起全部的社会金融职能显然并不现实。从金融公平和金融效率的目标出发,本文为我国政策性金融的体系和功能重构提供如下的发展思路:

(一)通过金融合同和融资模式创新,实现政策性金融的风险分担

提倡通过股份制、基金和共同出资等形式,为政策性金融的项目进行融资,或提供金融服务(包括担保、保险、支付结算等)。资金的来源应多元化,由借款人(提供担保)、政府和金融机构共同承担,以此形成激励相容和风险共担的机制。

(二)引入政策性金融业务的竞争机制,打破业务垄断

政策性金融的改革应以政策性金融功能的实现为首要目标,而不是去维护政策或业务的权威。通过招投标等竞争机制,来选择确定最具经营优势和金融效率的业务承担者,打破政策性金融业务的垄断。

(三)鼓励组建地方性的中小金融机构,形成地方金融中的政策性金融体系

推动银行网点、中小银行和信用担保机构的设立。通过社会信用体系建设的政策及条件,为地方金融生态的形成培育成长沃土。通过政策性业务的分账管理、单独核算,整合地方性中小金融机构成为政策性金融体系的一部分,使之不仅能政策性业务,而且能为金融风险的防控提供便利条件和灵活手段。

(四)公共财政支持和地方政府主导

通过制度建设或立法约束,保证公共财政对政策性金融业务的资金支持,向业务经办机构提供直接的贴息、财政贷款或定期的资本金补充。鼓励地方政府在政策性金融业务中发挥积极的主导作用,明确政策目标、筛选监管项目和制定风险补偿的办法。通过发挥政府信用优势,搭建融资合作平台,实现信息共享和业务合作。

(五)由被动选择项目转向主动项目推荐

政策功能范文篇7

一、进一步下放项目审批管理权限。对于投资总额在20亿元以下、国家产业政策鼓励类并实行备案管理的固定资产投资项目,由市政府授权十大功能区中的省级及省级以上开发区(以下简称开发区)负责项目审批管理。

二、加强规划指导和服务。十大功能区的规划编制,市规划主管部门要依据城市总体规划超前介入,优先安排,并根据建设时序积极协调相关部门组织编制分区规划、专项规划和产业发展规划,经市政府批准后组织实施。市规划局在部级开发区设立直属分支机构,对建设项目的规划审批实行一次性现场踏查,建立绿色通道专项办理“一书”(建设项目选址意见书)、“两证”(建设用地规划许可证、建设工程规划许可证),促进项目尽早开工建设。

三、加强土地管理和减少审批环节。市国土资源局在部级开发区设立直属分支机构,负责区域内建设项目用地预审工作,负责区域内集体土地征地,负责土地一级开发、土地储备、确定区域内土地出让底价、土地征地拆迁成本审核、土地使用权出让、土地资产处置和登记发证等项工作,行使区域内国土资源执法监察工作职能。

四、坚持节约集约用地原则,不断提高土地利用效率。市规划局、国土资源局应优先安排开发区基础设施、产业发展的农用地转用计划,保障项目建设的用地需求。开发区用地占补平衡纳入全市统一计划。

五、按照项目管理权限实行节能审查分级管理。凡是不需要提请国家、省和市投资主管部门审批、核准和备案的固定资产投资项目,项目节能审查由开发区管委会负责统一组织。

六、调整市财政与部级开发区、化工循环经济园区的利益分配关系。按照现行财政体制,从2012年至2016年,以2011年为基数,新增市、区共享收入部分,市、区分成比例改按3:7执行。

七、支持十大功能区基础设施建设。市政府统一收取的城市基础设施建设配套费,参照年度实际收入,由市财政按30%返还给十大功能区所在的行政区或开发区。此项资金全部定向用于区内基础设施建设,不得挪作他用。

八、加大政府专项资金定向支持力度。十大功能区符合条件的建设项目优先申报争取国家、省相关专项资金。每年从市级财政预算安排的用于支持经济发展的各类专项资金中划出70%支持各功能区的项目建设,同时,各功能区所在行政区或开发区财政须按1:1的比例安排配套资金。

九、进一步减免行政事业性收费。十大功能区新建经营性项目,除工本费、资源补偿性收费严格按核定标准收取外,其它行政事业性收费按规定下限标准减半收取,免征部分属于管理类、登记类和证照类的行政性收费。开发区实行一个窗口收缴各项费用。

