煤炭行政管理兼并重组的影响

0前言根据党中央、国务院的统一部署，全国煤炭行业的兼并重组工作正在强力、有序地推进。山西、河南等省作为这一改革的先锋和试点，走在了全国的前面。继山西率先完成煤炭企业兼并重组整合，取得重大阶段性成果后，河南全省的煤炭企业兼并重组工作也要在2011年上半年进入最后的检查验收阶段，初步完成这一对煤炭行业将产生重大影响的改革举措。在2个产煤大省进行试点、取得突破后，总结经验，推向全国，是完全可以预料的。因此，认真研究评估煤炭企业兼并重组工作给煤炭行业带来的影响，及时采取必要的应对措施，就是一项非常必要而紧迫的任务。而在这些影响当中，兼并重组给煤炭行政管理活动带来的影响又居于重要的地位。

1兼并重组使煤矿数量大幅减少，小煤矿地位发生变化2省的煤炭企业兼并重组工作尽管具体内容不尽相同，但共同点也很明显：即大型国有煤炭企业集团作为兼并整合主体，通过参股、收购等方式兼并那些达不到标准规模的小煤矿，使煤炭资源迅速集中到兼并主体企业，其煤炭产量占到全省煤炭总产量的绝大多数。显然，兼并重组的一个直接后果，必然是大批小煤矿将从煤炭生产企业的名单中消失。据了解，已经初步完成兼并重组任务的山西省煤矿企业的数量已经由2200多家减少到了130家，而河南的目标则是将省内煤炭企业的数量减少到70家左右。煤炭生产主体不但数量急剧减少，而且单个企业规模迅速膨胀。尤其是几家主要的兼并主体企业，规模巨大，煤炭年产量达数千万t，甚至上亿t，不少已经进入中国500强，甚至世界500强企业的行列。兼并重组完成后，被兼并的小煤矿通过变更采矿、工商等法律登记，成为了兼并重组主体企业的分公司或子公司。根据《公司法》规定，分公司不具有法人资格，其民事责任由总公司承担。子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。因此，原来直接管理那些兼并重组对象煤矿的地（市）和县级煤炭行政管理机关，对新成立的这些刚刚挂上国有大煤业集团公司某某分公司招牌的煤矿将不再拥有管理和执法的权力。因为按照隶属关系，一般只有省级行政机关才能够对这些大集团进行管理和执法。而对于那些拥有独立法人资格的子公司（包括参股子公司和全资子公司）煤矿，虽说地（市）和县级行政机关理论上还有权执法，但碍于其背后的大集团股东，执法的难度也会明显加大。因此，煤炭行业行政管理主体的上移将会是大势所趋。

2部分省级煤炭行政管理部门被裁撤传统上，一般省级煤炭行政管理部门的主要职责包括规划编制、投资审批、办矿核准与审批、生产组织、安全监管、煤炭运输协调、煤炭经营审批监管等方面，以及对省属国有骨干煤炭企业的教育培训、科研、财务工作进行组织和指导等。但随着我国煤炭行政管理体制的不断调整，这些职能也在经历着多次的变化。各个产煤省（区）在省级煤炭行政管理部门的设置和权限安排上开始呈现不同的特点。在最近一轮的机构改革中，山西省由于其在全国煤炭版图中的独特地位，省煤炭行政管理部门继续得到加强，由原来的委管局调整到省政府组成部门，组建了新的山西省煤炭工业厅。辽宁省的煤炭工业管理局也得到了保留，而且级别为正厅级建制，为省政府直属机构。但河南、陕西、宁夏等产煤大省（区）的省级煤炭行政管理部门则没有这么幸运，都先后被肢解拆分。河南省煤炭工业局被撤销后，原有职能被转移给了多个相关部门。其中最核心的几项权力分别划转给了省发展和改革委员会（及其所属的省能源规划建设局）、省国土资源厅、省工业和信息化厅和省安全生产监督管理局等部门。应当说，省级煤炭行政管理部门的2种命运反应了当前地方政府对煤炭行政管理体制的不同探索。但仔细观察可以发现，煤炭工业在当地经济中所占的地位越重要，煤炭行政管理部门就越受当地政府重视，独立设置或者恢复设置省级煤炭行政管理机关的呼声就越高。只是从全国范围来看，我们也不得不承认煤炭行政管理部门有逐渐被边缘化的趋势这个事实。独立设置的省级煤炭行政管理机关一旦被裁撤，省以下的地（市）和县级煤炭行政管理部门没有了上级行业主管部门的对口领导，便立即会感受到强烈的生存压力。加上这次前所未有的兼并重组活动，以前负责对那些被兼并重组煤矿企业进行行业管理、资源开采监管、安全生产监管等管理工作的地（市）级和县级煤炭行政管理部门立即会面临工作任务减少，业务范围缩小的局面。即使在一些重要产煤省，省级煤炭行政管理部门得以保留或者恢复，也会由于管理对象数量的减少，而不再一定需要在地（市）和县级政府设置对应的机构。可以说，危机空前严重。

