政策执行中行政自由裁量权交往行为分析论文

政策执行是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，而政策正确有效的执行不仅要坚持合法性与原则性，也取决于灵活性与变通性。所谓灵活性与变通性是指政策执行中行政自由裁量权的行使。詹姆斯·安德森说：“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”[1]关于行政自由裁量权,美国布莱克法律词典的解释为:在特定情况下依职权以适当和公正的方式作出行为的权力。行政自由裁量权是行政主体在权限范围内,行政权力缺乏羁束性规定的情况下,便宜行使的权力。[2]缺乏羁束性而又要以公正的方式行使，政策执行中的行政自由裁量权必然会出现种种弊端。

1.我国政策执行中行政自由裁量权行使的弊端

1.1官本位现象普遍，出现滥用职权甚至越权裁量的现象

基层行政人员在行使行政自由裁量权中扮演着重要角色。“一项普遍政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该政策的兴致和效率。”[3]行政人员受传统人治、本文由公务员之家/整理集权、管制型行政文化影响权力欲望膨胀，将政策执行中的自由裁量权看成是个人的私有物品，以自己的利益为出发点，对政策自由取舍，断章取义，对自己有利的政策内容积极执行，对自已无利的内容拒不执行，或者利用自由裁量权进行政策替代，打着执行政策的旗号，制定一些与原政策无关的政策，有些时候行政裁量人员甚至以身试法，违背法律法规，超越职权进行裁量，严重阻碍了政策的及时、准确、有效的执行。

1.2执行方法简单粗暴，缺乏有效的沟通协调机制

政策执行中的裁量针对的是不同的目标群体，各目标群体的利益要求千差万别，而大部分行政人员更习惯于传统的自上而下的政策执行裁量模式，强调权威和程序，把执行裁量过程看作是控制和计划，在执行裁量权时手段单一，大多采用命令的方法，严重地挫伤了目标群体的积极性，妨碍了政策有效执行。我国基层行政人员在行政裁量时出现矛盾冲突，未就共同的政策目标交换思想与信息，致使工作责任区重叠或出现盲区，相同的差错多次发生在不同人和地区上，有效的经验得不到共享。行政人员漠视目标群体的任何反馈，垄断政策信息，导致裁量者与目标群体信息不对称，目标群体无从了解政策的原则、限制，完全处于被动的地位，利益得不到上达。

1.3行政道德缺失，导致裁量不作为的行为

行政道德是行政文化的一部分，它内化于行政人员的思想观念之中成为其行使权力执行政策的信仰与约束机制。制度分析学派的主要代表人物诺思认为，遏制政府官员违规行为的有效方法是法律制度和规范的文化与道德。当前基层行政人员忽视了思想道德素质的提高，从个人的私利出发以权谋私、弄虚作假，不说实情、不讲实话，整体观念、纪律观念和法治观念淡漠，把民主、公平、责任、公共利益置之一边，在执行裁量权时，当政策无关痛痒时则漠然置之，怠于裁量，该为的不为，不发挥主观能动性，不调查研究，不结合实际只是机械地执行政策，这种失职行为，错失政策执行的有利时机，阻碍政策正确有效实施。

2.交往行为理论视角的引入

交往行为理论是德国著名的哲学家、法兰克福学派第二代代表人物哈贝马斯的提出的。交往行为理论主张交往理性的重建和话语伦理规范的建立，用以消除当今世界的弊端，实现社会秩序正常化。交往理性认为主体与客体之间不是以对立关系为前提，而是以主客体间的相互理解关系为前提。

交往行为是主体之间以语言为主要媒介，通过自愿对话协商的方式，达到相互的理解和沟通，从而在行动上取得一致。交往行为的核心范畴是交往行为中蕴含的交往合理性，哈贝马斯的交往合理性构建在共同的道德规范基础上，重视人与人之间的联系，把理性拓展在人际间相互交往的网络中，这种合理性是以理解为目地的，而理解是主体之间的以相互同意为基础，有意识的活动。在阐述交往行为理论时，哈贝马斯提出了生活世界与系统的概念，把社会划分为生活世界与系统，生活世界为人们的交往行为提供了共同的背景。系统是与生活世界相对的技术层面的东西，哈贝马斯认为现代社会中系统正在不断挤压生活世界，导致生活世界官僚化和金钱化，而要克服这一危机只有通过理性交往行为建立公共领域，承认和尊重共同的道德规范，开展对话活动本文由公务员之家/整理使社会成员有平等的机会参加交往，加强人与人之间理性的沟通和协调。

