政策分析范文10篇

政策分析范文篇1

一、税收政策对保险政策的影响。

税收政策是国家财政为实现财政收入，调节经济而制定的税收行为规范。税收政策对保险政策的影响体现在国家对保险业的税收政策上。国家对保险业的税收政策是指国家对保险的税率、税种以及税收分配等设定行为规范，以实现税收征收和合理的分配。国家对保险业的税收政策是否合理和完善，关系着保险政策的实现以及保险业的发展。

我国长期以来对保险实行的是严格的税收政策，并且税收制度不尽合理和完善。

1．长期的高税率和不合理的保险调节税的设置（1994年以后取消调节税），削弱了保险公司的积累能力。保险公积金是按税后利润的一定比例计提的，税率的高低、税种的多寡对税后利润的影响是显而易见的。较高的税率和不合理的调节税的设置必然减少保险公司的税后利润，保险公积金的积累也就自然减少。由于保险公积金是保险偿付能力的重要组成部分，因此，长此以往必然会影响到保险公司的偿付能力。这有碍培育保险市场主体，稳定保险市场的保险政策目标的实现。

2．不公平的所得税率政策，破坏了保险市场秩序的重要基础——公平竞争。1997年以前，原中保集团公司的所得税率高于国内其他股份保险公司。外资保险公司的所得税率一直低于内资保险公司。这种不公平的所得税率政策导致保险市场各竞争主体竞争起点的悬殊。竞争的不公平影响了建立规范有序的保险市场的保险政策目标的实现。

3．实行统一的营业税率不利于保险产业发展政策的完善。我国现行营业税除寿险、农险免税外，其他一切险种都不分税种实行统一的8％比例税率，难以体现国家对各险种的政策导向，使保险产业发展政策难以配合国家经济发展计划，适应国家经济发展方向的需要。

4．不尽合理和完善的保险税收分配制度，影响了地方政府对保险业支持的积极性。我国保险营业税和涉外保险业务的所得税一直归地方财政支配。（1997年后提高的3％征收的营业税归中央政府）国内保险业务所得税的分配如上所述经历了一个变化过程，但总的来讲，现行保险税收分配制度难于体现保险公司对地方财政的贡献，因而影响地方政府对保险业的支持，也在一定程度上削弱了保险公司对地方财政的影响，而且现行分配制度上兼顾了中央财政与省级地方财政之间的利益，并没有兼顾到省级以下各级财政的分配关系。

5．缺乏居民个人购买保险的税收优惠政策，影响了保险需求的有效扩大。我国目前只对法定社会保险费实行免税，而对个人自愿购买寿险则没有相应的税收优惠政策，未能为引导人们将储蓄和投资中具有保险因素的部分转向保险市场提供相应的政策环境。公务员之家版权所有

二、建立合理完善的保险税收制度。

由前所述，恢复国内保险业务以来，财政与保险的关系逐步理顺，保险税收制度逐步建立和完善，保险税收政策也逐渐宽松，但总的来讲，保险税制仍不完善，保险税收政策仍然严格，制约了保险政策的实施以及政策目标的实现。为充分发挥保险税收政策对保险的促进作用，国家财政应对保险施行宽松的税收政策，建立合理、完善的保险税收制度。

1．降低保险税率，取消外国保险公司的“超国民待遇”。考虑到保险业在国民经济中的特殊地位以及我国保险业发展水平还很低，还不足以为社会提供较好的保障的实际情况，我国保险税率应适当降低。另外，为增强民族保险公司的市场竞争能力，国家应取消外资保险公司的优惠税收政策，对外资保险公司在税收上实行国民待遇。

政策分析范文篇2

尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。

陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。

以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。

二、公共政策评估的标准

邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国台湾学者林水波、张世贤在《公共政策》一书中认为评价标准由八个方面：投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估，评估的标准应该包括下列标准。

1.政策的目标标准

评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，说明这项政策是不成功的。

2.政策的投入标准

一项政策从提出、列入议事日程、制定、执行等各个环节都需要大量的人力、物力、财力、信息等各种资源。这个标准要衡量一项政策所投入的各种资源的质量和数量，其实质就是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是政策评估的成本问题。因此，投入成为政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正标准

公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，公平性是公共政策的重要特征和体现。政府在制定公共政策的过程中为了实现帕累托最优，就必须注意通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，以体现和照顾最大多数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大数的利益。

4.政策的效率标准

经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。

5.公民参与、回应政策的程度

由于公共政策主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低是衡量政策是否成功的重要标准。一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。

三、中国特色的评估标准

国内政策学者陈振明归纳出的政策评估的五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。根据台湾学者吴尧峰先生对生产力评估标准的综合与整理，生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上也涵盖了政策评估的妥当性和回应度标准，从中国目前所处的发展阶段和公共政策的本质功能上看，生产力标准是当今中国公共政策评估最根本和首要的标准，其原因主要有以下几个。

首先，生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误、好与坏、进步与落后，归根结底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。

其次，生产力标准最能体现公共政策的公共性和公共精神。从公共政策的实质与功能上看，政府作为公共性的代表，它所依据的是社会公共利益，通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断的发展公共利益的目的。

再次，从现代公共政策环境来看，公众要求政府既是廉价的，又是有效的。为解决这一冲突，作为政府公共管理和提供公共服务主要手段的公共政策，它的首选价值就是提升政府机关的生产力，推动社会生产力的发展，回应公民社会对政府的需求，树立政府在公众之中的良好形象，这就决定了生产力标准在公共政策评估标准中的首要地位。

最后，生产力标准也涵盖和统率了公共政策评估的其他标准，如绩效标准，如何最有效达到预期政策目标；效率标准，是否以最小的投入得到最有效的产出；回应度标准，是否满足政策对象最迫切的需要。此外，生产力标准与公正标准也是统一的，公共政策越是符合公正标准，社会越是公平，每个人的贡献与所得越是一致，每个人的劳动积极性便越高。从而越能促进政府和社会生产力的发展，也就越符合生产力标准。

【摘要】公共政策的成败要通过公共政策中的政策评估环节检验。公共政策评估要通过一定的标准进行，即公共政策评估标准。公共政策评估环节通过不同的评估标准判断公共政策成效，依据成效来判断公共政策的成败。当今中国生产力评估标准是符合社会主义初级阶段基本国情的政策评估标准。

【关键词】公共政策政策评估标准生产力

参考文献:

[1]严强，王强.公共政策学.南京：南京大学出版社，2002.

[2]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[3]林水波，张世贤.公共政策[M].台北：五南图书出版社公司，1995.

[4]邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

政策分析范文篇3

内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。一、“公共”原则的内涵我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰?罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫?雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思?阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经

济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持?尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。三、公共政策分析应如何体现“公共”原则公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会

的发展系统，确保可持续发展的实现。（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡?德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯?安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求多数学者公认，就社会意义而言，公平是经济、社会发展的重要动力，是现代社会规范的灵魂，因此是公共政策分析的重要目标。要促进可持续发展，公共政策分析就要在其目标取向上，以横向的代内公平促进经济、社会的当前发展，从而为未来发展准备条件；以纵向的代际公平保障经济、社会未来不间断的发展。也就是说，以“立体公平”来反映代内、特别是代际间的“公共”原则，才能真正实现经济、社会可持续发展。以代内公平为目标的公共政策分析有利于促进当前的发展。人们达成的共识是，代内的公平，有助于增强政府的合法权威，提高政府的公信力，使公共政策作为“看得见的手”而更具有效性。一方面，代内公平的提高，可以抑制经济、社会活动对资源、生态、环境的不公平利用以至破坏，并使之纳入到秩序化的轨道，促进全社会对自然资源的节制性使用，进而，减少对末来发展可能有的资源短缺或生态、环境制约。另一方面，代内公平可以保护穷人在当前公平利用资源方面不可侵犯的权力，以避免各社会主体对资源占有的不平等，解决贫困问题。常常是，在贫困状态下、人们处于基本生存需要难以满足而无奈的境地，“只好顾及眼前利益，采用高贴现率的方法，去利用资源”，从而“加剧资源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或减少代内贫困，代内公平既是现实的发展，又是资源可持续供应，生态、环境可持续平衡和利用的必要条件。同时，代内公平的导向下，有利于实现公共政策对经济、社会的当前发展所需的资源，特别是稀缺资源的有效配置。美国经济学家保罗．R．格雷戈里等认为：“只要经济是完全竞争的，资源配置将处于最优状态”。而“完全竞争”的逻辑要求，就是公平，起码是代内公平。在当代条件下，作为“有为”政府，就要能够通过公共政策分析，获得必要的政策手段，营造公平的市场竞争环境，把社会最短缺的资源配置到最需要的环节中去，维持资源、生态、环境以及社会生产结构与需求结构之间的协调与平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基础上，满足社会的当前需求。这样，既可以节约资源，又有助于提高资源满足未来的持续供给能力，进而又将有助于未来人的发展。以代际公平为目标的公共政策分析有利于保障未来不间断的发展。固然，代内公平也有利于未来的发展，但其着眼点仍然是当前的发展，只具有未来发展的起点意义。代际公平“是从时间特性和人类认识能动性出发提出的现世人类应有的责任感和对未来人类利益的义务感”。令人担忧的是，由于缺乏可行的体现代际公平目标的政策约束，常常是“从事长期行为的人，只承担长期行为的成本，而未必能得到长期行为的收益”。其结果，必然使短期行为普遍化，不顾及甚至破坏未来的发展。因此，当代政府的重要责任，就是在“公共”原则下，通过公共政策分析，形成政策导向，使当代人负起历史与道义的责任，避免其利用相对于未来人“近水楼台”的优势，垄断性地主宰自然，并掠夺性地开发和利用。从伦理意义上讲，当代政府的公共政策，不仅要从当代人，而且要从未来人的角度，看待有关发展的公共问题。在未来人作为利益主体缺位的情况下，由当代人短视需要的满足，透支资源、生态、环境的成本，伤害甚至丧失未来人赖以发展的客观条件，是不道德的。19世纪末美国的自然保护运动，已明确提出要将资源留给子孙后代。必须通过“公共”原则下强制性的政策规范，立足于人与自然间的互惠互利，在代际之间实现人类对于资源、生态、环境的共同利用。只有这样，才能确保经济、社会的未来发展和可持续发展的条件。应该注意，这里强调以“公共”原则，而不仅仅是以公平目标进行公共政策分析，其优越性在于，前者立足于各利益主体，包括富人和穷人、人类和自然共同利益的实现，来解决贫困与发展，以及持续发展问题，而又一般不至产生富人与穷人、人类与自然的对立，有助于使可持续发展的发展系统内各种因素内在的协调，更好地促进经济、社会的可持续发展。

