透析我国信访问题的现状及策略

一、我国信访制度的现状和困境

我国的信访体制建于20世纪50年代，在建政后不久就开始运作，在“”时期，多数信访机构都被关闭，仅存的一些也不进行实质性的工作。1982年以前的信访反映的问题多是“政治型”,在解决国民政治待遇问题上,信访制度曾发挥了一定的作用。这也很容易理解，“”中被砸烂的公检法机关尚在恢复之中，信访于是成为中国公民权利救济的极为重要的渠道。我国现在的信访传统，只能追溯到1985年信访机构重新开始运作的时候。

1、现行信访体制严重地浪费社会资源

根据国务院的条例，县级以上人民政府均应当建立对公众开放的信访工作机构，以接受来信或来访。理论上，信访局可接受任何与社会生活相关的请求。近年来，民间信访逐渐集中在两类问题：一是涉诉上访，即对司法机关裁判表达不满的上访；如2005年最高人民法院共办结各类案件3196件，而处理来自全国各地的涉诉信访却高达19695件（人）次，平均每个工作日办理涉诉信访达79件（人）次。[1](p86)二是行政纠纷信访，即针对政府部门行政行为的信访。并且，进行信访的当事人很少只向一个机关提出，他们通常向多个机关提出，他们往往在各个机关奔波，甚至在北京和当地多次奔波。

第一类问题明显应由司法机关处理，三大诉讼法都规定了申诉的提起及受理程序，却没有规定公民应该向信访机关提起申诉。第二类问题几乎都可以用诉讼方式解决，现行行政诉讼法把可诉的行政行为的范围定得相当广，尽管将“具有普遍约束力的命令、决定”划在可诉讼的范围之外，但在具体审理中，法院在裁判中可忽略它认为非法的行政决定，只是不能公开宣布此决定非法；第12条规定的“具体行政行为要求”确实会使一些案件不被受理，但这种情况为数甚少，并且仅针对“抽象”的决定或命令，而无具体行政行为作为依据的行政纠纷信访几乎没有。在我国提出要建立法治国家的背景下，信访现象仍然层出不穷，这很值得深思。

目前，我国从中央到地方，各级党委、人大、政府、公、检、法以及相关的职能部门，均设有信访接待机构。从1993年以来，信访总量持续上升，2000年全国信访总量首次突破1000万件（人）次，2004年更是达1373万件（人）次。这种情形，直到2006年才得到遏制。全国信访总量虽有明显下降，但越级上访、进京上访数量却大幅增加。[2](p104)然而，信访的效果却比诉讼差得多，很少会解决上访者的问题。大部分信访事项有头无尾，不了了之。中国社科院（2004年5月至10月）课题组通过对上访人群发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地2万多封控告信、与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行了调查，调查结果显示，公民通过上访解决问题的比率只有千分之二。[3](p28)

当今的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位,从现行的信访工作模式看,不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约,其工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域,有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能，信访机构由一个传达信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式部门。传统理论及部分党政干部认为，信访制度在政府和民众之间建立了一个“执政链接”，有助于维护政府的执政合理性。国家信访局研究室负责人认为，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因，而要解决信访洪峰就得强化信访部门的权力。因此，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。这些观点在一些地方已经实施：信访局升格为“群众工作部”，该部的首长是当地党委的常委，信访机关成为最终的纠纷解决机构；沈阳大学开设了“信访专业”，国家信访局提议还要设立研究生班，培养高级人才。

信访制度的推动力量是领导人的讲话和批示，而批示源于传统的人治思想，所以在现行信访制度下，就有了通过上访推翻法院终审判决的案例。而“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。一旦失去对寻找正义的希望，失去对党政部门的认同，失望的信访民众可能产生强烈的绝望情绪，因为他们往往倾家荡产去省会或者北京上访，但却什么问题也解决不了。