十、调整部分生产要素价格,降低项目建设和企业运营成本。

凡是在十大功能区范围内新建的国家产业政策鼓励类服务业和战略性新兴产业项目,属于市政府定价范围的生产要素价格按优惠原则配置。采取一事一议的方式,对于需要特殊扶持和重点培育的企业和项目,必要时可按一定数额和比例在一定时期内给予财政性资金补贴。

十一、市政府有关职能部门和垂直管理部门根据国家法律法规规定,在开发区内实施行政执法时,应通知开发区管委会配合执法。

十二、市政府有关部门和事业单位要严格执行行政事业性收费和经营服务性收费的规定,并通过开发区管委会向企业公布收费的法定标准和依据,杜绝乱收费行为发生。

十三、完善投融资支撑体系。积极创造条件建立功能区发展建设公司;鼓励以功能区为基本单位发行中小企业集合债;支持建立以社会资本为主的私募股权和合伙制投资基金;积极发展多元化的担保公司和贷款公司;广泛利用BT、BOT等投融资方式建设功能区基础设施和公用工程。

十四、实行灵活的用人和收入分配机制。十大功能区中的开发区管委会享有区域内人事管理权限,管委会内设机构不搞对口设置;按照有关规定,可自行引进和聘请高端人才,享受市级有关政策;可自行组织直属事业单位工作人员招聘(在核定编制内),报市编办、市人社局备案。

十五、积极探索园区共建模式。支持开发区设立省际、国际产业合作园区,广泛吸引海内外、域内外投资者实施整体开发,探索实行不同的管理模式和利益分享机制。加快引导中心城区工业企业向相关功能区迁移。

十六、推进管理体制和机制创新。按照“小政府、大服务”的模式,推进开发区管理体制创新,积极探索国际化、市场化建设机制。在中新食品区、北大壶开发区、金珠工业区探索实行开发区与行政区合一和有利于开发区快速发展的管理体制,创新发展模式。

十七、扩大开发区对社会事务管理权限。市政府有关部门要切实将国家法律法规允许委托的相关权限下放给开发区管委会,并加强依法监督和业务指导。开发区管委会要切实承担起行政和法律责任,认真贯彻落实国家、省和市有关法律法规和相关政策,严格规范行政管理、审批、执法行为,主动接受市政府有关部门的监督指导。

十八、进一步完善对开发区的考核办法。建立健全符合开发区特点、科学合理的考评体系,促进开发区健康发展。

政策功能范文篇8

关键词:政府采购;政策功能;自主创新;供应商

党的十六届五中全会把提高自主创新能力确定为中国“十一五”时期的重要任务,《国家中长期科学和技术发展纲要(2006—2020年)》的若干配套政策中,也详细阐述了发挥政府采购政策功能,支持企业自主创新的原则和实施方法。政府物资采购数量大、影响面宽,具有显著的市场导向作用,所以应充分发挥政府采购的政策功能,使之成为激励企业自主创新的助推器。

一、以政府采购政策功能促进供应商自主创新的相关依据

(一)政府采购政策功能

政府采购使用的是公共资金,属于公共财政的范畴,公共财政资金的主要来源于纳税人上交的税收,因此公共财政的最典型任务就是要为社会的公共职能服务,这种属性决定了政府采购在实现其基本职能的同时,还需要在一定程度上为经济和社会发展承担更多的职能。当前,政府采购已经走过了最初的发展阶段,进入了进一步深化、规范和完善的阶段。因此,应将充分发挥政府采购激励企业自主创新的政策功能,作为完善政府采购制度的一项十分重要工作来做。

(二)企业自主创新能提高政府采购安全效益和经济效益

从以往来看,在政府采购中,电脑PC装备就有大量的外国品牌,有关的软件尤其是操作系统更是有大量微软的产品。但国外技术设备极大可能存在不为人知的“技术陷阱”,计算机硬件里会恶意地埋藏“机关”,在出售的软件里特意留下“后门”,这就给政府信息安全埋下了极大的“隐患”。近年来,中国不少企业大力推行自主创新,其产品技术水平已与国外品牌相差无几。另一方面,虽然目前由于企业自主创新各项成本较高,自主创新产品在价格上普遍高于同类产品,但从长远来看,随着产品批量投入生产,技术的日益成熟,成本会大大降低;采购外国品牌产品可能单件价格较低,但其生产企业却极有可能利用兼容的唯一性将附属配件等价格大大提高,漫天要价,迫使采购部门“受制于人”,不得不采购,导致产品的全寿命成本提高。