政策分析范文篇4

关键词：货币政策；信贷传导；有效性

一、引言

目前，许多国家都把货币政策作为抵抗经济周期的一种重要政策工具。与美国等市场经济发达国家相比，我国还是一个新兴市场国家，市场环境、经济主体、利率传导方式等还需要一定时间的培育与成长，这说明我国货币政策的调控环境、调控模式、传导机制等不完全等同于西方国家。随着我国市场经济改革的持续深化和金融业的快速发展，货币政策与宏观经济调控、GDP增长、充分就业、物价稳定等方面的关系越来越显著。信贷传导是货币政策的主要传导手段，通过金融市场和商业银行等载体向实体经济注入货币。因此，研究货币政策的信贷传导渠道与效应，一直是一个非常具有理论与实践意义的重要课题。因此，本文正是从上述背景出发，研究当前由于金融市场的变化而给货币政策传导可能带来的影响，帮助我们分析影响信贷渠道传导的结构性因素，同时，提出央行提高货币政策效应的对策建议。

二、文献回顾

货币政策信贷传导效应是指货币政策对银行信贷的影响，并进而对产出与物价水平的影响程度，也即是货币政策能否影响银行信贷及产出，以及能有多大程度的影响。国外的研究方面，Bernanke和Gertler（1995）指出，对于克服信贷市场信息不对称问题，银行信贷具有天然的比较优势，因此，信贷渠道在货币政政策传导过程中发挥着重要的作用，同时也使更多企业的融资渠道比较单一，仅仅依赖于银行贷款。Eh-rmann(2003)也指出，银行信贷在货币政策传导中发挥的作用越重要，银行信贷对整个国民经济的影响就越大，经济发展对银行体系的依赖程度也会较高。我国国内有大量学者对信贷渠道进行实证研究。主要观点有两种：一是是否存在货币政策传导的信贷渠道，二是信贷渠道在我国的货币政策传导中是否占据主导地位。大部分学者支持信贷渠道的存在，并实证分析了信贷渠道与货币渠道的关系，信贷渠道如何影响实体经济的发展。肖新成（2009）使用VAR模型对我国货币政策传导进行实证分析，发现货币渠道与信贷渠道同时存在，其中，短期内，信贷渠道对宏观经济的影响更为直接迅速，长期来看，货币渠道的影响更为明显[1]。

三、变量选取与数据说明

由于货币供应量的统计范围不一，我们选用M0、M1、M2作为货币供应量的代表变量，用金融信贷总额（Loan）作为货币信贷传导的代表变量。选取2004—2015年的货币、信贷、消费、物价和产出的季度数据为研究对象。

四、模型构建与检验

[2]本文运用单位根检验、协整分析、格兰杰因果检验等计量方法，对我国货币政策信贷传导的有效性进行实证分析。货币政策通过信贷传导，作用于最终目标的实现大致上可以分为以下两个过程：第一，货币政策变动对金融机构信贷投放的影响；第二，金融机构信贷投放最终导致总产出、消费、物价水平等的变化。因此，相应的实证分析也将分为两步：第一，对货币政策到信贷市场的传导机制进行分析，找出中央银行货币供应量和金融机构贷款总量之间的关系；第二，对信贷市场到货币政策最终目标实现的传导机制进行分析，找出金融机构贷款总量与总产出、消费、物价水平之间的关系。因此，变量的选择主要包括：（1）实际国内生产总值（RGDP）-经济增长变量；（2）消费者价格指数（CPI）-物价水平变量；（3）城镇居民人均消费支出（CONS）-消费变量。（一）从货币政策传导到信贷市场的有效性实证分析。1.单位根检验由于绝大多数经济变量都是非平稳的，直接进入回归模型会导致虚拟回归，所以首先需对变量进行平稳性检验。我们对M0、M1、M2货币供应量指标和金融机构贷款总额（Loan）首先采用增广的迪基-富勒（ADF）检验。检验结果如表1所示。由表1的结果可以得知，LnM0SA、LnM1SA、LnM2SA和LnLoanSA原数列都是非平稳数列，因此不能直接采用传统回归方法对变量进行检验，避免出现谬误回归问题。但所有变量进行一阶差分都会变成平稳的数列，因此，这些变量都是I（1）的，必须结合协整检验对这些变量之间的关系进行分析。2.协整检验协整检验是指如果两个及其以上的时间序列是非平稳的，但是他们之间的某种组合是平稳的，则这两个及其以上变量之间存在协整关系或者长期均衡关系。我们采用Johansen方法基于向量自回归模型对变量进行协整检验。检验结果如表2所示。从检验结果显示，在5%的显著水平下，M0与Loan之间存在协整关系，但M1和M2与Loan之间不存在协整关系，因此根据最小二乘法建立货币供应量和Loan的长期均衡关系如下：LnLoansa=1.429112*lnm0sa-2.172694(64.75)(-9.34)R2=0.989146F=4192.144D.W.=0.331555从回归结果可以看出，回归方程拟合度较高，M0对信贷市场有显著的正相关关系，M0每变动一个百分点，金融机构贷款总额将变动1.429112个百分点。3.格兰杰因果检验协整检验只是表明了变量间存在长期稳定的关系，但并不能明确刻画这种关系的结构和方向。本部分采用基于向量误差修正模型的格兰杰因果检验方法进行检验。格兰杰因果关系检验实质上是检验一个变量的滞后变量是否可以引入到其他变量的方程中，如果可以，则称这两个变量之间具有格兰杰因果检验关系。检验结果如表3所示。从上述格兰杰因果关系可以看出：Loan是M2的格兰杰原因，M0、M1与Loan之间不存在格兰杰因果关系。（二）从信贷市场到货币政策最终目标实现的传导有效性实证分析。1.单位根检验前面已经验证了Lnrgdpsa、lncpisa、lnconssa与lnLoansa的原数列为非平稳数列，所有变量一阶分差后都变成平稳的数列，因此这些变量都是I（1），需要对其进行协整检验。2.协整检验对Loan和GDP、CPI、Cons之间进行协整检验，检验结果如表4所示。从检验结果显示，在5%的显著水平下，GDP与Loan、CPI与Loan、Cons与Loan之间存在协整关系，因此根据最小二乘法建立货币供应量和Loan的长期均衡关系如下：Lnrgdpsa=0.670264*lnLoansa+2.622198(45.81347)(13.90084)R2=0.978554F=2098.874D.W.=0.098557Lncpisa=0.184836*lnLoansa+2.386287(43.92)(43.98)R2=0.976707F=1928.874D.W.=0.247864Lnconssa=0.453255*lnLoansa+2.064277(54.37)(19.20)R2=0.984677F=2956.064D.W.=1.661542从回归结果看，回归方程拟合度较高，金融机构贷款总额Loan对GDP、CPI、Cons有显著的正相关影响，但是从影响系数上看Loan对GDP、CPI、Cons的影响程度较小。在不考虑漂移变量的情况下，金融机构贷款总额Loan每增加一个百分点，物价GDP、CPI、Cons分别将增加0.670264、0.184836、0.453255个百分点。3.格兰杰因果检验检验结果如表5所示。从表5可以看出，仅cpi是Loan的格兰杰原因。导致这种情况的原因主要是，我国利率市场化正处于不断深化的过程中，信贷传导已不再是货币政策传导的主要通道。

五、结论与政策建议

货币政策传导的第一阶段：从货币政策到信贷市场。在5%的显著水平下，M0与Loan之间存在协整关系。M0对信贷市场有显著的正相关影响，M0每变动一个百分点，金融机构贷款总额将变动1.429112个百分点。通过公开市场业务操作，中央银行实现对货币供应量的调节，货币政策传导到信贷市场的通道是顺畅而有效的。货币政策传导的第二阶段：从信贷市场到实体经济。第一，Loan和GDP、CPI、Cons之间存在长期稳定性关系，金融机构贷款总额Loan每增加一个百分点，物价GDP、CPI、Cons分别将增加0.670264、0.184836、0.453255个百分点。第二，GDP、CPI、Cons与Loan之间，仅CPI是Loan的格兰杰原因，主要是因为我国利率市场化正处于不断深化的过程中，信贷传导已不再是货币政策传导的主要通道。另外，金融信贷总额与GDP、CPI之间的长期关系不十分明显，说明信贷传导渠道中还存在一定的堵塞，这与近年来我国的经济结构出现新现象、信贷市场的快速变化有关。只有通过持续的经济结构调整、经济机制改革，才能有效提高我国货币政策信贷传导的有效性[3]。因此，我们认为：一是加强信贷管理，引导商业银行正确理解中央银行货币政策意图，安排好相应的信贷投放力度和节奏。二是进一步调整、优化信贷结构，加大对中小企业的资金支持力度，多方面拓宽金融支持实体经济的渠道。三是鼓励发展消费贷款，培养居民的金融消费意识，提高信贷渠道对居民消费在整体信贷投放中的比重。

参考文献：

[1]董华平.中国货币政策信贷渠道传导效应研究[M].北京：经济管理出版社，2014：29-34.

[2]冯科.我国货币政策有效性的实证分析[M].北京：中国发展出版社，2010：104-113.

[3]张龙清.中国货币政策传导机制研究[M].北京：中国金融出版社，2013：197-199.

政策分析范文篇5

1.1文献检索。于2018-11-04，采用“家庭医生”为主题词系统检索中国知网（CNKI，建库至2018年）中与家庭医生签约服务政策效应评估有关的文献。由于“家庭医生”一词是国家有关文件中统一使用的服务名称，也是国家卫生健康委员会有关处室的处室名称，在日常工作中使用较为广泛，且与以往使用的“责任医生”等词具有一定的区分度，因此本研究使用“家庭医生”作为主题词进行检索。1.2文献纳入与排除标准。纳入标准：（1）与家庭医生签约服务政策效应评估有关的研究，包括对政府推行的家庭医生签约服务政策在居民的医疗费用、卫生服务利用、就诊选择等方面所产生的效果进行的评估；（2）来源于中文核心期刊（2014年版），预防医学、卫生学类27种期刊和综合性医药卫生期刊《中国全科医学》。排除标准：（1）对家庭医生签约服务本身的工作量、服务质量等进行的评估；（2）对家庭医生签约服务政策效应的定性评估和理论研究；（3）家庭医生签约服务对健康管理效果的研究。由于国外所理解的“家庭医生”与国内所推行的“家庭医生”具有一定差异，本研究未将国外文献纳入研究范围。本研究侧重于定量评估，定性评估和理论研究可作为未来的研究方向。1.3文献筛选过程及检索结果。提取文献标题、摘要，必要时查询全文确认，由研究者按纳入和排除标准严格执行文献筛选。如遇分歧，同相关研究人员讨论并参考第3名研究人员的意见。对于纳入研究范围的文献，由研究者独立提取，获取文献全文以便进一步进行计量分析。1.4资料整理与分析方法采用Excel2007整理数据资料，采用文献计量学方法对文献进行分析。

