土地赔偿管理范文10篇

内容提要：我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

我国集体土地征用应遵循的原则包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。2、保证国家建设用地的原则。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。4、谁使用土地谁补偿的原则。

我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。

我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。

我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。

对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。

一、问题的提出

土地承包经营权流转过程中，当前我国通用说法是“三权分置”，具体含义是包含农民集体的土地所有权、农户的土地承包权及经营权。中央层面对农村土地的“三权分置”状态也是持肯定态度，把土地流转作为中心环节一起实现农业现代化、规模化、集约化经营的目的。如何深化农村土地制度改革、规范农村土地流转等一系列问题在党的十八届三中全会上也被提上日程。2014年初，中央文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中指出：“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场。”“农村土地经营权流转”作为农地流转的概念首次出现在人们的视线中。随后在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中主要表明坚持农村土地集体所有，在实现所有权、承包权、经营权三权分置的前提下稳定完善农村土地承包关系并在5年左右的时间内基本完成土地承包经营权确认登记颁证工作。国家鼓励创新土地流转形式、严格规定土地流转行为，加强土地流转管理和服务以及土地流转用途管制等方面规范，从而引导农村土地经营权有序流转。从上述文件中可以看出，国家对引导农村土地经营权有序流转是持鼓励认可的态度，支持农业生产的大力发展。对于农村土地流转的含义迄今学者并没有统一认识，有着各种不同的观点。比较流行的观点认为，土地流转即土地所有权或使用权在不同的经济实体（企业或农户）之间的流动和转让[1];一般情形下对于“农村土地流转”的解释也集中在农村土地使用权的流转。我国农村土地流转的出现是农村经济发展到一定阶段的产物，主要类型是土地互换、出租、入股合作等。我国农村土地流转以农户自愿为前提，在乡镇土地管理部门备案后，签订转让合同。农村土地流转的实质是土地使用权的流转，即拥有土地承包经营权的农户在保留土地所有权的前提下转让土地使用权给其他农户或者经济组织。农户将土地流转后，其后果直接体现在两个方面：一是其不直接从事土地经营而由受让人来经营；二是一般情况下受让人需要向出让人支付对价，出让人不直接经营而以流转的方式取得收益。[2]需指出的是，尽管国家政策层面、地方政府方面都充分重视且积极规范相关土地流转，但是当前农村土地流转依然存在各种风险，面临各种现实困境，亟待理论完善以及制度保障。农村土地承包法规定，家庭承包形式的承包方享有在承包地被征用时依法获得相应补偿的权利，而其他形式的承包则没有这方面的规定。①可以看出，在“农村土地经营权流转”概念推动农村土地制度深化改革的同时，仍然有大量的工作要做，才可真正实现规范有序的农村土地流转。限于本文论述主旨需要，作者仅对农村土地初次流转过程中出现的投资赔偿问题进行研究。主要内容有投资赔偿请求权的学理分析、国外相关法律制度具体规定的比较分析，以及如何实现该权利保障流转双方利益等，以期通过研究，对完善我国农村土地流转制度有所裨益。

二、农村土地流转过程中的投资赔偿请求权的概念界定及法律属性分析

（一）土地流转过程中的投资赔偿请求权的概念界定

我国物权法与农村土地承包法对土地承包经营权等农地流转方面有相关规定，但对投资赔偿请求权无明确界定。目前，我国关于农地流转过程中出现的投资赔偿请求权的界定仍然停留在学术层面。家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。孟勤国教授指出，农村土地流转的实质是为了解决人多地少矛盾的土地承包经营权的非永久性流转。[3]土地承包经营权流转的主体是承包方，在土地流转过程中，土地承包经营权人通过签订土地承包合同并支付对价的形式获得原土地承包人的土地使用权，基于合同可信赖性和对承包地的可期待性，对承包地进行合理的投资、使用，以期通过正常使用获得投资回报。可实践中往往出现土地承包人在约定的承包期限届满前收回土地致使承包经营权人的利益受到损害，那么土地承包人是否应当就土地承包经营权人的合理投资进行赔偿即是本文所探讨的投资赔偿请求权的问题。国家鼓励支持引导农村土地流转，对于土地承包人的土地承包权以及土地承包经营权人的合法利益同时予以保护。由此，我们在界定农村土地流转过程中的投资赔偿请求权的概念时一定要与土地承包经营权相联系。即农村土地流转过程中的投资赔偿请求权的概念应放在农村土地流转制度体系中加以界定。作者认为，所谓农村土地流转过程中的投资补偿请求权，是指土地经营权人在农村土地流转过程中，对其所享有的就承包地的合理投入在遭受不法侵害时得以获得赔偿或因国家征收而获得补偿的权利。

