农村社会保障法律制度不足与对策

摘要:社会保障法律制度是我国法律制度体系中的一个十分重要的组成部分，随着我国经济的不断发展，近年来我国的法制进程也在不断地加快。我国社会保障法律制度起步较晚，尤其就农村社会保障法律体系的建设而言，更加是一个薄弱的环节，本文从湖南省农村社会保障现状入手，分析探讨了其法律制度存在的不足，并提出了相应的完善对策，希望对社会主义新农村建设带来一定的帮助。

关键词:农村;社会保障;法律制度

近年来，我国对于“三农”问题的关注度不断提高，我国作为一个人口大国，更是一个农业大国，政府对于农村社会保障法律制度体系的建立也格外重视。我国虽然在经济总量上俨然发展成为了世界第二大的经济体，但仍然属于世界上最大的发展中国家以及最大的农业大国，由于我国城乡二元经济的固有结构，导致了我国广大农村的社会保障事业相较于城镇覆盖率高、保障性强的体系尤显得低下。为使我国能够在2020年全面建成小康社会，有必要建立健全有效务实的社会保障法律体系，而农村社会保障法律制度作为其重要组成部分，必须逐步进入到规范化、合理化、实用化的发展道路上。湖南省作为一个农业大省，笔者将对湖南省的现状，对农村社会保障法律制度的不足进行研究分析，并提出其完善对策。

一、湖南农村社会保障制度的现状

湖南省地处我国中南部，位于长江中游，占地面积约21.18万平方千米，作为一个农业人口大省，下辖13个地级市，1个自治州，122个县、市、区，截止2017年，湖南省常住人口6860.2万人，其中农业人口3113.2万人，占比45.38%。湖南省以山地、丘陵地貌为主，而山地气候差异较大，这会导致其对农村经济发展水平以及农民生活存在各不相同的影响。在农村社会养老保险方面，湖南省人民政府于1996年9月7日第126次常务会议通过了《湖南省农村社会养老保险办法（试行）》，由于该办法大都需要农民自掏腰包，政府扶持力度不大，因而广大农民的参保率较低。而后随着经济的不断发展，各项政策也不断完善，湖南省于2009年在国家的统一部署下，逐步清退老农保，推出了《湖南省新型农村社会养老保险经办规程（试行）》，分批次、分层次地进行“新农保”的试点工作。“新农保”的保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴等三部分构成，在极大程度上缓解了农民的经济压力，加强了政府对参保农民的扶持。2014年《湖南省人民政府关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》的推出，标志着“新农保”与“城居保”两项制度的并驾齐驱，构建了一个统一的城乡居民养老保险制度。在这短短的几年里，全省实现了“统一业务经办、统一信息管理系统、统一基金监管、统一金融服务标准”的四个标准工作。截止到2016年底，全省的参保缴费人数达到了2053.62万人，征缴基金达到了24.58亿元，居民在各银行的自主缴费率达到86.67%，月人均养老金水平达到88.65元，养老金按时足额发放率和社会化发放率达到了100%。在农村医疗保障方面，新中国建立以来，我国先后出台了多部有关的法律法规，国务院办公厅于2003年转发了卫生部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知，自此，全国各地第一批试点的县、市、区便开始实施“新农合”，湖南省也积极相应国家的号召，启动长沙、桂阳、华容、涟源、花垣等五个首批试点县市，逐步分层次、分批次地扩大“新农合”的覆盖率，截至2008年低，全省122个县、市、区全部覆盖，覆盖率达到百分之百，参合农民达到4501.5万人，平均参合率达到88.7%，其中有21个县市区的参合率超过95%。

二、农村社会保障法律制度存在的不足

（一）立法层次方面存在不足。只有通过立法手段建立农村社会保障法律制度，才能使农村社会保障的运行实现法制化、规范化。就目前湖南省的现状而言，社会保障方面的立法工作一直是一个薄弱的环节，没有形成一整套的社会保障法律制度体系。各州市农村的社会保障制度大都是运用“软法”的管理方式，只是从各种“条例”、“办法”、“意见”、“实施细则”等规范性文件之中体现，这些法律规范都导致农村社会保障法律体系的建设要依赖于相关的规定、通知等方式来进行实施，“新农合”、“新农保”等主要以政策为导向，进而依靠各项行政命令，来推动其发展，这就导致了社会保障法律制度在农村推行的过程中，远远低于城市，重视程度也普遍偏低。农村社会保障的立法不完善，立法层次较低，其法条用语多为原则性的宣示，没有太多的规定和具体的阐述，在很大程度上会导致农村社会保障法律无法可依，无章可循，更有可能影响整个城乡社会保障法律制度的建立。（二）保障机制方面存在不足。无论何种制度，要想确保其能够得到高效有序地运行，那就必须由国家制定一系列的配套制度。就我国出台的各项有关社会保障的行政法规来看，其适用的范围大都面对的是城镇各大企事业单位。由于缺少农村社会保障法律制度的管理和监督体制，导致其还存在着较为混乱的基金管理现象，例如基金管理的不规范，基金投资的混乱无序，基金划分缺乏约束，基金投资违法违规，这一系列的问题，都在一定程度上影响了农村社会保障基金安全性和可靠性，进而导致基金的增值保值方面存在较大的风险。再者，农村社会保险基金在刑罚保护上的不足，也会造成部分行为无法可依、无章可循，难以得到切实有效的制裁和惩罚，从而也就逐渐会造成一系列的恶性循环，进而则会引发一系列的不良后果。（三）可操作性存在不足。就湖南省目前的农村社会保障法律制度而言，其监管机制还是存在一定的不足，有待加强。就当前现状而言，湖南省的社会保险基金，都是由各地区相关的民政部门来进集体征缴、划分使用以及运用管理的，这种将大部分的权力都集中在同一个部门的管理方式，不利于监管，在一定程度上会造成控制力以及监管力的不足。另外，各项社保资金大都来源于银行存款以及政府债券，难以实现直接有效的投资，当遇到通货膨胀、市场利率降低的情况时，很难保证基金的收入和增值，间接影响了庞大的基金发放需求。如果国家不进行补贴的话，这又会导致基金的购买面向一系列的低利率的存款产品，这将会造成社会保障事业的日渐萎缩，所以在一定程度上还是增加了国库的压力。