2我国家庭医生签约服务政策效应评估研究现状

本研究最终搜集相关样本文献27篇，来自8种相关期刊（见表1）。2.1研究发表时间。我国家庭医生签约服务政策效应评估相关文献近两年逐步增多，其中2018年发表7篇（25.9%），2017年发表6篇（22.2%），2016年发表5篇（18.5%），2005—2015年发表9篇（33.4%）。需要注意的是，2015年及以前发表的文献中所提及的“家庭医生”概念与当前国家推行的“家庭医生”概念并不完全相同。2.2研究对象。按研究对象的地域进行分类，我国家庭医生签约服务政策效应评估的研究地区以上海（17篇，63.0%）和北京（6篇，22.2%）为主，深圳（2篇，7.4%）、杭州（1篇，3.7%）、成都（1篇，3.7%）也有少量研究成果，其他城市未检到相关研究成果。按研究对象的范围进行分类，我国家庭医生签约服务政策效应评估的研究对象以社区居民（16篇，59.3%）和患者（10篇，37.0%）为主，也有以医疗机构（1篇，3.7%）为研究对象的研究成果。2.3数据资料。我国家庭医生签约服务政策效应评估研究中，22篇（81.5%）使用的数据资料来源于不可开放获取的问卷调查数据，5篇（18.5%）使用的数据资料来源于政府、医院等有关部门的内部数据。在以问卷调查为数据资料来源的研究中，13篇（59.1%）使用两期追踪数据，9篇（40.9%）使用横断面数据；12篇（54.5%）使用概率抽样方法获取研究对象，3篇（13.6%）使用非概率抽样方法获取研究对象，7篇（31.8%）未对研究对象抽取方法进行说明。2.4研究内容。我国家庭医生签约服务政策效应评估研究中，主要涉及推进家庭医生签约服务对控制医疗费用不合理增长、促进分级诊疗格局形成、提高居民满意度等方面的影响。目前，比较典型的家庭医生签约服务政策效应评估研究有：肖筱等［9］研究发现，签约居民对社区卫生服务中心的利用率是非签约居民的2.47倍，签约居民生病后到社区卫生服务中心的首诊意愿高于非签约居民；戴卫东等［29］研究发现，签约家庭医生能有效引导常见病、症状轻发展慢的疾病首诊，以及复发概率高、复发病情急、检测设备常见并且操作简单的患者在基层复诊；邱宝华等［12］研究发现，签约居民对于社区卫生服务各项指标的满意度普遍高于非签约居民；王彤等［26］发现，患者对社区签约的特色服务满意度不高，但社区签约门诊患者对社区门诊医疗服务的总体满意度和对医生服务的满意度均较高。2.5统计学方法。我国家庭医生签约服务政策效应评估研究中，6篇（22.2%）仅使用描述性统计方法进行政策效应评估，15篇（55.6%）使用t检验、χ2检验等方法进行政策效应评估，5篇（18.5%）通过建立回归模型进行政策效应评估，1篇（3.7%）使用倍差法进行政策效应评估。2.6利益冲突我国家庭医生签约服务政策效应评估研究中，10篇（37.0%）声明其不存在利益冲突，17篇（63.0%）未声明其是否存在利益冲突。

3我国家庭医生签约服务政策效应评估潜在问题

政策分析范文篇6

1.中国对外贸易政策面临的经济环境

首先,世界经济一体化进程必然加快促进世界贸易的发展，为各国扩大进出口贸易创造条件，进而推动各国经济的发展。其次，知识经济的来临，促使世界各国调整经济结构，这为中国经济与技术的发展提供了机遇。再次，世界各国对外贸易政策的变化，对中国的对外贸易提出了更高的要求。

2.我国目前的外贸政策主要是进口替代政策和出口导向政策

（1）进口替代政策。进口替代政策是指国家采取各种措施，限制某些外国工业品进口，促进国内有关工业品的生产，逐渐在国内市场上以本国产品替代进口品，为本国工业发展创造有利条件，实现工业化进口替论的宗旨是保护国内市场，为民族产业的成长创造条件。为使国内替代产业得以发展，就要使用提高关税、实行数量限制、外汇管制等手段，限制外国工业品进口，以使国内工业在少竞争、无竞争的条件下发育成长。

（2）出口导向政策。出口导向政策的出发点是以出口为主导，它强调出口的扩大刺激并主导国内经济的发展；主张国家要改变为了进口替代而采取的贸易保护政策，推行鼓励工业制成品出口的关税和汇率政策。

二、我国外贸政策亟待改革的原因

1.现行外贸政策存在的弊端

（1）导致资金空转。政府积聚大量外汇储备，大量购买美国国债，输入美国的美元以FDI形式回流。国内过剩资金则主要集中在银行间空转，出口导向政策将经济的大量剩余转移到出口上，并以外汇形态存在，使国内金融体系更加“边缘化”。

（2）诱导企业无序竞争。在盲目鼓励出口政策的诱导下，出口商为了争取退税而不惜盲目压价出口，以出口量最大化为目标，忽视出口利润。面对政府15％的退税，企业不会去计较1％～5％的利润率。要素成本低廉，是中国产品的优势所在，但通过政策诱导企业将价格压低到市场均衡点之下，却容易被他国指责为不公平竞争，从而引发国际贸易摩擦。

（3）重商主义倾向。中国目前奉行的由政府政策主导、出口导向加上部分进口替代的政策，从某种意义上说，接近于历史上的“重商主义”。重商主义时代，追求的是金银，今天追求的则是作为国际硬通货的外汇，这些外汇被视为是一种国家财富。为了获得这些财富，采取种种经济政策：鼓励出口，压低工资，维持低利率、高储蓄率等等。

2.除了外贸政策自身存在的缺陷外，还有其他一些很重要的原因使得外贸政策的改革势在必行

（1）贸易条件持续恶化。目前，我国许多出口商品在出口数量猛增的同时，价格却大幅下跌。出口商品量增价跌造成国内能源、资源浪费和经济利益外流，恶化了外贸条件。

（2）外贸结构不合理，缺乏自主品牌，影响出口产品的国际竞争力。当前，我国出口增长方式仍属于粗放的数量增长型，大多集中在劳动密集型产品上。同时由于缺乏自主品牌，我国的出口规模虽然快速增长，但获益很少。

（3）贸易摩擦不断并且近年来我国一直是WTO成员国反倾销调查的主要目标国。

三、我国外贸政策改革的方向

1.加快外贸体制改革

应该建立便利、公平的外贸运行机制，进一步形成便利、公平的运行环境，降低市场主体的各种交易成本和制度成本，充分调动各类企业走向国际市场的积极性；建立积极、稳定的外贸促进机制，逐步建立起以政府为主导，以财政资金为保障，以市场化运作为基础、体现稳定性和公共性的新型外贸促进机制；建立快速、高效的外贸监控和反应机制，积极做好加入WTO后的应对工作，建立和完善快速、有效的监控和保护机制，切实维护国家利益和经济安全；建立规范、透明的外贸管理机制，加强外贸管理立法工作，改善管理办法，简化行政审批，进一步增强管理的透明度，提高外贸管理的市场化程度；建立机制完善、协调有效的外贸中介服务体系；进一步改革进出口商会制度，鼓励发展各类外贸咨询和法律服务机构，真正发挥中介组织在外贸发展中的协调促进作用。

2.完善外贸法律法规

现在我国已经加入了WTO，我国必须根据外经贸体制和外经贸发展的需要，按照WTO规则和我国在加入WTO谈判中的承诺，全面充实、调整和完善现行的外经贸法律、法规和规章。

3.完善外经贸金融服务体系

第一，切实有效地发挥中国进出口银行政策性功能，积极配合国家宏观产业和外贸政策，扩大出口信贷业务规模，发展进口信贷。第二，要尽快建立多层次资本体系，在充分发挥银行间接融资的同时，拓宽直接融资渠道，建立起直接融资与间接融资的双重支持、有机结合功能互补和高效互补的融资机制。

4.整顿市场秩序，加强行业管理一是打破地区封锁和行政壁垒，加快建立内外统一、开放、有序的市场体系，建立国内市场与国际市场之间的有机联系。

5.主要依靠增加国内需求拉动国民经济增长。

四、改革的建议

1.改变出口导向型外贸战略，扩大国内市场对经济增长的拉动作用；

2.降低对特定贸易伙伴的依存度，推进市场多元化；

3.优化产业结构，提高我国商品国际竞争力；

4.高度重视中国的能源和资源战略，维护国家安全和可持续发展；

5.提高利用外资质量，防止陷入“引进依赖”陷阱；

6.建立更合理的政府业绩考核体系。

[摘要]作者通过对我国外贸政策现状的分析，指出我国外贸易政策存在不完善的问题。在对存在问题分析的基础上，对我国外贸政策的改革方向进行探讨，提出了自己的看法和一些建议。

[关键词]外贸政策改革方向改革建议

参考文献：

[1]李璐璐.我国外贸政策亟待调整的原因及走向[J].党政干部学刊，2006,(07).

[2]王杰.中国对外贸易政策的取向分析[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2005,(04).

政策分析范文篇7

关键词：公共政策；伦理；价值；人性

中国目前的社会正处于转型时期，但是在转型中，社会呈现出非均衡发展的态势：我国的城乡差距呈现失衡状态，而且情况随着社会的发展并没有根本上的改进，反而有愈演愈烈之势。这些情况在教育、就业、医疗、社保等关系普遍民生方面问题较为明显和突出。这一实际存在的问题，给未来社会发展和进一步改革埋下了不稳定的隐患和未知因素，给政府更进一步的社会管理和服务社会功能提出了不易解决的难题。政府从内心希望一方面通过传统公共政策强制性去尽力维系社会旧有格局，另一方面又造出新的“缝隙”以及“非对称”的社会状况；这种困境使得重新反思公共政策成为了必要。本文就是从伦理方面对公共政策进行了分析。

一、公共政策

关于政策，官方有一个比较中性的解释，即“辞海”解释。政策是这样定义的，政策是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。从政策定义可以看得出，公共政策应该涵盖一个国家为维系社会发展而在社会公共事务方面出台的的政治方略或策略，或各种必要规范性文件。对于公共政策的科学定义，几十年间，未能达成一个所有人接受的感念。学者有的是从阶段性的发展过程中理解的。例如，作为公共行政学标志性人物的美国学者伍德罗威尔逊就认为，“公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[1]这一定义在一定程度上明确了公共政策的制定者和执行者，界定了二者各自的过程管理。有的学者是从公共政策的行为特点来界定的，例如政策科学主要的倡导者和创立者的哈罗德拉斯维尔与亚伯拉罕卡普兰则认为，“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。”[2]这一定义更加强调政策的行为特征，从广义上说政策就是有目标的计划。还有的学者从其他角度界定公共政策，例如有学者认为：“公共政策是政府为解决公共问题、实现公共管理目标而制定和实施的行为规范和行动准则,它是由一系列谋略、措施、办法等组成的。”[3]不可否则，公共政策有其一定的历史使命。但是，从根本意义上说公共政策是政府处理公共事务的一种工具，其自身孕育着强制性和伦理性两种天然属性。