（二）农村土地流转过程中的投资赔偿请求权的法律属性

建设用地涉及诸多法律问题，因专业性强且散见于各种法律、法规和规章的条文之中，为行政机关的宏观管理和依法行政带来不便。随着经济的发展和城市化进程的加快，建设用地纠纷会大量出现。因此，通俗而又系统地分析涉及建设用地的有关法律问题显得尤为重要。

一、建设用地的依据——规划和“三证”

1、规划

省域城镇体系规划是省、自治区人民政府为实现一定时期内国民经济和社会发展目标，协调省域内各城镇发展，保护各类自然资源和人文资源，综合安排空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。建设部关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知要求，省域城镇体系规划未在限期内完成的省、自治区，不得进行各省、自治区的城市总体规划和县域城镇体系规划的修编。这表明城市总体规划和县域城镇体系规划的制定要以省域城镇体系规划为依据并与之相协调，当然确因经济社会发展需要，城市总体规划和县域城镇体系规划与省域城镇体系规划不一致的，可以适时调整省域城镇体系规划。

一般而言，城市总体规划和县域城镇体系规划是以省域城镇体系规划为依据，而城市详细规划、农村集镇规划又分别是城市总体规划和县域城镇体系规划的细化且更具有可操作性。这些不同位阶的规划不仅编制和实施主体、审批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位阶的规划非因特殊情况在一定期间内不得与上位阶的规划相抵触。所有不同位阶的规划均为建设用地的基本依据，也就是说，不符合规划要求，不在规划范围的不得不申请建设用地。

应当说明的是，第一，县级市的城镇体系规划是城市总体规划的组成部分；第二，我国规划法只对规划区内的建设行为进行调整；第三，涉及规划区以外的如省道拓宽建设用地依据省域城镇体系规划中关于全省交通规划和土地利用总体规划的具体要求和相关法律，涉及规划区外如乡村公共设施等依据城市总体规划、农村集镇规划和相关法律。

建设用地涉及诸多法律问题，因专业性强且散见于各种法律、法规和规章的条文之中，为行政机关的宏观管理和依法行政带来不便。随着经济的发展和城市化进程的加快，建设用地纠纷会大量出现。因此，通俗而又系统地分析涉及建设用地的有关法律问题显得尤为重要。

一、建设用地的依据——规划和“三证”

1、规划

省域城镇体系规划是省、自治区人民政府为实现一定时期内国民经济和社会发展目标，协调省域内各城镇发展，保护各类自然资源和人文资源，综合安排空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。建设部关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知要求，省域城镇体系规划未在限期内完成的省、自治区，不得进行各省、自治区的城市总体规划和县域城镇体系规划的修编。这表明城市总体规划和县域城镇体系规划的制定要以省域城镇体系规划为依据并与之相协调，当然确因经济社会发展需要，城市总体规划和县域城镇体系规划与省域城镇体系规划不一致的，可以适时调整省域城镇体系规划。

一般而言，城市总体规划和县域城镇体系规划是以省域城镇体系规划为依据，而城市详细规划、农村集镇规划又分别是城市总体规划和县域城镇体系规划的细化且更具有可操作性。这些不同位阶的规划不仅编制和实施主体、审批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位阶的规划非因特殊情况在一定期间内不得与上位阶的规划相抵触。所有不同位阶的规划均为建设用地的基本依据，也就是说，不符合规划要求，不在规划范围的不得不申请建设用地。

应当说明的是，第一，县级市的城镇体系规划是城市总体规划的组成部分；第二，我国规划法只对规划区内的建设行为进行调整；第三，涉及规划区以外的如省道拓宽建设用地依据省域城镇体系规划中关于全省交通规划和土地利用总体规划的具体要求和相关法律，涉及规划区外如乡村公共设施等依据城市总体规划、农村集镇规划和相关法律。

