城市土地公共管理经济原因分析

一、城市土地公共管理的原因

我们常说的土地，从狭义的范围内来讲，就是陆地。就城市土地而言，是城市规划区范围内具有一定用途和功能的土地，用于城市建设和满足城市人民及生活所需要的土地。城市的工厂建设、住宅建设、居民用地、公园道路等城市建筑都要由土地来进行开发和利用，并且不同种类的土地和功能用地都需要经过有效的资源利用和规划配置，让土地具有城市整体规划的特性。土地被很多人认为是取之不尽用之不竭的，土地是自然形成的，并且不能被移动，而且每一块不同的土地都具有独特的土壤和地貌特征，虽然土地有很强的耐用性和持久性，但却是不可再生资源。在经济飞速发展的今天，土地除了有自然属性外，还有社会属性、经济属性和法律属性。（1）社会属性。因土地是不可移动的，每一块土地都有自己的明确归属地，所以在古代就有了地块之分。也正因土地有社会属性，即是土地依附一定的拥有权的社会权，所以每一个国家甚至是区域的领土都是神圣不可侵犯的；（2）土地的经济属性。它是通过土地自身的价值被社会认可而进行展现的。城市用地还可因人为的土地利用方式，得以开发土地的经济潜力。在我国，土地的所有权是国家的，但公民对土地在一定时间内具有使用权。所以很多商业地产商在土地上兴建建筑进行出售，这就让土地具有了一定的经济价值；（3）法律属性。在商品经济条件下，土地是一项资产，我国所实行的地权中部分权益转让等社会隶属形式，都经有法定程序得到立法的支持，让土地具有明确的法律属性。正因为土地，尤其是城市土地的这些属性，就需要对城市土地进行公共管理，让城市用地更具备合理性，能够进行资源有效配置。土地的用途多样，能够直接或间接地生成有效价值，为了让土地的经济规律和商品经济规律区别开来，发挥市场的调节作用，需要实现土地资源的资源合理配置，对土地进行更全面更规范的公共管理。在经济发展的带动下，土地在经济效益的作用下，越来越多地被人们所利用，让土地及土地上的建筑物带来经济收益，这也让土地的利用率越来越大，城市用地很多被建筑物覆盖，让城市的可利用土地空间越来越小。人们生活水平的不断提升，城市人口压力增大，需要对土地空间进行释放，让城市土地的利用能够更多地提高人们生活水平，这就需要对城市土地的使用进行一定的规划和配置，让土地被有效利用。在土地成为财产后，就一定会发生经济的收益行为，这就会让土地流动性大大降低，数量也不能满足日益增长的需求，让土地的使用供不应求，造成了恶性循环，严重阻碍了社会生产力的发展。

二、控制土地利用中的不确定性

人们利用土地的形式都被包含在土地的外部属性内。城市土地利用的外部属性有直接和间接两种：一种是土地利用时对第三方产生的影响；另一种是对土地价值的影响。对于不同的社会主体来说，城市的外部属性有正面和负面之分。城市土地的利用，如建筑物的兴建、公共环境的改善等，都会为居民生活质量的提高有一定的贡献，但很多高楼大厦的兴建也会影响周围其他住户的采光或出行。所以城市用地的开发如果不进行有效的公共管理，缺乏统一的执行标准，会造成周围居民生活的困扰，或让土地的利用率被降低。政府实施公共管理，能够有效的避免社会资源的浪费，让城市土地能够更好地为人民服务，避免高层建筑物对人们的日常生活产生影响。公共管理部门对土地进行详细的规划，并对城市土地的使用有明确的管理规定及使用细则，能够减小独立用地的土地外部属性。我国土地使用权出让合同中，就对土地外部属性进行了要求和规定，对土地使用条件进行了详细的条款介绍。内容中指出，土地使用权人在利用土地时受到的限制，如建筑高度、密度、绿化比率、消防通道建设、外檐立面的要求，都是为了比较经济限制土地利用中的外部不经济。其实土地的利用方式，很大程度都是人们对未来的期望。市场经济的投资也是商人对未来价值进行的估算，再通过投资的渠道让土地的利用率创造更大的收益。很多人在土地的利用上，都存在着一定的不确定性。为了经济效益，对社会公共管理方面考虑有所欠缺。这些投机者的行为，实现了商品的转移，增加商品供给的稳定状态，也增加了社会的总效用。但因为土地的特殊性质，土地投机行为却不能够让土地资源被合理的安排和利用，市场规则对土地资源的有效配置，也不能满足社会公共管理的需求。因为市场调节的作用下，很难让经济的发展与公共管理两者同时达到满足。政府对土地资源的直接配置也会带来一定的不确定性。因为政府如果脱离市场经济的发展要求，就很难让土地被合理利用。所以，城市土地的有效配置，需要在政府宏观调控手段与市场经济双重作用下，才能被充分合理地利用。