(三)政府采购政策的改变能对企业生产技术扩展路径的改变产生积极影响

据统计,中国产品只有不到4%的自主知识产权率、中国自主研究开发投入水平相对低下(世界平均水平为GDP的2.5%,而中国R&D支出占GDP的比重仅为1.1%)表明中国传统企业在技术层面上缺乏自主创新的动力,多是采取“拿来主义”,一味模仿国外技术,但又无法获得核心技术,从而使得生产技术沿着“滞退”路径发展。政府采购市场额度大,涉面广。如政府采购人员树立了支持自主创新型供应商的理念,在同等条件下优先选择采购自主创新型企业的产品,将会极大提高企业进行自主创新的积极性,从而带来产品技术含量的提高,并有助于生产方式的转变。

二、激励供应商进行自主创新的具体措施

(一)建立支持自主创新企业的法规、政策体系

2006年1月,中共中央、国务院印发“关于实施科技规划纲要,增强自主创新能力”的决定。决定明确指出,要实施扶持自主创新的政府采购政策。因此,中国应以此为依据,建立起完善的支持自主创新型企业的法规、政策体系。具体来说:政府采购主管部门可出台相应的政策,还可进一步研究出台“政府采购自主创新产品预算管理办法”、“政府采购自主创新产品评标细则”、“自主创新产品政府采购合同管理办法”等配套规章制度。

(二)完善自主创新型企业和产品认证体系和评价机制

何为自主创新型企业?何为自主创新型产品?对这些概念进行明确的定义是政府采购部门对自主创新型企业进行支持的前提条件。但怎样认定这些企业和产品需要制定一个明确的标准。从政府采购的角度看,在建立认证指标和评价体系时,应考虑自主创新产品与政府采购的关联性,自主创新技术的成熟度、安全性、稳定性。我们必须建立科学合理的认证体系和评价机制。

(三)在政府采购程序中明确供应商自主创新激励政策

1.从采购预算源头上抓起。每年编制政府采购预算时,应将采购自主创新型产品的采购预算比例明确,在总体预算中优先安排自主创新项目预算。如政府审计机构认定采购单位未编报自主创新产品采购预算和计划,或是不按预算采购自主创新产品的,同级财务部门可视情况拒付采购资金。

2.在采购计划中予以明确。采购计划描述的是在一定时期内将要采购的物资、实施的工程项目、服务的主要内容及其规模,它能为政府财务部门提高采购经费投入、为生产企业产品开发和产品生产提供导向。因此,在采购计划中应对当年政府采购自主创新产品的品种、类别、侧重点予以明确,并鼓励具有相应资质的国内企业积极参与政府采购项目的竞争。

3.选择恰当的采购方式。对于涉及国家安全的战略性、前沿性的专利产品,可采取直接授予合同的方式。而对自主创新型服务类产品,则可通过竞争性谈判方式进行采购。

4.在履行采购合同阶段加强与供应商的配合。在供应商履行合同过程中,保持与供应商的联系,对自主创新技术在采购项目中使用的程度,项目的进度高度关注,并可视情况在原合同的基础上附加一些激励条款。

5.在资金支付阶段,鉴于自主创新型产品科技含量较高,企业人力、物力、财力投入较大,风险较高,收益不确定,因此,可考虑进行分期付款,共同承担风险,提高企业进行自主创新的积极性。

参考文献:

政策功能范文篇9

【关键词】教育福利政策功能价值分析

在我国,很少有学者或官方文件使用“教育福利政策”概念,与此相近的概念主要有教育资助政策、教育救助政策,等等。笔者以为,采用资助或救助的概念表述,强调的往往是经济援助或某一方面的扶持措施,其背后逻辑更多体现为一种救济施舍而非公共教育服务的责任担当,这远远不足以涵盖教育福利的核心要义。

福利经济学派的开创者英国经济学家庇古认为,福利由效用构成,效用就是满足,人性的本质就是追求最大的满足即最大的效用,也可以说是追求最大的福利。从经济学视角看,教育本身具备正外部性效用的典型特征,因而与福利密切相关。所谓教育福利,是指以促进和保障教育权利公平为目标,通过各种途径为扶持和发展教育事业所做出的努力,从而达到提高国民素质、推动个人和社会全面发展的整体效用。