建设用地涉及诸多法律问题，因专业性强且散见于各种法律、法规和规章的条文之中，为行政机关的宏观管理和依法行政带来不便。随着经济的发展和城市化进程的加快，建设用地纠纷会大量出现。因此，通俗而又系统地分析涉及建设用地的有关法律问题显得尤为重要。一、建设用地的依据-规划和“三证”

1、规划

省域城镇体系规划是省、自治区人民政府为实现一定时期内国民经济和社会发展目标，协调省域内各城镇发展，保护各类自然资源和人文资源，综合安排空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。建设部关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知要求，省域城镇体系规划未在限期内完成的省、自治区，不得进行各省、自治区的城市总体规划和县域城镇体系规划的修编。这表明城市总体规划和县域城镇体系规划的制定要以省域城镇体系规划为依据并与之相协调，当然确因经济社会发展需要，城市总体规划和县域城镇体系规划与省域城镇体系规划不一致的，可以适时调整省域城镇体系规划。

一般而言，城市总体规划和县域城镇体系规划是以省域城镇体系规划为依据，而城市详细规划、农村集镇规划又分别是城市总体规划和县域城镇体系规划的细化且更具有可操作性。这些不同位阶的规划不仅编制和实施主体、审批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位阶的规划非因特殊情况在一定期间内不得与上位阶的规划相抵触。所有不同位阶的规划均为建设用地的基本依据，也就是说，不符合规划要求，不在规划范围的不得不申请建设用地。

应当说明的是，第一，县级市的城镇体系规划是城市总体规划的组成部分；第二，我国规划法只对规划区内的建设行为进行调整；第三，涉及规划区以外的如省道拓宽建设用地依据省域城镇体系规划中关于全省交通规划和土地利用总体规划的具体要求和相关法律，涉及规划区外如乡村公共设施等依据城市总体规划、农村集镇规划和相关法律。

2、“三证”

建设用地涉及诸多法律问题，因专业性强且散见于各种法律、法规和规章的条文之中，为行政机关的宏观管理和依法行政带来不便。随着经济的发展和城市化进程的加快，建设用地纠纷会大量出现。因此，通俗而又系统地分析涉及建设用地的有关法律问题显得尤为重要。

一、建设用地的依据——规划和“三证”

1、规划

省域城镇体系规划是省、自治区人民政府为实现一定时期内国民经济和社会发展目标，协调省域内各城镇发展，保护各类自然资源和人文资源，综合安排空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。建设部关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知要求，省域城镇体系规划未在限期内完成的省、自治区，不得进行各省、自治区的城市总体规划和县域城镇体系规划的修编。这表明城市总体规划和县域城镇体系规划的制定要以省域城镇体系规划为依据并与之相协调，当然确因经济社会发展需要，城市总体规划和县域城镇体系规划与省域城镇体系规划不一致的，可以适时调整省域城镇体系规划。

一般而言，城市总体规划和县域城镇体系规划是以省域城镇体系规划为依据，而城市详细规划、农村集镇规划又分别是城市总体规划和县域城镇体系规划的细化且更具有可操作性。这些不同位阶的规划不仅编制和实施主体、审批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位阶的规划非因特殊情况在一定期间内不得与上位阶的规划相抵触。所有不同位阶的规划均为建设用地的基本依据，也就是说，不符合规划要求，不在规划范围的不得不申请建设用地。

应当说明的是，第一，县级市的城镇体系规划是城市总体规划的组成部分；第二，我国规划法只对规划区内的建设行为进行调整；第三，涉及规划区以外的如省道拓宽建设用地依据省域城镇体系规划中关于全省交通规划和土地利用总体规划的具体要求和相关法律，涉及规划区外如乡村公共设施等依据城市总体规划、农村集镇规划和相关法律。

行政补偿或称公法上的损失补偿，作为一种权利保障和利益平衡机制的现代法律制度，对为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥补，具有重要作用和意义。随着大陆依法治国进程的加快，依法行政、建设法治政府目标的提出，建立健全行政补偿制度的重要性和迫切性也日益凸显。大陆已有多年行政补偿的法律实践，但还存在着一些问题，有待进一步完善。本文试就大陆的行政补偿问题作一初步探讨，以期抛砖引玉，引起各方对行政补偿制度的关注，从而促进这一制度的发展与完善。