三、农村社会保障法律制度的完善对策

（一）完善农村社会保障制度的立法。农村社会保障制度作为一项政府性的公共服务，就需要政府要发挥其主导作用，通过立法来规范农村社会保障的性质以及基金的筹集、管理、支付等一系列行为。只有切实保护好广大农民的利益，才能有效地提高农民参保的积极性。国家的法律具有很大的强制性，只有将保障制度以法律的形式进行明确，并通过完善的立法保障体系，具备司法的配合，才能切实保护好广大农民群众的合法权益。除此之外，立法的保障有利于对我国现行的各项社会保障制度起到监督的作用，用以防止权力的滥用，保证我国财政支出的有效用到实处。以法律的形式来规定农村社会保险的筹集、管理和给付，明确各级政府的责任，保证我国的农村社会保障基金的稳定性、科学性以及安全性。（二）完善农村社会保障制度的执法。1．提高社会保障制度的统筹层次。在国务院2009年颁布的“新农保”《指导意见》第九条中规定：“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点的扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方可以直接实行省级管理。”上文提到的《湖南省新型农村社会养老保险经办规程（试行）》中，仅将农村养老保险基金实行省级统筹，还是比较滞后的，笔者认为，应当交由全国进行一个全面的统筹，这样才能保障农村社保基金的公平公正。部分西方发达国家的农村社会保障的实践中显示，将社保基金交由中央机构来进行一个统一的统筹管理，在成本上不仅是最低的，它的收益以及面对通货膨胀的灵活性也是相对较高的。2．加强基金管理。要加强农村社会保障基金的管理，不仅要实现基金的保值，更要实现基金的增值。不论在哪个时期，哪个市场，各项基金在其筹集、管理、给付的过程中，依照经济学原理，都会存在价格围绕价值上下波动的状况。但是，面对市场经济的通货膨胀压力，其价值降低的可能性更高，基金会面临大面积的缩水状况，为确保农村社会保障的效率性和公平性，对基金的保值增值就更加成为了基金管理的核心问题。因此，必须进行安全有效的投资。从实际情况出发，对于农村社保金的有效增值和保值，可以采取以下措施，进行结构的优化：第一，逐步以流动的资本作为前提，减少存放在银行或者其他金融机构的基金，虽然银行存款的安全系很高，但其收益远不如其他的投资，存在很大的贬值风险；第二，将基金运用到市政债券当中，将其投入到资本市场的流通领域，这种投资方式可以期待较大的投资回报，也缓解了地方建设的资金需求，虽说理论上风险高于银行存款，但实际并不存在多少风险；第三，审慎地将基金进行股票投资，虽然股票具有客观的收益，但其收益和风险还是成正比的，必须对投资的权重进行严格的把控，降低风险。3．确保制度监管。正所谓无监管，则无法律，政府在建立一个制度的同时，要想对其进行完善，就必须对其进行严格的监管，这样农村社会保障制度才算是一个完整的制度。确保监管机制的运行，首先，需要国家权力机关的监管，人大应当充分发挥其职能，以确保农村社会保障制度的有效性。其次，需要各级行政职能部门对各类业务部门和基金机构的监管，对基金的投资要进行较为强硬的规范，认真审核其入场资格，鼓励投资基金的分散化，避免投资组合的趋同，进而防止基金管理人对于市场的操控，有利于保障基金投资运营的安全和效益，对于各地区的实施情况，进行定期或者不定期的抽样检查，切实达到基金的保值和增值目的。建立起专门性的社会保险基金监督委员会，用以监督政府的各项政策制度，以及各项法律法规的具体执行情况，并对农村保险基金的收支管理、营运状况等进行定期的监督检查，逐步制度化、全面化、规范化基金的管理工作。同时要做到信息的透明公开，让广大农民能够在政府的相关部门对其基金账户的具体情况进行查询和了解。

四、结语

我国作为一个农业大国，农村社会保障问题关系到全社会的和谐和稳定。农村社会保障法律制度，作为我国法律体系中的一个极其重要的组成部分，应该得到应有的重视和发展。随着国家对“三农”问题的重视，完善农村社会保障法律制度既是彰显公平正义的客观要求，又是实现现代化法治的本质要求。而在农村社会保障法律制度的建设中，仍存在诸多问题，严重阻碍了其制度的发展和完善。农村社保制度任重而道远，需要政府对其存在的缺陷进行全面分析，并找出合理的改善方案和改善对策，充分发挥农村社会保障法律制度对于“三农”问题的积极作用，推进社会主义新农村建设，推动社会主义和谐社会的发展。

参考文献：

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[2]徐嘉辉．我国农村社会保障法律制度的现状分析与立法建议．法制博览．2015(12)．

[3]王宇．我国农村社会保障法律制度完善的对策性分析．齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）．2014(6)．

[4]周小英．社会主义和谐社会视阈下的农村社会保障体系建设研究——以湖南省岳阳市的农村为例．武汉纺织大学．2016．

作者:余烨 单位:吉首大学法学与公共管理学院