从功能主义观点出发,有学者将社会福利分为“补救型”的社会福利和“制度型”的社会福利两种类型[①],前者的服务目标主要是针对“弱者”,后者则强调为全体社会成员服务。据此,作为社会福利重要组成的教育福利亦可分为两种类型:一是“普惠型”教育福利,强调所有社会成员都有权享有一定年限或某种类型的教育,并通过一定的制度设计维护其受教育权利或机会,如向适龄儿童提供“免费义务教育”;二是“选择型”教育福利,基于事实上的教育不公平状态和促进教育的整体效用考虑,倾斜性地为弱势群体提供福利服务,保障其受教育权利落到实处。社会学理论一般认为,所谓弱势群体是由于某些自身障碍或缺乏经济、政治、社会机会而在社会上处于不利地位的人群,多指社会中需要给予特殊关爱和照顾的人群共同体[②]。

与社会政策旨在“解决社会问题以实现公正、福利等特定的社会目标”[③]的根本观点相契合,所谓教育福利政策是指国家和社会针对具有普遍意义的教育公平问题,为调节和满足社会或特定群体的教育需求,提升其教育福祉,通过一定的决策程序,制定并颁布实施的系列法律、条例、措施和办法的总称。从动态分析,教育福利政策涵盖政策决策、执行、监督和评价的全部过程;从静态分析,教育福利政策特指相关法律、条例和措施等具体表现形式。如前所述,基于政策指向的目标社会群体,教育福利政策可以分为“普惠型”教育福利政策和“选择型”教育福利政策。采用何种教育福利政策,往往与一定的国家政治体制、经济发展水平、社会特定结构以及社会文化背景等因素密切相关。

一、教育福利政策的功能

教育福利政策的宗旨在于维护和保障公民的受教育权利,促进教育公平进而深刻影响社会生活的其他领域,推动社会协调全面发展。总理在2007年《政府工作报告》中曾强调指出:“教育是国家发展的基石,教育公平是重要的社会公平。”

(一)政治功能:保障受教育权利,促进教育公平

教育公平是教育福利政策的合法性基础,教育福利政策是促进教育公平的重要手段。教育公平包括入学机会公平、受教育过程公平和教育结果公平三个层面。与此相呼应需确立三项基本原则:机会均等原则,即不论种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其它观点、民族或社会出身、经济条件或家庭背景,所有人均有相同的机会升入教育系统某个特定学习阶段;过程公正原则,即学习者在大致相当的环境和条件下接受教育,并且基于公正的规则要求开展竞争;结果补偿原则,即对处于相对弱势的受教育群体予以必要支持,保障其平等参与学习和竞争,共享教育发展成果。诚如罗尔斯主张:“为了平等对待所有人,提供真正同等机会,社会必须更多注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们”[④]。

“在现代社会,受教育已经是一个人生存、发展的必要条件。没有受过教育的公民难以融入现代社会,其个性、尊严和基本需求也得不到充分的发展和实现”。[⑤]通过制定和落实教育福利政策,尤其是借助各种途径对教育资源进行调节和再分配,为贫困学生、残疾学生、流动人口、女性群体等常常处于教育困境的人们提供必要补偿,可以有效地维系和保障公民的受教育权利。在市场经济条件下,教育公平问题变得更加复杂,比如随着教育主体多元化,公立、私立学校以及不同等级学校之间在法律地位上存在微妙差异,在不同教育机构接受教育,往往会导致教育福利的待遇迥然,民办学校学生助学贷款难即是一例。从更深层次分析,社会资本进入教育领域后,如何均衡资本逐利本性与教育公益属性二者之间的摩擦和冲突,需要不断完善教育福利政策来加以润滑和统筹发展。

(二)经济功能:提高个人收入水平,促进国民经济增长

现代人力资本理论认为,推动经济长期增长最主要的动力来自知识(人力资本),这些知识一方面可以转化为新技术和新产品,直接推动经济增长;一方面会通过溢出效应增加社会的知识总量,长期推动经济增长。随着我国劳动力市场化程度的提高,教育与人们的收入水平、生活水平之间的共变关系越来越密切。个人的受教育程度,将直接决定其工作机会的选择和工作报酬的水平。