一般情况下信访活动的成本明显高于诉讼，因为访民要花费大量的组织、交通及住宿费等。由于信访系统缺乏透明度，也没有严格的程序，它受各种不正当影响的可能性只会比诉讼更高。尽管我国的司法系统也可能会受到各种不法干预，但是它也比信访局这样彻底的行政机构更独立、更公正。据2005年8月22日的《法制日报》报道，1989年至2004年，在已审结的一审行政案件中，全国各级法院正式宣判的行政诉讼案件中，有约三分之一判原告胜诉，另外三分之一的行政诉讼案件没有宣判，而以原告撤诉了结，这是因为原告已经从行政机关那里获得了满意的妥协。

2、信访“一票否决”制度存在巨大的弊端

在现行的信访制度下，为了政绩，政府往往不会对信访人说“不”，上访人也不知道自己的要求是否合法，只知道“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，于是层层上访，此种行为漫延将直接导致群体性事件的发生。“花钱买稳定”、“销号”、“截访”等行为将各种复杂的现实矛盾转化为庸俗的经济问题，年深日久，政府的权威在一点点失去。在有的地方，基层政府和警察成了“弱势群体”，法院不愿受理案件，即使受理了也刻意追求“调解率”，如河南省的一些基层法院提出要建设“零判决”法院，这在实践中必将使地位底下的法官地位更加底下，社会和谐不等于法官也可以无原则的“和事”。所以，这实在是戏谑法官，必将导致司法权威一点点的流失，一味的“和稀泥”行为最终只能造成一种普遍的无法状态。一个失去权威和法制的社会将会是多么的可怕！试问：在民事诉讼中，如果被告下落不明，人民法院如何可能作到“零判决”？

很多地方的党政干部提出：要把人民满意不满意作为衡量法院工作的“尺子”和“晴雨表”，把让人民满意作为人民法院工作最大的政绩。河南省高级人民法院院长张立勇认为：“可能按照法条，张三赢、李四输没错，但是下判以后，双方都起来上访，都起来闹，你说你这个案子办对了吗？”[4]在高院院长的倡导下，河南省法院系统积极全面推广“马锡五审判方式”，法官办案要追求“法律效果、政治效果和社会效果”的统一。这些都是非常荒谬的！一般来说，涉诉的双方都会认为自己有理，否则就不会对簿公堂。对法院的判决，一方当事人或者双方当事人都不满意才是正常现象，双方都满意才是罕见，让双方当事人都满意是上帝也难以做到的事情！法官无上司，法官的职责应该是专业、高效、正确地判案，而不是做一个社会活动的公关高手。政治效果和社会效果的标准是什么？它们与法律效果无法统一时法官应该怎么办？历史上过分地追求法律的通俗化和司法行为的通俗化的时期，往往是人民权利受到最严重摧残的时期，如我国“”时期。在法国大革命时期，当时的革命者废除了所有的法律学校，引入了英国的陪审制，意在让共和国的公民获得审判的权利。不幸的是，那时由平民组成的陪审团实际上沦为了暴力政治的刽子手和帮凶。

目前，我国司法的公正程度没有获得应有的提升，司法公信力还处在较低的水平上，司法的腐败不是因为司法的神秘化所导致，也非司法的专业化和职业化所导致，归根结底是因为司法不独立、法官的权力缺乏有效的权力制约和监督等原因。在信访压力下一些法院的所谓“司法改革”其实质是政治作秀，是反法治的不法行为。这种改革虽然可以局部地、暂时地解决一些纠纷，但是它完全不等于实现了普遍的社会公正，更不会让公民树立对法律的信仰。

近期，一些地方开展了严厉打击非正常上访者（主要是一些越级上访者、“信访油子”以及在信访接待场所上访时采取危害公共安全行为的上访者）的专项整治行动，一批非正常上访者受到行政处罚和刑事制裁。姑且不论地方政府及司法机关在信访问题“一票否决”压力下在整治行动中适用法律是否正确，这仍然无法改变信访效率低下的局面，并且与此同时，行之有效的利益冲突化解渠道并没有建立。