三、保证规模生产和土地资源优化配置

城市用地大致可归纳为居民用地、工业用地、交通运输用地、仓库用地、城市公共设施用地、科教文卫用地、特殊用地、行政机构用地等。一般来说，城市工业用地、生活居住地、公共设施用地和绿地是重要的城市用地因素。在城市土地利用中，存在诸多问题让城市土地资源被无效利用和浪费，造成城市土地资源的短缺。（1）旧城区大量存在，让城市土地利用率低下。老旧小区的占地面积大，因容积率和居住率均较低，土地利用率较大，不合理的规划和破旧的小区不仅让城市美化受到了影响，同时也浪费了城市的土地资源；（2）住宅用地供应不合理，房地产行业极度膨胀，导致市场上房产供应过大，造成了供过于求的现象。虽然城市居民人口较多，但房产过剩让很多土地资源被不合理的利用，导致建筑物过多，居住率较低，也因为开发商片面的追求高房价，建造高档小区，让社区的价格超出普通人群的消费范围，所以很多高档住宅小区、大面积的高档商品房因购买力不够出现闲置。我国是人口大国，人均耕地不足世界平均水平的1/4，我们必须要重视土地资源，让土地资源的问题得到有效的解决。土地在城市的经济发展中，需要居民经济和社会经济效益共同发展来促进城市的全面发展。居民空间集中能够节约建筑成本，形成城市的居民区，便于城市管理，也让居民能够统一居住环境，获得更好的周边配套设施及公共管理服务。这也是城市规划经济的优势，居民、企业的空间集中也被叫做聚集经济，在本质上，也是由企业集中而铸就的规模化经济。因为城市用地的有限性让城市土地规划需要具备完整性和合理性，土地作为城市发展的重要资源，存在着规模生产的系列问题。在企业不断发展，满足经济效益时的厂区扩建，居民生活用地需求的不断加大，土地的有限性都制约着企业发展和人们生活水平的提高。这就需要政府通过有效手段，利用公共管理的手段来规范市场，规划土地使用，对土地资源进行有效配置，让市场经济和宏观调控的双重作用下，促进土地的合理配置。公共管理的接入，在理论上能够减少分散的个体经济，帮助土地实现规模化生产，让土地资源能够进行合理的分配和利用。

四、有效提供公共物品

公共物品是难以通过私人买卖获得的供给物品，在城市土地的利用中，公共物品的提供是不可避免的。很多道路设施、公用设施、景观、护栏、环境保护设施等都需要占用一定的土地资源。政府有责任通过公共管理对公共物品进行保护，也需要政府通过调控手段，在公共物品的供给上对土地进行有效建设，保证公共产品供应的同时，让土地资源得到有效利用。

五、小结

公共管理是对城市用地进行资源优化配置的一种有效的调控手段，是政府对城市规划做出的调节。城市规划是现代城市治理系统中的重要内容，是应对城市化进程中所形成的各种问题的一种有针对性的计划、设计、组织和控制的整体过程。城市政府肩负着公共管理职能，需要通过公共管理职能的履行来实现城市发展的科学、合理规划。公共管理需要配合市场经济的发展，利用市场经济与宏观调控的双重手段，对城市的土地资源进行合理配置，让城市用地紧张的情况得到改善，让公共管理手段对城市土地有正面、积极的促进作用。

参考文献：

［1］赵小风，楼佳俊，黄贤金，姚丽，赵雲泰.城市土地利用效率研究进展［J］.现代城市研究，2017.6.

［2］那拉，门建芳，余炜，刘金金，郭迪.阿克苏市土地利用结构变化及其驱动力分析［J］.环境与可持续发展，2017.3.

［3］匡兵，周敏，陈丹玲.岳阳市土地利用结构变化与土地利用绩效的关联度分析［J］.地域研究与开发，2017.1.

作者:钱懿安 单位:上海交通大学