一、大陆行政补偿制度的历史发展

中国是一个历史悠久的大国，封建统治时间之长，君权本位思想根源之深，极为典型。“国家责任”直到民主革命之后才出现。大陆人民司法制度中有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》：“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地为交换，就是行政补偿的初期形式。②建国以后，行政补偿制度得到了初步的发展。1950年11月政务院公布的《城市郊区条例》第14条明确规定：“国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对其他该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”该条例确立了公平合理的补偿原则，并对补偿的方式、弥补损失的范围作了初步规定，体现了刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。1953年11月政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序作了具体规定，与此同时，地方各级人民政府在有关土地管理的办法中，就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地，将荒山、林地收归国有，以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等作了规定。1954年宪法中规定了“由于国家机关工作人员侵犯公民而受到的损失，有取得赔偿的权利”，从而奠定了国家补偿责任的宪政基础。1962年9月中共中央制定的《农村工作条例修正草案》中进一步强调必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。期间，大陆法制建设遭到破环，行政补偿制度的发展搁浅。

十一届三中全会以后，大陆进入了新的历史阶段。改革开放政策的推行，实现了经济的复苏和发展，法治建设也提上了日程，行政补偿制度得以快速发展。1982年《海洋环境保护法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大气污染防治法》规定：对因水、气环受到损害的单位和个人，有权要求造成污染损害的一方赔偿损失，并规定了纠纷解决途径。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《渔业法》、《土地管理法》确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题，1986年《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题，《外资企业法》对国有化和征收的补偿作了规定。1988年《水法》、《野生动物保护法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1989年《戒严法》等都对有关范围的行政补偿作了原则性的规定。在这一阶段，立法速度比较快，行政补偿制度迅速恢复并有所发展；补偿的范围有所拓展，除土地、房屋的征收征用补偿外，还涉及到环境污染、资源管理、许可撤回、执行治安职务等方面。但是由于受经济发展和思想认识的限制，补偿的范围还不够广。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防条例》。1989年《城市规划法》、《传染病防治法》和《行政诉讼法》等都没有相应的行政补偿条款。

邓小平南巡讲话以后，大陆进入了全面发展社会主义市场经济的新时期，法治建设也跃上了新的台阶。法律意识、权利意识日益增强，立法速度不断加快，立法者的观念不断更新，关于行政补偿制度的法律规范每年都有颁布，而且条款规定越来越详细。这时期的主要法律法规和司法解释有：最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）规定：公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。这是对行政补偿的救济性规定，对公民财产权的保护具有重要意义。1992年《矿山安全法》，1993年《水生野生动物保护实施条例》、《长江三峡工程建设移民条例》都提到了行政补偿制度，1994年颁布的《国家赔偿法》确立了国家对违法行政行为的赔偿制度，但未提及行政补偿制度。1994年《城市房地产开发法》，1994年大陆颁布1995年《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《环境噪声污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《国防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《种子法》、《外资企业法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《农村土地承包法》、《水法》、《文物保护法》、《草原法》、《农业法》等。同时，一些地方性法规也对行政补偿作了更具体的规定，如1993年《黑龙江省城市建设动迁管理条例》、《陕西省城市房屋迁管理办法》、《洛阳市城市建设拆迁管理办法》等。这一阶段的特点是：第一，立法速度明显加快，补偿制度内容日益丰富，如1998年《土地管理法》共有9个条款涉及土地征用补偿问题，对土地征收征用的审批程序和补偿标准作了较详细的规定。第二，补偿范围更加广泛，新颁布的法律凡是其调整领域中会涉及补偿情况的，都对补偿问题作了规定，补偿范围扩展到消防、国防、防洪、房地产开发等领域。大陆行政补偿制度的产生和发展表明，行政补偿的范围日益扩展，补偿观念日益强化。1984年《消防条例》中只有“征用”、“协助消防”等语，却无补偿之规定，1998年《消防法》中作出了规定。1990年的《铁路法》只在36条第六款中隐含补偿规定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67条等5个条款中涉及补偿规定。

特别值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”2004年修正的《宪法〔修正本〕》）第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两部法律的颁布对大陆健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。