总之,庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾,反而会消解国家机关的权威，“信访油子”可以利用现行信访机制肆意嘲弄基层政府，基层政府为了在目标考核中赢得胜利，各地政府部门、法院、检察院一般都会派人对上访者进行截访，大量的人力财力消耗在毫无意义的截访上。而截访只能是维持社会表面的和谐安定，但其实也是一个积累矛盾的过程，终究非治本之策。

信访本是为了落实宪法赋予群众的批评建议权、申诉控告检举权，但现在各级信访机构的运行名不正，言不顺，其运作是以首先假定其他社会纠纷解决机制的不公正为前提的，但这种假定并非正确，就是在某些情况下假定正确，也没有必要由信访局来进行假定。所以它根本谈不上为党分忧和为民解难，只是为党添乱和祸国殃民，什么“要带着对人民群众的深厚感情来做好信访工作”根本就是南辕北辙！因为越是上级领导重视信访问题，越是会有一部分信访人的问题得到解决（姑且不论其信访请求是否合法），信访洪峰越是严重。所以必须对信访制度进行彻底的改革。

二、信访制度的改革出路

根据现代法治理念，人民是国家的主人，政府手中的权力是人民赋予的，选民选举代表组成行使立法权的人民代表机关。在实行三权分立的国家，立法机关即议会，它与政府和法院的地位是平等的，三者互相牵制互相制约。我国宪法第二条规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；第三条规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。在我国，立法机关的权力要比西方国家大。

立法机关是民意的代议机关，从一般意义上讲，立法机关更多地应代表选举它的选民或选区。这就要求，它要通过议员广泛听取选民的意见和要求，及时了解选区的情况，把人民的意志统一起来制定为法律，用法律和政策来协调各方面的利益，真正体现并保障人民的权益，从而维护政治体系的稳定，达到政治整合的目的。立法机关负有代表人民监督行政机关、司法机关和军事机关的责任。立法机关的监督功能主要是通过行使质询权、弹劾权、通过预算权、人事同意权等权力来实现的。在当代传播技术非常发达的情况下，立法机关若能代表民意，依法行使职权，秉公立法、弹劾、质询、听证、审查预算、任免官员等，势必会树立公众对国家的信心，促使公民自觉遵纪守法。

可见，立法机关的理论地位与法律地位在总体上是优越的，或者至少不低于其他国家机关。但在我国，人民代表大会及其常委会在整个社会中没有树立起应有的权威，与现代民主政治的要求相距甚远。社会上对人大是“挂大牌子，养老头子”、“人大代表的权力就是一年开几天会，举几次手”等说法，极具针对性。党的领导和人民代表大会的关系长期没有理顺，在国家政治生活中，党的领导活动及其作用必须在人民代表大会制定和通过的法律框架内进行和实现，只有人民代表大会才是全国和地方各级的最高权力机关。我国权力机关长期以来没有通过立法的形式合理划分中央行政机关和地方之间的职责权限，基层出了问题，上级就忙于收权，就搞垂直管理。权力机关对行政机关的监督亦流于形式，于是行政机关的自身监督地位凸显，如各级“纠风办”在监督政府各部门中发挥作用。权力机关漠视行政机关干预司法所产生的弊端，听任上级对下级机关实行信访问题“一票否决”。层层照此办理，结果是，越是基层越没有权力，而且责任越大，政治风险越高。

实事求是地讲，确实有一些基层政府有法不依、执法不严，确实有一些司法机关枉法裁判，所以出现民众以上访来解决问题的现象。但权力部门不能用法律的手段加以处理，却放任行政机关用“一票否决”制度来解决，这是对依法行政的规避。国家设立信访机构的目的是希望加强对地方的法律监督和行政监督，而司法机关通过审理行政诉讼完全可以达到对行政机关的法律监督，人民代表大会及其常委会的基本职能正是法律监督和行政监督，如果对此视而不见或者弃之不用，让信访局这个行政机关来行使此职能，实属违宪之举，将会导致严重的政治危机。

