政策失败范文10篇

政策失败范文篇1

关键词：证券市场监管政策失败

我国证券系统腐败严重，与政府政策的失败是分不开的。导致我国证券系统政策失败的原因，笔者认为有以下几个方面：

一、意识形态的刚性

意识形态指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。意识形态在政策的制定过程中存在两方面的负面作用：一是意识形态具有过滤器的作用，妨碍了真实信息的传达；二是过于坚持的信仰会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状产生强烈的冲突。在我国证券市场发展的初期，人们认为社会主义必须是计划经济，必须是公有制占主体，政府对经济生活的管理必须深入到微观层次，社会主义与资本主义有着完全不同的经济管理制度。在这种意识形态下，本来应该实行的·些符合国际证券市场惯例的治理理念和原则，却因加上了意识形态的标签，而导致政策的失败。比如，证券市场本应是公平、自由的竞争市场，但我们的政策排斥和限制非国有与国有控股企业的上市，再加上对上市额度的限制，使我们的证券市场从一开始就不是一个相对公平、自由的竞争市场。再如，我们原来错误的坚信社会主义经济就应是国家对所有企业的控股，以致在企业上市前的股份制改造过程中，为确保国家的控股地位，仅仅分拆出1／3的股份进入市场流通，而占2／3份额的国有股却是不上市流通的，这就形成了中国证券市场的畸形股份制企业。既然在证券市场上无法实现完整的产权交易，那么证券市场也就不是真正意义上的证券市场。即使在当时有一些有识之士对此有正确的意见，但也不敢冒意识形态的政治风险而提出。随着时间的推移，特别是到2001年中国加入WTO之后，这一问题不解决，我国证券市场就无法与国际接轨，证券市场的发展受到了极大的限制。但是，上市公司的国有股已积累了3万多亿左右的市值，而市场的流通股仅有l亿多的市值，国有股怎么流通的了?从2001年6月份开始，仅仅实行新股发行10％的国有股减持，股票A股指数就从2240点一路跌到l0月份的1514点，吓得国家赶快紧急叫了暂停。这种由于意识形态的刚性所造成的国有股非流通问题，成了中国证券市场最大的痛。

二、认知的局限性

从1992年全国统一证券市场与监管模式的形成至今，我国证券市场刚刚走过十年的发展历程。十年对一个市场的发展来讲，应该说仅仅是一个开头。正因为是一个开头，所以也就必然存在认知的局限性。目前国内知识界，在证券市场管理方面具有认知话语权的既非法律界人士也非管理界人士，而是清一色的经济界人士。经济界人士又分为所谓的“本土派”和“海归派”。“本土派”是指在国内成长起来的一部分经济学学者。“本土派”学者内部过去实际上分为两派。一派是专门靠替领导人的各种话语、政府的各项政策寻找理论依据来维持自己学术地位的。在这部分学者观点中，政府关于证券市场的任何政策都是有理论依据的，永远是进步的、先进的。这些学者的观点过去在各主要媒体上占居主导地位，是主流声音。但这些学者无论是主观上还是客观上都掩盖了当时证券市场所存在的一些问题和政府政策中的一些失误之处，致使一些当时可以解决的小病，成了现今证券市场的顽疾甚至病变成了癌症。像上市公司的国有股非流通问题，假如在市场发展初期解决，应是一小问题，现在已成顽疾了。即使最后问题解决了，付出的代价也必定是很沉重的。另一派属于直言派，对证券市场存在的问题和政府政策的失误，勇于直言。但这类学者的声音在主流媒体上很难见到，散见于非主流媒体、研讨会和大学课堂上。虽然，这些学者的一些观点有利于证券市场健康发展，但对政府政策的选择和制定影响颇小。随着证券市场的发展和我国政治民主化程度的不断提高，直言派的言论在媒体上逐渐多了起来，特别是网络传媒成了直言派观点传播的主要媒介。政府的政策制定明显感到了舆论的压力，政策的制定和选择也相对审慎了。

像2001年后半年，政府关于国有股减持方案的政策所受到的激烈批评，大概是前所未有的。由于出发的角度不同和每个学者的目的不同，“本土派”学者关于我国证券市场的现状的认识也不同。一方认为我国证券市场是一个大，存在问题十分严重，必须严加监管。另一方则认为，我国证券市场存在的问题是市场发展初期所必然的，应肯定成绩，保护市场，随着证券市场的不断发展，现有的问题自然而然就解决了。由于我国证券市场发展的时间短，本土派缺乏可吸收的实践经验，再加上原有知识结构的局限性和原有的思维定式，总的来讲，本土派对于证券市场的观点和看法很难说科学成分有多大，也可以说，过去我国证券市场的发展是没有科学理论指导，那么没有科学理论指导的政府政策又怎能不失败?这也是政府聘请香港的梁定邦做证监会首席顾问，史美纶任证监会副主席，直接聘请从美国等海外回来的一些留学人士做证监会中高层官员的主要原因。这实际上就是对“本土派”经济学者们的否定。

那么，“海归派”是不是就没有认知的局限性了呢?我们由2001年3月28日，证监会正式颁布的《上市公司新股发行管理办法》的效果可以得出相关结论。办法规定，上市公司申请配股或增发新股时，公司最近3年加权平均净资产收益率不得低于6％(原来是不低于lOOk)；而且即使低于6％，但只要符合相关条件，也可以申请增发。增发门槛的降低引来了上市公司一轮新的圈钱大潮，甚至有些上市公司发现增发比配股圈钱更容易，便纷纷召开股东大会，将原已定好的配股方案更改为增发方案，引起了市场一片非议。凡是有增发预案的上市公司均遭到股民的抛弃，“增发族”成了“跌停族”。甚至，一些证券媒体将有增发可能的上市公司制成专表，提醒投资者注意风险。由这一政策的失败，使我们也不得不思考“海归派”的认知局限性问题。

一方面，我国证券市场发展的初始阶段，正是“海归派”们国外寒窗苦读时，因此对中国证券市场发展的最初环境认识不深；另一方面，国外的几年校园学习或短暂的工作经历究竟能对国外的证券制度了解多深呢?能不能领悟到其制度的真谛呢?一些“海归派”提出对我国证券市应场“推倒重来，重塑完美市场”的观点，就足以看出他们的“理想化”程度。行政生态学的理论早就告诉我们，不考虑各国文化与社会实际因素的制度移植是不可能成功的。

三、临时性政策代替法律、法规

从法理上讲，法律是有位阶之分的。在一个国家的法律体系中，宪法是基本大法，拥有至高无上的效力。立法机构通过的普通法具有仅次于宪法的效力。其次是政府及各职能部门制定和通过的各种法规、条律。再次是地方立法机构通过的各种地方性法律法规。低阶位的法律法规不得与高阶位的法律法规相冲突。低阶位的法律法规不可能拥有比高阶位法律法规更高的效力。因此，作为制度安排一部分的政府临时性政策更不应该与法律、法规相冲突，甚至代替法律法规。但是，在我国证券市场的治理过程中，为什么会出现临时性政策代替法律、法规的现象呢?这是与我国的人治传统分不开的。过去，我们的政府主要是用人治手段来管理社会的，领导的个人意志代替制度是正常现象。

在我们迈向法治社会的今天，人治不可能马上消失，其惯性仍在延续。特别是在法律、法规因时效等原因无法追究一些腐败分子的责任时，体现领导意志的临时性政策就可以起到惩恶安良的作用，临时性政策的高于法律、法规的效力也就得以延续。

但是，临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的负面影响是显而易见的。首先，具有反面示范作用。琼民源变中关村(000931)就是一典型例证。琼民源因上市造假、恶庄操纵等原因而被证监会停牌，调查处理。按公司法的相关规定，琼民源理应退市，进入破产程序。但政府所采取的解决琼民源问题的政策是，让中关村于1999年7月12日，以流通股本18742．347万股向除权登记日持股股东按1：1增发新股，发行价5．78元，以此作为对琼民源原股东的一种补偿手段。这补偿的惟一来源，就是1999年7月12日起人市购人中关村股票的步步被套的新投资人。他们带着对中国硅谷的美好憧憬，以100多倍的市盈率，比原琼民源股东高得多的价格购人中关村股票，以期分享高科技的高成长收益。而实际情况却是，他们当时所投资的中关村，不过是每股收益0．2元多的房地产开发商。琼民源违法违规给老投资者造成的损失，由后来人市高价买人中关村的新投资者买单，他们成了替罪羔羊。而庄家却利用琼民源摇身一变而成中关村的独特题材，对中关村股票进行爆炒。从1999年12月28日的18．22元飙升至2000年3月3日的最高44．41元，仅3个月时间暴涨143．74％。

此后一路下跌，到2001年12月31日收盘11．52元，跌幅达74％。管理层将违法违规公司琼民源改头换面的结果是，解放了当时被套牢的10．7万多名投资者，同时将35．6683万(2000年末中关村股东数)名投资者深套其中，而股市庄家则成了最大的获利者。有中关村重组琼民源的示范之后，上市公司违法违规更加有恃无恐，一家接一家有如雨后春笋。而且只要一曝光，它们便扛起资产重组的大旗，从红光实业、郑州百文、大庆联谊到银广夏等，都与琼民源如出一辙。由此可见，这种临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的反面示范作用有多么得大啊!其次，临时性政策代替法律、法规的人治做法，为权力的寻租提供可能性。既然临时性政策可以代替法律、法规，那些违反法律、法规的法人或个人就会通过各种手段包括行贿，来寻求新的临时性政策以使自己免于法律、法规的应有惩罚。目前，一些已经被暴光的违规腐败案件，要么久拖未决，要么不了了之，应不排除权力寻租的可能性。

四、多元利益的冲突

现代社会存在着多元的利益组织。从政治理论的角度来看：每一组织均反映了一种特殊的利益及偏见的动员方式，因此，规划者和公共行政人员常常发现他们面临的是，各种不同竞争者在竞争利益时，迥异而相互冲突的主张。这种多元利益冲突，在政策的制定和执行过程中都发挥着作用。冲突的良性结果是形成一个多方利益妥协的政策方案，然后均照此执行。冲突的恶性结果是很难达成一个多方利益平衡的政策方案，即使勉强达成一政策方案，执行起来也面临诸多障碍，形成政策失败。证券系统的政策制定与执行也面临着各种利益集团、各职能部门、地方政府等多方利益的协调，由于这种多元利益冲突所形成的政策失败也经常出现。

最近关于国有股减持的政策方案，就是多元利益的冲突所导致的政策失败。国有股减持的政策方案最初是由财政部制定的，规定在新股发行时按发行股数的10％减持，已上市企业的国有股按市场价减持。2001年6月14日公布方案后，股市一路下滑。减持方案受到质疑和批评。证监会主席周小川在广州一研讨会上表示，国有股减持是财政部的事证监会管不了，为证监会开脱责任。财政部的副部长楼继伟在10月18日的APEC会议上表示，国有股减持按要原方案执行，国有股减持对股市是利好不是利空。股市由2241点跌到1514点时，证监会于10月23日紧急出面宣布暂停国有股减持方案的执行。然后，国务院成立由证监会、财政部、国务院发展研究中心、国家体改委等部门参加的专门委员会，讨论制定国有股减持方案。同时由证监会出面向社会公开征集国有股减持方案。经过3个月的商讨，证监会与2OO2年1月25日对社会公布了国有股减持方案的阶段性成果，核心内容仍是市场定价。

结果股市一天暴跌超过6％。证监会赶忙又作出说明，这是阶段性成果而非最后方案。周小川也忙着召集各方人士谈话，强调减持方案肯定会保护广大投资者的利益，以稳定市场。国有股减持方案又进入了漫长的磋商、等待之中。国有股减持政策方案的失败是多元利益的冲突的结果：财政部是国有股产权的行使者，高价减持国有股回收更多的资金是国家利益和部门利益的统一。更何况财政部提出减持国有股所得资金将用来补充社保基金，这就说明财政部对减持国有股回收多少资金是预期目标的，与其目标相差过远的政策方案是很难获得财政部的认可；证监会是证券市场的直接管理者，其肯定不愿意看到股市继续暴跌下去，但国有股的减持价格又是关系到国有资产是否贱卖、是否流失的政治问题，证监会又岂敢让国有股以低于净资产的价格减持；广大投资者却认为，当初企业股份制改造时国家是一每股1块钱确定的股数，而投资者却是以市场价买的股票，再加上这么多年来配股、分红中的不平等，按净资产减持国家已经占了巨大的便宜了，现在却还要以市场价减持，这是与民争利。更何况过去企业上缴的利税之中已经包含了社会养老金，现在为什么又要第二次缴纳?若市场价减持，我们只有用脚投票。由这三方的利益冲突来看，国有股减持政策方案的失败与难产也就不足为怪了。

五、政策的变动无常

政策具有连续性和可预知性，是现代公共行政的基本要求之一。连续性是可预知的前提。只有政策是连续的，社会对政府的政策才可以预知，才可以依据政府政策的走向来调适自己的行为，进而达到政府与社会的良性互动。若政府的政策变动无常，那么社会也就无法预知政府政策的未来，不但无从对自己的行为进行调适，甚至还会无所适从。政府既无法实现与社会的良性互动，也会常常面临政策失败的尴尬局面，进而影响政府治理目标的实现。在调查中发现，我国证券市场的投资者明显感觉到，政府关于证券市场的治理政策是变化无常的，对中国证券市场戏称“政策市”。那么，造成这种现状的主要原因是什么呢?

首先，政府所扮演的双重角色，导致政策的左右摇摆。目前，我国的上市公司绝大多数是国有或国有控股企业，政府是这些企业非流通国有股的股份代表，但政府同时又是证券市场的监管者，这双重角色的矛盾导致了政府政策的左右摇摆。当证券市场处于低迷状态时，政府为了国有企业继续融资的需要，便出会台一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上涨，吸引投资者人市。而每当此时，市场内具有政策信息优势的机构和个人，便会利用非法资金和游资，内幕交易，肆意拉抬，制造证券市场虚假繁荣。这表面上是为了响应政府的政策号召，实际上是为了攫取高额寻租利益。当股指持续飙升，股价飞涨时，政府又担心市场泡沫过大危及经济，政府便会以公开、公正、公平的监管者身份出现，转变口气，突施利空政策，限制股市上涨，制造“政策顶”。每当此时，具有政策信息优势的机构和个人便会成功逃顶，广大中小散户却被套其中。等市场跌得过很时，政府再出台利好政策，就这样周而复始无限循环。

其次，证监会公务人员的职务非常任制很难保证政策的延续性。中国证监会自从1992年10月成立到2001年这9年间的时间里，历任证监会主席先后有刘鸿儒、周道炯、周正庆和周小川4人，人均任期2年零4个月，可见证监会主席人选变动之频繁。每一位主席都有各自不同的监管思路，不同思路指导下的政策自然也不同。再加上每一位主席的上任，都带来了证监会人员和职务的变动，政策的延续性自是很难保证。

最后，“中心任务型”的管理模式必然带来政策的波动。建国以来，我党对国家的管理一直沿用着“中心任务型”的管理模式。即不同时期，我党依据经济社会发展的不同情况为国家设立不同的中心任务，并号召和调动全社会的资源为实现中心任务而奋斗。其他的次要任务若与中心任务相冲突，或影响到中心任务的实现时，必须为中心任务让道，以保证中心任务的实现。这一模式应用在部门或地方，就是在不同时期设立不同的中心工作和目标，一切政策都要为中心工作和目标服务。这实际上是为政策的制定和实施设立了一个中心框架和目标，与此中心框架和目标相冲突的政策就很难出台或得到实施。然而，不同时期的中心工作和目标是不相同的，政策制定的中心框架和目标自然也不同，政策的波动也就成了必然。“中心任务型”的管理模式实际源于革命战争年代的“集中优势兵力消灭敌人”的战略，后来在建国后的政治运动中被进一步强化，逐渐成为我党管理社会的模式。但是，社会问题不象战争中的敌人，消灭掉以后就不存在了。只要有这一问题存在的社会土壤，同样的问题在一定时期会不断涌现。用“中心任务型”的运动式策略来解决，只会摁下葫芦浮起瓢。这种运动式的政策波动，反而使腐败分子和违轨者有了应对的策略：运动来时腐败收，运动去时腐败兴。

六、与政策环境的冲突

一项政策的制定和选择，必须考虑其政策环境。脱离政策环境的的政策选择，必然造成政策的失败。布罗姆里利曾指出：“不存在单一有效率的政策选择，只存在对应于每个可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。”我国证券市场由于一系列问题的曝光和WTO的加入，使管理层面临很大的变革压力。在变革政策的选择方面，由于对政策环境因素考虑不足，导致了许多的政策失败，甚至是重大政策的失败。

首先看管理层于2001年3月推出的股票发行核准制。核准制旨在摒弃企业上市的所有制性质限制，实现企业上市的自由竞争，达到证券市场资源的有效配置。但是，核准制下所发行的第一支股票——用友软件以64．35倍市盈率的高价36．68元发行，发行所得资金比批准立项的投资额多84O0万元，造成资源配置的低效。并且，用友软件上市开盘涨幅达100％，并且直冲100元，令市场瞠目结舌。这一“水涨船高”现象的出现，虽然有一定的非理性博弈因素存在，但也反映出旨在追求自由竞争的核准制所存在的问题。由于历史的原因，一部分质地较差的企业通过弄虚作假等不正当手段混入了证券市场，这些企业败坏了整个证券市场的形象，成为社会非议和谴责的焦点。因此，管理层也就将“准人”作为核准的重点。这从逻辑上讲虽然没有什么错误，但在我国这一初级证券市场上却出现了股票发行的“水涨船高”现象。这就像一个封闭的菜市场，市场管理者严禁在市场之外进行蔬菜交易，想进入市场的菜农很多，有成百上千家在排队等候，但市场管理者在认真、谨慎、严格的核准进入。早已厌倦过去积压、变质蔬菜的广大市民，对每一个新进入市场的菜农的蔬菜都蜂拥哄抢，造成本来2o～30元的软件菜却价高百元。要解决类似菜市场管理的这一问题，无非两种选择。一是限制股票发行价格。这好像是走了回头路，行不通(4个月之后，证监会又恢复了股票发行的限价措施，与过去所不同的是规定了一定的限价区间，但实际的发行价格总是限价区间的上线)。二是加快发行节奏。这一方面不符合管理层的审慎态度，另一方面又担心给市场造成过大压力，同时券商和中介机构的能力提高又是一个漫长的过程，故这也不能短期奏效。这该如何是好呢?这实际上就是单项政策与政策环境的冲突所造成的政策失败。

其次，再看我国的B股对内开放政策。2001年2月22日，中国证监会和国家外汇管理局就境内居民个人投资境内上市外资股联合发出通知。

通知规定，B股正式向境内居民开放。但为了抑制投机，通知还规定，在2001年6月1日前只允许在2001年2月19日(含2月19日)已经存入境内商业银行的现汇存款和外币现钞存款可以买卖B股，不得使用外币现钞和其它外汇资金；6月1日以后取消此限制。B股的对内放开实际上是为我国的A、B股市场合并做准备，类似的合并在韩国、瑞士、新加坡都进行过。但是，这一对内开放政策忽视了我国外汇管制、A股与B股价格相差数倍、监管制度漏洞较大等政策环境因素，造成了制度失败的恶果。第一，消息提前泄露，使具有政策信息优势的违规资金提前建仓。2001年2月19日上证指数提前突然大涨3．57％就能充分说明该问题。