明瑟收益率是衡量教育与经济收入相关度的重要指标,表示社会成员每多接受一年教育,在经济收入上提高的百分比。北京大学岳昌军教授基于国家统计局的相关数据研究表明:简单明瑟教育收益率从1991年的2.76%上升至2000年的8.21%。而且,随着受教育程度的提高,年均教育收益率呈现出明显的递进规律。相对接受小学教育者而言,初中、高中、中专、大学专科、大学本科的年均教育收益率依次为3.74%、5.24%、5.40%、6.24%和8.84%[⑥]。通过完善和落实教育福利政策,为人们更多更好的受教育机会,有助于缩小社会教育差别,进而弥合日益拉大的社会收入差距。事实上,也惟有均衡发展教育,才能将我国庞大的人口资源转换为人力资源,从而为国民经济的永续发展注入不竭动力。“作为一种特殊的公共支出,教育投入对经济增长的贡献将大大高于诸如资本品的其他要素投入对经济增长的贡献,尤其是在知识经济的形态下,这种趋势更加明显。”[⑦]

(三)社会功能:促进社会流动,建设和谐社会

社会阶层结构是社会结构体系的核心内容。我国社会阶层结构呈现出典型的“金字塔”特征:极少数位于塔尖的群体享有很高的社会地位,并占据大部分社会资源;大部分群体居于塔基,他们缺乏必要的社会话语权,生活状况常常处于贫困线和温饱水平之间;介于二者之间的中间阶层群体只占社会的少数。有研究表明,受教育水平与职业选择高度相关。从事较高层次职业的人,往往具有较高的受教育水平;从事较低层次职业的人,往往受教育水平也较低;不同的职业选择本身往往意味着不同的社会声誉、社会地位和资源拥有程度。

社会流动是社会充满生机和活力的源泉,也是构建和谐社会的内在要求。社会分层理论认为,形成合理的社会阶层结构的前提是有开放的社会空间、合理的社会流动,尤其底层成员能够有机会向上层流动。结构功能主义理论认为,学校教育的社会功能有二:一是社会化,二是社会选拔。柯林斯曾尖锐地指出:教育是限制经济领域中具有优厚报酬职位的竞争者数量的筛选工具,帮助那些接受过较高层次教育的人占据这些职位。[⑧]在现代社会,教育对于社会分层的影响更加深远和广泛。在社会差别不可避免的前提下,如果能赋予处于社会底层而往往成为弱势群体的人们以更多的教育机会和必要的救济支持,他们就有可能通过自身的努力和奋斗,顺利流动到经济、政治、社会地位更高的阶层,从而改善不合理的社会结构现状。反之,若缺乏必要的教育福利,贫困家庭“缺乏知识和技能”的素质缺陷就会如同疾病基因一样代际相传,世代沉沦于社会的底层。(四)文化功能:消除“贫困文化”,促进社会融合

美国社会学家与人类学家奥斯卡·刘易斯提出的“贫困文化”观念认为,长期生活于贫困之中的穷人,会逐渐脱离社会主流文化、不受主流文化的影响而形成一种自我保护机制,即特定的生活方式、行为规范、价值观念等。这一“贫困文化”的形成和存续,会对周围的人,特别是穷人的后代产生深远影响并且代际相传。处于“贫困文化”体系保护下的穷人群体,彼此之间维系着简单的人际关系,以血缘、亲缘、地缘为半径而建立的社会关系网络规模小,社会资本质量低。而且,由于“贫困文化”的阻隔,穷人与主流社会的接触机会很少,无法通过社会关系网络获取更多的稀缺资源。“贫困文化”现象割裂了社会群体之间的融合,并极有可能造成彼此间的对立和冲突,与建设和谐文化的努力方向背道而驰。

哈夫曼和沃尔夫认为,教育具有积极的外溢作用[⑨]:教育可以改善穷人的知识贫困状态,改变观念、行为、意识与精神面貌,增加与主流文化接触的意愿和机会,增强社会参与能力,扩大其人际交往的范围,从而提高穷人的社会资本存量,切断贫困代际传递的纽带;教育可以增加医疗卫生知识,改善配偶和家庭成员的健康状况,降低因病致贫的风险;教育可以降低生育率,减轻家庭抚养子女的负担,等等。诚如郑杭生教授所主张:“要消灭贫困,首先必须改造贫困文化……而要摆脱贫困文化的束缚,就应当增加他们及其后代与主流文化接触的机会及其被主流文化接纳的技能。而要做到这一点,关键在于教育,即促进教育机会的均等”。[⑩]