农村旧村和危旧房改造工作，是深入贯彻落实科学发展观的客观要求，是拉动农村内需、促进区域经济发展和建设社会主义新农村的必然选择，也是广大农民群众的迫切愿望。据悉，目前浙江多个市、县都在如火如荼的开展该项工作。2009年，笔者被派往丽水龙泉市锦溪镇岭根村担任农村工作指导员，岭根村是龙泉市人民政府2009年旧村和危旧房改造村，因此直接接触并参与了当地的旧村和危旧房改造工作。旧村和危旧房改造是目前全省农村工作中的大事，应当妥善处理好各方面的关系和问题，这当然也包括有关的法律问题。笔者不惴浅陋，通过实地走访调研，对该项工作中常见、易发、疑难的法律纠纷进行了厘清和梳理，并分析了相关原因，提出了一些处理对策，希冀对实务有所裨益。

1主要法律纠纷类型

1.1建筑活动中的人身损害赔偿纠纷

旧村和危旧房改造的总体思路和目标是“改造空心村、撤并自然村、建设新农村”，“连片拆除危旧房，重新规划建新房，腾出空间促发展”，因此，该项工作中会发生大量的建筑活动和行为。比如，农民拆除旧房建新房、村委会组织修建道路等等。在这些建筑活动中存在诸多法律问题值得我们去思考，如：承包合同的效力问题、施工方的主体资格问题、人身损害赔偿问题等，其中实践中反映最为突出的是人身损害赔偿问题。应当说，当前我国农村建筑市场秩序还很不规范，有些乡镇建筑公司资质不全；有些企业承接工程之后随意转包或肢解分包，自己则根本不参与具体建筑施工活动；有些施工队则是个体泥瓦工自行招募组织起来的，既没有工商企业登记，也没有建筑施工资质，是一支典型的农村建筑游击队。而许多建房者按照传统习惯，图一时节约和方便或碍于人情，将建设工程发包给这些建筑游击队或者其他本村人承建，在旧村改造和危旧房改造中同样普遍存在这种现象。但问题是，一旦发生承包人或受雇人遭受人身损害的事故，法律纠纷即随之产生。

实践中当事人容易产生争议的问题是施工人与建房人之间的法律关系，即二者之间是雇佣关系还是承揽关系，以及如何确定赔偿责任的主体。因为根据目前我国有关法律和司法解释的规定，雇佣与承揽关系中承担赔偿责任的主体和方式完全不同：最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条规定：“承揽人在完成工作过程中对第三人造成损害或者造成自身损害的，定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任”，第十一条规定：“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。雇佣关系以外的第三人造成雇员人身损害的，赔偿权利人可以请求第三人承担赔偿责任，也可以请求雇主承担赔偿责任。雇主承担赔偿责任后，可以向第三人追偿。雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害，发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的，应当与雇主承担连带赔偿责任。”可见，一般情况下，雇佣关系中雇主承担的责任要比承揽关系中定作人（建筑承包属于承揽的一种）承担的责任为重。因此，实践中一旦发生施工人伤亡的事故，受害人往往主张其与建房人构成雇佣关系，而建房人则主张双方是承揽关系。此种纠纷在实践中较为常见，而且处理起来也较为困难。

1.2建筑活动中的拖欠工程款、材料款纠纷

行政补偿或称公法上的损失补偿，作为一种权利保障和利益平衡机制的现代法律制度，对为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥补，具有重要作用和意义。随着大陆依法治国进程的加快，依法行政、建设法治政府目标的提出，建立健全行政补偿制度的重要性和迫切性也日益凸显。大陆已有多年行政补偿的法律实践，但还存在着一些问题，有待进一步完善。本文试就大陆的行政补偿问题作一初步探讨，以期抛砖引玉，引起各方对行政补偿制度的关注，从而促进这一制度的发展与完善。