政策失败范文篇2

关键词：证券市场监管政策失败

我国证券系统腐败严重，与政府政策的失败是分不开的。导致我国证券系统政策失败的原因，笔者认为有以下几个方面：

一、意识形态的刚性

意识形态指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。意识形态在政策的制定过程中存在两方面的负面作用：一是意识形态具有过滤器的作用，妨碍了真实信息的传达；二是过于坚持的信仰会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状产生强烈的冲突。在我国证券市场发展的初期，人们认为社会主义必须是计划经济，必须是公有制占主体，政府对经济生活的管理必须深入到微观层次，社会主义与资本主义有着完全不同的经济管理制度。在这种意识形态下，本来应该实行的·些符合国际证券市场惯例的治理理念和原则，却因加上了意识形态的标签，而导致政策的失败。比如，证券市场本应是公平、自由的竞争市场，但我们的政策排斥和限制非国有与国有控股企业的上市，再加上对上市额度的限制，使我们的证券市场从一开始就不是一个相对公平、自由的竞争市场。再如，我们原来错误的坚信社会主义经济就应是国家对所有企业的控股，以致在企业上市前的股份制改造过程中，为确保国家的控股地位，仅仅分拆出1／3的股份进入市场流通，而占2／3份额的国有股却是不上市流通的，这就形成了中国证券市场的畸形股份制企业。既然在证券市场上无法实现完整的产权交易，那么证券市场也就不是真正意义上的证券市场。即使在当时有一些有识之士对此有正确的意见，但也不敢冒意识形态的政治风险而提出。随着时间的推移，特别是到2001年中国加入WTO之后，这一问题不解决，我国证券市场就无法与国际接轨，证券市场的发展受到了极大的限制。但是，上市公司的国有股已积累了3万多亿左右的市值，而市场的流通股仅有l亿多的市值，国有股怎么流通的了?从2001年6月份开始，仅仅实行新股发行10％的国有股减持，股票A股指数就从2240点一路跌到l0月份的1514点，吓得国家赶快紧急叫了暂停。这种由于意识形态的刚性所造成的国有股非流通问题，成了中国证券市场最大的痛。

二、认知的局限性

从1992年全国统一证券市场与监管模式的形成至今，我国证券市场刚刚走过十年的发展历程。十年对一个市场的发展来讲，应该说仅仅是一个开头。正因为是一个开头，所以也就必然存在认知的局限性。目前国内知识界，在证券市场管理方面具有认知话语权的既非法律界人士也非管理界人士，而是清一色的经济界人士。经济界人士又分为所谓的“本土派”和“海归派”。“本土派”是指在国内成长起来的一部分经济学学者。“本土派”学者内部过去实际上分为两派。一派是专门靠替领导人的各种话语、政府的各项政策寻找理论依据来维持自己学术地位的。在这部分学者观点中，政府关于证券市场的任何政策都是有理论依据的，永远是进步的、先进的。这些学者的观点过去在各主要媒体上占居主导地位，是主流声音。但这些学者无论是主观上还是客观上都掩盖了当时证券市场所存在的一些问题和政府政策中的一些失误之处，致使一些当时可以解决的小病，成了现今证券市场的顽疾甚至病变成了癌症。像上市公司的国有股非流通问题，假如在市场发展初期解决，应是一小问题，现在已成顽疾了。即使最后问题解决了，付出的代价也必定是很沉重的。另一派属于直言派，对证券市场存在的问题和政府政策的失误，勇于直言。但这类学者的声音在主流媒体上很难见到，散见于非主流媒体、研讨会和大学课堂上。虽然，这些学者的一些观点有利于证券市场健康发展，但对政府政策的选择和制定影响颇小。随着证券市场的发展和我国政治民主化程度的不断提高，直言派的言论在媒体上逐渐多了起来，特别是网络传媒成了直言派观点传播的主要媒介。政府的政策制定明显感到了舆论的压力，政策的制定和选择也相对审慎了。

像2001年后半年，政府关于国有股减持方案的政策所受到的激烈批评，大概是前所未有的。由于出发的角度不同和每个学者的目的不同，“本土派”学者关于我国证券市场的现状的认识也不同。一方认为我国证券市场是一个大，存在问题十分严重，必须严加监管。另一方则认为，我国证券市场存在的问题是市场发展初期所必然的，应肯定成绩，保护市场，随着证券市场的不断发展，现有的问题自然而然就解决了。由于我国证券市场发展的时间短，本土派缺乏可吸收的实践经验，再加上原有知识结构的局限性和原有的思维定式，总的来讲，本土派对于证券市场的观点和看法很难说科学成分有多大，也可以说，过去我国证券市场的发展是没有科学理论指导，那么没有科学理论指导的政府政策又怎能不失败?这也是政府聘请香港的梁定邦做证监会首席顾问，史美纶任证监会副主席，直接聘请从美国等海外回来的一些留学人士做证监会中高层官员的主要原因。这实际上就是对“本土派”经济学者们的否定。

那么，“海归派”是不是就没有认知的局限性了呢?我们由2001年3月28日，证监会正式颁布的《上市公司新股发行管理办法》的效果可以得出相关结论。办法规定，上市公司申请配股或增发新股时，公司最近3年加权平均净资产收益率不得低于6％(原来是不低于lOOk)；而且即使低于6％，但只要符合相关条件，也可以申请增发。增发门槛的降低引来了上市公司一轮新的圈钱大潮，甚至有些上市公司发现增发比配股圈钱更容易，便纷纷召开股东大会，将原已定好的配股方案更改为增发方案，引起了市场一片非议。凡是有增发预案的上市公司均遭到股民的抛弃，“增发族”成了“跌停族”。甚至，一些证券媒体将有增发可能的上市公司制成专表，提醒投资者注意风险。由这一政策的失败，使我们也不得不思考“海归派”的认知局限性问题。

一方面，我国证券市场发展的初始阶段，正是“海归派”们国外寒窗苦读时，因此对中国证券市场发展的最初环境认识不深；另一方面，国外的几年校园学习或短暂的工作经历究竟能对国外的证券制度了解多深呢?能不能领悟到其制度的真谛呢?一些“海归派”提出对我国证券市应场“推倒重来，重塑完美市场”的观点，就足以看出他们的“理想化”程度。行政生态学的理论早就告诉我们，不考虑各国文化与社会实际因素的制度移植是不可能成功的。

三、临时性政策代替法律、法规

从法理上讲，法律是有位阶之分的。在一个国家的法律体系中，宪法是基本大法，拥有至高无上的效力。立法机构通过的普通法具有仅次于宪法的效力。其次是政府及各职能部门制定和通过的各种法规、条律。再次是地方立法机构通过的各种地方性法律法规。低阶位的法律法规不得与高阶位的法律法规相冲突。低阶位的法律法规不可能拥有比高阶位法律法规更高的效力。因此，作为制度安排一部分的政府临时性政策更不应该与法律、法规相冲突，甚至代替法律法规。但是，在我国证券市场的治理过程中，为什么会出现临时性政策代替法律、法规的现象呢?这是与我国的人治传统分不开的。过去，我们的政府主要是用人治手段来管理社会的，领导的个人意志代替制度是正常现象。

在我们迈向法治社会的今天，人治不可能马上消失，其惯性仍在延续。特别是在法律、法规因时效等原因无法追究一些腐败分子的责任时，体现领导意志的临时性政策就可以起到惩恶安良的作用，临时性政策的高于法律、法规的效力也就得以延续。

但是，临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的负面影响是显而易见的。首先，具有反面示范作用。琼民源变中关村(000931)就是一典型例证。琼民源因上市造假、恶庄操纵等原因而被证监会停牌，调查处理。按公司法的相关规定，琼民源理应退市，进入破产程序。但政府所采取的解决琼民源问题的政策是，让中关村于1999年7月12日，以流通股本18742．347万股向除权登记日持股股东按1：1增发新股，发行价5．78元，以此作为对琼民源原股东的一种补偿手段。这补偿的惟一来源，就是1999年7月12日起人市购人中关村股票的步步被套的新投资人。他们带着对中国硅谷的美好憧憬，以100多倍的市盈率，比原琼民源股东高得多的价格购人中关村股票，以期分享高科技的高成长收益。而实际情况却是，他们当时所投资的中关村，不过是每股收益0．2元多的房地产开发商。琼民源违法违规给老投资者造成的损失，由后来人市高价买人中关村的新投资者买单，他们成了替罪羔羊。而庄家却利用琼民源摇身一变而成中关村的独特题材，对中关村股票进行爆炒。从1999年12月28日的18．22元飙升至2000年3月3日的最高44．41元，仅3个月时间暴涨143．74％。

此后一路下跌，到2001年12月31日收盘11．52元，跌幅达74％。管理层将违法违规公司琼民源改头换面的结果是，解放了当时被套牢的10．7万多名投资者，同时将35．6683万(2000年末中关村股东数)名投资者深套其中，而股市庄家则成了最大的获利者。有中关村重组琼民源的示范之后，上市公司违法违规更加有恃无恐，一家接一家有如雨后春笋。而且只要一曝光，它们便扛起资产重组的大旗，从红光实业、郑州百文、大庆联谊到银广夏等，都与琼民源如出一辙。由此可见，这种临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的反面示范作用有多么得大啊!其次，临时性政策代替法律、法规的人治做法，为权力的寻租提供可能性。既然临时性政策可以代替法律、法规，那些违反法律、法规的法人或个人就会通过各种手段包括行贿，来寻求新的临时性政策以使自己免于法律、法规的应有惩罚。目前，一些已经被暴光的违规腐败案件，要么久拖未决，要么不了了之，应不排除权力寻租的可能性。

四、多元利益的冲突

现代社会存在着多元的利益组织。从政治理论的角度来看：每一组织均反映了一种特殊的利益及偏见的动员方式，因此，规划者和公共行政人员常常发现他们面临的是，各种不同竞争者在竞争利益时，迥异而相互冲突的主张。这种多元利益冲突，在政策的制定和执行过程中都发挥着作用。冲突的良性结果是形成一个多方利益妥协的政策方案，然后均照此执行。冲突的恶性结果是很难达成一个多方利益平衡的政策方案，即使勉强达成一政策方案，执行起来也面临诸多障碍，形成政策失败。证券系统的政策制定与执行也面临着各种利益集团、各职能部门、地方政府等多方利益的协调，由于这种多元利益冲突所形成的政策失败也经常出现。

最近关于国有股减持的政策方案，就是多元利益的冲突所导致的政策失败。国有股减持的政策方案最初是由财政部制定的，规定在新股发行时按发行股数的10％减持，已上市企业的国有股按市场价减持。2001年6月14日公布方案后，股市一路下滑。减持方案受到质疑和批评。证监会主席周小川在广州一研讨会上表示，国有股减持是财政部的事证监会管不了，为证监会开脱责任。财政部的副部长楼继伟在10月18日的APEC会议上表示，国有股减持按要原方案执行，国有股减持对股市是利好不是利空。股市由2241点跌到1514点时，证监会于10月23日紧急出面宣布暂停国有股减持方案的执行。然后，国务院成立由证监会、财政部、国务院发展研究中心、国家体改委等部门参加的专门委员会，讨论制定国有股减持方案。同时由证监会出面向社会公开征集国有股减持方案。经过3个月的商讨，证监会与2OO2年1月25日对社会公布了国有股减持方案的阶段性成果，核心内容仍是市场定价。

结果股市一天暴跌超过6％。证监会赶忙又作出说明，这是阶段性成果而非最后方案。周小川也忙着召集各方人士谈话，强调减持方案肯定会保护广大投资者的利益，以稳定市场。国有股减持方案又进入了漫长的磋商、等待之中。国有股减持政策方案的失败是多元利益的冲突的结果：财政部是国有股产权的行使者，高价减持国有股回收更多的资金是国家利益和部门利益的统一。更何况财政部提出减持国有股所得资金将用来补充社保基金，这就说明财政部对减持国有股回收多少资金是预期目标的，与其目标相差过远的政策方案是很难获得财政部的认可；证监会是证券市场的直接管理者，其肯定不愿意看到股市继续暴跌下去，但国有股的减持价格又是关系到国有资产是否贱卖、是否流失的政治问题，证监会又岂敢让国有股以低于净资产的价格减持；广大投资者却认为，当初企业股份制改造时国家是一每股1块钱确定的股数，而投资者却是以市场价买的股票，再加上这么多年来配股、分红中的不平等，按净资产减持国家已经占了巨大的便宜了，现在却还要以市场价减持，这是与民争利。更何况过去企业上缴的利税之中已经包含了社会养老金，现在为什么又要第二次缴纳?若市场价减持，我们只有用脚投票。由这三方的利益冲突来看，国有股减持政策方案的失败与难产也就不足为怪了。

五、政策的变动无常

政策具有连续性和可预知性，是现代公共行政的基本要求之一。连续性是可预知的前提。只有政策是连续的，社会对政府的政策才可以预知，才可以依据政府政策的走向来调适自己的行为，进而达到政府与社会的良性互动。若政府的政策变动无常，那么社会也就无法预知政府政策的未来，不但无从对自己的行为进行调适，甚至还会无所适从。政府既无法实现与社会的良性互动，也会常常面临政策失败的尴尬局面，进而影响政府治理目标的实现。在调查中发现，我国证券市场的投资者明显感觉到，政府关于证券市场的治理政策是变化无常的，对中国证券市场戏称“政策市”。那么，造成这种现状的主要原因是什么呢?

首先，政府所扮演的双重角色，导致政策的左右摇摆。目前，我国的上市公司绝大多数是国有或国有控股企业，政府是这些企业非流通国有股的股份代表，但政府同时又是证券市场的监管者，这双重角色的矛盾导致了政府政策的左右摇摆。当证券市场处于低迷状态时，政府为了国有企业继续融资的需要，便出会台一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上涨，吸引投资者人市。而每当此时，市场内具有政策信息优势的机构和个人，便会利用非法资金和游资，内幕交易，肆意拉抬，制造证券市场虚假繁荣。这表面上是为了响应政府的政策号召，实际上是为了攫取高额寻租利益。当股指持续飙升，股价飞涨时，政府又担心市场泡沫过大危及经济，政府便会以公开、公正、公平的监管者身份出现，转变口气，突施利空政策，限制股市上涨，制造“政策顶”。每当此时，具有政策信息优势的机构和个人便会成功逃顶，广大中小散户却被套其中。等市场跌得过很时，政府再出台利好政策，就这样周而复始无限循环。

其次，证监会公务人员的职务非常任制很难保证政策的延续性。中国证监会自从1992年10月成立到2001年这9年间的时间里，历任证监会主席先后有刘鸿儒、周道炯、周正庆和周小川4人，人均任期2年零4个月，可见证监会主席人选变动之频繁。每一位主席都有各自不同的监管思路，不同思路指导下的政策自然也不同。再加上每一位主席的上任，都带来了证监会人员和职务的变动，政策的延续性自是很难保证。

最后，“中心任务型”的管理模式必然带来政策的波动。建国以来，我党对国家的管理一直沿用着“中心任务型”的管理模式。即不同时期，我党依据经济社会发展的不同情况为国家设立不同的中心任务，并号召和调动全社会的资源为实现中心任务而奋斗。其他的次要任务若与中心任务相冲突，或影响到中心任务的实现时，必须为中心任务让道，以保证中心任务的实现。这一模式应用在部门或地方，就是在不同时期设立不同的中心工作和目标，一切政策都要为中心工作和目标服务。这实际上是为政策的制定和实施设立了一个中心框架和目标，与此中心框架和目标相冲突的政策就很难出台或得到实施。然而，不同时期的中心工作和目标是不相同的，政策制定的中心框架和目标自然也不同，政策的波动也就成了必然。“中心任务型”的管理模式实际源于革命战争年代的“集中优势兵力消灭敌人”的战略，后来在建国后的政治运动中被进一步强化，逐渐成为我党管理社会的模式。但是，社会问题不象战争中的敌人，消灭掉以后就不存在了。只要有这一问题存在的社会土壤，同样的问题在一定时期会不断涌现。用“中心任务型”的运动式策略来解决，只会摁下葫芦浮起瓢。这种运动式的政策波动，反而使腐败分子和违轨者有了应对的策略：运动来时腐败收，运动去时腐败兴。

六、与政策环境的冲突

一项政策的制定和选择，必须考虑其政策环境。脱离政策环境的的政策选择，必然造成政策的失败。布罗姆里利曾指出：“不存在单一有效率的政策选择，只存在对应于每个可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。”我国证券市场由于一系列问题的曝光和WTO的加入，使管理层面临很大的变革压力。在变革政策的选择方面，由于对政策环境因素考虑不足，导致了许多的政策失败，甚至是重大政策的失败。

首先看管理层于2001年3月推出的股票发行核准制。核准制旨在摒弃企业上市的所有制性质限制，实现企业上市的自由竞争，达到证券市场资源的有效配置。但是，核准制下所发行的第一支股票——用友软件以64．35倍市盈率的高价36．68元发行，发行所得资金比批准立项的投资额多84O0万元，造成资源配置的低效。并且，用友软件上市开盘涨幅达100％，并且直冲100元，令市场瞠目结舌。这一“水涨船高”现象的出现，虽然有一定的非理性博弈因素存在，但也反映出旨在追求自由竞争的核准制所存在的问题。由于历史的原因，一部分质地较差的企业通过弄虚作假等不正当手段混入了证券市场，这些企业败坏了整个证券市场的形象，成为社会非议和谴责的焦点。因此，管理层也就将“准人”作为核准的重点。这从逻辑上讲虽然没有什么错误，但在我国这一初级证券市场上却出现了股票发行的“水涨船高”现象。这就像一个封闭的菜市场，市场管理者严禁在市场之外进行蔬菜交易，想进入市场的菜农很多，有成百上千家在排队等候，但市场管理者在认真、谨慎、严格的核准进入。早已厌倦过去积压、变质蔬菜的广大市民，对每一个新进入市场的菜农的蔬菜都蜂拥哄抢，造成本来2o～30元的软件菜却价高百元。要解决类似菜市场管理的这一问题，无非两种选择。一是限制股票发行价格。这好像是走了回头路，行不通(4个月之后，证监会又恢复了股票发行的限价措施，与过去所不同的是规定了一定的限价区间，但实际的发行价格总是限价区间的上线)。二是加快发行节奏。这一方面不符合管理层的审慎态度，另一方面又担心给市场造成过大压力，同时券商和中介机构的能力提高又是一个漫长的过程，故这也不能短期奏效。这该如何是好呢?这实际上就是单项政策与政策环境的冲突所造成的政策失败。

其次，再看我国的B股对内开放政策。2001年2月22日，中国证监会和国家外汇管理局就境内居民个人投资境内上市外资股联合发出通知。

通知规定，B股正式向境内居民开放。但为了抑制投机，通知还规定，在2001年6月1日前只允许在2001年2月19日(含2月19日)已经存入境内商业银行的现汇存款和外币现钞存款可以买卖B股，不得使用外币现钞和其它外汇资金；6月1日以后取消此限制。B股的对内放开实际上是为我国的A、B股市场合并做准备，类似的合并在韩国、瑞士、新加坡都进行过。但是，这一对内开放政策忽视了我国外汇管制、A股与B股价格相差数倍、监管制度漏洞较大等政策环境因素，造成了制度失败的恶果。第一，消息提前泄露，使具有政策信息优势的违规资金提前建仓。2001年2月19日上证指数提前突然大涨3．57％就能充分说明该问题。