二、教育

福利政策的价值取向

任何时期的教育福利政策都具有一定的价值取向。上世纪70年代,西方许多国家经济发展下滑,一些所谓的“福利国家”开始更弦易辙,大力削减包括教育在内的庞大公共开支,一些学者也开始鼓吹“高福利的负面效应”和“市场机制的高效率”。美国经济学家弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中提出,公共教育制度是一种政府的垄断,缺乏必要的市场竞争将导致效率低下、资源浪费,无论从经济从社会还是从教育上看都是失败的,唯一的出路是走市场化的条件。哈耶克则认为片面强调社会正义会促使人们对市场秩序产生各种不切实际的期望,市场和竞争原则才是教育活动的基础和依据,并主张国家对教育的投资规模完全应由教育投资的回报率来决定,而一个社会如果要从有限的教育投资中得到最大限度的回报,就应该将投资集中于少数尖子的高等教育。

改革开放之前,我国实行“免费加助学金”的福利教育模式,与西方许多所谓“福利国家”在表面上具有某些共同性,由此在理论界和政策制定者当中产生深刻影响,我国的社会保障制度要避免福利化的观点成为共识。基于这一逻辑假设,在建立和发展社会主义市场经济过程中,我国政府一方面片面追求经济增长速度,另一方面则在包括教育福利在内的社会福利领域逐步退隐。“教育不是免费午餐”成为改革时代的流行语。直至上世纪末期,随着社会公平引发的社会矛盾日益暴露,政府渐次认识到公共服务对于社会良性发展的重大意义,“责任政府”、“服务型政府”、“关注民生”等概念为越来越多的人们所认同,并引领政府职能转变的努力方向。随着政府角色转型趋势的日益显著、迅捷,教育福利政策坚持公平正义的价值取向和演变趋势更加清晰。

(一)从消极走向积极

传统社会福利是以公民的各种权利为理论基础,如社会权或公民权等,福利政策常常被看作是消极的再分配功能,是障碍经济发展效率的因素。近年来,各国政府和社会政策研究者开始重新检视社会福利和社会政策的作用。新福利主义理论认为,经济全球化、劳动力的流动性、家庭生活的复杂化以及社会结构的变化迫切要求改变旧有的社会福利制度,增加教育福利的支出,因为只有用于人力资本的投资,才能增加个人参与经济机会的可行性。

教育福利具有人力资本投资功能,通过提高受教育者的知识和技能,增强其社会生存和发展能力,从而减弱对一般性社会福利的依赖。教育福利政策不是简单的社会再分配方案,而是变被动恩惠式福利为主动进取式福利,变事后补偿性福利为事前预防性福利,是“授人以渔”而非“授人以鱼”,这也有助于增强整体社会福利政策的可持续性,并推动教育福利政策的关注重点从扶助弱势群体的“选择型”福利逐步拓展到提供公共教育服务的“普惠型”福利。我国实施免费义务教育政策的渐进路程很好地阐释了这一趋势:由少数贫困地区到中西部农村地区,再到全国农村地区,直至2008年秋季在城市全面铺开,最终实现全国义务教育阶段学生“同在一片蓝天下”。

(二)从济贫走向发展

传统的教育福利政策,关注的往往只是少数贫困特殊群体,以致人们似乎形成这样一种思维定势:教育福利是社会的善义之举,仅与救济经济贫困学生相关。随着工业化、城市化和全球化进程的加快,人们逐步认识到贫困不只是物质和经济的匮乏,更是一种“能力的剥夺”,“社会排斥”的概念由此开始纳入对贫困的阐释当中,教育福利政策更多地关注通过教育路径促进社会的整合与可持续发展。教育福利的供给对象开始逐渐覆盖贫困群体之外的其他社会群体,如女性群体、有残障者、流动人口及其子女、少数民族群体,以及其他在接受教育方面处于劣势的群体。就此而言,教育服务的性质已经具备更多的公共特征,即从基于救济的目标向发展的目标逐步延伸。