二、公共政策伦理分析

随着世界经济的一体化发展，尤其是世界范围内宪政制度的推崇以及人权的日益受重视，公共政策的强制性越来越受到普遍的批评，公共政策的伦理性方面越来越受到普遍的关注和重视，可以说，公共政策在伦理方面蕴含的是一种相互交叉的共性，这种共性着重表现于以下两方面：

(一)价值取向

价值是人类生存和发展的根基，公共政策也莫不如此，而反映价值取向的因素有很多，例如《正义论》开篇就明言中“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[4]公共政策理自然应具备价值取向，这是其内在的要求，具体而言，有如下表现：其一，公共政策交织着其制定主体的核心价值观和普世的价值观。公共政策的制定及执行主体均是公共机关或确切的说是政府，而作为社会公共机关的政府，本身代表着其所处位置或所代表阶层的价值观，尤其是执政者的核心价值观，同时作为社会发展的必要，其本身也蕴含着普世的价值观。例如公正性，而这一特性越来越受到重视，尤其是在现代社会，公共政策维系社会基本公正的职能更是得到各界的强烈关注。可以说，在一定程度上，将政府定位于人民服务者，与人民是一种契约关系，也是这一价值含义的体现。其二，公共政策的外在特点也深刻体现其价值取向。公共性，作为公共政策的最基本特点，深刻代表着公共政策的价值取向，在一定程度上说，公共政策越来越来源于公共意志，越来越体现民主，体现自由，体现公众性。在更深层次反映的是政府与公众在公共领域的各种结合，成果就是有价值取向的、符合公众性的理性追求和制度安排。公共政策外在特征，一方面可以帮助政府将其价值观合理、合法的落实于公众，同时公众也能就公共政策的诸多事项与制定者达成价值的统一体，使得公共政策能通过合法的途径和程序来表达公众的利益诉求，进而决定公共物品或公共服务的提供。其三，公共政策的施行效果更富含价值属性。公共政策以维系社会更好发展为其使命，以社会利益的合理配置为基本职能，其最终的施行效果必然反映着价值观念。换句话说，公共政策的执行必然达到到一种有目的的安排，而这种目的则就是公共政策的价值理念的体现，如果不能达到这种价值追求，则说明公共政策的失效，必然催生新的公共政策来代替失效的公共政策，以使公共政策的施行能达到这一目标，也就是说达到追求的价值。

(二)人性精神

公共政策本身蕴含价值取向，同时其也有人性精神。因为公共政策的出发点和落脚地均是人，都是为民服务的。就公共政策的人性而言，可以从两个方面来理解。其一，公共政策需要切实解决人的生存发展的实际问题。毋庸置疑，公共政策是要解决社会存在的一些问题，或者说是解决公众需要的一些问题，自然而言牵涉到人的问题，不可避免涉及人性。因此，用于解决问题的公共政策必然需要具备人性精神。随着社会的发展，人们认识的提高，民主意识的进步，人们对于政府制定公共政策提出了更深层次的期望，热切希望公共政策的能够反映人们的普遍关切。一项反映人性的、能够切实解决社会基本问题的公共政策需要具备人性。作为基础性的管理，公共政策的人性化表现在公共政策的制定主体为着特定的目的，充分利用各种信息资源，并经过有价值取向的考量，以寻得最适当的方式和取得最积极、最人性化的施行结果。众所周知，公共政策的各种方式具有严密的科学性，体现一定的客观性、合乎逻辑性。追求较为精确的计算和合乎逻辑思维的推理。由于实际生活中的问题较为复杂，需要考虑的因素众多，公共政策的选择往往不一定能反映最优效果。这样，公共政策的制定者们只能从现实的境况出发，体现为一种更人性的态度，用这种态度去真切感受真实的情况，进而妥善解决存在的社会问题。其二，追求人的发展也是公共政策的重要目的。公共政策有众多目标，其中重要目标之一就是促进人的发展。随着社会的发展，人的发展，特别是全面发展亦取得了巨大的进步。公共政策作为公众切身有关的一种方略，必然与人的发展密不可分，人的发展有助于更近一步完善公共政策的科学化、人性化。公共政策的选择越来越倾向于人的发展，可以说，公共政策未来发展的立足点将集中于人的发展。

三、结语

公共政策是国家、政府从社会整体出发，进一步管理社会的一种手段，虽然其具有明显的强制性，然而，公共政策的意义更在于其蕴含的伦理价值，必然会附有价值选择和人性因素。公共政策的伦理分析，有助于从更深层探求公共政策的存在和行驶的合理性。

作者:贾远军 单位:中煤西北能源有限公司

参考文献：

[1[陈潭.社会转型与公共政策创新[J].湖南师范大学社会科学学报,2004(5).

[2]林水波,张世贤.公共政策[M].台湾五南图书出版公司.

政策分析范文篇8

关键词：农村养老保障；间断-均衡理论；政策演变；适应性；政党推动

一、引言

农村养老保障是我国长期城乡二元分割下的产物，也是我国社会保障中较为脆弱的部分。我国的农村养老保障政策从建国到现今走过了70年的历程，农村养老保障政策在不断地变迁和完善，政策的演变并不是无序的，而是有其自身规律的。回顾农村养老保障政策70年的发展历程，是丰富中国特色社会保障体系的重要组成部分，也是指引未来社会保障政策发展的重要经验积累。当前关于农村养老保障政策的研究视角呈现多元化的趋势，如许亚敏从制度经济学的角度对农村养老保障事业的历程和现状进行思考，指出农村养老保障制度处于非均衡的状态，并提出相关的建议。[1]黄俊辉和李放利用情境认知理论审视新中国成立以来农村养老保障政策，得出政府认知的变化是由情境切换引起的，而且使农村养老保障呈现“格式塔”转换。[2]李素利和白延涛基于养老保障政策在我国实行的独特性，从农村居民的视角构建了政策不确定性调节影响政府农村养老保障服务能力与养老保障服务质量之间关系的模型。[3]然而，已有文献从政策过程视角研究农村养老保障政策变迁的较为稀缺，本文试图利用间断-均衡框架对新中国成立以来的农村养老保障政策进行分析，并依据中国的具体情境对间断-均衡框架进行适当的修正，以增强理论对中国实践的适用性。