政策失败范文篇3

关键词：证券市场监管政策失败

我国证券系统腐败严重，与政府政策的失败是分不开的。导致我国证券系统政策失败的原因，笔者认为有以下几个方面：

一、意识形态的刚性

意识形态指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。意识形态在政策的制定过程中存在两方面的负面作用：一是意识形态具有过滤器的作用，妨碍了真实信息的传达；二是过于坚持的信仰会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状产生强烈的冲突。在我国证券市场发展的初期，人们认为社会主义必须是计划经济，必须是公有制占主体，政府对经济生活的管理必须深入到微观层次，社会主义与资本主义有着完全不同的经济管理制度。在这种意识形态下，本来应该实行的·些符合国际证券市场惯例的治理理念和原则，却因加上了意识形态的标签，而导致政策的失败。比如，证券市场本应是公平、自由的竞争市场，但我们的政策排斥和限制非国有与国有控股企业的上市，再加上对上市额度的限制，使我们的证券市场从一开始就不是一个相对公平、自由的竞争市场。再如，我们原来错误的坚信社会主义经济就应是国家对所有企业的控股，以致在企业上市前的股份制改造过程中，为确保国家的控股地位，仅仅分拆出1／3的股份进入市场流通，而占2／3份额的国有股却是不上市流通的，这就形成了中国证券市场的畸形股份制企业。既然在证券市场上无法实现完整的产权交易，那么证券市场也就不是真正意义上的证券市场。即使在当时有一些有识之士对此有正确的意见，但也不敢冒意识形态的政治风险而提出。随着时间的推移，特别是到2001年中国加入WTO之后，这一问题不解决，我国证券市场就无法与国际接轨，证券市场的发展受到了极大的限制。但是，上市公司的国有股已积累了3万多亿左右的市值，而市场的流通股仅有l亿多的市值，国有股怎么流通的了?从2001年6月份开始，仅仅实行新股发行10％的国有股减持，股票A股指数就从2240点一路跌到l0月份的1514点，吓得国家赶快紧急叫了暂停。这种由于意识形态的刚性所造成的国有股非流通问题，成了中国证券市场最大的痛。

二、认知的局限性

从1992年全国统一证券市场与监管模式的形成至今，我国证券市场刚刚走过十年的发展历程。十年对一个市场的发展来讲，应该说仅仅是一个开头。正因为是一个开头，所以也就必然存在认知的局限性。目前国内知识界，在证券市场管理方面具有认知话语权的既非法律界人士也非管理界人士，而是清一色的经济界人士。经济界人士又分为所谓的“本土派”和“海归派”。“本土派”是指在国内成长起来的一部分经济学学者。“本土派”学者内部过去实际上分为两派。一派是专门靠替领导人的各种话语、政府的各项政策寻找理论依据来维持自己学术地位的。在这部分学者观点中，政府关于证券市场的任何政策都是有理论依据的，永远是进步的、先进的。这些学者的观点过去在各主要媒体上占居主导地位，是主流声音。但这些学者无论是主观上还是客观上都掩盖了当时证券市场所存在的一些问题和政府政策中的一些失误之处，致使一些当时可以解决的小病，成了现今证券市场的顽疾甚至病变成了癌症。像上市公司的国有股非流通问题，假如在市场发展初期解决，应是一小问题，现在已成顽疾了。即使最后问题解决了，付出的代价也必定是很沉重的。另一派属于直言派，对证券市场存在的问题和政府政策的失误，勇于直言。但这类学者的声音在主流媒体上很难见到，散见于非主流媒体、研讨会和大学课堂上。虽然，这些学者的一些观点有利于证券市场健康发展，但对政府政策的选择和制定影响颇小。随着证券市场的发展和我国政治民主化程度的不断提高，直言派的言论在媒体上逐渐多了起来，特别是网络传媒成了直言派观点传播的主要媒介。政府的政策制定明显感到了舆论的压力，政策的制定和选择也相对审慎了。

像2001年后半年，政府关于国有股减持方案的政策所受到的激烈批评，大概是前所未有的。由于出发的角度不同和每个学者的目的不同，“本土派”学者关于我国证券市场的现状的认识也不同。一方认为我国证券市场是一个大，存在问题十分严重，必须严加监管。另一方则认为，我国证券市场存在的问题是市场发展初期所必然的，应肯定成绩，保护市场，随着证券市场的不断发展，现有的问题自然而然就解决了。由于我国证券市场发展的时间短，本土派缺乏可吸收的实践经验，再加上原有知识结构的局限性和原有的思维定式，总的来讲，本土派对于证券市场的观点和看法很难说科学成分有多大，也可以说，过去我国证券市场的发展是没有科学理论指导，那么没有科学理论指导的政府政策又怎能不失败?这也是政府聘请香港的梁定邦做证监会首席顾问，史美纶任证监会副主席，直接聘请从美国等海外回来的一些留学人士做证监会中高层官员的主要原因。这实际上就是对“本土派”经济学者们的否定。

那么，“海归派”是不是就没有认知的局限性了呢?我们由2001年3月28日，证监会正式颁布的《上市公司新股发行管理办法》的效果可以得出相关结论。办法规定，上市公司申请配股或增发新股时，公司最近3年加权平均净资产收益率不得低于6％(原来是不低于lOOk)；而且即使低于6％，但只要符合相关条件，也可以申请增发。增发门槛的降低引来了上市公司一轮新的圈钱大潮，甚至有些上市公司发现增发比配股圈钱更容易，便纷纷召开股东大会，将原已定好的配股方案更改为增发方案，引起了市场一片非议。凡是有增发预案的上市公司均遭到股民的抛弃，“增发族”成了“跌停族”。甚至，一些证券媒体将有增发可能的上市公司制成专表，提醒投资者注意风险。由这一政策的失败，使我们也不得不思考“海归派”的认知局限性问题。

一方面，我国证券市场发展的初始阶段，正是“海归派”们国外寒窗苦读时，因此对中国证券市场发展的最初环境认识不深；另一方面，国外的几年校园学习或短暂的工作经历究竟能对国外的证券制度了解多深呢?能不能领悟到其制度的真谛呢?一些“海归派”提出对我国证券市应场“推倒重来，重塑完美市场”的观点，就足以看出他们的“理想化”程度。行政生态学的理论早就告诉我们，不考虑各国文化与社会实际因素的制度移植是不可能成功的。

三、临时性政策代替法律、法规

从法理上讲，法律是有位阶之分的。在一个国家的法律体系中，宪法是基本大法，拥有至高无上的效力。立法机构通过的普通法具有仅次于宪法的效力。其次是政府及各职能部门制定和通过的各种法规、条律。再次是地方立法机构通过的各种地方性法律法规。低阶位的法律法规不得与高阶位的法律法规相冲突。低阶位的法律法规不可能拥有比高阶位法律法规更高的效力。因此，作为制度安排一部分的政府临时性政策更不应该与法律、法规相冲突，甚至代替法律法规。但是，在我国证券市场的治理过程中，为什么会出现临时性政策代替法律、法规的现象呢?这是与我国的人治传统分不开的。过去，我们的政府主要是用人治手段来管理社会的，领导的个人意志代替制度是正五、政策的变动无常政策具有连续性和可预知性，是现代公共行政的基本要求之一。连续性是可预知的前提。只有政策是连续的，社会对政府的政策才可以预知，才可以依据政府政策的走向来调适自己的行为，进而达到政府与社会的良性互动。若政府的政策变动无常，那么社会也就无法预知政府政策的未来，不但无从对自己的行为进行调适，甚至还会无所适从。政府既无法实现与社会的良性互动，也会常常面临政策失败的尴尬局面，进而影响政府治理目标的实现。在调查中发现，我国证券市场的投资者明显感觉到，政府关于证券市场的治理政策是变化无常的，对中国证券市场戏称“政策市”。那么，造成这种现状的主要原因是什么呢?

首先，政府所扮演的双重角色，导致政策的左右摇摆。目前，我国的上市公司绝大多数是国有或国有控股企业，政府是这些企业非流通国有股的股份代表，但政府同时又是证券市场的监管者，这双重角色的矛盾导致了政府政策的左右摇摆。当证券市场处于低迷状态时，政府为了国有企业继续融资的需要，便出会台一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上涨，吸引投资者人市。而每当此时，市场内具有政策信息优势的机构和个人，便会利用非法资金和游资，内幕交易，肆意拉抬，制造证券市场虚假繁荣。这表面上是为了响应政府的政策号召，实际上是为了攫取高额寻租利益。当股指持续飙升，股价飞涨时，政府又担心市场泡沫过大危及经济，政府便会以公开、公正、公平的监管者身份出现，转变口气，突施利空政策，限制股市上涨，制造“政策顶”。每当此时，具有政策信息优势的机构和个人便会成功逃顶，广大中小散户却被套其中。等市场跌得过很时，政府再出台利好政策，就这样周而复始无限循环。

其次，证监会

公务人员的职务非常任制很难保证政策的延续性。中国证监会自从1992年10月成立到2001年这9年间的时间里，历任证监会主席先后有刘鸿儒、周道炯、周正庆和周小川4人，人均任期2年零4个月，可见证监会主席人选变动之频繁。每一位主席都有各自不同的监管思路，不同思路指导下的政策自然也不同。再加上每一位主席的上任，都带来了证监会人员和职务的变动，政策的延续性自是很难保证。

最后，“中心任务型”的管理模式必然带来政策的波动。建国以来，我党对国家的管理一直沿用着“中心任务型”的管理模式。即不同时期，我党依据经济社会发展的不同情况为国家设立不同的中心任务，并号召和调动全社会的资源为实现中心任务而奋斗。其他的次要任务若与中心任务相冲突，或影响到中心任务的实现时，必须为中心任务让道，以保证中心任务的实现。这一模式应用在部门或地方，就是在不同时期设立不同的中心工作和目标，一切政策都要为中心工作和目标服务。这实际上是为政策的制定和实施设立了一个中心框架和目标，与此中心框架和目标相冲突的政策就很难出台或得到实施。然而，不同时期的中心工作和目标是不相同的，政策制定的中心框架和目标自然也不同，政策的波动也就成了必然。“中心任务型”的管理模式实际源于革命战争年代的“集中优势兵力消灭敌人”的战略，后来在建国后的政治运动中被进一步强化，逐渐成为我党管理社会的模式。但是，社会问题不象战争中的敌人，消灭掉以后就不存在了。只要有这一问题存在的社会土壤，同样的问题在一定时期会不断涌现。用“中心任务型”的运动式策略来解决，只会摁下葫芦浮起瓢。这种运动式的政策波动，反而使腐败分子和违轨者有了应对的策略：运动来时腐败收，运动去时腐败兴。

六、与政策环境的冲突

一项政策的制定和选择，必须考虑其政策环境。脱离政策环境的的政策选择，必然造成政策的失败。布罗姆里利曾指出：“不存在单一有效率的政策选择，只存在对应于每个可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。”我国证券市场由于一系列问题的曝光和WTO的加入，使管理层面临很大的变革压力。在变革政策的选择方面，由于对政策环境因素考虑不足，导致了许多的政策失败，甚至是重大政策的失败。

首先看管理层于2001年3月推出的股票发行核准制。核准制旨在摒弃企业上市的所有制性质限制，实现企业上市的自由竞争，达到证券市场资源的有效配置。但是，核准制下所发行的第一支股票——用友软件以64．35倍市盈率的高价36．68元发行，发行所得资金比批准立项的投资额多84O0万元，造成资源配置的低效。并且，用友软件上市开盘涨幅达100％，并且直冲100元，令市场瞠目结舌。这一“水涨船高”现象的出现，虽然有一定的非理性博弈因素存在，但也反映出旨在追求自由竞争的核准制所存在的问题。由于历史的原因，一部分质地较差的企业通过弄虚作假等不正当手段混入了证券市场，这些企业败坏了整个证券市场的形象，成为社会非议和谴责的焦点。因此，管理层也就将“准人”作为核准的重点。这从逻辑上讲虽然没有什么错误，但在我国这一初级证券市场上却出现了股票发行的“水涨船高”现象。这就像一个封闭的菜市场，市场管理者严禁在市场之外进行蔬菜交易，想进入市场的菜农很多，有成百上千家在排队等候，但市场管理者在认真、谨慎、严格的核准进入。早已厌倦过去积压、变质蔬菜的广大市民，对每一个新进入市场的菜农的蔬菜都蜂拥哄抢，造成本来2o～30元的软件菜却价高百元。要解决类似菜市场管理的这一问题，无非两种选择。一是限制股票发行价格。这好像是走了回头路，行不通(4个月之后，证监会又恢复了股票发行的限价措施，与过去所不同的是规定了一定的限价区间，但实际的发行价格总是限价区间的上线)。二是加快发行节奏。这一方面不符合管理层的审慎态度，另一方面又担心给市场造成过大压力，同时券商和中介机构的能力提高又是一个漫长的过程，故这也不能短期奏效。这该如何是好呢?这实际上就是单项政策与政策环境的冲突所造成的政策失败。

其次，再看我国的B股对内开放政策。2001年2月22日，中国证监会和国家外汇管理局就境内居民个人投资境内上市外资股联合发出通知。

通知规定，B股正式向境内居民开放。但为了抑制投机，通知还规定，在2001年6月1日前只允许在2001年2月19日(含2月19日)已经存入境内商业银行的现汇存款和外币现钞存款可以买卖B股，不得使用外币现钞和其它外汇资金；6月1日以后取消此限制。B股的对内放开实际上是为我国的A、B股市场合并做准备，类似的合并在韩国、瑞士、新加坡都进行过。但是，这一对内开放政策忽视了我国外汇管制、A股与B股价格相差数倍、监管制度漏洞较大等政策环境因素，造成了制度失败的恶果。第一，消息提前泄露，使具有政策信息优势的违规资金提前建仓。2001年2月19日上证指数提前突然大涨3．57％就能充分说明该问题。

第二，2月19日至6月1日两个多月的资金限制，为各路违规资金的提前操作提供了时间差，致使6月1日后的合法人市者成了高位接货族。A股与B股价格相差数倍，巨大的利益诱使一批“社会优势族”纷纷人市炒作，有通过地下钱庄将钱打进香港帐户，变成境外资金进行炒作的；有通过银行系统，用境外人的身份证在境内开户直接存人现钞炒作的；还有通过贸易公司将钱汇出去，由境外的证券公司炒作的。总之，八仙过海各显其钻政策漏洞之能。第三，外资胜利撤出。B股市场成立之初，一些境外投资者本想在中国B股市场有所斩获，但没成想B股交投清淡，资金被套，苦于无法撤出。在A股与B股价格仍相差数倍的情况下，中国政府对内放开B股投资，对这些外资来讲，简直是天上掉馅饼，不但成功撤出而且还恶赚了一把。第四，灰色外汇资金成功出逃。许多在制度转型中获得巨额灰色收入的人士，由于种种原因想把资金从大陆转移出去，资金早就通过黑市换成了美金，但无奈大陆实行外汇管制政策，资金只好爬在银行的帐上。B股的对内开放，他们便在内地将资金低价买成B股，然后再到境外高价抛出，资金成功出逃，并且还附加着高额的股市投资利润。可以说，B股对内开放政策是今年证券系统最大的政策失败。

当然，证券系统的政策失败除本文分析的以上六个方面的原因外，还有其它因素的影响，但愿本文的分析能唤起政策制定者的进一步反思。

常现象。

在我们迈向法治社会的今天，人治不可能马上消失，其惯性仍在延续。特别是在法律、法规因时效等原因无法追究一些腐败分子的责任时，体现领导意志的临时性政策就可以起到惩恶安良的作用，临时性政策的高于法律、法规的效力也就得以延续。

但是，临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的负面影响是显而易见的。首先，具有反面示范作用。琼民源变中关村(000931)就是一典型例证。琼民源因上市造假、恶庄操纵等原因而被证监会停牌，调查处理。按公司法的相关规定，琼民源理应退市，进入破产程序。但政府所采取的解决琼民源问题的政策是，让中关村于1999年7月12日，以流通股本18742．347万股向除权登记日持股股东按1：1增发新股，发行价5．78元，以此作为对琼民源原股东的一种补偿手段。这补偿的惟一来源，就是1999年7月12日起人市购人中关村股票的步步被套的新投资人。他们带着对中国硅谷的美好憧憬，以100多倍的市盈率，比原琼民源股东高得多的价格购人中关村股票，以期分享高科技的高成长收益。而实际情况却是，他们当时所投资的中关村，不过是每股收益0．2元多的房地产开发商。琼民源违法违规给老投资者造成的损失，由后来人市高价买人中关村的新投资者买单，他们成了替罪羔羊。而庄家却利用琼民源摇身一变而成中关村的独特题材，对中关村股票进行爆炒。从1999年12月28日的18．22元飙升至2000年3月3日的最高44．41元，仅3个月时间暴涨143．74％。

此后一路下跌，到2001年12月31日收盘11．52元，跌幅达74％。管理层将违法违规公司琼民源改头换面的结果是，解放了当时被套牢的10．7万多名投资者，同时将35．6683万(2000年末中关村股东数)名投资者深套其中，而股市庄家则成了最大的获利者。有中关村重组琼民源的示范之后，上市公司违法违规更加有恃无恐，一家接一家有如雨后春笋。而且只要一曝光，它们便扛起资产重组的大旗，从红光实业、郑州百文、大庆联谊到银广夏等，都与琼民源如出一辙。由此可见，这种临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的反面示范作用有多么得大啊!其次，临时性政策代替法律、法规的人治做法，为权力的寻租提供可能性。既然临时性政策可以代替法律、法规，那些违反法律、法规的法人或个人就会通过各种手段包括行贿，来寻求新的临时性政策以使自己免于法律、法规的应有惩罚。目前，一些已经被暴光的违规腐败案件，要么久拖未决，要么不了了之，应不排除权力寻租的可能性。

四、多元利益的冲突

现代社会存在着多元的利益组织。从政治理论的角度来看：每一组织均反映了一种特殊的利益及偏见的动员方式，因此，规划者和公共行政人员常常发现他们面临的是，各种不同竞争者在竞争利益时，迥异而相互冲突的主张。这种多元利益冲突，在政策的制定和执行过程中都发挥着作用。冲突的良性结果是形成一个多方利益妥协的政策方案，然后均照此执行。冲突的恶性结果是很难达成一个多方利益平衡的政策方案，即使勉强达成一政策方案，执行起来也面临诸多障碍，形成政策失败。证券系统的政策制定与执行也面临着各种利益集团、各职能部门、地方政府等多方利益的协调，由于这种多元利益冲突所形成的政策失败也经常出现。