哈贝马斯的交往行为理论结合中国的语境为当前我国政策执行中行政裁量权的行使提供了新的视角。传统的自上而下的裁量方式导致行政人员在行使行政裁量权力时官僚作风严重，在行使权力过程中采用强制手段，漠视公民的利益。同时我国公民的参与意识的淡漠，自下而上参与的缺失促使政策执行中行政裁量权种种弊端。借鉴交往行为理论注重行政裁量权中执行主体与公民的对话交流，将“自上而下”与“自下而上”的裁量结合起来，倡导政策执行中的道德与公共精神、促进裁量主体与公民在行政裁量中的良性互动。

3.交往行为理论视域下政策执行中的行政裁量权的路径选择

3.1构建对话交流机制，实现社会多元主体互动的政策裁量网络

构建对话交流机制，创建一定的规则和渠道使基层行政人员之间以及基层行政人员和公民、其他社会组织就行政裁量的相关因素在充分交流、协商的基础上，消除矛盾取得一致的。就行政人员之间而言，各职能相关部门的裁量人员在执行裁量权之前，就政策内容、精神实质、政策范围和限制进行沟通和协调，举行各种会议，避免政出多门，裁量失范。社会多元主体参与互动需要发展各种交流方式，如信访、定期座谈会，基层行政人员下基层调研，倾听群众意见；实行政务公开、信息公开，保证公民、各种社会组织能够顺畅的获取政策资源，充分发展电子政务，公民、各种社会组织可以随时上网及时关注各项政策信息。加强公民之间的横向联系，实现行政人员之间以及行政人员和公民、其他社会组织政策裁量网络，大力开展民主听证会、民主恳谈会、公共论坛的形式，融入多方的意见加强彼此间的政治支持和信任，推动政策裁量的正当性和有效性。

交往行为理论主张从意识哲学向交往哲学的转换即以自我为中心的理性转向主体多元化的主体间交往模式，用理性建立广泛的相互交往的关系网络，而多元主体互动的政策裁量网络的建立，各方主体的有效沟通和理解，改变了公民只是政策裁量的被动接受者，行政人员完全凭着个人好恶得失作为行政裁量的标准的状况，达成主客体双赢的局面。

3.2塑造新型的行政文化，培育共同的道德规范

行政文化是人们在一定的社会背景下，形成的心理行为模式的总称，包括人们内在的信仰、价值观念、行政意识、行政理想、行政道德。交往行为理论指出生活世界的金钱化和官僚化导致了社会的病态，生活世界的金钱化和官僚化即是行政文化的落后，塑造新型的行政文化，行政人员在政策执行裁量中形成新型的行政裁量价值观，在行使裁量权时改变粗暴的执行方式，自觉依法行政，不断加强学习，更新理念；营造一个广泛参与的政治氛围，建立平等、自由、法制的参与型行政文化，积极推进公民参与政策执行中的裁量权。承认和重视共同的道德规范，崇尚道德理性是交往行为理论实现的前提，是执行主体与公民之间对话沟通的基础。建立行政裁量的道德标准比如公共利益、公正公平，这些标准尽量量化易于操作；加强舆论宣传，使行政裁量的道德规范普及化、透明化，潜移默化为执行者和参与者的内在信念；实行道德监督，对于参与者建立道德档案。

3.3增加社会本文由公务员之家/整理资本存量，提升行政裁量的社会支撑

交往行为理论所倡导的交往理性崇尚的是以理解和认同为导向的，它不是主体间关系的二元对立，而是主体间对称的理解关系。而理解和认同的获得正是基于交往、信任、多元主体的互动。社会资本理论是社会学家罗特·普特南发展完善的，它将社会资本理论引入公共政策领域，在对意大利进行研究而写成的《使民主运转起来》一书中明确了社会资本的界定：“社会是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[4]增加社会资本存量首先要改变传统的观念，制定专门的法律，鼓励非政府部门、社会组织等多元主体参与政策裁量，建立交流观点的对话平台；其次行政人员注重自身形象的传播，向社会宣传、解释自己的行为，了解公众的呼声，在政策裁量时做到以民为本，增加行政裁量的透明度，增加公众的信任感，缩短与公众的距离；再次公民要增强参政意识，认识到参与政策裁量是公民的一种美德，规范自身的参与行为，加强对政府和行政裁量人员的信任，积极发展横向的公民交往比如以社区为一个小团体，建立互惠、信任网络有组织、有秩序地表达观点，从道德伦理层面惩戒违背信用的行为。

总结：政策执行的特点决定了政策执行中行政自由裁量权的必不可少，我国政策执行中的行政自由裁量权行使的弊端不可避免，从交往行为理论的视角探讨规范政策执行中行政自由裁量权的途径。