二、分析框架：间断-均衡理论

间断-均衡理论（PunctuatedEquilibriumTheory，简称“PET”）由美国学者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不断改进和完善。该理论的提出有其特定的背景，政策科学的提出者拉斯韦尔构建了“概念图系”，引导政策过程研究的分阶段化[4]，随后政策过程研究一直是公共政策研究的焦点。Baumgartner和Jones在有限理性和渐进主义的基础上，认为政策的演变不仅仅是渐进式的小修小补，同时也存在政策的快速变迁。第一代政策过程模型主要在20世纪五六十年展起来的，决策被认为是渐进的，子系统似乎是永恒的，政治秩序是稳定的。渐进主义的代表人物林德布洛姆将政策过程视为部门间相互调整的过程；另一位渐进认同者韦达夫斯基将渐进理解为通过参与者之间制度的探索性规则。虽然渐进主义支持者们以有限理性为中心模式，继续把大部分工作纳入公共政策过程，而Baumgartner和Jones认为“即使他们的故事大部分都是正确的，但他们似乎不足以作为政策变化的描述者，他们错过的部分让我们觉得太重要了，简直无法忽视”[5]。其实在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速变化经常发生，但是多元主义下的诸多理论仅仅强调政策的渐进，且对渐进的过分强调会导致人们把多元主义视为天生保守的。然而，从历史的视角来看，很容易得到很多政策是经历了长期的稳定和短期的急剧反转。[6]因此，Baumgartner和Jones认为他们提出的间断-均衡理论源于对强调稳定性、规则、渐进式调整和“僵局”的政策过程模型的不满，而且政策变化通常是“脱节的”和“偶发的”，并不总是可预测的。[5]间断和均衡只是政策变迁过程中呈现的两种形式，Baumgartner和Jones所提出的间断-均衡理论，一方面为了解释一些重要的政策处于长期的稳定状态，而且享有特权的精英群体在这些政策领域占有主导权；另一方面也为了解释一些显然根深蒂固的经济利益既得者在政治斗争中处于失利状态，并且伴随着一些政策的快速变迁。[7]显然，政策缘何处于均衡或间断状态是Baumgartner和Jones要阐述的重点。为进一步认知间断-均衡理论，需要对理论中的几组重要概念进行解释。（一）政策图景和政策场域。政策图景是间断-均衡理论中一个重要概念，在早期的文献中，Baumgartner和Jones将政策图景解释为“关于某一政策的信仰和价值观”[6]。而后续的文献中，政策图景则以一种简单易懂的话语被描述出来，政策图景是指如何被理解和被讨论的，[7]并将政策图景进一步的细化为两部分，是实证信息和情感诉求的混合物，任何政策图景都包括经验的和评估的，而且评估的部分被称为“语气”。[7]政策图景并不是单一的，而是多样的，政策图景存在正面和反面之分。正面的政策图景有利于政策的稳定，而负面的政策图景容易引致政策变迁。政策图景是政策变迁的一个重要影响因素，通常情况下会被政治竞争者所利用，Baumgartner和Jones利用了机构竞技场一词，认为在这一竞技场中各个机构的利益不一致，会出现不同的政策图景，竞争者试图通过控制政策图景以改变现有的政策。政策场域主要是指政治制度，[6]也就是一些组织或群体在政策制定中拥有决定权，既可以是垄断的，也可以是共享的。[7]单一的问题有可能被许多组织共同裁决，也可以被某一个组织来主导。而且政策场域也不是单一的，像政策图景一样具有多面性。政策场域的变化也会引起政策的变迁，尤其是从子系统政治转换到宏观政治层面，会加速政策间断的到来。（二）宏观政治和子系统政治。宏观政治和子系统政治的分类主要来源于学者Redford，在其著作《行政国家中的民主》中将美国多元化的政治系统区分为子系统政治和宏观政治。所谓的宏观政治主要是指国会、总统和政党等政治制度；子系统政治是由不同利益主导而成的决策系统，即专门政策范畴的次级系统。[8]在间断-均衡理论框架下，Baumgartner和Jones将宏观政治视为一种间断政治，是由总统和国会等高层次、强统合能力且对宏观性的政策变化起着主导作用的政治要素组成，其中包含了政策大规模变迁、政策过程出现的重大间断等要素，呈现一个正向反馈的过程。而子系统政治是一种平衡政治，由相对分散的单一利益团体主导，但不排除子系统存在多个利益相互竞争的可能性，它在总体上保持稳定性和渐进性，并不会对政策过程产生大的扰动。[9]另外，宏观政治和子系统政治处理问题的方式存在差异，宏观政治处理问题一般是串行的，而子系统政治处理问题可以是并行的。由于子系统政治可以是多元的，能够同时处理诸多问题；而宏观政治的注意力是有限的，一次只能注意到一个重要问题。如果一个政策进入了宏观政治的串行处理过程中，那么该政策便处于转变问题界定，并受到媒体和更多公众高度注视的环境之中，这就预示着政策变迁将会出现。一旦问题被提到议程上来，宏观政治就会加以处理，并争相努力解决新的热点问题；而且重大的政策变迁往往会伴随着一个或多个子系统被破坏的结果。（三）正反馈和负反馈。在政策间断和均衡中有两个反馈机制，一个是正反馈，一个是负反馈。反馈机制本身就是一个循环的过程，PéterÉrdi认为反馈机制从根本上影响系统的动态行为。粗略地说，负反馈减少了错误或偏离目标状态，因此具有稳定效应；而增加与初始状态偏差的正反馈则具有不稳定效应。[10]正反馈往往会使政策议程进入宏观政治层面，导致政策的变迁；而负反馈往往与子系统政治关联，会使政策处于稳定或均衡的状态。[11]一般情况下，子系统政治会反对政策的巨大变迁而维护政策的稳定，试图对政策进行垄断，形成负反馈机制，与之匹配的政策图景往往是正面的。政策垄断有两个重要的特征，一是政策制定的组织结构是限定的，而且这一结构限制其他人员进入决策过程中来；二是与政策过程相关的强有力的支持构想，这些支持性的政策构想一般与那些可以直接和简单地通过图景和修辞而被理解的核心政策价值相关。[7]而一旦政策图景发生变化，政策垄断将会崩溃，正反馈机制就会发生作用，政策极易进入宏观政治层面，进而引发政策的变迁。（四）个体决策和组织决策。间断-均衡理论中包含个体层面的决策和组织层面的决策。决策过程中，在问题的选择上，个体层面主要是注意力如何分配的问题，而组织层面上体现为议程的设置。对于问题的属性，个体层面主要是问题的描述，而组织层面是对问题如何界定，问题的界定是间断-均衡理论的一个重要基础。在解决问题的方案选取上，个人层面主要是给出更多的可替代方案，而组织层面则是对现有的方案进行辩论和讨论（如图1）。（五）注意力分配和不成比例的信息处理模型。注意力是间断均衡理论中引发政策变迁的一个重要因素，基于有限理性，个体或组织的注意力都是有限的。Jones等人将决策者称为有限注意力范围内的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones认为注意力的转移产生了积极的反馈过程，促4成了政策的快速变化。当政策子系统不受大量关注时，政策发展缓慢或渐进式发展；当注意力转向政策子系统时（可能通过触发事件），政策可能会迅速改变。[7]而且，注意力的转换是存在动力来源的，Jones认为注意力转换有四种来源：“事件驱动”的变化和过程驱动的变化(外生来源)；代表性联系和冲突扩大机制(内生来源)。[12]而对于环境中的信息，由于个体或组织的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones强调信息处理在决策系统中的作用。信息处理涉及收集、汇总、解释政策制定环境中的信号并优先排序。在任何一种情况下，信息都可能是不确定的（估算值的确切值未设置）和含糊不清（受到多种解释的影响）。作为具有人类认知限制的有限理性决策者，政策制定者将重点放在这些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他们反对传统的成比例的信息处理模型，认为系统中将会存在对来自环境输入的持续监测。以往成比例的信息处理模型认为问题将会直接根据他们的严重性成比例界定，解决方案也会根据他们解决问题的效率进行排列。这将是一个完全成比例的过程：回应中任何变化规模将会与来自环境信号中任何变化规模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones认为信息处理应该是不成比例的，于是发展出了一个不成比例的信息处理模型，认为政策决策在预测上不成比例，因为政策制度往往对小的变化反应不足（忽视它们完全是由于缺乏政策关注），对大的变化反应过度（当注意力转向先前被忽视的政策子系统）。[14]间断-均衡理论并不是集中地探讨纯粹的渐进性政策理论或纯粹的理性选择理论的问题的，而是以拓展了现有的议程设置理论，来处理政策均衡和政策间断问题。[9]间断-均衡理论建基在美国的政治体制下，在美国甚至欧洲诸多国家具有很强的适用性，尤其在预算领域。二十世纪五十年代到九十年代，渐进主义模型一直在政策过程理论中占据主导地位，自从Baumgartner和Jones出版《美国政治中的议程与不稳定性》后，源于生物进化论的间断均衡理论取代了渐进主义模型的地位。[13]于是，一大批基于间断均衡理论的研究文献不断涌现，如Breunig等人考察了美国国家预算过程，以评估预算渐进主义与预算间断的长期预算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有内容编码的欧洲理事会结论的新数据集，发现间断-均衡理论适用于欧洲理事会的政策议程。[16]

三、政策变迁：新中国成立以来的农村养老保障政策

下面结合间断-均衡理论框架对农村养老保障政策进行分析，在此需要说明的是，由于间断-均衡理论与中国的具体情境并不是完全符合的，这一点在国内的一些研究中也有所涉及，如文宏依据对兰州出租车政策研究，对间断-均衡理论的政策场域进行了中国情境下的修正。[17]刘开君尝试从适用条件、理论假设、变迁过程和根本原因等维度对间断-均衡分析框架予以修正，将修正后分析框架的适用条件扩大为稳定的政治制度结构。[18]李金龙等在决策机制层面和决策的影响要素层面对间断-均衡理论进行了修正。[19]本文对于农村养老保障政策的研究也需要对理论的部分内容进行修正，这个将在后文进行论述，但是理论的大体框架对于本研究对象还是适用的。（一）1949年-1953年：土地政策保障农村养老的均衡期该时期的农村养老主要依靠的是土地，也就是土地养老，政府出台一系列的政策法规来保障农民的土地所有权。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中规定“必须保护农民已得土地的所有权”、“实现耕者有其田”。1950年6月中央人民政府委员会第八次会议通过了《法》，提出“实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力。”实现了农民“耕者有其田”，也因此明确了农村养老保障以土地保障为主。这次真正使土地所有权与使用权都到了农民手中，从而极大地调动了农民的生产积极性。从1950年开始，1952年底基本完成，大部分贫雇农上升为中农，中农的比例由过去的20%上升到80%，贫雇农由过去的70%降为10%左右。[20]据统计，1949—1952年农业人口平均粮食产量从209公斤增加到288公斤，农民留用的粮食增长了26.4%。[21]农民的生产积极性得以提高，1951年，中国共产党中央委员会通过了《关于农业生产互助合作的决议》的草案，指出农民在中表现除了较高的生产积极性。当时中央政府的注意力集中在保护农民所获得的土地所有权，这时期属于土地养老的均衡期。（二）1954-1956年：农业生产合作化下的间断期随着三大改造的推进，农村进行了农业合作化运动，这一时期主要是将农民养老所依托的生产资料逐渐收归为集体所有，由于政府的注意力发生了转移，这就对农民的养老产生了影响。1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，指出“逐步实行农业的社会主义改造”。于是，农村开始走上了合作化的道路。到了1954年，以土地入股、统一经营为特点的初级农业生产合作社得以迅速发展。1955年，农业合作化运动达到高潮，到秋收分配时，有农业生产合作社634000多个，入社农民1692万户。[20]在初级农业生产合作社阶段，土地仍然是归农民所有。但是到了高级农业生产合作社阶段，所有的土地都归为集体所有。1955年，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《农业生产合作社示范章程草案》，指出“农业生产合作社统一地使用社员的土地等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化。”1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，指出“把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。”土地逐渐由个人转移到集体所有，此时的养老资源虽然也来源于土地，但是劳动的成果是集体劳动所得，按照各自的能力，按劳取酬。与此同时，1956年1月，中共中央政治局了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》，纲要规定“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力能胜任的劳动；在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们的生养死葬都有指靠。”而且，《高级农业生产合作社示范章程》规定“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”随着决策者注意力的转移，农村养老由土地养老走向集体养老，而且也出现了解决农村贫困农民的养老政策。（三）1957年-1977年：计划经济下的农村集体养老均衡期随着三大改造的完成，我国走向了计划经济时期，这一时期农村养老主要是集体养老以及面向贫穷农民的五保供养。但是这个时期的集体养老也遭到了冲击。1958年的开展，农村出现了化运动，以“一大二公”和平均分配等为特点的给农村的集体经济带了损失，尤其是当时的大炼钢铁和大办工业等运动对农村集体经济来说是雪上加霜。加之后来的对农民的生活水平造成严重的影响，农民的平均收入10年来没有增加，农村中广大农民终岁勤动，而收入很少，不少地区甚至求一温饱而不可得。[20]总之，整个时期的集体养老格局并没有发生实质变化，只是养老的保障水平太低。（四）1978年-1992年：经济转型时期的农村养老间断期随着的结束和十一届三中全会的召开，计划经济逐渐弱化，中国开始探索新的发展道路，之前建立在集体经济上的集体养老面临严峻挑战。（1）1978年-1985年：农村集体经济和解体1978年，中国共产党召开了十一届三中全会，全面纠正了和“左”倾错误，会议深入讨论了农业问题，了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》和《农村工作条例》，规定、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护，不允许无偿占有和调用生产队的劳力和财力等；公社各级组织实施按劳分配，杜绝平均主义等。随后，我国开展了经济体制改革，经济体制改革首选在农村推进，主要是实施家庭联产承包责任制，把土地的所有权和经营权分开，当时出现了诸多承包形式，如包工到组、包产值和专业承包联产计酬责任制等，但是以家庭经营为主要形式的联产承包责任制占最多数，达到了90%以上。随着农村经济体制改革的推进，原有的集体经济逐渐削弱，走向了解体。1983年，有12702个宣布解体，实行包干到户的生产队占了总数的98%，1984年又有39830个宣布解体，1985年剩余的249个也宣布解体，至此中国的制度彻底解体了。[20]（2）1985年—1992年：老农保制度的试点期随着集体经济的解体，以往的集体养老难以为继，而此时的生产资料开始逐渐改革，农村的土地使用权开始回归到农民手里，养老问题逐渐显化，党中央开始将注意力转向采用社会保险的方式来解决农村养老问题。1986年，“七五”计划强调“抓紧研究建立农村社会保险制度”。而1986年12月，民政部提交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，就农村基层社会保障制度的资金来源、家庭保障及农村社会保障的主管部门问题等提出了大体的构想。于是，1991年1月，国务院指示民政部选择一批有条件的县进行县级农村社会养老保险试点。同年的6月，民政部在山东省牟平等县市进行了《县级农村社会养老保险基本方案》的实施试点；接着7月，召开了农村社会养老保险理论研讨会，就基本方案征求专家的意见。1992年2月，民政部设立了农村社会养老保险事业管理办公室，负责全国试点推进工作。1992年基本方案印发全国，农村养老保险制度（简称“老农保”）开始在全国推开。（五）1993年-1997年：老农保制度的均衡期民政部出台政策后，老农保政策在全国不断推广实施，而且1995年，国务院办公厅转发了《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，指出“今后一个时期，具备条件的地区要积极发展农村（含乡镇企业）的社会养老保险事业。”这使政策得到了宏观政治层面的支持，对农保制度给予了更高层次的肯定，进而强化了民政部对老农保的政策垄断，由此老农保进入了均衡期。1997年底，开展农村社会养老工作的省份达30之多，涉及到2097个县（市区），8288万农村人口参保，基金积累140亿元；1997年全国已有55.79万农民领取了养老金，养老金支出3.15亿元。于此同时，建立农保机构27797个，形成了有专职农保人员24163人、兼职农保人员28251人和数十万代办员的队伍。[22]（六）1998年—2008年：老农保被叫停和新农保探索的间断期（1）1998年—2002年：停滞期和反思期1998年，由于政府机构改革，农村社会养老保险工作由民政部移交给原劳动和社会保障部，实行社会保险的统一管理，老农保的政策垄断被打破。1999年，国务院批转《整顿保险业工作小组<保险业整顿与改革改革方案>的通知》，指出“当前农村地区不具备普遍实施社会保险的条件”，要求“对老农保制度进行清理整顿，停止接收新业务”。于是刚刚推行几年的老农保制度就间断了，老农保的参保人数不断减少，如图2所示。72002年10月，原劳动和社会保障部向国务院递交了《关于整顿规范农村养老保险进展的报告》，指出农村社会养老保险工作要坚持在有条件的地区逐步实施。整顿三年后，劳动和社会保障部开始对农村养老保险再次进行关注。十六大报告指出“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”老农保被叫停几年后，党中央再次将注意力转向农村的养老问题。（2）2003年—2008年：新农保试点期在此期间，原劳动和社会保障部选取了部分地区进行新型农村社会养老保险（简称新农保）的试点，在中央的支持下，试点范围不断扩大。2006年，国务院批转了《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，其要求“探索建立与农村经济相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”，原劳动和社会保障部选择北京市大兴区、山东省招远市等8个县（市、区），根据当地的实际情况，启动了新农保的试点工作。2007年，党的十七大把“探索建立农村养老保险制度”作为加快改善民生建设的重要内容。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”中央决策层对农村养老保险的持续关注，加速了新农保政策的推广，而且原劳动和社会保障部逐渐实现了对新农保政策的垄断，为新农保制度进入均衡期奠定了基础。（七）2009年—至今：农村居民养老保险的均衡期2009年7月24日，国务院新农保试点工作领导小组审议通过了新农保的制度内容，包括筹资标准、待遇水平、财政补贴、经办服务及相关制度衔接等政策内容。2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国新型农村社会养老保险制度正式启动实施，首批试点县（市、区）达到320个。2010年9月30日，国务院新农保试点工作领导小组办公室批复2010年普遍扩大新农保试点名单，新农保试点覆盖24%的县。新农保制度的覆盖群体不断扩大，最后实现了制度的全覆盖。2012年，十八大报告提出整合城乡居民基本养老保险，2014年2月，国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，城乡居民养老保险实现了制度整合，2017年底，城乡居民基本养老保险参保人数达到5.1亿多人。2009年至今的农村养老保险的政策场域实现了完全转移，由人力资源社会保障部统一管理，而且随着养老金水平的不断提高，制度的正面政策图景占据主流，使农村养老政策进入了均衡期。