政策失败范文篇4

关键词：证券市场监管政策失败

我国证券系统腐败严重，与政府政策的失败是分不开的。导致我国证券系统政策失败的原因，笔者认为有以下几个方面：

一、意识形态的刚性

意识形态指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。意识形态在政策的制定过程中存在两方面的负面作用：一是意识形态具有过滤器的作用，妨碍了真实信息的传达；二是过于坚持的信仰会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状产生强烈的冲突。在我国证券市场发展的初期，人们认为社会主义必须是计划经济，必须是公有制占主体，政府对经济生活的管理必须深入到微观层次，社会主义与资本主义有着完全不同的经济管理制度。在这种意识形态下，本来应该实行的一些符合国际证券市场惯例的治理理念和原则，却因加上了意识形态的标签，而导致政策的失败。比如，证券市场本应是公平、自由的竞争市场，但我们的政策排斥和限制非国有与国有控股企业的上市，再加上对上市额度的限制，使我们的证券市场从一开始就不是一个相对公平、自由的竞争市场。再如，我们原来错误的坚信社会主义经济就应是国家对所有企业的控股，以致在企业上市前的股份制改造过程中，为确保国家的控股地位，仅仅分拆出1／3的股份进入市场流通，而占2／3份额的国有股却是不上市流通的，这就形成了中国证券市场的畸形股份制企业。既然在证券市场上无法实现完整的产权交易，那么证券市场也就不是真正意义上的证券市场。即使在当时有一些有识之士对此有正确的意见，但也不敢冒意识形态的政治风险而提出。随着时间的推移，特别是到2001年中国加入WTO之后，这一问题不解决，我国证券市场就无法与国际接轨，证券市场的发展受到了极大的限制。但是，上市公司的国有股已积累了3万多亿左右的市值，而市场的流通股仅有l亿多的市值，国有股怎么流通的了?从2001年6月份开始，仅仅实行新股发行10％的国有股减持，股票A股指数就从2240点一路跌到l0月份的1514点，吓得国家赶快紧急叫了暂停。这种由于意识形态的刚性所造成的国有股非流通问题，成了中国证券市场最大的痛。

二、认知的局限性

从1992年全国统一证券市场与监管模式的形成至今，我国证券市场刚刚走过十年的发展历程。十年对一个市场的发展来讲，应该说仅仅是一个开头。正因为是一个开头，所以也就必然存在认知的局限性。目前国内知识界，在证券市场管理方面具有认知话语权的既非法律界人士也非管理界人士，而是清一色的经济界人士。经济界人士又分为所谓的“本土派”和“海归派”。“本土派”是指在国内成长起来的一部分经济学学者。“本土派”学者内部过去实际上分为两派。一派是专门靠替领导人的各种话语、政府的各项政策寻找理论依据来维持自己学术地位的。在这部分学者观点中，政府关于证券市场的任何政策都是有理论依据的，永远是进步的、先进的。这些学者的观点过去在各主要媒体上占居主导地位，是主流声音。但这些学者无论是主观上还是客观上都掩盖了当时证券市场所存在的一些问题和政府政策中的一些失误之处，致使一些当时可以解决的小病，成了现今证券市场的顽疾甚至病变成了癌症。像上市公司的国有股非流通问题，假如在市场发展初期解决，应是一小问题，现在已成顽疾了。即使最后问题解决了，付出的代价也必定是很沉重的。另一派属于直言派，对证券市场存在的问题和政府政策的失误，勇于直言。但这类学者的声音在主流媒体上很难见到，散见于非主流媒体、研讨会和大学课堂上。虽然，这些学者的一些观点有利于证券市场健康发展，但对政府政策的选择和制定影响颇小。随着证券市场的发展和我国政治民主化程度的不断提高，直言派的言论在媒体上逐渐多了起来，特别是网络传媒成了直言派观点传播的主要媒介。政府的政策制定明显感到了舆论的压力，政策的制定和选择也相对审慎了。

像2001年后半年，政府关于国有股减持方案的政策所受到的激烈批评，大概是前所未有的。由于出发的角度不同和每个学者的目的不同，“本土派”学者关于我国证券市场的现状的认识也不同。一方认为我国证券市场是一个大，存在问题十分严重，必须严加监管。另一方则认为，我国证券市场存在的问题是市场发展初期所必然的，应肯定成绩，保护市场，随着证券市场的不断发展，现有的问题自然而然就解决了。由于我国证券市场发展的时间短，本土派缺乏可吸收的实践经验，再加上原有知识结构的局限性和原有的思维定式，总的来讲，本土派对于证券市场的观点和看法很难说科学成分有多大，也可以说，过去我国证券市场的发展是没有科学理论指导，那么没有科学理论指导的政府政策又怎能不失败?这也是政府聘请香港的梁定邦做证监会首席顾问，史美纶任证监会副主席，直接聘请从美国等海外回来的一些留学人士做证监会中高层官员的主要原因。这实际上就是对“本土派”经济学者们的否定。

那么，“海归派”是不是就没有认知的局限性了呢?我们由2001年3月28日，证监会正式颁布的《上市公司新股发行管理办法》的效果可以得出相关结论。办法规定，上市公司申请配股或增发新股时，公司最近3年加权平均净资产收益率不得低于6％(原来是不低于lOOk)；而且即使低于6％，但只要符合相关条件，也可以申请增发。增发门槛的降低引来了上市公司一轮新的圈钱大潮，甚至有些上市公司发现增发比配股圈钱更容易，便纷纷召开股东大会，将原已定好的配股方案更改为增发方案，引起了市场一片非议。凡是有增发预案的上市公司均遭到股民的抛弃，“增发族”成了“跌停族”。甚至，一些证券媒体将有增发可能的上市公司制成专表，提醒投资者注意风险。由这一政策的失败，使我们也不得不思考“海归派”的认知局限性问题。

一方面，我国证券市场发展的初始阶段，正是“海归派”们国外寒窗苦读时，因此对中国证券市场发展的最初环境认识不深；另一方面，国外的几年校园学习或短暂的工作经历究竟能对国外的证券制度了解多深呢?能不能领悟到其制度的真谛呢?一些“海归派”提出对我国证券市应场“推倒重来，重塑完美市场”的观点，就足以看出他们的“理想化”程度。行政生态学的理论早就告诉我们，不考虑各国文化与社会实际因素的制度移植是不可能成功的。

三、临时性政策代替法律、法规

从法理上讲，法律是有位阶之分的。在一个国家的法律体系中，宪法是基本大法，拥有至高无上的效力。立法机构通过的普通法具有仅次于宪法的效力。其次是政府及各职能部门制定和通过的各种法规、条律。再次是地方立法机构通过的各种地方性法律法规。低阶位的法律法规不得与高阶位的法律法规相冲突。低阶位的法律法规不可能拥有比高阶位法律法规更高的效力。因此，作为制度安排一部分的政府临时性政策更不应该与法律、法规相冲突，甚至代替法律法规。但是，在我国证券市场的治理过程中，为什么会出现临时性政策代替法律、法规的现象呢?这是与我国的人治传统分不开的。过去，我们的政府主要是用人治手段来管理社会的，领导的个人意志代替制度是正常现象。

在我们迈向法治社会的今天，人治不可能马上消失，其惯性仍在延续。特别是在法律、法规因时效等原因无法追究一些腐败分子的责任时，体现领导意志的临时性政策就可以起到惩恶安良的作用，临时性政策的高于法律、法规的效力也就得以延续。

但是，临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的负面影响是显而易见的。首先，具有反面示范作用。琼民源变中关村(000931)就是一典型例证。琼民源因上市造假、恶庄操纵等原因而被证监会停牌，调查处理。按公司法的相关规定，琼民源理应退市，进入破产程序。但政府所采取的解决琼民源问题的政策是，让中关村于1999年7月12日，以流通股本18742．347万股向除权登记日持股股东按1：1增发新股，发行价5．78元，以此作为对琼民源原股东的一种补偿手段。这补偿的惟一来源，就是1999年7月12日起人市购人中关村股票的步步被套的新投资人。他们带着对中国硅谷的美好憧憬，以100多倍的市盈率，比原琼民源股东高得多的价格购人中关村股票，以期分享高科技的高成长收益。而实际情况却是，他们当时所投资的中关村，不过是每股收益0．2元多的房地产开发商。琼民源违法违规给老投资者造成的损失，由后来人市高价买人中关村的新投资者买单，他们成了替罪羔羊。而庄家却利用琼民源摇身一变而成中关村的独特题材，对中关村股票进行爆炒。从1999年12月28日的18．22元飙升至2000年3月3日的最高44．41元，仅3个月时间暴涨143．74％。

此后一路下跌，到2001年12月31日收盘11．52元，跌幅达74％。管理层将违法违规公司琼民源改头换面的结果是，解放了当时被套牢的10．7万多名投资者，同时将35．6683万(2000年末中关村股东数)名投资者深套其中，而股市庄家则成了最大的获利者。有中关村重组琼民源的示范之后，上市公司违法违规更加有恃无恐，一家接一家有如雨后春笋。而且只要一曝光，它们便扛起资产重组的大旗，从红光实业、郑州百文、大庆联谊到银广夏等，都与琼民源如出一辙。由此可见，这种临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的反面示范作用有多么得大啊!其次，临时性政策代替法律、法规的人治做法，为权力的寻租提供可能性。既然临时性政策可以代替法律、法规，那些违反法律、法规的法人或个人就会通过各种手段包括行贿，来寻求新的临时性政策以使自己免于法律、法规的应有惩罚。目前，一些已经被暴光的违规腐败案件，要么久拖未决，要么不了了之，应不排除权力寻租的可能性。

四、多元利益的冲突

现代社会存在着多元的利益组织。从政治理论的角度来看：每一组织均反映了一种特殊的利益及偏见的动员方式，因此，规划者和公共行政人员常常发现他们面临的是，各种不同竞争者在竞争利益时，迥异而相互冲突的主张。这种多元利益冲突，在政策的制定和执行过程中都发挥着作用。冲突的良性结果是形成一个多方利益妥协的政策方案，然后均照此执行。冲突的恶性结果是很难达成一个多方利益平衡的政策方案，即使勉强达成一政策方案，执行起来也面临诸多障碍，形成政策失败。证券系统的政策制定与执行也面临着各种利益集团、各职能部门、地方政府等多方利益的协调，由于这种多元利益冲突所形成的政策失败也经常出现。

最近关于国有股减持的政策方案，就是多元利益的冲突所导致的政策失败。国有股减持的政策方案最初是由财政部制定的，规定在新股发行时按发行股数的10％减持，已上市企业的国有股按市场价减持。2001年6月14日公布方案后，股市一路下滑。减持方案受到质疑和批评。证监会主席周小川在广州一研讨会上表示，国有股减持是财政部的事证监会管不了，为证监会开脱责任。财政部的副部长楼继伟在10月18日的APEC会议上表示，国有股减持按要原方案执行，国有股减持对股市是利好不是利空。股市由2241点跌到1514点时，证监会于10月23日紧急出面宣布暂停国有股减持方案的执行。然后，国务院成立由证监会、财政部、国务院发展研究中心、国家体改委等部门参加的专门委员会，讨论制定国有股减持方案。同时由证监会出面向社会公开征集国有股减持方案。经过3个月的商讨，证监会与2OO2年1月25日对社会公布了国有股减持方案的阶段性成果，核心内容仍是市场定价。

结果股市一天暴跌超过6％。证监会赶忙又作出说明，这是阶段性成果而非最后方案。周小川也忙着召集各方人士谈话，强调减持方案肯定会保护广大投资者的利益，以稳定市场。国有股减持方案又进入了漫长的磋商、等待之中。国有股减持政策方案的失败是多元利益的冲突的结果：财政部是国有股产权的行使者，高价减持国有股回收更多的资金是国家利益和部门利益的统一。更何况财政部提出减持国有股所得资金将用来补充社保基金，这就说明财政部对减持国有股回收多少资金是预期目标的，与其目标相差过远的政策方案是很难获得财政部的认可；证监会是证券市场的直接管理者，其肯定不愿意看到股市继续暴跌下去，但国有股的减持价格又是关系到国有资产是否贱卖、是否流失的政治问题，证监会又岂敢让国有股以低于净资产的价格减持；广大投资者却认为，当初企业股份制改造时国家是一每股1块钱确定的股数，而投资者却是以市场价买的股票，再加上这么多年来配股、分红中的不平等，按净资产减持国家已经占了巨大的便宜了，现在却还要以市场价减持，这是与民争利。更何况过去企业上缴的利税之中已经包含了社会养老金，现在为什么又要第二次缴纳?若市场价减持，我们只有用脚投票。由这三方的利益冲突来看，国有股减持政策方案的失败与难产也就不足为怪了。

五、政策的变动无常

政策具有连续性和可预知性，是现代公共行政的基本要求之一。连续性是可预知的前提。只有政策是连续的，社会对政府的政策才可以预知，才可以依据政府政策的走向来调适自己的行为，进而达到政府与社会的良性互动。若政府的政策变动无常，那么社会也就无法预知政府政策的未来，不但无从对自己的行为进行调适，甚至还会无所适从。政府既无法实现与社会的良性互动，也会常常面临政策失败的尴尬局面，进而影响政府治理目标的实现。在调查中发现，我国证券市场的投资者明显感觉到，政府关于证券市场的治理政策是变化无常的，对中国证券市场戏称“政策市”。那么，造成这种现状的主要原因是什么呢?

首先，政府所扮演的双重角色，导致政策的左右摇摆。目前，我国的上市公司绝大多数是国有或国有控股企业，政府是这些企业非流通国有股的股份代表，但政府同时又是证券市场的监管者，这双重角色的矛盾导致了政府政策的左右摇摆。当证券市场处于低迷状态时，政府为了国有企业继续融资的需要，便出会台一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上涨，吸引投资者人市。而每当此时，市场内具有政策信息优势的机构和个人，便会利用非法资金和游资，内幕交易，肆意拉抬，制造证券市场虚假繁荣。这表面上是为了响应政府的政策号召，实际上是为了攫取高额寻租利益。当股指持续飙升，股价飞涨时，政府又担心市场泡沫过大危及经济，政府便会以公开、公正、公平的监管者身份出现，转变口气，突施利空政策，限制股市上涨，制造“政策顶”。每当此时，具有政策信息优势的机构和个人便会成功逃顶，广大中小散户却被套其中。等市场跌得过很时，政府再出台利好政策，就这样周而复始无限循环。

其次，证监会公务人员的职务非常任制很难保证政策的延续性。中国证监会自从1992年10月成立到2001年这9年间的时间里，历任证监会主席先后有刘鸿儒、周道炯、周正庆和周小川4人，人均任期2年零4个月，可见证监会主席人选变动之频繁。每一位主席都有各自不同的监管思路，不同思路指导下的政策自然也不同。再加上每一位主席的上任，都带来了证监会人员和职务的变动，政策的延续性自是很难保证。

最后，“中心任务型”的管理模式必然带来政策的波动。建国以来，我党对国家的管理一直沿用着“中心任务型”的管理模式。即不同时期，我党依据经济社会发展的不同情况为国家设立不同的中心任务，并号召和调动全社会的资源为实现中心任务而奋斗。其他的次要任务若与中心任务相冲突，或影响到中心任务的实现时，必须为中心任务让道，以保证中心任务的实现。这一模式应用在部门或地方，就是在不同时期设立不同的中心工作和目标，一切政策都要为中心工作和目标服务。这实际上是为政策的制定和实施设立了一个中心框架和目标，与此中心框架和目标相冲突的政策就很难出台或得到实施。然而，不同时期的中心工作和目标是不相同的，政策制定的中心框架和目标自然也不同，政策的波动也就成了必然。“中心任务型”的管理模式实际源于革命战争年代的“集中优势兵力消灭敌人”的战略，后来在建国后的政治运动中被进一步强化，逐渐成为我党管理社会的模式。但是，社会问题不象战争中的敌人，消灭掉以后就不存在了。只要有这一问题存在的社会土壤，同样的问题在一定时期会不断涌现。用“中心任务型”的运动式策略来解决，只会摁下葫芦浮起瓢。这种运动式的政策波动，反而使腐败分子和违轨者有了应对的策略：运动来时腐败收，运动去时腐败兴。

六、与政策环境的冲突

一项政策的制定和选择，必须考虑其政策环境。脱离政策环境的的政策选择，必然造成政策的失败。布罗姆里利曾指出：“不存在单一有效率的政策选择，只存在对应于每个可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。”我国证券市场由于一系列问题的曝光和WTO的加入，使管理层面临很大的变革压力。在变革政策的选择方面，由于对政策环境因素考虑不足，导致了许多的政策失败，甚至是重大政策的失败。

首先看管理层于2001年3月推出的股票发行核准制。核准制旨在摒弃企业上市的所有制性质限制，实现企业上市的自由竞争，达到证券市场资源的有效配置。但是，核准制下所发行的第一支股票——用友软件以64．35倍市盈率的高价36．68元发行，发行所得资金比批准立项的投资额多84O0万元，造成资源配置的低效。并且，用友软件上市开盘涨幅达100％，并且直冲100元，令市场瞠目结舌。这一“水涨船高”现象的出现，虽然有一定的非理性博弈因素存在，但也反映出旨在追求自由竞争的核准制所存在的问题。由于历史的原因，一部分质地较差的企业通过弄虚作假等不正当手段混入了证券市场，这些企业败坏了整个证券市场的形象，成为社会非议和谴责的焦点。因此，管理层也就将“准人”作为核准的重点。这从逻辑上讲虽然没有什么错误，但在我国这一初级证券市场上却出现了股票发行的“水涨船高”现象。这就像一个封闭的菜市场，市场管理者严禁在市场之外进行蔬菜交易，想进入市场的菜农很多，有成百上千家在排队等候，但市场管理者在认真、谨慎、严格的核准进入。早已厌倦过去积压、变质蔬菜的广大市民，对每一个新进入市场的菜农的蔬菜都蜂拥哄抢，造成本来2o～30元的软件菜却价高百元。要解决类似菜市场管理的这一问题，无非两种选择。一是限制股票发行价格。这好像是走了回头路，行不通(4个月之后，证监会又恢复了股票发行的限价措施，与过去所不同的是规定了一定的限价区间，但实际的发行价格总是限价区间的上线)。二是加快发行节奏。这一方面不符合管理层的审慎态度，另一方面又担心给市场造成过大压力，同时券商和中介机构的能力提高又是一个漫长的过程，故这也不能短期奏效。这该如何是好呢?这实际上就是单项政策与政策环境的冲突所造成的政策失败。

其次，再看我国的B股对内开放政策。2001年2月22日，中国证监会和国家外汇管理局就境内居民个人投资境内上市外资股联合发出通知。

通知规定，B股正式向境内居民开放。但为了抑制投机，通知还规定，在2001年6月1日前只允许在2001年2月19日(含2月19日)已经存入境内商业银行的现汇存款和外币现钞存款可以买卖B股，不得使用外币现钞和其它外汇资金；6月1日以后取消此限制。B股的对内放开实际上是为我国的A、B股市场合并做准备，类似的合并在韩国、瑞士、新加坡都进行过。但是，这一对内开放政策忽视了我国外汇管制、A股与B股价格相差数倍、监管制度漏洞较大等政策环境因素，造成了制度失败的恶果。第一，消息提前泄露，使具有政策信息优势的违规资金提前建仓。2001年2月19日上证指数提前突然大涨3．57％就能充分说明该问题。