教育福利本身即是社会公益事业的重要组成部分,促进教育公平进而推动社会公平的实现是教育福利政策的题中应有之义。不论其身份、地位、家庭出身、财产背景如何,尽量满足所有社会成员在接受教育方面的现实要求,是建设和谐社会的内在要求。为此,一方面要营造积极的公平教育环境,实现教育权利面前人人平等;同时要采取必要的优惠政策和特别保护措施,以弥合现实中存在不同群体间的教育不平等鸿沟。事实上,通过必要的帮扶措施,帮助教育弱势群体及个人走出困境,并使其有效地参与社会公共生活,共享社会经济文化发展成果,正是暗合了“社会利益最大化”的全面发展的价值选择。

(三)从单一走向多元

早期的西方国家,教育福利政策的决策主体和行为主体都是政府,尤其在“福利国家”流行时期,政府的角色得到空前强化。国家高度介入教育福利领域,以公共权力干预市场分配不公,使社会成员特别是弱势群体成员的受教育权利得到充分保障。与此同时,教育服务质量欠佳、效率低下、官僚主义严重、政府负担过重等问题也沉疴日深,“教育市场化”呼声鹊起,且愈演愈烈,“福利多元主义”日渐占据主流观点:强调教育福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区共同来负担,政府角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者,以及促使其他部门从事服务供给的角色。

我国在计划经济时期,采用“国家─单位制”的模式,基本由政府包揽了所有的教育福利内容。伴随经济体制改革的步伐,“国退民进”的角色变迁过程在教育福利领域同步上演。与西方国家不同的是,我国政府在教育福利多元化的过程中存在严重的角色缺位,一是忽视了政府的主导作用,“一退了之”;二是忽视了对教育福利的社会组织体系的培育;三是教育收费制度和准入制度政出多门,缺乏科学统一的规范;四是个人及其家庭负担教育成本比例普遍超出其承受能力范围。但无论如何,我国政府推进教育福利多元化的大方向是清晰的,由“福利国家”逐步演变成“福利社会”是促进教育福利事业发展的有效路径。在新的制度框架下,政府的教育福利角色从过去的直接提供者变成主导者,但政府依然是教育福利政策中最重要的角色,包括政策的主导决策者、教育福利资金的提供者、教育服务质量的监控和评估者、教育福利社会组织的扶持者,等等。

参考文献:

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[①]陆士桢,常晶晶.简论儿童福利和儿童福利政策[J].中国青年政治学院学报,2003年(1):1-2.

[②]李永生,高洪源.美国解决弱势群体教育问题的政策与实践[J].基础教育参考,2007年(3):43.

[③]郑杭生,李迎生.社会分化、弱势群体与政策选择[M]//郑杭生.中国人民大学中国社会发展研究报告(2002)——走向更加公正的社会.北京:中国人民大学出版社,2003:15.

[④]罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988:96.

[⑤]张维平.维护教育的公益性[J].求实,2005(14):34.

[⑥]岳昌君.教育对个人收入差异的影响[J].经济学(季刊),2004年10月(第三卷增刊):142-144.

[⑦]王超,罗然然.我国教育与经济增长的实证研究[J].统计与信息论坛,2004(4):77.

[⑧]Collins,Randall.FunctionalandConflictTheoriesofEducationalStratification.AmericanSociologicalReview[J],1971(36):1002-1019.

[⑨]徐延辉,谢芳.“教育救助”在构建农村社会保障体系中的作用——基于福建省漳州市军溪村的个案调查.学习与实践[J],2006(10):103.

政策功能范文篇10

一、进一步下放项目审批管理权限。对于投资总额在20亿元以下、国家产业政策鼓励类并实行备案管理的固定资产投资项目,由市政府授权十大功能区中的省级及省级以上开发区(以下简称开发区)负责项目审批管理。

二、加强规划指导和服务。十大功能区的规划编制,市规划主管部门要依据城市总体规划超前介入,优先安排,并根据建设时序积极协调相关部门组织编制分区规划、专项规划和产业发展规划,经市政府批准后组织实施。市规划局在部级开发区设立直属分支机构,对建设项目的规划审批实行一次性现场踏查,建立绿色通道专项办理“一书”(建设项目选址意见书)、“两证”(建设用地规划许可证、建设工程规划许可证),促进项目尽早开工建设。