一、大陆行政补偿制度的历史发展

中国是一个历史悠久的大国，封建统治时间之长，君权本位思想根源之深，极为典型。“国家责任”直到民主革命之后才出现。大陆人民司法制度中有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》：“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地为交换，就是行政补偿的初期形式。②建国以后，行政补偿制度得到了初步的发展。1950年11月政务院公布的《城市郊区条例》第14条明确规定：“国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对其他该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”该条例确立了公平合理的补偿原则，并对补偿的方式、弥补损失的范围作了初步规定，体现了刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。1953年11月政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序作了具体规定，与此同时，地方各级人民政府在有关土地管理的办法中，就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地，将荒山、林地收归国有，以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等作了规定。1954年宪法中规定了“由于国家机关工作人员侵犯公民而受到的损失，有取得赔偿的权利”，从而奠定了国家补偿责任的宪政基础。1962年9月中共中央制定的《农村工作条例修正草案》中进一步强调必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。期间，大陆法制建设遭到破环，行政补偿制度的发展搁浅。

十一届三中全会以后，大陆进入了新的历史阶段。改革开放政策的推行，实现了经济的复苏和发展，法治建设也提上了日程，行政补偿制度得以快速发展。1982年《海洋环境保护法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大气污染防治法》规定：对因水、气环受到损害的单位和个人，有权要求造成污染损害的一方赔偿损失，并规定了纠纷解决途径。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《渔业法》、《土地管理法》确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题，1986年《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题，《外资企业法》对国有化和征收的补偿作了规定。1988年《水法》、《野生动物保护法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1989年《戒严法》等都对有关范围的行政补偿作了原则性的规定。在这一阶段，立法速度比较快，行政补偿制度迅速恢复并有所发展；补偿的范围有所拓展，除土地、房屋的征收征用补偿外，还涉及到环境污染、资源管理、许可撤回、执行治安职务等方面。但是由于受经济发展和思想认识的限制，补偿的范围还不够广。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防条例》。1989年《城市规划法》、《传染病防治法》和《行政诉讼法》等都没有相应的行政补偿条款。

邓小平南巡讲话以后，大陆进入了全面发展社会主义市场经济的新时期，法治建设也跃上了新的台阶。法律意识、权利意识日益增强，立法速度不断加快，立法者的观念不断更新，关于行政补偿制度的法律规范每年都有颁布，而且条款规定越来越详细。这时期的主要法律法规和司法解释有：最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）规定：公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。这是对行政补偿的救济性规定，对公民财产权的保护具有重要意义。1992年《矿山安全法》，1993年《水生野生动物保护实施条例》、《长江三峡工程建设移民条例》都提到了行政补偿制度，1994年颁布的《国家赔偿法》确立了国家对违法行政行为的赔偿制度，但未提及行政补偿制度。1994年《城市房地产开发法》，1994年大陆颁布1995年《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《环境噪声污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《国防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《种子法》、《外资企业法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《农村土地承包法》、《水法》、《文物保护法》、《草原法》、《农业法》等。同时，一些地方性法规也对行政补偿作了更具体的规定，如1993年《黑龙江省城市建设动迁管理条例》、《陕西省城市房屋迁管理办法》、《洛阳市城市建设拆迁管理办法》等。这一阶段的特点是：第一，立法速度明显加快，补偿制度内容日益丰富，如1998年《土地管理法》共有9个条款涉及土地征用补偿问题，对土地征收征用的审批程序和补偿标准作了较详细的规定。第二，补偿范围更加广泛，新颁布的法律凡是其调整领域中会涉及补偿情况的，都对补偿问题作了规定，补偿范围扩展到消防、国防、防洪、房地产开发等领域。大陆行政补偿制度的产生和发展表明，行政补偿的范围日益扩展，补偿观念日益强化。1984年《消防条例》中只有“征用”、“协助消防”等语，却无补偿之规定，1998年《消防法》中作出了规定。1990年的《铁路法》只在36条第六款中隐含补偿规定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67条等5个条款中涉及补偿规定。

特别值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”2004年修正的《宪法〔修正本〕》）第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两部法律的颁布对大陆健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。

行政补偿或称公法上的损失补偿，作为一种权利保障和利益平衡机制的现代法律制度，对为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥补，具有重要作用和意义。随着大陆依法治国进程的加快，依法行政、建设法治政府目标的提出，建立健全行政补偿制度的重要性和迫切性也日益凸显。大陆已有多年行政补偿的法律实践，但还存在着一些问题，有待进一步完善。本文试就大陆的行政补偿问题作一初步探讨，以期抛砖引玉，引起各方对行政补偿制度的关注，从而促进这一制度的发展与完善。