政策失败范文篇5

一、意识形态的刚性

意识形态指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。意识形态在政策的制定过程中存在两方面的负面作用：一是意识形态具有过滤器的作用，妨碍了真实信息的传达；二是过于坚持的信仰会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状产生强烈的冲突。在我国证券市场发展的初期，人们认为社会主义必须是计划经济，必须是公有制占主体，政府对经济生活的管理必须深入到微观层次，社会主义与资本主义有着完全不同的经济管理制度。在这种意识形态下，本来应该实行的·些符合国际证券市场惯例的治理理念和原则，却因加上了意识形态的标签，而导致政策的失败。比如，证券市场本应是公平、自由的竞争市场，但我们的政策排斥和限制非国有与国有控股企业的上市，再加上对上市额度的限制，使我们的证券市场从一开始就不是一个相对公平、自由的竞争市场。再如，我们原来错误的坚信社会主义经济就应是国家对所有企业的控股，以致在企业上市前的股份制改造过程中，为确保国家的控股地位，仅仅分拆出1／3的股份进入市场流通，而占2／3份额的国有股却是不上市流通的，这就形成了中国证券市场的畸形股份制企业。既然在证券市场上无法实现完整的产权交易，那么证券市场也就不是真正意义上的证券市场。即使在当时有一些有识之士对此有正确的意见，但也不敢冒意识形态的政治风险而提出。随着时间的推移，特别是到2001年中国加入WTO之后，这一问题不解决，我国证券市场就无法与国际接轨，证券市场的发展受到了极大的限制。但是，上市公司的国有股已积累了3万多亿左右的市值，而市场的流通股仅有l亿多的市值，国有股怎么流通的了?从2001年6月份开始，仅仅实行新股发行10％的国有股减持，股票A股指数就从2240点一路跌到l0月份的1514点，吓得国家赶快紧急叫了暂停。这种由于意识形态的刚性所造成的国有股非流通问题，成了中国证券市场最大的痛。

二、认知的局限性

从1992年全国统一证券市场与监管模式的形成至今，我国证券市场刚刚走过十年的发展历程。十年对一个市场的发展来讲，应该说仅仅是一个开头。正因为是一个开头，所以也就必然存在认知的局限性。目前国内知识界，在证券市场管理方面具有认知话语权的既非法律界人士也非管理界人士，而是清一色的经济界人士。经济界人士又分为所谓的“本土派”和“海归派”。“本土派”是指在国内成长起来的一部分经济学学者。“本土派”学者内部过去实际上分为两派。一派是专门靠替领导人的各种话语、政府的各项政策寻找理论依据来维持自己学术地位的。在这部分学者观点中，政府关于证券市场的任何政策都是有理论依据的，永远是进步的、先进的。这些学者的观点过去在各主要媒体上占居主导地位，是主流声音。但这些学者无论是主观上还是客观上都掩盖了当时证券市场所存在的一些问题和政府政策中的一些失误之处，致使一些当时可以解决的小病，成了现今证券市场的顽疾甚至病变成了癌症。像上市公司的国有股非流通问题，假如在市场发展初期解决，应是一小问题，现在已成顽疾了。即使最后问题解决了，付出的代价也必定是很沉重的。另一派属于直言派，对证券市场存在的问题和政府政策的失误，勇于直言。但这类学者的声音在主流媒体上很难见到，散见于非主流媒体、研讨会和大学课堂上。虽然，这些学者的一些观点有利于证券市场健康发展，但对政府政策的选择和制定影响颇小。随着证券市场的发展和我国政治民主化程度的不断提高，直言派的言论在媒体上逐渐多了起来，特别是网络传媒成了直言派观点传播的主要媒介。政府的政策制定明显感到了舆论的压力，政策的制定和选择也相对审慎了。

像2001年后半年，政府关于国有股减持方案的政策所受到的激烈批评，大概是前所未有的。由于出发的角度不同和每个学者的目的不同，“本土派”学者关于我国证券市场的现状的认识也不同。一方认为我国证券市场是一个大，存在问题十分严重，必须严加监管。另一方则认为，我国证券市场存在的问题是市场发展初期所必然的，应肯定成绩，保护市场，随着证券市场的不断发展，现有的问题自然而然就解决了。由于我国证券市场发展的时间短，本土派缺乏可吸收的实践经验，再加上原有知识结构的局限性和原有的思维定式，总的来讲，本土派对于证券市场的观点和看法很难说科学成分有多大，也可以说，过去我国证券市场的发展是没有科学理论指导，那么没有科学理论指导的政府政策又怎能不失败?这也是政府聘请香港的梁定邦做证监会首席顾问，史美纶任证监会副主席，直接聘请从美国等海外回来的一些留学人士做证监会中高层官员的主要原因。这实际上就是对“本土派”经济学者们的否定。

那么，“海归派”是不是就没有认知的局限性了呢?我们由2001年3月28日，证监会正式颁布的《上市公司新股发行管理办法》的效果可以得出相关结论。办法规定，上市公司申请配股或增发新股时，公司最近3年加权平均净资产收益率不得低于6％(原来是不低于lOOk)；而且即使低于6％，但只要符合相关条件，也可以申请增发。增发门槛的降低引来了上市公司一轮新的圈钱大潮，甚至有些上市公司发现增发比配股圈钱更容易，便纷纷召开股东大会，将原已定好的配股方案更改为增发方案，引起了市场一片非议。凡是有增发预案的上市公司均遭到股民的抛弃，“增发族”成了“跌停族”。甚至，一些证券媒体将有增发可能的上市公司制成专表，提醒投资者注意风险。由这一政策的失败，使我们也不得不思考“海归派”的认知局限性问题。

一方面，我国证券市场发展的初始阶段，正是“海归派”们国外寒窗苦读时，因此对中国证券市场发展的最初环境认识不深；另一方面，国外的几年校园学习或短暂的工作经历究竟能对国外的证券制度了解多深呢?能不能领悟到其制度的真谛呢?一些“海归派”提出对我国证券市应场“推倒重来，重塑完美市场”的观点，就足以看出他们的“理想化”程度。行政生态学的理论早就告诉我们，不考虑各国文化与社会实际因素的制度移植是不可能成功的。

三、临时性政策代替法律、法规

从法理上讲，法律是有位阶之分的。在一个国家的法律体系中，宪法是基本大法，拥有至高无上的效力。立法机构通过的普通法具有仅次于宪法的效力。其次是政府及各职能部门制定和通过的各种法规、条律。再次是地方立法机构通过的各种地方性法律法规。低阶位的法律法规不得与高阶位的法律法规相冲突。低阶位的法律法规不可能拥有比高阶位法律法规更高的效力。因此，作为制度安排一部分的政府临时性政策更不应该与法律、法规相冲突，甚至代替法律法规。但是，在我国证券市场的治理过程中，为什么会出现临时性政策代替法律、法规的现象呢?这是与我国的人治传统分不开的。过去，我们的政府主要是用人治手段来管理社会的，领导的个人意志代替制度是正常现象。

在我们迈向法治社会的今天，人治不可能马上消失，其惯性仍在延续。特别是在法律、法规因时效等原因无法追究一些腐败分子的责任时，体现领导意志的临时性政策就可以起到惩恶安良的作用，临时性政策的高于法律、法规的效力也就得以延续。

但是，临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的负面影响是显而易见的。首先，具有反面示范作用。琼民源变中关村(000931)就是一典型例证。琼民源因上市造假、恶庄操纵等原因而被证监会停牌，调查处理。按公司法的相关规定，琼民源理应退市，进入破产程序。但政府所采取的解决琼民源问题的政策是，让中关村于1999年7月12日，以流通股本18742．347万股向除权登记日持股股东按1：1增发新股，发行价5．78元，以此作为对琼民源原股东的一种补偿手段。这补偿的惟一来源，就是1999年7月12日起人市购人中关村股票的步步被套的新投资人。他们带着对中国硅谷的美好憧憬，以100多倍的市盈率，比原琼民源股东高得多的价格购人中关村股票，以期分享高科技的高成长收益。而实际情况却是，他们当时所投资的中关村，不过是每股收益0．2元多的房地产开发商。琼民源违法违规给老投资者造成的损失，由后来人市高价买人中关村的新投资者买单，他们成了替罪羔羊。而庄家却利用琼民源摇身一变而成中关村的独特题材，对中关村股票进行爆炒。从1999年12月28日的18．22元飙升至2000年3月3日的最高44．41元，仅3个月时间暴涨143．74％。

此后一路下跌，到2001年12月31日收盘11．52元，跌幅达74％。管理层将违法违规公司琼民源改头换面的结果是，解放了当时被套牢的10．7万多名投资者，同时将35．6683万(2000年末中关村股东数)名投资者深套其中，而股市庄家则成了最大的获利者。有中关村重组琼民源的示范之后，上市公司违法违规更加有恃无恐，一家接一家有如雨后春笋。而且只要一曝光，它们便扛起资产重组的大旗，从红光实业、郑州百文、大庆联谊到银广夏等，都与琼民源如出一辙。由此可见，这种临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的反面示范作用有多么得大啊!其次，临时性政策代替法律、法规的人治做法，为权力的寻租提供可能性。既然临时性政策可以代替法律、法规，那些违反法律、法规的法人或个人就会通过各种手段包括行贿，来寻求新的临时性政策以使自己免于法律、法规的应有惩罚。目前，一些已经被暴光的违规腐败案件，要么久拖未决，要么不了了之，应不排除权力寻租的可能性。

四、多元利益的冲突

现代社会存在着多元的利益组织。从政治理论的角度来看：每一组织均反映了一种特殊的利益及偏见的动员方式，因此，规划者和公共行政人员常常发现他们面临的是，各种不同竞争者在竞争利益时，迥异而相互冲突的主张。这种多元利益冲突，在政策的制定和执行过程中都发挥着作用。冲突的良性结果是形成一个多方利益妥协的政策方案，然后均照此执行。冲突的恶性结果是很难达成一个多方利益平衡的政策方案，即使勉强达成一政策方案，执行起来也面临诸多障碍，形成政策失败。证券系统的政策制定与执行也面临着各种利益集团、各职能部门、地方政府等多方利益的协调，由于这种多元利益冲突所形成的政策失败也经常出现。

最近关于国有股减持的政策方案，就是多元利益的冲突所导致的政策失败。国有股减持的政策方案最初是由财政部制定的，规定在新股发行时按发行股数的10％减持，已上市企业的国有股按市场价减持。2001年6月14日公布方案后，股市一路下滑。减持方案受到质疑和批评。证监会主席周小川在广州一研讨会上表示，国有股减持是财政部的事证监会管不了，为证监会开脱责任。财政部的副部长楼继伟在10月18日的APEC会议上表示，国有股减持按要原方案执行，国有股减持对股市是利好不是利空。股市由2241点跌到1514点时，证监会于10月23日紧急出面宣布暂停国有股减持方案的执行。然后，国务院成立由证监会、财政部、国务院发展研究中心、国家体改委等部门参加的专门委员会，讨论制定国有股减持方案。同时由证监会出面向社会公开征集国有股减持方案。经过3个月的商讨，证监会与2OO2年1月25日对社会公布了国有股减持方案的阶段性成果，核心内容仍是市场定价。

结果股市一天暴跌超过6％。证监会赶忙又作出说明，这是阶段性成果而非最后方案。周小川也忙着召集各方人士谈话，强调减持方案肯定会保护广大投资者的利益，以稳定市场。国有股减持方案又进入了漫长的磋商、等待之中。国有股减持政策方案的失败是多元利益的冲突的结果：财政部是国有股产权的行使者，高价减持国有股回收更多的资金是国家利益和部门利益的统一。更何况财政部提出减持国有股所得资金将用来补充社保基金，这就说明财政部对减持国有股回收多少资金是预期目标的，与其目标相差过远的政策方案是很难获得财政部的认可；证监会是证券市场的直接管理者，其肯定不愿意看到股市继续暴跌下去，但国有股的减持价格又是关系到国有资产是否贱卖、是否流失的政治问题，证监会又岂敢让国有股以低于净资产的价格减持；广大投资者却认为，当初企业股份制改造时国家是一每股1块钱确定的股数，而投资者却是以市场价买的股票，再加上这么多年来配股、分红中的不平等，按净资产减持国家已经占了巨大的便宜了，现在却还要以市场价减持，这是与民争利。更何况过去企业上缴的利税之中已经包含了社会养老金，现在为什么又要第二次缴纳?若市场价减持，我们只有用脚投票。由这三方的利益冲突来看，国有股减持政策方案的失败与难产也就不足为怪了。

五、政策的变动无常

政策具有连续性和可预知性，是现代公共行政的基本要求之一。连续性是可预知的前提。只有政策是连续的，社会对政府的政策才可以预知，才可以依据政府政策的走向来调适自己的行为，进而达到政府与社会的良性互动。若政府的政策变动无常，那么社会也就无法预知政府政策的未来，不但无从对自己的行为进行调适，甚至还会无所适从。政府既无法实现与社会的良性互动，也会常常面临政策失败的尴尬局面，进而影响政府治理目标的实现。在调查中发现，我国证券市场的投资者明显感觉到，政府关于证券市场的治理政策是变化无常的，对中国证券市场戏称“政策市”。那么，造成这种现状的主要原因是什么呢?

首先，政府所扮演的双重角色，导致政策的左右摇摆。目前，我国的上市公司绝大多数是国有或国有控股企业，政府是这些企业非流通国有股的股份代表，但政府同时又是证券市场的监管者，这双重角色的矛盾导致了政府政策的左右摇摆。当证券市场处于低迷状态时，政府为了国有企业继续融资的需要，便出会台一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上涨，吸引投资者人市。而每当此时，市场内具有政策信息优势的机构和个人，便会利用非法资金和游资，内幕交易，肆意拉抬，制造证券市场虚假繁荣。这表面上是为了响应政府的政策号召，实际上是为了攫取高额寻租利益。当股指持续飙升，股价飞涨时，政府又担心市场泡沫过大危及经济，政府便会以公开、公正、公平的监管者身份出现，转变口气，突施利空政策，限制股市上涨，制造“政策顶”。每当此时，具有政策信息优势的机构和个人便会成功逃顶，广大中小散户却被套其中。等市场跌得过很时，政府再出台利好政策，就这样周而复始无限循环。

其次，证监会公务人员的职务非常任制很难保证政策的延续性。中国证监会自从1992年10月成立到2001年这9年间的时间里，历任证监会主席先后有刘鸿儒、周道炯、周正庆和周小川4人，人均任期2年零4个月，可见证监会主席人选变动之频繁。每一位主席都有各自不同的监管思路，不同思路指导下的政策自然也不同。再加上每一位主席的上任，都带来了证监会人员和职务的变动，政策的延续性自是很难保证。

最后，“中心任务型”的管理模式必然带来政策的波动。建国以来，我党对国家的管理一直沿用着“中心任务型”的管理模式。即不同时期，我党依据经济社会发展的不同情况为国家设立不同的中心任务，并号召和调动全社会的资源为实现中心任务而奋斗。其他的次要任务若与中心任务相冲突，或影响到中心任务的实现时，必须为中心任务让道，以保证中心任务的实现。这一模式应用在部门或地方，就是在不同时期设立不同的中心工作和目标，一切政策都要为中心工作和目标服务。这实际上是为政策的制定和实施设立了一个中心框架和目标，与此中心框架和目标相冲突的政策就很难出台或得到实施。然而，不同时期的中心工作和目标是不相同的，政策制定的中心框架和目标自然也不同，政策的波动也就成了必然。“中心任务型”的管理模式实际源于革命战争年代的“集中优势兵力消灭敌人”的战略，后来在建国后的政治运动中被进一步强化，逐渐成为我党管理社会的模式。但是，社会问题不象战争中的敌人，消灭掉以后就不存在了。只要有这一问题存在的社会土壤，同样的问题在一定时期会不断涌现。用“中心任务型”的运动式策略来解决，只会摁下葫芦浮起瓢。这种运动式的政策波动，反而使腐败分子和违轨者有了应对的策略：运动来时腐败收，运动去时腐败兴。

六、与政策环境的冲突

一项政策的制定和选择，必须考虑其政策环境。脱离政策环境的的政策选择，必然造成政策的失败。布罗姆里利曾指出：“不存在单一有效率的政策选择，只存在对应于每个可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。”我国证券市场由于一系列问题的曝光和WTO的加入，使管理层面临很大的变革压力。在变革政策的选择方面，由于对政策环境因素考虑不足，导致了许多的政策失败，甚至是重大政策的失败。

首先看管理层于2001年3月推出的股票发行核准制。核准制旨在摒弃企业上市的所有制性质限制，实现企业上市的自由竞争，达到证券市场资源的有效配置。但是，核准制下所发行的第一支股票——用友软件以64．35倍市盈率的高价36．68元发行，发行所得资金比批准立项的投资额多84O0万元，造成资源配置的低效。并且，用友软件上市开盘涨幅达100％，并且直冲100元，令市场瞠目结舌。这一“水涨船高”现象的出现，虽然有一定的非理性博弈因素存在，但也反映出旨在追求自由竞争的核准制所存在的问题。由于历史的原因，一部分质地较差的企业通过弄虚作假等不正当手段混入了证券市场，这些企业败坏了整个证券市场的形象，成为社会非议和谴责的焦点。因此，管理层也就将“准人”作为核准的重点。这从逻辑上讲虽然没有什么错误，但在我国这一初级证券市场上却出现了股票发行的“水涨船高”现象。这就像一个封闭的菜市场，市场管理者严禁在市场之外进行蔬菜交易，想进入市场的菜农很多，有成百上千家在排队等候，但市场管理者在认真、谨慎、严格的核准进入。早已厌倦过去积压、变质蔬菜的广大市民，对每一个新进入市场的菜农的蔬菜都蜂拥哄抢，造成本来2o～30元的软件菜却价高百元。要解决类似菜市场管理的这一问题，无非两种选择。一是限制股票发行价格。这好像是走了回头路，行不通(4个月之后，证监会又恢复了股票发行的限价措施，与过去所不同的是规定了一定的限价区间，但实际的发行价格总是限价区间的上线)。二是加快发行节奏。这一方面不符合管理层的审慎态度，另一方面又担心给市场造成过大压力，同时券商和中介机构的能力提高又是一个漫长的过程，故这也不能短期奏效。这该如何是好呢?这实际上就是单项政策与政策环境的冲突所造成的政策失败。

其次，再看我国的B股对内开放政策。2001年2月22日，中国证监会和国家外汇管理局就境内居民个人投资境内上市外资股联合发出通知。

通知规定，B股正式向境内居民开放。但为了抑制投机，通知还规定，在2001年6月1日前只允许在2001年2月19日(含2月19日)已经存入境内商业银行的现汇存款和外币现钞存款可以买卖B股，不得使用外币现钞和其它外汇资金；6月1日以后取消此限制。B股的对内放开实际上是为我国的A、B股市场合并做准备，类似的合并在韩国、瑞士、新加坡都进行过。但是，这一对内开放政策忽视了我国外汇管制、A股与B股价格相差数倍、监管制度漏洞较大等政策环境因素，造成了制度失败的恶果。第一，消息提前泄露，使具有政策信息优势的违规资金提前建仓。2001年2月19日上证指数提前突然大涨3．57％就能充分说明该问题。