四、动因解释：农村养老保障政策的均衡与间断

新中国成立以来，农村养老保障政策经历了三次间断期和四个均衡期，下面结合间断—均衡理论对变迁的动因进行解释，并验证理论的适用性。首先，在政策的第一次间断期，是关于作为养老资源所依托的土地的所有权发生了转变，导致农村养老由土地养老走向了集体养老。在土地养老时期，农民的生产积极性得以提高，用于养老的资源增加了，此时的农村养老保障政策处于均衡期。但是，随着中央政府注意力的转移，土地政策发生了变化，土地的所有权由个人转移到了集体，养老由此也从土地养老走向了集体养老。由于当时的中央政府把过多的注意力放在了农村合作产生的效果上，忽视了农民自己拥有土地而产生积极性，加之意识形态的缘故，导致了政策的变迁。此时的决策存在不成比例的信息处理模型，由于当时决策者的注意力更多地转移到合作互助带来的好处，在处理当时的环境信息时，没有考虑全面的信息，也没有预测到会有平均主义和大锅饭的结果。这时候在不成比例的信息处理模型下，决策进入了宏观政治，也就是当时的中共中央积极推动农业合作化运动，导致了政策的变迁。虽然造就的土地养老的政策图景是正面的，但是决策者注意力的转移起到了决定性作用。接着，政策从宏观政治进入到子系统政治，也就是当时的村集体，子系统政治利于政策的稳定，同时也形成了政策垄断，于是集体养老政策进入了均衡期。其次，在第二次间断时期，由集体养老向老农保制度转变。随着集体经济的解体，子系统政治不断地消解，农民养老问题出现了严重的负面政策图景，负面政策图景往往会促使政策变迁。于是政策逐渐进入了宏观政治层面，以第六届全国人大第四次会议通过了“七五”计划为标志，提出抓紧研究建立农村社会保险制度，决策层的注意力集中在如何建设农村的养老保险制度，政策变迁已成定局。这次政策的变迁是政策场域和政策图景及注意力分配共同作用的结果。而当时的民政部向国务院递交了农村养老保障制度的报告，为农村养老保险制度积极地树立正面的政策图景。但是当时缺乏所谓的子系统的竞争者，国务院把农村养老保险的任务直接交给了民政部。此时农村养老保险由宏观政治进入了子系统政治，民政部对农保制度形成了政策垄断，于是政策再次进入均衡期。再者，第三次间断期，由老农保进入到新农保。随着老农保制度的推广，政策图景发生了转变，农民每月只缴纳几元钱，相应的待遇水平较低，难以发挥养老保障的作用；而且部分居民缺乏保险的意识，出现参保不积极等现象，导致了老农保制度出现了负面的政策图景。而此时由于机构改革，农村养老保险的管理权由民政部转到了劳动和社会保障部，政策场域也发生了转变。同时由于1998年金融危机的影响，当时在宏观政治层面认为农村不具备搞保险的条件。于是在负面的政策图景和政策场域转变的共同作用下，老农保政策出现了间断。随后原劳动和社会保障部向国务院递交了方案，积极地探索新的农村养老保险制度，为新农保制度描绘正面的政策图景。而且老农保经过几年的整顿后，宏观政治又开始把注意力转向了农村养老问题，党的会议多次提及探索农村社会保险制度，2009年国务院出台新农保的文件，人力资源社会保障部是新农保的主管部门，新农保政策被人力资源社会保障部所垄断，新农保政策也进入了均衡期，一直到现在。

五、模型修正

通过上述的分析可以发现，间断-均衡理论对于大部分情境是适用的，尤其是改革开放后的政策变化。计划经济时期，由于历史的特殊性，政策的变迁与间断-均衡理论有较大的出入，如政策图景的正面或负面与政策变迁并非保持一致关系，政策场域较为单一等等。随着中国政治和经济体制改革的推进，间断-均衡理论的适用性不断增强。但是，间断均衡理论也存在与中国国情不相符的地方。第一，政策场域中所谓的宏观政治与子系统政治，在中国情境下具有特殊性。首先需要我们注意的是，中国的政治结构是“政党-人民”结构，而非西方的“国家-社会”结构。“政党-人民”结构的发动机是政党，政党通过工农联盟和统一战线，动员和团结各劳动阶层群众，形成国家与人民的整合。[23]中国各级政府部门都必须接受中国共产党的领导，党中央对决策起着决定性的作用，一些政策的变迁往往是政党推动的结果[24]。其次，中国的政治体制分为中央政府与地方政府，如果简单地把中央政府视为宏观政治，地方政府作为子系统政治似乎有些不妥。因为中央政府层面包括国务院及各大中央部委，在权利的等级上，各大部委要接受国务院的领导，国务院在政策制定中的权力要高于各大中央部委的决策权。因此，在政策的变迁上，如果各个部委间产生了矛盾，往往最后需要国务院来做决定，此时，国务院成为了宏观政治，而存在竞争关系的部委变成了子系统政治。这样就很难用宏观政治与子系统政治进行粗略地描述了。最后，我国的一些媒体力量、公众参与及社会组织等只能影响决策，无法归类到子系统政治中去。因此，最后我们可以对政策场域中的政治力量进行修正，必须坚持中国共产党的领导，场域中的政治力量都对政策变迁存在影响，但是影响的力度存在强弱之分，影响最强的是党中央及国务院，其次是中央部委，最后是地方政府及其他力量。第二，实际中，政策变迁可能在下级政府或地方政府中出现，并非只存在宏观政治层面。在中国的科层结构中，下级政府需要严格执行上级政府的命令，有学者将其称为压力型体制[25]，中央权威体现在各层次政府对其一统政策的贯彻实施过程之上；但是在自上而下的政策主线附近，允许各地、各领域的基层政府在不同方向上的偏移，以适应地方情况[26]。因此，下级政府也存在政策变迁的空间，如有学者指出下级政府官员存在升迁的激励，地方政府为晋升而开展竞标赛，容易出现地方政府的政策创新[27]。此时地方政府层面也会出现政策的变迁，当然这些由政策创新而引发的政策变迁很大程度上需要得到上级政府的支持或默许，因为地方官员在考虑激励的同时也会权衡其行为带来的惩罚。因此，地方政府因晋升激励等而引起的政策变迁在间断-均衡理论中难以得到解释。

六、小结

政策分析范文篇9

一、新中国成立后，我国保护贸易政策的演变

从建国到1978年期间，根据当时的国内外经济政治形势，我国实行的是国家管制的封闭型的保护贸易政策。这种封闭型贸易政策实质上也就是过度的保护贸易政策，对保护的对象不加正确选择，没有明确的保护期限，因此，这种政策存在不少弊端：(1)不利于我国工业的进步。在高度保护政策上成长的民族工业，犹如温室中的花朵，成本较高，享受特殊的优惠待遇，无竞争压力，难以形成技术革新、提高产品质量的动力；(2)容易致国内资源的低效率配置。由于受保护的产业或企业享受各种优惠，国内资源会争相流入这些低效率的部门。(3)失去了参与国际分工，获取比较利益，充分利用国际生产力的机会。总之，这种政策使经济的内向程度加深，经济结构与国外先进国家的差距拉大，延缓了工业化的速度。