鉴于此，对信访制度的改革可以从以下三个方面着手：

1、由人民代表大会机关来行使信访职权

尽快废除现行《信访条例》，撤销各级信访局，让人大代表切实承担起监督“一府两院”的工作，将信访事件的处理和人大代表、人大机关经常性的执法检查结合起来。公民的信访权是具有宪法依据的，在一个人民主权的国家里，公民如果感觉自己有冤屈，找自己选举的代表来诉说，应该是天经地义的。人大机关作为民意代表机构，收集、采集民意，帮助公民解决问题，自然是其法定职责。

在现行信访制度下，各级信访机关在缺乏严格程序的情况下对信访案件实行层层转办，但也确实有一部分信访人通过信访取得了一些利益。其成功自然会成为一种“经验”在访民中传播和效仿，鼓励着其他人前赴后继地上访。试想：如果任何公民都不能通过上访解决问题，这实质上相当于取消现有信访机构或者只保留其信息反馈功能而剥离其权利救济功能，还会有公民再上访吗？肯定不会。所以说如果撤销各级信访局，那也不会导致政府流失其合法性，但是现代社会利益冲突的常态化导致了纠纷的常态化，国家必须为公民提供有效的纠纷解决渠道，树立其他纠纷解决方式的权威。

2、树立司法权威

在法治社会，只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济。所谓司法权威，指的是司法机关享有的威信和公信力。它包括两方面，即对外权威和对内权威。对内权威是指法院不得更改自己所作的终审裁判，并予以充分尊重；对外权威是指外界(任何国家机关、党派、社会组织及个人)应对法院终审裁判予以充分尊重。司法之所以要有权威性，是由司法机关的性质和地位所决定的。在法治社会里，法院判决是社会纠纷和争议最为权威的结论。司法是现代社会解决纠纷和争议的最后手段，是人们寻求安定性与稳定预期的最佳途径。任何一个法治国家都是通过司法机关的审判活动实现其对社会生活的终局性干预，通过法定的诉讼程序来解决、处置社会纠纷。

由于在我国存在根深蒂固的人治传统，很多人不习惯法院有较高的权威，我国的很多纠纷是法院不受理的。“司法最终解决”原则应当成为设计中国纠纷解决体系与社会治理模式的准则，法院应当成为纠纷解决体系中最为权威、最为主要的机构。

我国现行诉讼法规定的再审程序的发动存在问题，导致“终审不终”，严重削弱了判决的权威。如从法理上讲，只有人民法院违反法定程序这一种情况才可以作为提起民事诉讼再审的理由，所以有必要修改民事诉讼法，规范再审程序的发动。对于人民法院根据有效证据和证据规则做出的符合法定程序的终局裁判，当事人的再审申请将不被受理。

立法机关毕竟不是司法权的主角，它不能从根本上挑战现代法治原则，人民法院必须独立进行审判。法官在执行审判职务时，除受事实与法律的约束外，不允许任何外来干涉，只有如此才能树立起司法的权威。所以有必要修改宪法第126条，彻底解决司法外权力干涉司法的可能性。我国人民代表大会在宏观上代表人民的利益，而不是部分人的利益，它不能代表作为诉讼一方当事人的利益，不管这一方当事人是公民还是国家机关。因此人民代表大会不应该享有对法院的个案监督权，因为这可能会影响司法的公正，使法院难以做出符合法律规定的判决。

3、在行政诉讼中引入调解机制

修改现行《行政诉讼法》，降低诉讼程序的对抗性。我国公民在与行政机关发生纠纷时，往往对启动诉讼程序心怀疑虑。据统计，2000年至2004年全国各级人民法院行政审判庭每年受理的一审行政争议案件分别只有85760、100921、80727、87919、92613件。[5]这远低于行政纠纷信访的数量。公民往往希望能够与行政机关维持良好关系，尽管绝大多数民众对人民法院抱有好感，但是他们还是对诉讼程序的对抗性感到不适应，所以他们往往选择相对具有温和色彩的上访。