政策失败范文篇6

关键词：证券市场监管政策失败

我国证券系统腐败严重，与政府政策的失败是分不开的。导致我国证券系统政策失败的原因，笔者认为有以下几个方面：

一、意识形态的刚性

意识形态指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。意识形态在政策的制定过程中存在两方面的负面作用：一是意识形态具有过滤器的作用，妨碍了真实信息的传达；二是过于坚持的信仰会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状产生强烈的冲突。在我国证券市场发展的初期，人们认为社会主义必须是计划经济，必须是公有制占主体，政府对经济生活的管理必须深入到微观层次，社会主义与资本主义有着完全不同的经济管理制度。在这种意识形态下，本来应该实行的·些符合国际证券市场惯例的治理理念和原则，却因加上了意识形态的标签，而导致政策的失败。比如，证券市场本应是公平、自由的竞争市场，但我们的政策排斥和限制非国有与国有控股企业的上市，再加上对上市额度的限制，使我们的证券市场从一开始就不是一个相对公平、自由的竞争市场。再如，我们原来错误的坚信社会主义经济就应是国家对所有企业的控股，以致在企业上市前的股份制改造过程中，为确保国家的控股地位，仅仅分拆出1／3的股份进入市场流通，而占2／3份额的国有股却是不上市流通的，这就形成了中国证券市场的畸形股份制企业。既然在证券市场上无法实现完整的产权交易，那么证券市场也就不是真正意义上的证券市场。即使在当时有一些有识之士对此有正确的意见，但也不敢冒意识形态的政治风险而提出。随着时间的推移，特别是到2001年中国加入WTO之后，这一问题不解决，我国证券市场就无法与国际接轨，证券市场的发展受到了极大的限制。但是，上市公司的国有股已积累了3万多亿左右的市值，而市场的流通股仅有l亿多的市值，国有股怎么流通的了?从2001年6月份开始，仅仅实行新股发行10％的国有股减持，股票A股指数就从2240点一路跌到l0月份的1514点，吓得国家赶快紧急叫了暂停。这种由于意识形态的刚性所造成的国有股非流通问题，成了中国证券市场最大的痛。

二、认知的局限性

从1992年全国统一证券市场与监管模式的形成至今，我国证券市场刚刚走过十年的发展历程。十年对一个市场的发展来讲，应该说仅仅是一个开头。正因为是一个开头，所以也就必然存在认知的局限性。目前国内知识界，在证券市场管理方面具有认知话语权的既非法律界人士也非管理界人士，而是清一色的经济界人士。经济界人士又分为所谓的“本土派”和“海归派”。“本土派”是指在国内成长起来的一部分经济学学者。“本土派”学者内部过去实际上分为两派。一派是专门靠替领导人的各种话语、政府的各项政策寻找理论依据来维持自己学术地位的。在这部分学者观点中，政府关于证券市场的任何政策都是有理论依据的，永远是进步的、先进的。这些学者的观点过去在各主要媒体上占居主导地位，是主流声音。但这些学者无论是主观上还是客观上都掩盖了当时证券市场所存在的一些问题和政府政策中的一些失误之处，致使一些当时可以解决的小病，成了现今证券市场的顽疾甚至病变成了癌症。像上市公司的国有股非流通问题，假如在市场发展初期解决，应是一小问题，现在已成顽疾了。即使最后问题解决了，付出的代价也必定是很沉重的。另一派属于直言派，对证券市场存在的问题和政府政策的失误，勇于直言。但这类学者的声音在主流媒体上很难见到，散见于非主流媒体、研讨会和大学课堂上。虽然，这些学者的一些观点有利于证券市场健康发展，但对政府政策的选择和制定影响颇小。随着证券市场的发展和我国政治民主化程度的不断提高，直言派的言论在媒体上逐渐多了起来，特别是网络传媒成了直言派观点传播的主要媒介。政府的政策制定明显感到了舆论的压力，政策的制定和选择也相对审慎了。

像2001年后半年，政府关于国有股减持方案的政策所受到的激烈批评，大概是前所未有的。由于出发的角度不同和每个学者的目的不同，“本土派”学者关于我国证券市场的现状的认识也不同。一方认为我国证券市场是一个大，存在问题十分严重，必须严加监管。另一方则认为，我国证券市场存在的问题是市场发展初期所必然的，应肯定成绩，保护市场，随着证券市场的不断发展，现有的问题自然而然就解决了。由于我国证券市场发展的时间短，本土派缺乏可吸收的实践经验，再加上原有知识结构的局限性和原有的思维定式，总的来讲，本土派对于证券市场的观点和看法很难说科学成分有多大，也可以说，过去我国证券市场的发展是没有科学理论指导，那么没有科学理论指导的政府政策又怎能不失败?这也是政府聘请香港的梁定邦做证监会首席顾问，史美纶任证监会副主席，直接聘请从美国等海外回来的一些留学人士做证监会中高层官员的主要原因。这实际上就是对“本土派”经济学者们的否定。

那么，“海归派”是不是就没有认知的局限性了呢?我们由2001年3月28日，证监会正式颁布的《上市公司新股发行管理办法》的效果可以得出相关结论。办法规定，上市公司申请配股或增发新股时，公司最近3年加权平均净资产收益率不得低于6％(原来是不低于lOOk)；而且即使低于6％，但只要符合相关条件，也可以申请增发。增发门槛的降低引来了上市公司一轮新的圈钱大潮，甚至有些上市公司发现增发比配股圈钱更容易，便纷纷召开股东大会，将原已定好的配股方案更改为增发方案，引起了市场一片非议。凡是有增发预案的上市公司均遭到股民的抛弃，“增发族”成了“跌停族”。甚至，一些证券媒体将有增发可能的上市公司制成专表，提醒投资者注意风险。由这一政策的失败，使我们也不得不思考“海归派”的认知局限性问题。

一方面，我国证券市场发展的初始阶段，正是“海归派”们国外寒窗苦读时，因此对中国证券市场发展的最初环境认识不深；另一方面，国外的几年校园学习或短暂的工作经历究竟能对国外的证券制度了解多深呢?能不能领悟到其制度的真谛呢?一些“海归派”提出对我国证券市应场“推倒重来，重塑完美市场”的观点，就足以看出他们的“理想化”程度。行政生态学的理论早就告诉我们，不考虑各国文化与社会实际因素的制度移植是不可能成功的。

三、临时性政策代替法律、法规

从法理上讲，法律是有位阶之分的。在一个国家的法律体系中，宪法是基本大法，拥有至高无上的效力。立法机构通过的普通法具有仅次于宪法的效力。其次是政府及各职能部门制定和通过的各种法规、条律。再次是地方立法机构通过的各种地方性法律法规。低阶位的法律法规不得与高阶位的法律法规相冲突。低阶位的法律法规不可能拥有比高阶位法律法规更高的效力。因此，作为制度安排一部分的政府临时性政策更不应该与法律、法规相冲突，甚至代替法律法规。但是，在我国证券市场的治理过程中，为什么会出现临时性政策代替法律、法规的现象呢?这是与我国的人治传统分不开的。过去，我们的政府主要是用人治手段来管理社会的，领导的个人意志代替制度是正常现象。

在我们迈向法治社会的今天，人治不可能马上消失，其惯性仍在延续。特别是在法律、法规因时效等原因无法追究一些腐败分子的责任时，体现领导意志的临时性政策就可以起到惩恶安良的作用，临时性政策的高于法律、法规的效力也就得以延续。

但是，临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的负面影响是显而易见的。首先，具有反面示范作用。琼民源变中关村(000931)就是一典型例证。琼民源因上市造假、恶庄操纵等原因而被证监会停牌，调查处理。按公司法的相关规定，琼民源理应退市，进入破产程序。但政府所采取的解决琼民源问题的政策是，让中关村于1999年7月12日，以流通股本18742．347万股向除权登记日持股股东按1：1增发新股，发行价5．78元，以此作为对琼民源原股东的一种补偿手段。这补偿的惟一来源，就是1999年7月12日起人市购人中关村股票的步步被套的新投资人。他们带着对中国硅谷的美好憧憬，以100多倍的市盈率，比原琼民源股东高得多的价格购人中关村股票，以期分享高科技的高成长收益。而实际情况却是，他们当时所投资的中关村，不过是每股收益0．2元多的房地产开发商。琼民源违法违规给老投资者造成的损失，由后来人市高价买人中关村的新投资者买单，他们成了替罪羔羊。而庄家却利用琼民源摇身一变而成中关村的独特题材，对中关村股票进行爆炒。从1999年12月28日的18．22元飙升至2000年3月3日的最高44．41元，仅3个月时间暴涨143．74％。

此后一路下跌，到2001年12月31日收盘11．52元，跌幅达74％。管理层将违法违规公司琼民源改头换面的结果是，解放了当时被套牢的10．7万多名投资者，同时将35．6683万(2000年末中关村股东数)名投资者深套其中，而股市庄家则成了最大的获利者。有中关村重组琼民源的示范之后，上市公司违法违规更加有恃无恐，一家接一家有如雨后春笋。而且只要一曝光，它们便扛起资产重组的大旗，从红光实业、郑州百文、大庆联谊到银广夏等，都与琼民源如出一辙。由此可见，这种临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的反面示范作用有多么得大啊!其次，临时性政策代替法律、法规的人治做法，为权力的寻租提供可能性。既然临时性政策可以代替法律、法规，那些违反法律、法规的法人或个人就会通过各种手段包括行贿，来寻求新的临时性政策以使自己免于法律、法规的应有惩罚。目前，一些已经被暴光的违规腐败案件，要么久拖未决，要么不了了之，应不排除权力寻租的可能性。

四、多元利益的冲突

现代社会存在着多元的利益组织。从政治理论的角度来看：每一组织均反映了一种特殊的利益及偏见的动员方式，因此，规划者和公共行政人员常常发现他们面临的是，各种不同竞争者在竞争利益时，迥异而相互冲突的主张。这种多元利益冲突，在政策的制定和执行过程中都发挥着作用。冲突的良性结果是形成一个多方利益妥协的政策方案，然后均照此执行。冲突的恶性结果是很难达成一个多方利益平衡的政策方案，即使勉强达成一政策方案，执行起来也面临诸多障碍，形成政策失败。证券系统的政策制定与执行也面临着各种利益集团、各职能部门、地方政府等多方利益的协调，由于这种多元利益冲突所形成的政策失败也经常出现。

最近关于国有股减持的政策方案，就是多元利益的冲突所导致的政策失败。国有股减持的政策方案最初是由财政部制定的，规定在新股发行时按发行股数的10％减持，已上市企业的国有股按市场价减持。2001年6月14日公布方案后，股市一路下滑。减持方案受到质疑和批评。证监会主席周小川在广州一研讨会上表示，国有股减持是财政部的事证监会管不了，为证监会开脱责任。财政部的副部长楼继伟在10月18日的APEC会议上表示，国有股减持按要原方案执行，国有股减持对股市是利好不是利空。股市由2241点跌到1514点时，证监会于10月23日紧急出面宣布暂停国有股减持方案的执行。然后，国务院成立由证监会、财政部、国务院发展研究中心、国家体改委等部门参加的专门委员会，讨论制定国有股减持方案。同时由证监会出面向社会公开征集国有股减持方案。经过3个月的商讨，证监会与2OO2年1月25日对社会公布了国有股减持方案的阶段性成果，核心内容仍是市场定价。

结果股市一天暴跌超过6％。证监会赶忙又作出说明，这是阶段性成果而非最后方案。周小川也忙着召集各方人士谈话，强调减持方案肯定会保护广大投资者的利益，以稳定市场。国有股减持方案又进入了漫长的磋商、等待之中。国有股减持政策方案的失败是多元利益的冲突的结果：财政部是国有股产权的行使者，高价减持国有股回收更多的资金是国家利益和部门利益的统一。更何况财政部提出减持国有股所得资金将用来补充社保基金，这就说明财政部对减持国有股回收多少资金是预期目标的，与其目标相差过远的政策方案是很难获得财政部的认可；证监会是证券市场的直接管理者，其肯定不愿意看到股市继续暴跌下去，但国有股的减持价格又是关系到国有资产是否贱卖、是否流失的政治问题，证监会又岂敢让国有股以低于净资产的价格减持；广大投资者却认为，当初企业股份制改造时国家是一每股1块钱确定的股数，而投资者却是以市场价买的股票，再加上这么多年来配股、分红中的不平等，按净资产减持国家已经占了巨大的便宜了，现在却还要以市场价减持，这是与民争利。更何况过去企业上缴的利税之中已经包含了社会养老金，现在为什么又要第二次缴纳?若市场价减持，我们只有用脚投票。由这三方的利益冲突来看，国有股减持政策方案的失败与难产也就不足为怪了。

五、政策的变动无常

政策具有连续性和可预知性，是现代公共行政的基本要求之一。连续性是可预知的前提。只有政策是连续的，社会对政府的政策才可以预知，才可以依据政府政策的走向来调适自己的行为，进而达到政府与社会的良性互动。若政府的政策变动无常，那么社会也就无法预知政府政策的未来，不但无从对自己的行为进行调适，甚至还会无所适从。政府既无法实现与社会的良性互动，也会常常面临政策失败的尴尬局面，进而影响政府治理目标的实现。在调查中发现，我国证券市场的投资者明显感觉到，政府关于证券市场的治理政策是变化无常的，对中国证券市场戏称“政策市”。那么，造成这种现状的主要原因是什么呢?

首先，政府所扮演的双重角色，导致政策的左右摇摆。目前，我国的上市公司绝大多数是国有或国有控股企业，政府是这些企业非流通国有股的股份代表，但政府同时又是证券市场的监管者，这双重角色的矛盾导致了政府政策的左右摇摆。当证券市场处于低迷状态时，政府为了国有企业继续融资的需要，便出会台一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上涨，吸引投资者人市。而每当此时，市场内具有政策信息优势的机构和个人，便会利用非法资金和游资，内幕交易，肆意拉抬，制造证券市场虚假繁荣。这表面上是为了响应政府的政策号召，实际上是为了攫取高额寻租利益。当股指持续飙升，股价飞涨时，政府又担心市场泡沫过大危及经济，政府便会以公开、公正、公平的监管者身份出现，转变口气，突施利空政策，限制股市上涨，制造“政策顶”。每当此时，具有政策信息优势的机构和个人便会成功逃顶，广大中小散户却被套其中。等市场跌得过很时，政府再出台利好政策，就这样周而复始无限循环。

其次，证监会公务人员的职务非常任制很难保证政策的延续性。中国证监会自从1992年10月成立到2001年这9年间的时间里，历任证监会主席先后有刘鸿儒、周道炯、周正庆和周小川4人，人均任期2年零4个月，可见证监会主席人选变动之频繁。每一位主席都有各自不同的监管思路，不同思路指导下的政策自然也不同。再加上每一位主席的上任，都带来了证监会人员和职务的变动，政策的延续性自是很难保证。

最后，“中心任务型”的管理模式必然带来政策的波动。建国以来，我党对国家的管理一直沿用着“中心任务型”的管理模式。即不同时期，我党依据经济社会发展的不同情况为国家设立不同的中心任务，并号召和调动全社会的资源为实现中心任务而奋斗。其他的次要任务若与中心任务相冲突，或影响到中心任务的实现时，必须为中心任务让道，以保证中心任务的实现。这一模式应用在部门或地方，就是在不同时期设立不同的中心工作和目标，一切政策都要为中心工作和目标服务。这实际上是为政策的制定和实施设立了一个中心框架和目标，与此中心框架和目标相冲突的政策就很难出台或得到实施。然而，不同时期的中心工作和目标是不相同的，政策制定的中心框架和目标自然也不同，政策的波动也就成了必然。“中心任务型”的管理模式实际源于革命战争年代的“集中优势兵力消灭敌人”的战略，后来在建国后的政治运动中被进一步强化，逐渐成为我党管理社会的模式。但是，社会问题不象战争中的敌人，消灭掉以后就不存在了。只要有这一问题存在的社会土壤，同样的问题在一定时期会不断涌现。用“中心任务型”的运动式策略来解决，只会摁下葫芦浮起瓢。这种运动式的政策波动，反而使腐败分子和违轨者有了应对的策略：运动来时腐败收，运动去时腐败兴。

六、与政策环境的冲突

一项政策的制定和选择，必须考虑其政策环境。脱离政策环境的的政策选择，必然造成政策的失败。布罗姆里利曾指出：“不存在单一有效率的政策选择，只存在对应于每个可能的既定制度条件下的某种有效率的政策选择。”我国证券市场由于一系列问题的曝光和WTO的加入，使管理层面临很大的变革压力。在变革政策的选择方面，由于对政策环境因素考虑不足，导致了许多的政策失败，甚至是重大政策的失败。

首先看管理层于2001年3月推出的股票发行核准制。核准制旨在摒弃企业上市的所有制性质限制，实现企业上市的自由竞争，达到证券市场资源的有效配置。但是，核准制下所发行的第一支股票——用友软件以64．35倍市盈率的高价36．68元发行，发行所得资金比批准立项的投资额多84O0万元，造成资源配置的低效。并且，用友软件上市开盘涨幅达100％，并且直冲100元，令市场瞠目结舌。这一“水涨船高”现象的出现，虽然有一定的非理性博弈因素存在，但也反映出旨在追求自由竞争的核准制所存在的问题。由于历史的原因，一部分质地较差的企业通过弄虚作假等不正当手段混入了证券市场，这些企业败坏了整个证券市场的形象，成为社会非议和谴责的焦点。因此，管理层也就将“准人”作为核准的重点。这从逻辑上讲虽然没有什么错误，但在我国这一初级证券市场上却出现了股票发行的“水涨船高”现象。这就像一个封闭的菜市场，市场管理者严禁在市场之外进行蔬菜交易，想进入市场的菜农很多，有成百上千家在排队等候，但市场管理者在认真、谨慎、严格的核准进入。早已厌倦过去积压、变质蔬菜的广大市民，对每一个新进入市场的菜农的蔬菜都蜂拥哄抢，造成本来2o～30元的软件菜却价高百元。要解决类似菜市场管理的这一问题，无非两种选择。一是限制股票发行价格。这好像是走了回头路，行不通(4个月之后，证监会又恢复了股票发行的限价措施，与过去所不同的是规定了一定的限价区间，但实际的发行价格总是限价区间的上线)。二是加快发行节奏。这一方面不符合管理层的审慎态度，另一方面又担心给市场造成过大压力，同时券商和中介机构的能力提高又是一个漫长的过程，故这也不能短期奏效。这该如何是好呢?这实际上就是单项政策与政策环境的冲突所造成的政策失败。

其次，再看我国的B股对内开放政策。2001年2月22日，中国证监会和国家外汇管理局就境内居民个人投资境内上市外资股联合发出通知。

通知规定，B股正式向境内居民开放。但为了抑制投机，通知还规定，在2001年6月1日前只允许在2001年2月19日(含2月19日)已经存入境内商业银行的现汇存款和外币现钞存款可以买卖B股，不得使用外币现钞和其它外汇资金；6月1日以后取消此限制。B股的对内放开实际上是为我国的A、B股市场合并做准备，类似的合并在韩国、瑞士、新加坡都进行过。但是，这一对内开放政策忽视了我国外汇管制、A股与B股价格相差数倍、监管制度漏洞较大等政策环境因素，造成了制度失败的恶果。第一，消息提前泄露，使具有政策信息优势的违规资金提前建仓。2001年2月19日上证指数提前突然大涨3．57％就能充分说明该问题。