一、大陆行政补偿制度的历史发展

中国是一个历史悠久的大国，封建统治时间之长，君权本位思想根源之深，极为典型。“国家责任”直到民主革命之后才出现。大陆人民司法制度中有关行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》：“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地为交换，就是行政补偿的初期形式。②建国以后，行政补偿制度得到了初步的发展。1950年11月政务院公布的《城市郊区条例》第14条明确规定：“国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对其他该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”该条例确立了公平合理的补偿原则，并对补偿的方式、弥补损失的范围作了初步规定，体现了刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。1953年11月政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序作了具体规定，与此同时，地方各级人民政府在有关土地管理的办法中，就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地，将荒山、林地收归国有，以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等作了规定。1954年宪法中规定了“由于国家机关工作人员侵犯公民而受到的损失，有取得赔偿的权利”，从而奠定了国家补偿责任的宪政基础。1962年9月中共中央制定的《农村工作条例修正草案》中进一步强调必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。期间，大陆法制建设遭到破环，行政补偿制度的发展搁浅。

十一届三中全会以后，大陆进入了新的历史阶段。改革开放政策的推行，实现了经济的复苏和发展，法治建设也提上了日程，行政补偿制度得以快速发展。1982年《海洋环境保护法》、1984年《水污染防治法》、1987年《大气污染防治法》规定：对因水、气环受到损害的单位和个人，有权要求造成污染损害的一方赔偿损失，并规定了纠纷解决途径。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《渔业法》、《土地管理法》确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题，1986年《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题，《外资企业法》对国有化和征收的补偿作了规定。1988年《水法》、《野生动物保护法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1989年《戒严法》等都对有关范围的行政补偿作了原则性的规定。在这一阶段，立法速度比较快，行政补偿制度迅速恢复并有所发展；补偿的范围有所拓展，除土地、房屋的征收征用补偿外，还涉及到环境污染、资源管理、许可撤回、执行治安职务等方面。但是由于受经济发展和思想认识的限制，补偿的范围还不够广。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防条例》。1989年《城市规划法》、《传染病防治法》和《行政诉讼法》等都没有相应的行政补偿条款。

邓小平南巡讲话以后，大陆进入了全面发展社会主义市场经济的新时期，法治建设也跃上了新的台阶。法律意识、权利意识日益增强，立法速度不断加快，立法者的观念不断更新，关于行政补偿制度的法律规范每年都有颁布，而且条款规定越来越详细。这时期的主要法律法规和司法解释有：最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）规定：公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。这是对行政补偿的救济性规定，对公民财产权的保护具有重要意义。1992年《矿山安全法》，1993年《水生野生动物保护实施条例》、《长江三峡工程建设移民条例》都提到了行政补偿制度，1994年颁布的《国家赔偿法》确立了国家对违法行政行为的赔偿制度，但未提及行政补偿制度。1994年《城市房地产开发法》，1994年大陆颁布1995年《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996年《煤炭法》、《环境噪声污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《国防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《种子法》、《外资企业法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《农村土地承包法》、《水法》、《文物保护法》、《草原法》、《农业法》等。同时，一些地方性法规也对行政补偿作了更具体的规定，如1993年《黑龙江省城市建设动迁管理条例》、《陕西省城市房屋迁管理办法》、《洛阳市城市建设拆迁管理办法》等。这一阶段的特点是：第一，立法速度明显加快，补偿制度内容日益丰富，如1998年《土地管理法》共有9个条款涉及土地征用补偿问题，对土地征收征用的审批程序和补偿标准作了较详细的规定。第二，补偿范围更加广泛，新颁布的法律凡是其调整领域中会涉及补偿情况的，都对补偿问题作了规定，补偿范围扩展到消防、国防、防洪、房地产开发等领域。大陆行政补偿制度的产生和发展表明，行政补偿的范围日益扩展，补偿观念日益强化。1984年《消防条例》中只有“征用”、“协助消防”等语，却无补偿之规定，1998年《消防法》中作出了规定。1990年的《铁路法》只在36条第六款中隐含补偿规定，而1997年《公路法》中第31、40、45、48、67条等5个条款中涉及补偿规定。

特别值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”2004年修正的《宪法〔修正本〕》）第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两部法律的颁布对大陆健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。