随着国内外经济政治形势的变化，尤其是党的十一届三中全会的召开，作出了对内搞活对外开放的英明决策，原来的封闭型的保护贸易政策已不能适应这种变化的形势，改革势在必行，由国家统制下的封闭型保护贸易政策转变为国家统制下的开放型的保护贸易政策。开放型的保护贸易政策是对外贸易活动由国家统一领导、控制和调节，积极参与国际分工和国际交换，使对外贸易高速发展，促进我国生产力的提高。在进口方面，把积极引进先进技术和设备，大力吸收外资作为战略重点，同时，适当进口满足人民物质和文化生活所需的生活用品和物资。在出口方面，根据我国的情况和国际市场的需要，利用我国自然资源的优势，扩大矿产品、耐用消费品和农副产品的出口，努力把初级产品、粗加工制品加工成工业制成品出口。总之，这一时期的对外贸易政策是与改革开放的政策相一致的。随着出口贸易政策开始走向自由化，高度，这种高度保护的进口贸易政策已不能适应我国参与多边贸易活动和进一步对外开放的形势。因此，从1992年以来，对进口贸易政策进行了改革，使贸易保护程度大大降低，提高了民族企业的竞争意识和竞争能力，促进了经济体制改革的良性发展，提高了我国在国际经济中的地位。

二、适度保护

贸易政策是符合我国现阶段基本国情和对外开放政策的必然选择

我国现阶段的基本国情是，人口多，底子薄，生产力水平低，经济发展存在着地区和产业方面的不平衡。改革开放二十多年来经济快速发展，但科技水平和科技转换能力与发达国家相比差距还很大，综合国力还较弱。在这种情况下，如果实行自由贸易政策，无条件地全面地开放市场，让发达国家的商品占领我国市场，对消费者来说暂时可以得“物美价廉”的商品，但从长远看必然会冲击我国的民族工业。那么，如何从我国基本国情和世界政治，经济格局的现实出发，如何从我国经济发展战略和我国产品在世界市场上的竞争力以及我国的科技水平、资源、产业结构等情况出发，把自由贸易和保护贸易两种政策结合起来，制定更加科学的、符合国际惯例的对外贸易政策，就成为我们面临的一项任务。笔者认为，现阶段及今后一段时期，我国的对外贸易政策应是对外开放的基础上实行适度保护贸易政策。适度保护贸易政策对我国有关行业和企业实行一定程度的保护，使国际竞争限制在我国所能承受的范围内，并逐步向WTO所要求的国际惯例接轨，这有利于提高资源的配置效率，并与国际市场保持有机联系。在现实经济生活中，面对激烈的市场竞争，各国包括发达国家在内都在一定时期和一定范围内采取程度不同的贸易保护，我国作为发展中国家更有充分理由实行适度的保护贸易政策。

适度保护贸易政策，开放是前提，贸易保护是在开放基础上的保护。随着国际分工和国际交换的深化，各国之间的经济联系日益加强。从某种程度上说，一个国家参与世界经济的程度和范围，成为衡量该国经济发展水平的重要标志。我国要想发展自己的经济，就必须逐步开放市场，把我国的市场纳入到整个世界市场经济体系中去，而不能独立于这个体系之外，并进一步提高我国企业在国际上的竞争能力，培养它们在竞争环境中生存和发展的本领。充分利用国际国内两个市场、两种资源，对国内幼稚产业采取动态的保护措施，对在国外有发展潜力的产业和产品，实施鼓励出口措施，促进技术进步和产业结构调整，推动国民经济迅速发展。

三、把握好适度保护贸易政策的“度”

我国不久将正式加入世界贸易组织，这将是中国继70年代末实行对外开放政策以来的第二次对外开放，将对中国今后的经济发展产生深远的影响。我们既要对外开放市场又要保护民族工业。开放型适度贸易政策是建立在对外开放基础上的有目的、有选择的保护，并不是什么都保护，更不能保护落后的产业或企业。这就要求我们掌握好开放和保护的适度性。其包括的内容有：如何选择保护的对象；确定保护期限；保护要有高度的透明度和适当的保护高度。

我国是一个发展中的大国，国内已有相当雄厚的工业基础，某些行业或企业已达到或接近同行业国际先进技术水平，并建立了较为科学的经营管理体系，初步具备了与国际大企业相竞争的一些条件，并且已进入或占领了国际市场。如我国具有比较优势的纺织业、家电业、机电设备制造业等，对这些行业没必要进行过度保护，而应让这些行业积极参与国际竞争，不断提高竞争力。那么受到保护的应是哪些行业或产业呢？笔者认为，受保护的应是幼稚产业、支柱产业和主导产业。所谓幼稚产业是指某一产业处于发展初期，基础薄弱但经过适度保护能够发展成为具有潜在比较优势的新兴产业。如何界定和选择幼稚产业是一个关键，选择不好就可能导致保护落后，保护需要大量的投入，付出一定的代价。关于幼稚产业的选择标准国际上有三个：(1)穆勒标准，如果某个产业由于缺乏技术方面的经验，生产率低下，生产成本高于国际市场价格而无法与外国企业竞争，在一定时期的保护下，该产业能够提高效率，在自由贸易条件下存在下去，并取得利润，该产业即为幼稚产业。(2)巴斯塔布尔标准，受保护的产业在一定的保护期后能够成长自立，为保护、扶植幼稚产业所需要的社会成本不能超过该产业未来利润的现值总和，符合条件的即为幼稚产业。(3)肯普标准，除了前两个标准的内容外，应考虑产业在被保护时期的外部效应，如具有外部性，该技术可以为其他产业所获得因而使得本产业的利润无法增加，将来利润无法补偿投资成本，国家应该予以保护。对这三个标准要正确理解，在选择幼稚产业时可用一个标准去衡量，也可以用两个或三个标准综合衡量。可以肯定，对幼稚产业的保护是必要的，保护的目的在于使得受保护者得以进步，最终不需要保护，在国际市场上参与竞争。我国目前的一些高科技产业比如基因工程、生物工程等都属于幼稚产业，国家应予以适度的保护。我国的一些支柱产业和主导产业如汽车工业、电子信息产业等都不具备参与国际市场竞争的能力，国家也应予以适当保护。

适度的贸易保护应使贸易壁垒具有透明度，并应确定适当的保护高度和保护期限。所谓保护壁垒的透明度是指以关税保护为主要手段，统一并公开有关贸易保护的法令和法规，同时利用关锐的价格机制，使国内外市场的商品保持直接联系，实行贸易保护通常有两类措施：一是关锐壁垒；二是非关税壁垒。过高的关锐壁垒以及由此保护的进口替代的负面效应越来越受到各方面的抨击。各国的关锐税率呈下降趋势，世界贸易组织也在致力于降低关锐，消除壁垒。非关锐壁垒的作用也在逐渐缩小。关锐保护壁垒的透明度可体现在这次中美达成的协议中，我国目前的关锐率已从22.1%削减为17%，取消所有进口配额和数量限制。到2004年将农产品平均关税降至17%。适当的保护高度是指考虑我国经济对国际竞争的承受能力，逐步接近WTO成员国的平均保护水平，并且这种保护不是全面保护，而是有针对性的选择。适当的保护期限是指对所选择的幼稚产业的保护必须明确规定一个合理的期限。根据李斯特的贸易保护理论，保护期限最长不能超过30年。改革开放以来，我国一直将汽车工业作为国民经济的支柱产业加以发展，作为幼稚产业加以保护。汽车工业的进口关税一直很高，可是20多年过去了，汽车工业至今没有走出幼稚产业的局面，竞争能力依然较弱。这主要是因为国家的高度保护使得汽车工业没有国际竞争的压力，不思进取，安于现状，效率低下，生产技术落后，产品老化，也就是说过度的保护实际上是保护了落后，这种情况不能继续下去，所以，国家调整了对汽车的保护期限和进口关锐，到2006年，汽车进口关税将从目前的80%—100%降至20%，在进口汽车的竞争下，必然会挤跨大部分汽车整年生产企业，这对汽车工业的整体发展未必是坏事，相反，已经成长起来的若干家具有竞争力的汽车企业会进一步壮大，参与进品汽车的竞争，同时实施汽车出口目标。随着我国经济发展水平的提高，贸易保护水平将会逐步降低，最终走向全面开放和自由贸易。

综上所述，我国的适度保护贸易政策体现了开放和保护的特点，这一政策是符合我国目前的客观经济形势和基本国情的，也是我国加入WTO的必由之路。适度保护贸易政策可以建立一个庞大的国内市场，培养企业在国内市场的竞争力，让其成长壮大后再去参与高水平的国际竞争；适度保护贸易政策有利于产业结构调整，优化资源配置，淘汰不合理和落后的产业。收稿日期：2000—06—17

【参考文献】

[1]陈长民,等.国际贸易理论与实务[M].西安:陕西科学技术出版社,1997.

[2]林毅夫,胡书东.加入世界贸易组织:挑战与机遇[J].国际经济评论,2000,(3)

[3]李健.力争可持续增长-2000年进出口形势分析与展望[J].国际贸易.2000,(5).