政策失败范文篇7

一、审计失败的原因探析

所谓审计失败，是指注册会计师发表与所审计的会计报表实际情况不相符的审计意见。导致审计失败的原因很多，归纳起来主要有以下几个方面：

(一)会计报表的不真实表达

会计报表的不真实表达可能来自企业的错误或舞弊，或者二者兼而有之。其中，错误是指会计报表中存在的非故意的错报和漏报。主要包括三个方面：(1)原始凭证和会计数据的计算、抄写错误；(2)对事实的疏忽和误解；(3)对会计政策的误用；等等。而舞弊是指管理人员和员工为达到获取非法利益的目的，蓄意粉饰会计报表，导致会计报表严重失真。通常包括：(1)伪造、变造记录或凭证；(2)侵占资产；(3)隐瞒或删除交易事项；(4)记录虚假的交易或事项；(5)蓄意使用不当的会计政策；等等。

(二)企业发生经营失败

经营失败是指企业由于经济萧条、决策失误或同业竞争等，无力归还借款，或无法达到投资人期望的收益。企业当局是经营失败的责任人。在市场经济充满风险和不确定性的外部环境中，企业出现经营失败时，判断注册会计师是否应该承担法律责任的唯一标准，是看注册会计师的执业行为是否遵守了《独立审计准则》等职业规范。注册会计师只对因审计失败给委托单位和有关利益方带来的损失承担法律责任，不对企业的经营失败负责。

(三)审计报告的不真实表达

审计报告的不真实表达，通常来自注册会计师的过失或欺诈。过失是指注册会计师在执行审计过程中没有遵守《独立审计准则》的要求。按其没有遵守的程度可分为一般过失和重大过失。主要原因有：(1)职业道德素质低下；(2)专业胜任能力不够；(3)对客户经营情况了解不够；(4)审计程序不妥；等等。欺诈又称注册会计师舞弊，是以欺骗或坑害他人为目的的一种故意的错误行为，即明知企业的会计报表有重大错误、漏报，却加以虚伪地陈述，出具无保留意见的审计报告。

无论过失还是欺诈，都是由于注册会计师没有严格遵守《独立审计准则》的要求而形成错误的审计意见，给报表使用者造成损失，这才是审计失败，注册会计师应承担法律责任。另外，注册会计师未能履行业务约定书的要求，如未能在约定的日期内提交审计报告，也要承担违约责任。

二、审计失败的影响

审计的经济后果主要通过审计报告等载体体现出来，也就是说，审计报告的使用者会利用审计意见的不同表述考虑其决策行动，包括投资信贷等经济决策和审计师的选择等。审计失败的发生，首先影响的是审计信息使用者的决策行为，并在总体上制约市场运行效率和社会资源的配置效果。当然，审计失败也会殃及会计行业的生存和健康发展。

(一)对事务所本身的影响

1.声誉。审计也是一种产品，也存在着市场竞争，其存在的关键是审计产品的质量，而声誉则是审计产品质量的重要标志之一。如果一旦审计失败发生，有可能严重影响事务所的声誉。这种受损的声誉不仅对事务所的现实市场产生极大的负面影响，而且会使其散失潜在市场。

2.业务。有远大目标的会计师事务所都希望能获得有较高利润率的持续发展机会，这就需要将有限的资源在新老客户之间进行分配，取得平衡，在维护与老客户关系、努力满足其需求的基础上，也会注意将服务重点放在可识别的潜在客户身上，努力使一般性的客户发展为固定的客户进而成为有力的支持者，最终成为公司和服务产品的拥护者，成为公司的业绩支撑点。但是，审计失败的产生将使客户利益受损，其忠诚度呈“下阶”趋势，其良好的关系无法长久地维持。

3.存在性。审计失败的产生，可能导致法律诉讼，对事务所的存在产生直接的威胁。

(二)对社会的影响

1.决策失误。传统经济学曾假定所有市场的参与者都拥有完全的信息，然而事实上，由于审计失败使审计信息质量不理想，市场参与者一般都处于不完全信息和不对称信息的状态之中，信息供给和拥有越不完全，不确定性的程度和风险就越大，决策失误也就越多。

2.控制失灵。用委托理论来分析，委托关系确立后，委托人为使自己的效用最大化，通过建立审计机制来控制人的行为，以防人采取“偷懒”等方式损害人的利益。由于审计失败，使委托人不能借助于信息全面地观察企业的状况，并使人有条件和可能利用私有信息采取某些损害委托人的行动；由于审计失败，使委托人无法借助于财务指标来衡量和评价人工作的主观努力程度，人有可能“偷懒”或“规避责任”；由于审计失败，处于企业外部的委托人，常常不能有效地鉴定信息的供给质量，使人可能会利用虚假的信息“欺骗”委托人，损害委托人的利益；等等。这种控制失灵的现象同样存在于企业内部各层级之间的关系中。

3.评价失公。公平、公正、公允是业绩评价的基本要求，而业绩评价的公正性又取决于所依据的信息数量和质量。由于审计失败，各种业绩指标就会失去与经营者履行经管责任之间的相关性，从而使评价失公。

4.市场失效。导致市场效率差别的原因之一，是证券市场价格反映信息的充分程度，而这又与企业信息和外部信息的供给数量和质量有关。可以说，在不考虑宏观环境信息的情况下，企业内部信息(审计后)披露越充分，信息公开的程度越大，少数人获取“内幕信息”或私有信息进行交易的机会就越小，证券市场效率也就越高，反之，则越低。

总之，由于审计失败，在很大程度上导致社会经济利益分配失公和失效，导致社会经济秩序的紊乱和无序，最终损害了市场经济的有序性。

三、规避或减少审计失败的措施

(一)审计师的聘用要与个人财富及声誉挂钩

根据风险不对称原理，一个有效的市场必须实行某种“歧视政策”，将审计师的聘用与个人财富及声誉挂钩，这对一些人来说，回报率和风险会偏离正常的线性正比关系。例如，一笔业务做成功的概率是P，报酬是A，惩罚是B。一个缺乏资金和良好声誉的审计师的期望收益＝AP+(1-P)×0＝AP；但一个具有雄厚资金且拥有良好声誉的审计师的期望收益＝AP-(1-P)×B。前者显然大于后者，因为前者根本不用担心罚款，他付不起，同时也不会因为声誉下降而受损。而没有了这些后顾之忧，他承担风险作出败德行为的可能性就会大大增加。所以，这种歧视性的政策看起来虽然不合理，但对审计师市场的长期健康发展却是有利的。

另外，在上面的分析中，我们假定审计师的审计失败会通过其声誉的降低而导致其部分损失，那么，在实际中这种声誉机制也应该落到实处。必须使审计师认识到，一次审计失败就将导致其声誉剧减。对此，行业管理部门每年公布审计失败案例，将有关审计师予以曝光就是一个良好的办法。因此，在减少或规避审计失败的问题上，加强行业监管是极为重要的。

(二)市场竞争机制的约束

通过激励机制的设计来解决审计失败问题有一定效力，但这种激励机制的运作还需要委托人对人的管理有监督的兴趣，并且各个分散的股东能够无成本地联合起来形成股东集团的共同意志。在现实中，能够代表股东利益的经济主体一般设定为董事会。由于所有权与控制权的分离，公司控制权往往是由管理者所操纵，并形成对董事会控制的局面，而股东往往成为公司的“过路客”，进一步使股东对某一特定公司的管理进行监督缺乏兴趣。在股权极端分散的情况下，股东要想通过董事会利用激励机制来直接约束审计师的行为，就显得十分软弱。此外，激励机制还要求审计师的鉴证服务投入是可观察的，委托人可根据审计师的反映函数来确定报酬比率。但是实际的审计活动中，审计师的投入是难以准确观察到的，因为私有信息、不可观察投入以及信息非对称性是客观存在的，从而限制了激励机制的作用。在这种情况下，市场竞争的间接约束就显得尤为重要。

(三)加强事务所内部的质量控制

首先要签定审计委托书，取得管理当局声明书，对注册会计师和客户的责任、业务的性质、范围等予以明确。其次，要正确地运用分析性复核程序。在计划阶段，注册会计师需对企业所提供的会计报表及其他有关的资料进行分析性复核，以了解企业的业务经营情况，研究具有潜在风险的审计领域，规划审计工作所需时间、人员，确定经济业务和各会计科目实施符合性测试的范围等；在具体实施阶段，注册会计师亦需通过实施分析性复核收集一定的审计证据，以发现尚需进一步检查的事项；在审计完成阶段，注册会计师应对会计信息全面地实施分析性复核程序，以评价局部的审计结论和拟形成的审计意见的正确性。第三，要恰当地记录审计工作，编制良好的工作底稿；收集充分的证据，恰当地评价证据；分配审计资源于高风险的审计领域，确保识别所有的重大错报和漏报：对审计工作底稿实行三级复核制度，对重大问题实行报告制度。

(四)选择和保持客户时需慎重

注册会计师在接受委托之前，应采取与前任注册会计师联系等程序，评价客户管理高层的品格。一旦发现其缺乏正直的品格，应当尽量拒绝接受。对于陷入财务困境的客户要尤为注意，历史上就曾出现有财务危机的公司比没有财务危机的公司较容易虚报收入和隐瞒需在财务报告中披露的事实的事例。一旦判断客户陷入财务困境，最好考虑拒绝接受这类客户；若无法拒绝，则应提高审计费用，执行较为详细的审计，以降低审计失败的风险。

政策失败范文篇8

一、审计失败的原因探析

所谓审计失败，是指注册会计师发表与所审计的会计报表实际情况不相符的审计意见。导致审计失败的原因很多，归纳起来主要有以下几个方面：

(一)会计报表的不真实表达

会计报表的不真实表达可能来自企业的错误或舞弊，或者二者兼而有之。其中，错误是指会计报表中存在的非故意的错报和漏报。主要包括三个方面：(1)原始凭证和会计数据的计算、抄写错误；(2)对事实的疏忽和误解；(3)对会计政策的误用；等等。而舞弊是指管理人员和员工为达到获取非法利益的目的，蓄意粉饰会计报表，导致会计报表严重失真。通常包括：(1)伪造、变造记录或凭证；(2)侵占资产；(3)隐瞒或删除交易事项；(4)记录虚假的交易或事项；(5)蓄意使用不当的会计政策；等等。

(二)企业发生经营失败

经营失败是指企业由于经济萧条、决策失误或同业竞争等，无力归还借款，或无法达到投资人期望的收益。企业当局是经营失败的责任人。在市场经济充满风险和不确定性的外部环境中，企业出现经营失败时，判断注册会计师是否应该承担法律责任的唯一标准，是看注册会计师的执业行为是否遵守了《独立审计准则》等职业规范。注册会计师只对因审计失败给委托单位和有关利益方带来的损失承担法律责任，不对企业的经营失败负责。

(三)审计报告的不真实表达

审计报告的不真实表达，通常来自注册会计师的过失或欺诈。过失是指注册会计师在执行审计过程中没有遵守《独立审计准则》的要求。按其没有遵守的程度可分为一般过失和重大过失。主要原因有：(1)职业道德素质低下；(2)专业胜任能力不够；(3)对客户经营情况了解不够；(4)审计程序不妥；等等。欺诈又称注册会计师舞弊，是以欺骗或坑害他人为目的的一种故意的错误行为，即明知企业的会计报表有重大错误、漏报，却加以虚伪地陈述，出具无保留意见的审计报告。

无论过失还是欺诈，都是由于注册会计师没有严格遵守《独立审计准则》的要求而形成错误的审计意见，给报表使用者造成损失，这才是审计失败，注册会计师应承担法律责任。另外，注册会计师未能履行业务约定书的要求，如未能在约定的日期内提交审计报告，也要承担违约责任。

二、审计失败的影响

审计的经济后果主要通过审计报告等载体体现出来，也就是说，审计报告的使用者会利用审计意见的不同表述考虑其决策行动，包括投资信贷等经济决策和审计师的选择等。审计失败的发生，首先影响的是审计信息使用者的决策行为，并在总体上制约市场运行效率和社会资源的配置效果。当然，审计失败也会殃及会计行业的生存和健康发展。

(一)对事务所本身的影响

1.声誉。审计也是一种产品，也存在着市场竞争，其存在的关键是审计产品的质量，而声誉则是审计产品质量的重要标志之一。如果一旦审计失败发生，有可能严重影响事务所的声誉。这种受损的声誉不仅对事务所的现实市场产生极大的负面影响，而且会使其散失潜在市场。

2.业务。有远大目标的会计师事务所都希望能获得有较高利润率的持续发展机会，这就需要将有限的资源在新老客户之间进行分配，取得平衡，在维护与老客户关系、努力满足其需求的基础上，也会注意将服务重点放在可识别的潜在客户身上，努力使一般性的客户发展为固定的客户进而成为有力的支持者，最终成为公司和服务产品的拥护者，成为公司的业绩支撑点。但是，审计失败的产生将使客户利益受损，其忠诚度呈“下阶”趋势，其良好的关系无法长久地维持。

3.存在性。审计失败的产生，可能导致法律诉讼，对事务所的存在产生直接的威胁。

(二)对社会的影响

1.决策失误。传统经济学曾假定所有市场的参与者都拥有完全的信息，然而事实上，由于审计失败使审计信息质量不理想，市场参与者一般都处于不完全信息和不对称信息的状态之中，信息供给和拥有越不完全，不确定性的程度和风险就越大，决策失误也就越多。

2.控制失灵。用委托理论来分析，委托关系确立后，委托人为使自己的效用最大化，通过建立审计机制来控制人的行为，以防人采取“偷懒”等方式损害人的利益。由于审计失败，使委托人不能借助于信息全面地观察企业的状况，并使人有条件和可能利用私有信息采取某些损害委托人的行动；由于审计失败，使委托人无法借助于财务指标来衡量和评价人工作的主观努力程度，人有可能“偷懒”或“规避责任”；由于审计失败，处于企业外部的委托人，常常不能有效地鉴定信息的供给质量，使人可能会利用虚假的信息“欺骗”委托人，损害委托人的利益；等等。这种控制失灵的现象同样存在于企业内部各层级之间的关系中。

3.评价失公。公平、公正、公允是业绩评价的基本要求，而业绩评价的公正性又取决于所依据的信息数量和质量。由于审计失败，各种业绩指标就会失去与经营者履行经管责任之间的相关性，从而使评价失公。

4.市场失效。导致市场效率差别的原因之一，是证券市场价格反映信息的充分程度，而这又与企业信息和外部信息的供给数量和质量有关。可以说，在不考虑宏观环境信息的情况下，企业内部信息(审计后)披露越充分，信息公开的程度越大，少数人获取“内幕信息”或私有信息进行交易的机会就越小，证券市场效率也就越高，反之，则越低。

总之，由于审计失败，在很大程度上导致社会经济利益分配失公和失效，导致社会经济秩序的紊乱和无序，最终损害了市场经济的有序性。

三、规避或减少审计失败的措施

(一)审计师的聘用要与个人财富及声誉挂钩

根据风险不对称原理，一个有效的市场必须实行某种“歧视政策”，将审计师的聘用与个人财富及声誉挂钩，这对一些人来说，回报率和风险会偏离正常的线性正比关系。例如，一笔业务做成功的概率是P，报酬是A，惩罚是B。一个缺乏资金和良好声誉的审计师的期望收益＝AP+(1-P)×0＝AP；但一个具有雄厚资金且拥有良好声誉的审计师的期望收益＝AP-(1-P)×B。前者显然大于后者，因为前者根本不用担心罚款，他付不起，同时也不会因为声誉下降而受损。而没有了这些后顾之忧，他承担风险作出败德行为的可能性就会大大增加。所以，这种歧视性的政策看起来虽然不合理，但对审计师市场的长期健康发展却是有利的。

另外，在上面的分析中，我们假定审计师的审计失败会通过其声誉的降低而导致其部分损失，那么，在实际中这种声誉机制也应该落到实处。必须使审计师认识到，一次审计失败就将导致其声誉剧减。对此，行业管理部门每年公布审计失败案例，将有关审计师予以曝光就是一个良好的办法。因此，在减少或规避审计失败的问题上，加强行业监管是极为重要的。

(二)市场竞争机制的约束

通过激励机制的设计来解决审计失败问题有一定效力，但这种激励机制的运作还需要委托人对人的管理有监督的兴趣，并且各个分散的股东能够无成本地联合起来形成股东集团的共同意志。在现实中，能够代表股东利益的经济主体一般设定为董事会。由于所有权与控制权的分离，公司控制权往往是由管理者所操纵，并形成对董事会控制的局面，而股东往往成为公司的“过路客”，进一步使股东对某一特定公司的管理进行监督缺乏兴趣。在股权极端分散的情况下，股东要想通过董事会利用激励机制来直接约束审计师的行为，就显得十分软弱。此外，激励机制还要求审计师的鉴证服务投入是可观察的，委托人可根据审计师的反映函数来确定报酬比率。但是实际的审计活动中，审计师的投入是难以准确观察到的，因为私有信息、不可观察投入以及信息非对称性是客观存在的，从而限制了激励机制的作用。在这种情况下，市场竞争的间接约束就显得尤为重要。

(三)加强事务所内部的质量控制

首先要签定审计委托书，取得管理当局声明书，对注册会计师和客户的责任、业务的性质、范围等予以明确。其次，要正确地运用分析性复核程序。在计划阶段，注册会计师需对企业所提供的会计报表及其他有关的资料进行分析性复核，以了解企业的业务经营情况，研究具有潜在风险的审计领域，规划审计工作所需时间、人员，确定经济业务和各会计科目实施符合性测试的范围等；在具体实施阶段，注册会计师亦需通过实施分析性复核收集一定的审计证据，以发现尚需进一步检查的事项；在审计完成阶段，注册会计师应对会计信息全面地实施分析性复核程序，以评价局部的审计结论和拟形成的审计意见的正确性。第三，要恰当地记录审计工作，编制良好的工作底稿；收集充分的证据，恰当地评价证据；分配审计资源于高风险的审计领域，确保识别所有的重大错报和漏报：对审计工作底稿实行三级复核制度，对重大问题实行报告制度。

(四)选择和保持客户时需慎重

注册会计师在接受委托之前，应采取与前任注册会计师联系等程序，评价客户管理高层的品格。一旦发现其缺乏正直的品格，应当尽量拒绝接受。对于陷入财务困境的客户要尤为注意，历史上就曾出现有财务危机的公司比没有财务危机的公司较容易虚报收入和隐瞒需在财务报告中披露的事实的事例。一旦判断客户陷入财务困境，最好考虑拒绝接受这类客户；若无法拒绝，则应提高审计费用，执行较为详细的审计，以降低审计失败的风险。

政策失败范文篇9

［提要］本文从审计失败的定义出发，从多角度探讨审计失败形成的原因及其对审计主体、社会的影响。特别是从信息经济学中“逆向选择”和“败德行为”的基本理论出发，对审计失败产生的影响展开了剖析，以期对审计失败理论和实务研究起到一定的指导意义。一、审计失败的原因探析所谓审计失败，是指注册会计师发表与所审计的会计报表实际情