三、加强土地管理和减少审批环节。市国土资源局在部级开发区设立直属分支机构,负责区域内建设项目用地预审工作,负责区域内集体土地征地,负责土地一级开发、土地储备、确定区域内土地出让底价、土地征地拆迁成本审核、土地使用权出让、土地资产处置和登记发证等项工作,行使区域内国土资源执法监察工作职能。

四、坚持节约集约用地原则,不断提高土地利用效率。市规划局、国土资源局应优先安排开发区基础设施、产业发展的农用地转用计划,保障项目建设的用地需求。开发区用地占补平衡纳入全市统一计划。

五、按照项目管理权限实行节能审查分级管理。凡是不需要提请国家、省和市投资主管部门审批、核准和备案的固定资产投资项目,项目节能审查由开发区管委会负责统一组织。

六、调整市财政与部级开发区、化工循环经济园区的利益分配关系。按照现行财政体制,从2012年至2016年,以2011年为基数,新增市、区共享收入部分,市、区分成比例改按3:7执行。

七、支持十大功能区基础设施建设。市政府统一收取的城市基础设施建设配套费,参照年度实际收入,由市财政按30%返还给十大功能区所在的行政区或开发区。此项资金全部定向用于区内基础设施建设,不得挪作他用。

八、加大政府专项资金定向支持力度。十大功能区符合条件的建设项目优先申报争取国家、省相关专项资金。每年从市级财政预算安排的用于支持经济发展的各类专项资金中划出70%支持各功能区的项目建设,同时,各功能区所在行政区或开发区财政须按1:1的比例安排配套资金。

九、进一步减免行政事业性收费。十大功能区新建经营性项目,除工本费、资源补偿性收费严格按核定标准收取外,其它行政事业性收费按规定下限标准减半收取,免征部分属于管理类、登记类和证照类的行政性收费。开发区实行一个窗口收缴各项费用。

十、调整部分生产要素价格,降低项目建设和企业运营成本。

凡是在十大功能区范围内新建的国家产业政策鼓励类服务业和战略性新兴产业项目,属于市政府定价范围的生产要素价格按优惠原则配置。采取一事一议的方式,对于需要特殊扶持和重点培育的企业和项目,必要时可按一定数额和比例在一定时期内给予财政性资金补贴。

十一、市政府有关职能部门和垂直管理部门根据国家法律法规规定,在开发区内实施行政执法时,应通知开发区管委会配合执法。

十二、市政府有关部门和事业单位要严格执行行政事业性收费和经营服务性收费的规定,并通过开发区管委会向企业公布收费的法定标准和依据,杜绝乱收费行为发生。

十三、完善投融资支撑体系。积极创造条件建立功能区发展建设公司;鼓励以功能区为基本单位发行中小企业集合债;支持建立以社会资本为主的私募股权和合伙制投资基金;积极发展多元化的担保公司和贷款公司;广泛利用BT、BOT等投融资方式建设功能区基础设施和公用工程。

十四、实行灵活的用人和收入分配机制。十大功能区中的开发区管委会享有区域内人事管理权限,管委会内设机构不搞对口设置;按照有关规定,可自行引进和聘请高端人才,享受市级有关政策;可自行组织直属事业单位工作人员招聘(在核定编制内),报市编办、市人社局备案。

十五、积极探索园区共建模式。支持开发区设立省际、国际产业合作园区,广泛吸引海内外、域内外投资者实施整体开发,探索实行不同的管理模式和利益分享机制。加快引导中心城区工业企业向相关功能区迁移。

十六、推进管理体制和机制创新。按照“小政府、大服务”的模式,推进开发区管理体制创新,积极探索国际化、市场化建设机制。在中新食品区、北大壶开发区、金珠工业区探索实行开发区与行政区合一和有利于开发区快速发展的管理体制,创新发展模式。

十七、扩大开发区对社会事务管理权限。市政府有关部门要切实将国家法律法规允许委托的相关权限下放给开发区管委会,并加强依法监督和业务指导。开发区管委会要切实承担起行政和法律责任,认真贯彻落实国家、省和市有关法律法规和相关政策,严格规范行政管理、审批、执法行为,主动接受市政府有关部门的监督指导。

十八、进一步完善对开发区的考核办法。建立健全符合开发区特点、科学合理的考评体系,促进开发区健康发展。