政策分析范文篇10

1.西方经济学关于货币政策有效性的争论

在西方经济学的主要流派中，凯恩斯学派和货币学派认同货币政策的作用，而理性预期学派则提出不同意见。

(1)凯恩斯学派。凯恩斯认为，“有效储蓄之数量乃定于投资数量，而在充分就业限度以内，鼓励投资者乃是低利率。故我们最好参照资本之边际效率表，把利率减低到一点，可以达到充分就业”。可见，凯恩斯虽然偏爱财政政策，但也不否定货币政策的作用。

之后，凯恩斯主义者汉森、萨缪尔森、索罗和托宾等人也肯定了货币政策的作用。随着他们对货币政策作用的认识的加深，他们提出了“逆经济周期调节”的“相机抉择”的货币政策主张。

(2)货币学派。货币学派的代表人物弗里德曼认为，“货币政策能够防止货币本身成为经济波动的一个主要根源”，“货币政策能够发挥的第二个作用，是为经济运行提供一个稳定的环境——继续用米尔的比喻，就是使货币政策这架机器润滑运行”，“货币政策有助于抵消经济体系中来自其他方面的主要波动”。由此可知，弗里德曼充分肯定货币政策对稳定经济的作用。

(3)理性预期学派。理性预期学派的主要代表人物之一卢卡斯曾提出过著名的“政策无效性命题”。他指出：“当扩张性货币政策反复推行时，它不再能实现自己的目标。推动力消失了，对生产没有刺激作用，期望生产能扩大，但结果却是通货膨胀，而不是别的。”显然，卢卡斯完全否定了货币政策的作用。

2.中国经济学界关于货币政策有效性的观点

对于货币政策能否发挥调控作用，中国经济学界主要有三种观点：

第一种观点认为，货币政策的作用过分突出甚至否定货币政策的有效作用。中国人民大学黄达教授认为，“给人的印象，货币政策得心应手，是极有利的工具。但实践证明，过分高估其效能，不是实现不了设想的目标，就是在强力贯彻实施中带来很大的副作用”。

第二种观点认为，货币政策的作用具有非对称性即通货膨胀得力而治理通货紧缩乏力。对外贸易大学的吴军教授认为，“进入20世纪90年代以后我国的宏观经济调控实践，可以证明再经济衰退阶段的恢复经济增长方面，财政政策的强效应和货币政策的弱效应”。

第三种观点对货币政策的有效性持肯定态度。南京大学的范从来教授认为，“我国并没有陷入流动性陷阱，投资和消费的利率弹性是存在的，货币政策发挥作用的条件是具备的”。

二、评价我国货币政策有效性的标准

弗里德曼说，“我相信，某一货币总量是目前可得的、最好的、货币政策的直接指示器或评价标准。而且我相信：与选择价格水平的做法相比，具体选择哪一种货币总量所带来的妨害则小得多。”可见，弗里德曼认为评价货币政策有效性的标准是货币供应量。

在国内，李春琦等学者在研究货币政策有效性时，多数也采用货币供应量M2作为评价指标。而崔建军(2006)认为，货币政策的有效性体现在货币政策目标及其实现程度。但其是在封闭的环境下，用物价稳定、充分就业、经济增长来评价。

考虑到，在我国货币供应量是否应作为中介目标尚存争议，而且经过线性回归的检验，发现货币供应量与CPI的拟合程度不高。中国经济已逐步与国际接轨，中国的市场已不再封闭。所以本文以中央银行制定的货币政策目标作为评价标准，即“维持币值的稳定，并以此促进经济发展”。通过分析货币政策在近期调控中发挥的作用，评价货币政策的效果。

币值稳定，包括对内币值稳定和对外币值稳定。本文通过06年和07年的CPI指数和人民币汇率走势，进行考察。而对于经济增长的影响，则通过GDP增长率来评价。

三、我国货币政策有效性评价

经过数据统计，在这两年中央银行已多次上调存款准备金、年存贷款利率。存款准备金以达14%，创历史新高，冻结了商业银行大部分资金。年贷款利率也调至7.47%，比06年年初上升了1.89%，明显是要控制商业银行的信贷规模。虽然中央银行频繁地实行货币政策，但物价仍呈上升趋势，超过警戒线3%，这似乎与货币政策的调控目标背道而驰。

而人民币兑美元汇率一路上升，人民币持续升值，贸易顺差也持续增长，外汇储备屡创新高。我国实行的是有管理的浮动汇率制度，汇率要控制在一定范围，但现在汇率已上升了一定幅度，中央银行似乎无法控制。

再看GDP增长率，07年第一季度GDP增长率为11.1%，第二季度为11.9%，第三季度为11.5%，第四季度为11.2%，仍成双位数增长，并没有放慢的迹象。紧缩的货币政策并没有影响到经济的增长。

如果货币政策的紧缩效应显著，应该能平抑通货膨胀，且不影响经济发展。虽然货币政策在这轮调节过热经济的过程中，没有影响到经济的增长。但没有成功地维持币值稳定，人民币仍然对外升值，对内贬值，并且日趋严重，所以货币政策的效果不显著。

四、影响我国货币政策有效性的原因

影响货币政策的因素有很多，尤其在复杂的国内外经济环境下，既有货币政策本身存在的缺陷，也有经济环境的制约。主要表现为：

1.货币政策本身的缺点

货币政策存在时滞性。货币政策由制定、执行到产生效果，需要一个较长的过程。在市场较完善的发达国家，货币政策发挥效用需为六个月到一年。在中国，国有商业银行信贷集中，货币政策传导渠道阻塞，由货币政策所推动的货币供给很难达到县域地区。货币市场体系尚存缺陷，市场利率尚没形成，这也影响到货币政策发挥效用。此外，中央银行隶属于国务院，只有制定和执行货币政策的权力，没有决策权。所以，货币政策的时滞要比发达国家要长。

货币政策的传导主要通过商业银行，而商业银行一般很少给中小企业贷款。所以，货币政策的作用影响不到中小企业，中小企业能够按往常一样进行贷款投资。在我国，中小企业占据市场的大部分。调控不了中小企业，货币政策的效果也减弱。

从货币供给性质来看，目前我国处于转轨经济，同时，我国奉行二级银行体制，中央银行、商业银行体系、企业、居民个人都参与货币创造过程。因此，我国的货币供给同时具有外生性和内生性，而不是纯粹的外生性，中央银行控制的货币供应量有限，货币政策的效果有所减弱。

2.国内外经济环境的制约

本次的通货膨胀属成本推动型通货膨胀，所以货币政策的效果不显著。这次的物价上涨是由食品价格上涨引起的，而食品价格的上涨又引起其他物品的价格上涨。全面的物价上涨，自然引起工资上涨，市场上货币供给增多，从而使通胀加剧。即便中央银行能控制货币的供给，但不管货币政策如何紧缩，人们都不可能将购买食品的钱存入银行。在这种情况下，紧缩的货币政策难以发挥应有的作用。

由于我国实行的是有管理的浮动汇率制度，汇率被控制在一定范围内。而人民币持续升值，外界对人民币产生升值的预期，也看好中国的经济发展，所以国内外的投资者都抛出美元，买入人民币。中央银行为维持汇率稳定，被迫抛出更多的本币，使货币供应量上升，流动性加大，通货膨胀加剧，货币政策产生了反效果。

我国的金融体系不完善，利率的种类很多，有基准利率、同业拆借率、存贷款利率、银行间债券利率等，没有统一的市场利率，这在一定程度上影响利率政策的实行。

3.中央银行实行货币政策的情况

根据理性预期学派的观点，货币政策要超出人们的预期，才能发挥作用。但现在人们对货币政策已有预期，中央银行所制定的货币政策没有考虑到预期因素，所以货币政策没有达到所需要的效果。此时，货币政策在更大程度上只是一种警告，真正的调控作用较弱。

中央银行决定执行货币时，已经延误了时机。市场已存在大量货币，紧缩的货币政策很难控制住这种趋势。而且，每次上调存款准备金或年存贷款利率都是小幅度的调整，到后期才增大幅度，所以货币政策暂时效果微弱。

五、提高我国货币政策有效性的建议

针对影响货币政策的种种原因，本文将从三方面提出改善货币政策有效性的建议：

1.尽量减弱货币政策的时滞性

首先，缩短货币政策产生效果的时间。货币政策的时滞性不能完全消除，但以我国目前的情况，时滞性可以减弱。这就要求中央银行提高对经济情况的预见，制定出有预见性的货币政策。而且中央银行的调控要适时，避免货币政策在经济情况发生转变时才起作用。而且，中央银行要有一定的独立性。虽然和建国初期相比，中央银行的独立性有了很大的提高，但还是较弱。我国的中央银行隶属于国务院，没有决策权，执行货币政策要遵照国务院的决定。这在一定程度上延误了实行货币政策的时机。此外，还需商业银行的配合。商业银行的分支机构要深入县级金融机构，并放宽对中小企业的贷款限制，使货币政策得到更有效的传导。

2.改善货币政策实施的环境

继续推进我国的利率市场化改革，促使市场利率形成。这有利于我国货币市场的发展，而货币市场的完善则使货币政策的传导更有效。因为中央银行的公开市场业务，主要通过银行间债券市场发行票据，若利率能够市场化，则利率所反映的市场情况更加真实，有助于中央银行运用货币政策进行宏观调控，制定的货币政策也更有效。

如果财政政策不和货币政策相配合，这也会使货币政策的效果被抵消掉。考虑到现在通货膨胀产生的原因，财政政策似乎比货币政策更有效。通过政府补贴、减免税收、政府限价等措施可降低食品生产的成本，控制价格，在一定程度上缓解物价上涨的幅度。通过制定对出口的管制，取消部分出口产品的优惠政策，可控制住贸易的持续顺差。财政政策是一种直接调控的政策。所以货币政策应与财政政策配合使用，会事半功倍。

汇率政策是货币政策体系的重要部分。现在人民币被低估，对外贸易持续顺差，造成较多贸易摩擦，人民币面临较大的升值压力。而国内通货膨胀的问题日趋严重，政府可考虑放宽对人民币汇率的控制，以缓解通货膨胀问题。人民币升值，出口减少，进口增加，扩大国内供给，而且也减少了货币供应量，对解决通货膨胀问题有较大帮助。随着中国经济发展，国力增强，金融市场的逐步开放，美元走弱，升值是人民币必然的趋势。或许要人民币一次升值较多会对中国经济和金融稳定造成冲击，但政府可根据中国具体国情，让人民币逐步升值，达到人民币真实的价值。

3.提高中央银行执行货币政策的能力

加强金融创新。目前，一般的货币政策工具主要有存贷款利率、存款准备金、公开市场操作，但这些工具都有各自的缺陷。现在经济形势越来越复杂，中央银行很应该创造出适合当前情况的新货币政策工具，加大对冲的力度。

中央银行实行货币政策要考虑到预期因素，每次的货币政策能超出人们的预期之外，将使调控更有效果，也表明中央银行调控的决心，加大了警告作用。

加大货币政策的强度。中央银行每次上调存款准备金或利率都是小幅上调，效果不大，反而使通货膨胀的情况越来越严重，增加调控的难度。所以，中央银行可以减少调控的次数，但加大调控的强度。有人认为这种做法会造成经济的“硬着陆”。但以现在的经济情况，市场能承受得了较强的紧缩政策。相反，现在频繁地使用货币政策，效果不大，对市场的警告作用也不大。当货币政策产生累积效应时，也同样会导致经济的“硬着陆”。

中央银行也可以尝试使用窗口指导等货币政策措施，加大对商业银行贷款规模的控制，同时督促商业银行承担稳定经济的义务。

六、结语

综上所述，2006到2007年以来，我国的货币政策因其自身缺点和环境影响等原因，所以效果不太显著。货币政策有效性偏弱，对宏观调控十分不利。以现在的经济形势来看，中央银行必须实行宏观调控以稳定经济，提高货币政策的有效性迫在眉睫。所以，中央银行要根据现时中国经济的情况，分析影响货币政策有效性的原因，加深对货币政策的认识和研究，克服货币政策的缺点，改善金融环境，提高货币政策的有效性，以便更好地实现货币政策目标。只有这样，中央银行才能充分发挥调节经济的作用，有效地控制本次的经济过热，维持经济稳定增长。

参考文献：

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[6]童适平.中央银行学教程[Z].上海：复旦大学出版社，2005.