况不相符的审计意见。导致审计失败的原因很多，归纳起来主要有以下几个方面：(一)会计报表的不真实表达会计报表的不真实表达可能来自企业的错误或舞弊，或者二者兼而有之。其中，错误是指会计报表中存在的非故意的错报和漏报。主要包括三个方面：(1)原始凭证和会计数据的计算、抄写错误；(2)对事实的疏忽和误解；(3)对会计政策的误用；等等。而舞弊是指管理人员和员工为达到获取非法利益的目的，蓄意粉饰会计报表，导致会计报表严重失真。通常包括：(1)伪造、变造记录或凭证；(2)侵占资产；(3)隐瞒或删除交易事项；(4)记录虚假的交易或事项；(5)蓄意使用不当的会计政策；等等。(二)企业发生经营失败经营失败是指企业由于经济萧条、决策失误或同业竞争等，无力归还借款，或无法达到投资人期望的收益。企业当局是经营失败的责任人。在市场经济充满风险和不确定性的外部环境中，企业出现经营失败时，判断注册会计师是否应该承担法律责任的唯一标准，是看注册会计师的执业行为是否遵守了《独立审计准则》等职业规范。注册会计师只对因审计失败给委托单位和有关利益方带来的损失承担法律责任，不对企业的经营失败负责。(三)审计报告的不真实表达审计报告的不真实表达，通常来自注册会计师的过失或欺诈。过失是指注册会计师在执行审计过程中没有遵守《独立审计准则》的要求。按其没有遵守的程度可分为一般过失和重大过失。主要原因有：(1)职业道德素质低下；(2)专业胜任能力不够；(3)对客户经营情况了解不够；(4)审计程序不妥；等等。欺诈又称注册会计师舞弊，是以欺骗或坑害他人为目的的一种故意的错误行为，即明知企业的会计报表有重大错误、漏报，却加以虚伪地陈述，出具无保留意见的审计报告。无论过失还是欺诈，都是由于注册会计师没有严格遵守《独立审计准则》的要求而形成错误的审计意见，给报表使用者造成损失，这才是审计失败，注册会计师应承担法律责任。另外，注册会计师未能履行业务约定书的要求，如未能在约定的日期内提交审计报告，也要承担违约责任。二、审计失败的影响审计的经济后果主要通过审计报告等载体体现出来，也就是说，审计报告的使用者会利用审计意见的不同表述考虑其决策行动，包括投资信贷等经济决策和审计师的选择等。审计失败的发生，首先影响的是审计信息使用者的决策行为，并在总体上制约市场运行效率和社会资源的配置效果。当然，审计失败也会殃及会计行业的生存和健康发展。(一)对事务所本身的影响1.声誉。审计也是一种产品，也存在着市场竞争，其存在的关键是审计产品的质量，而声誉则是审计产品质量的重要标志之一。如果一旦审计失败发生，有可能严重影响事务所的声誉。这种受损的声誉不仅对事务所的现实市场产生极大的负面影响，而且会使其散失潜在市场。2.业务。有远大目标的会计师事务所都希望能获得有较高利润率的持续发展机会，这就需要将有限的资源在新老客户之间进行分配，取得平衡，在维护与老客户关系、努力满足其需求的基础上，也会注意将服务重点放在可识别的潜在客户身上，努力使一般性的客户发展为固定的客户进而成为有力的支持者，最终成为公司和服务产品的拥护者，成为公司的业绩支撑点。但是，审计失败的产生将使客户利益受损，其忠诚度呈“下阶”趋势，其良好的关系无法长久地维持。3.存在性。审计失败的产生，可能导致法律诉讼，对事务所的存在产生直接的威胁。(二)对社会的影响1.决策失误。传统经济学曾假定所有市场的参与者都拥有完全的信息，然而事实上，由于审计失败使审计信息质量不理想，市场参与者一般都处于不完全信息和不对称信息的状态之中，信息供给和拥有越不完全，不确定性的程度和风险就越大，决策失误也就越多。2.控制失灵。用委托理论来分析，委托关系确立后，委托人为使自己的效用最大化，通过建立审计机制来控制人的行为，以防人采取“偷懒”等方式损害人的利益。由于审计失败，使委托人不能借助于信息全面地观察企业的状况，并使人有条件和可能利用私有信息采取某些损害委托人的行动；由于审计失败，使委托人无法借助于财务指标来衡量和评价人工作的主观努力程度，人有可能“偷懒”或“规避责任”；由于审计失败，处于企业外部的委托人，常常不能有效地鉴定信息的供给质量，使人可能用虚假的信息“欺骗”委托人，损害委托人的利益；等等。这种控制失灵的现象同样存在于企业内部各层级之间的关系中3.评价失公。公平、公正、公允是业绩评价的基本要求，而业绩评价的公正性又取决于所依据的信息数量和质量。由于审计失败，各种业绩指标就会失去与经营者履行经管责任之间的相关性，从而使评价失公。4.市场失效。导致市场效率差别的原因之一，是证券市场价格反映信息的充分程度，而这又与企业信息和外部信息的供给数量和质量有关。可以说，在不考虑宏观环境信息的情况下，企业内部信息(审计后)披露越充分，信息公开的程度越大，少数人获取“内幕信息”或私有信息进行交易的机会就越小，证券市场效率也就越高，反之，则越低。总之，由于审计失败，在很大程度上导致社会经济利益分配失公和失效，导致社会经济秩序的紊乱和无序，最终损害了市场经济的有序性。三、规避或减少审计失败的措施(一)审计师的聘用要与个人财富及声誉挂钩根据风险不对称原理，一个有效的市场必须实行某种“歧视政策”，将审计师的聘用与个人财富及声誉挂钩，这对一些人来说，回报率和风险会偏离正常的线性正比关系。例如，一笔业务做成功的概率是P，报酬是A，惩罚是B。一个缺乏资金和良好声誉的审计师的期望收益＝AP+(1-P)×0＝AP；但一个具有雄厚资金且拥有良好声誉的审计师的期望收益＝AP-(1-P)×B。前者显然大于后者，因为前者根本不用担心罚款，他付不起，同时也不会因为声誉下降而受损。而没有了这些后顾之忧，他承担风险作出败德行为的可能性就会大大增加。所以，这种歧视性的政策看起来虽然不合理，但对审计师市场的长期健康发展却是有利的。另外，在上面的分析中，我们假定审计师的审计失败会通过其声誉的降低而导致其部分损失，那么，在实际中这种声誉机制也应该落到实处。必须使审计师认识到，一次审计失败就将导致其声誉剧减。对此，行业管理部门每年公布审计失败案例，将有关审计师予以曝光就是一个良好的办法。因此，在减少或规避审计失败的问题上，加强行业监管是极为重要的。(二)市场竞争机制的约束通过激励机制的设计来解决审计失败问题有一定效力，但这种激励机制的运作还需要委托人对人的管理有监督的兴趣，并且各个分散的股东能够无成本地联合起来形成股东集团的共同意志。在现实中，能够代表股东利益的经济主体一般设定为董事会。由于所有权与控制权的分离，公司控制权往往是由管理者所操纵，并形成对董事会控制的局面，而股东往往成为公司的“过路客”，进一步使股东对某一特定公司的管理进行监督缺乏兴趣。在股权极端分散的情况下，股东要想通过董事会利用激励机制来直接约束审计师的行为，就显得十分软弱。此外，激励机制还要求审计师的鉴证服务投入是可观察的，委托人可根据审计师的反映函数来确定报酬比率。但是实际的审计活动中，审计师的投入是难以准确观察到的，因为私有信息、不可观察投入以及信息非对称性是客观存在的，从而限制了激励机制的作用。在这种情况下，市场竞争的间接约束就显得尤为重要。(三)加强事务所内部的质量控制首先要签定审计委托书，取得管理当局声明书，对注册会计师和客户的责任、业务的性质、范围等予以明确。其次，要正确地运用分析性复核程序。在计划阶段，注册会计师需对企业所提供的会计报表及其他有关的资料进行分析性复核，以了解企业的业务经营情况，研究具有潜在风险的审计领域，规划审计工作所需时间、人员，确定经济业务和各会计科目实施符合性测试的范围等；在具体实施阶段，注册会计师亦需通过实施分析性复核收集一定的审计证据，以发现尚需进一步检查的事项；在审计完成阶段，注册会计师应对会计信息全面地实施分析性复核程序，以评价局部的审计结论和拟形成的审计意见的正确性。第三，要恰当地记录审计工作，编制良好的工作底稿；收集充分的证据，恰当地评价证据；分配审计资源于高风险的审计领域，确保识别所有的重大错报和漏报：对审计工作底稿实行三级复核制度，对重大问题实行报告制度。(四)选择和保持客户时需慎重注册会计师在接受委托之前，应采取与前任注册会计师联系等程序，评价客户管理高层的品格。一旦发现其缺乏正直的品格，应当尽量拒绝接受。对于陷入财务困境的客户要尤为注意，历史上就曾出现有财务危机的公司比没有财务危机的公司较容易虚报收入和隐瞒需在财务报告中披露的事实的事例。一旦判断客户陷入财务困境，最好考虑拒绝接受这类客户；若无法拒绝，则应提高审计费用，执行较为详细的审计，以降低审计失败的风险。(五)投保充分的责任险在西方国家，投保充分的责任险是会计师事务所的一项极为重要的保护措施。我国《注册会计师法》也规定了会计师事务所应当按规定建立职业风险基金，办理职业保险，但我国的保险公司现在尚未在全国提供责任险的业务。

政策失败范文篇10

2008年10月，人力资源与社会保障部（下称人社部）了《人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》，其中指出“重点指导和促进高校毕业生、失业人员和返乡农民工创业。”2010年5月，人社部了专门针对大学生的《关于实施大学生创业引领计划的通知》，其中提到对大学生创业给予金融政策扶持：大学生创业符合规定条件的，可享受注册资金优惠、小额担保贷款、税费减免等扶持政策；多渠道建立创业专项扶持资金，多渠道拓展大学生创业融资渠道。2010年10月，财政部、国家税务总局《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》，对大学生创业在税收方面给予一定优惠。即便如此，大学生创业比例仍然偏低，根据麦可思的调查显示，2010～2014年大学毕业生的创业比例总体呈上升趋势，2014年大学毕业生创业比例仅为2.9%，远低于国外10%～20%的水平。

二、大学毕业生创业金融支持存在的问题及原因分析

中国大学毕业生创业比例低，影响因素是多方面的，包括高校创业教育不足、资金缺乏、风险承受能力弱、家庭背景和经验欠缺等，其中一个主要因素就是资金缺乏，对大学毕业生创业给予金融支持政策方面存在一些问题。（一）创业贷款额度缺乏灵活性。地方政府对大学毕业生创业贷款普遍限制在几万元的小额贷款范围之内。但大学生一般创业项目所需资金通常远大于这个数额，如在重庆，大学生自主创业贷款在2万元以内，大学生自主创业并能吸纳两个以上下岗失业人员的，贷款额度可增加到5万元。而在重庆市区，租用办公场所，购买基本办公设备用品，2万元所剩无几，后续运作资金则主要依靠创业者自投资金。若后续自投资金跟不上，创业初期生存和发展则更为困难，创业失败的风险显著增加。大学毕业生创业贷款额度缺乏灵活性的主要原因是政府财力的限制。大学毕业生创业贷款往往由当地政府给予担保，就是将贷款最终风险转移给地方政府，而地方政府由于财力有限和防范大学生创业者道德风险的需要，缺乏对大学生创业提供更多的融资担保的能力和意愿。（二）大学毕业生创业资金来源渠道有限。据有关调查，有33.33%的大学生认为资金不足的最重要问题是融资渠道单一。大学毕业生创业资金主要来自三个方面：一是自有资金。部分家庭条件较好的大学毕业生可以依靠家庭财力的支持，这部分学生创业压力也最小，没有外债的偿还负担，创业失败了也不担忧后续信用问题；二是向亲戚朋友借款。部分大学毕业生可向经济较宽裕的亲戚朋友借款，这部分资金偿还期限的弹性相对较大；三是向银行等信贷机构借款。向大中型银行借款需要办理一定的手续、花费一定的时间成本，向小型信贷机构如信用合作社、中小银行或小额贷款公司贷款手续相对简便、审批时间较短。无论向哪种金融机构贷款，创业者都有较大的偿还压力，且就目前各地对大学毕业生创业贷款政策来看，借款期限一般不超过两年，两年后若创业者无法偿还，后续再贷款也更加困难。从这三种资金来源比较，不难发现，大学毕业生创业筹措资金更加倾向于第一种方式，后两种均有较大的偿还压力，特别是第三种方式。据一项调查显示：2012届毕业生中，60%左右创业资金是由“父母/亲友投资或借贷”而来，其次的资金来源是积蓄和银行贷款，占25%左右。而很多创业项目从投入到收回成本再到产生经济效益可能需要更长的时间。这在很大程度上制约了部分家庭经济条件有限的大学毕业生创业的可能性，或影响其创业项目选择的空间。（三）银行等信贷机构对大学生创业贷款积极性不高。虽然国家和地方对大学毕业生创业有较多的优惠政策，包括由政府贴息和提供贷款担保，金融信贷机构对该类贷款风险也很小，但因大学毕业生创业单项贷款额度小，缺乏规模效应。并且大学毕业生创业失败率更高，一旦创业失败，即便大学生创业贷款是由地方政府给予担保，但贷款回收的后续经济纠纷较复杂，同样因缺乏规模经济，回收成本显得较高，所以银行等信贷机构对此类贷款不感兴趣，缺乏积极性。（四）大学毕业生创业失败后的风险较高。大学毕业生创业失败后的风险较高，影响大学毕业生创业的积极性，其风险既有经济上的风险，也有制度上的风险。制度风险是指社会管理制度不完善，给创业失败后的大学毕业生带来的比正常就业学生更加不利的社会服务便利。如，大学毕业生在毕业后创业，短期内失败了，其社保缴纳、户籍档案、未来迁移工作等一系列问题在一定程度上会有所困扰，这种困扰影响大学毕业生创业动机。经济风险主要是大学毕业生创业失败后遭受的各种直接和间接经济损失，包括大学生创业者自己投入的资金和贷款等渠道借入的资金，且因个人创业贷款逾期未能偿还可能被银行等金融机构纳入不良记录，未来贷款重新创业或贷款消费都可能处于不利的境地。（五）政府对大学毕业生创业金融支持力度不够。国家对大学毕业生创业给予很大的优惠政策，地方政府针对性地出台一系列支持政策，目前地方政府在金融支持政策方面主要是给予大学毕业生创业贷款无偿担保和贴息，即创业者只需贷款到期偿还本金就可以了，也无需再为贷款提供其他担保，且对地方政府的担保无法支付其他费用，可以说比正常的金融机构贷款成本低了不少。一些地方政府虽然承担了大学毕业生创业贷款的最终风险，但是地方政府财力有限，往往无力承担过多的担保风险，这就造成地方政府一方面想让更多的大学毕业生创业来带动就业，另一方面又因财力有限不得不控制大学毕业生创业贷款的金额和期限，最终造成地方政府对该类贷款支持积极性不高，支持力度显得较弱，且对该支持政策的宣传更少。

三、对策建议

（一）增强大学毕业生创业贷款资金的灵活性。大学毕业生单项创业贷款金额适度扩大，贷款额度主要考虑创业项目的当前实际需要和后续经营资金的需要，银行等信贷机构应根据项目需要给予适当的授信额度。除了贷款金额适度扩大，贷款期限也可考虑适当放宽，根据创业项目计划和预算，考虑创业项目从投入到收回成本到产生收益的整个期限，合理确定创业项目贷款的期限，如创业项目需要3年方能产生较充裕的现金流，获得净收益，则贷款期限可放宽至3年，政府免息期可暂定为两年，让创业者一方面能较好地安排创业进度、克服创业初期的困难和市场的不利变化，另一方面也可使创业者提高后期资金使用效率，防范其贷款道德风险。政府在扩大大学毕业生单项创业贷款金额、放宽贷款期限的同时，对确需资金较大的创业贷款项目要提高项目评估水平，大学生创业者也要认真调研、分析创业项目的可行性。（二）拓宽大学毕业生创业资金来源渠道1、互联网金融融资。2015年7月，中国人民银行《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，对互联网金融发展给予高度的重视和肯定。互联网金融是以互联网“开放、平等、协作、分享”为代表精神的，以支付方式、信息处理和资源配置为核心模式的新兴领域。大学毕业生创业可借助的互联网融资主要模式有两种：P2P网络贷款和众筹。当大学毕业生创业项目进行过程中出现资金不足时，通过P2P网络贷款不失为较好的缓解办法。据网贷之家的数据显示，2014年P2P网络借贷规模约为2，528亿元，而2017年高达28，048亿元，增长速度极快，说明其正在成为一种新兴的重要融资渠道。众筹模式是一种较好的创业风险分散模式，在众筹模式中，参与者主要都以小股东身份参与进来，共同承担创业企业未来的经营风险。2、私募股权融资。私募股权也是大学毕业生创业融资的较好选择方式，私募股权投资是指通过私募形式对非上市企业进行权益性投资，通过上市、并购或管理层回购等方式出售持股获利的一种投资方式。私募股权融资的方式与众筹相似，创业者将风险间接分散，由参与私募投资的投资者共同承担，但创业者只需与私募股权投资机构合作即可。所以，继续促进私募股权投资机构的发展，鼓励私募股权投资机构在风险可控的情况下对大学生创业给予一定的支持。（三）鼓励商业银行等传统信贷机构给予支持。金融机构的融资环境对青年新创企业的融资扶持存在一个“门槛”，相对困难。商业银行等传统信贷机构对大学毕业生创业贷款缺乏积极性的一个主要原因是缺乏规模经济，效益低下。为鼓励商业银行等金融机构对大学毕业生创业进行贷款，中央银行可实行窗口指导，对给予大学生创业提供贷款支持的金融机构根据贷款情况降低其法定准备金率要求，或对其增加贴现贷款额度等金融措施；在税收上根据银行等信贷机构对大学生创业贷款情况给予一定的优惠，从而增强其参与大学生创业贷款的意愿。（四）降低大学毕业生创业失败后的风险。我国大学毕业生创业率低的一个主要原因就是创业失败后的风险较高。如前所述，不仅面临创业本身带来的经济损失，还面临创业失败后的管理制度给其带来的不便性成本及未来的信用成本。为此，政府对管理制度方面进行了重大的改革，现在基本可以免除了管理制度上给大学毕业生创业失败后带来的不便性，但创业失败后的信用成本未能减除。所以，一方面征信部门和机构对大学毕业生选择自主创业的，一旦其创业暂时失败，若其失败的原因并非违法犯罪造成的，则其信用不良记录可考虑予以消除，毕竟创业的大学毕业生绝大多数希望创业成功，不至于将借贷资金随意支用；另一方面对其未能偿还的债务根据其未来收入状况给予较宽裕的偿还期限。通过降低大学毕业生创业失败后的风险，减除其更多的后顾之忧，来进一步提高大学毕业毕业生的创业比率。（五）政府进一步加大金融支持力度。鼓励有条件的地方建立天使基金，增加天使基金的规模，积极参与大学毕业生创业项目，天使基金因对创业者没有创业失败后的经济压力，是较好的融资方式。天使基金可借鉴上海的做法，由政府主导、参与注资，吸纳部分社会资本进来，共担风险、共享收益。激励私募股权投资机构参与大学毕业生创业融资，对于参与大学毕业生创业融资的私募股权机构可考虑财政税收的优惠、给予其自身融资方面的优惠条件等。

参考文献：

［1］陈锦秋.大学生创业融资现状分析及对策［J］.经济研究导刊，2014（34）.

［2］闫贵琴，段辉琴.90后大学毕业生创业意向调查及特点分析［J］.企业导报，2013（22）.

［3］朱晋川.互联网金融新模式研究———互联网金融的产生背景、现状分析与趋势研究［J］.农村金融研究，2013（10）.

［4］孙玉美.中国私募股权投资的现状与发展初探［J］.特区经济，2010（5）.