3地（市）和县级煤炭行政管理部门的业务职能与其他部门存在交叉重叠根据《煤炭法》的规定，县级以上地方人民政府煤炭管理部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。这是地方政府煤炭行政管理部门对辖区煤矿企业进行行政执法和管理的基本法律依据。实际操作中，一般是按照分级管理的原则，根据煤矿的隶属关系，分别由省（区）、地（设区市）、县（市）三级政府的煤炭行政管理部门来管理。在小煤矿数量比较多，产量比较大的地方，这种煤炭行政管理部门一般被独立设置为“煤炭（管理）局”。但是，虽然名为“煤炭（管理）局”，从法律地位上应属国家行政机关无疑，但在现实中，由于各种各样的原因，真正把煤炭局列为地方政府组成部门的却比较少。很多地方把煤炭局定位为“自收自支”的“事业单位”，除少数领导拥有公务员身份外，大多数职工甚至连事业编制都不一定有。这样一种明显畸形的管理体制，在小煤矿遍地开花，经济效益比较好的时候，尚且能够应付，矛盾还可以掩盖。即使没有或很少财政拨款，很多地方的煤炭局也可以靠从小煤矿收费、罚款、甚至是摊派来维持，有的日子过得还很不错，成为地方上令人羡慕的“实力”单位。算上派驻到乡镇一级的“煤管站”，一些县级煤炭局会拥有多达数百人的庞大队伍，基层煤炭行业管理玩起了“人海战术”。但是，一旦小煤矿发生事故被关停整顿，无处收费和罚款，这些地方煤炭局的经费来源就成了问题，日子就不太好过了。然而，这次进行的兼并重组，是要彻底消灭小煤矿，至少是从法律地位上消灭。矿井也许还在，但由于隶属关系发生了变化，保留下来的这些小煤矿摇身一变，成为了国有大型煤业集团公司的下属单位。独立存在的煤矿数量急剧减少，产量和营业收入也迅速呈现急剧下降的局面。而且，根据国务院办公厅2010年10月16号转发的国家发改委《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》（国办发〔2010〕46号）文件精神，兼并重组后兼并重组主体企业要切实担负起被兼并煤矿企业安全生产的主体责任。这就意味着作为兼并重组主体的大型煤炭国企对所兼并到自己旗下的那些小煤矿不但在法律上，而且在政策上都负有不可推卸的安全生产监管责任。大型煤炭国企一般都拥有比较完整的安全监察队伍，这自然会对地（市）、县级煤炭行政管理部门的存在必要性构成威胁。实际上，对小煤矿的行政管理内容，除了有法律法规明确赋予给了其他有关部门，如国土资源、劳动、公安、工商、税务等以外，真正需要由地方煤炭管理部门负责的事项并不很多，主要包括办矿审批、安全监管、特种作业人员培训与发证等。

真正占据地方煤炭局日常工作主要内容的还是安全生产的监管，特别是预防各类安全生产事故的发生、进行事故的善后处理、相关人员的追责和处罚等。这成为了大多数地方煤炭局日常工作的主要内容。根据2000年国务院的《煤矿安全监察条例》的规定，国家煤矿安全监察局及其在地方的派驻机构，实行自上而下的垂直管理体制。并将煤矿的安全监察职能同生产组织领导职能分开，以期解决长期存在于煤矿安全领域的裁判员与运动员不分的弊端，防止地方政府中容易出现的对煤矿违法生产行为的袒护现象[1]。而同时存在的安全生产管理系统却实行属地管理，归地方政府领导。在实际操作中，煤矿安全监察局由于人员编制所限，安全生产监督管理局又主要负责非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹等行业的安全监管，真正对数量众多的小煤矿直接进行一线的安全生产监督检查执法活动的可能性并不大。所以，对地方小煤矿的安全生产监管工作实际常常是由产煤地的地（市）特别是县级煤炭局来完成的。而一些小煤矿比较少的地方，由于没有建立起市县级的煤炭工业行政管理部门，便由当地的安全生产监督管理局来承担着小煤矿的安全监管职能。于是，在很多产煤地区便形成了地方煤炭工业局与安全生产监督管理局和国家垂直管理的煤矿安全监察局三驾马车共管煤矿安全的居面。三方面的协调沟通与矛盾也便成为令各方都非常头痛，也广受各界包括小煤矿诟病的一个老大难问题[2]。行政法理论指出，行政主体的多元化往往会造成办事效率的低下。行政主体越多，意味着分工越细，管理环节越多，自然影响行政效益，影响相对人的利益[3]。这是被行政法学界所广泛接受的基本原理。因此，适当减少负责同一事项的行政机关的数量应当是符合我国行政体制改革“精简、统一、效能”的大方向的。总之，地（市）和县级煤炭行政管理部门的主要业务职能要么严重萎缩，甚至基本消失，要么处在与其他相关政府部门的交叉当中，给煤炭行业管理秩序带来很大的困扰。这使得尽快理顺地方煤炭行业管理体制的呼声日益加大[4]。

4煤矿安全监管究竟由谁来管如果真的裁撤掉地（市）和县级煤炭行政管理部门，会使长期困扰煤炭行业的多头执法这一大难题得到部分解决，对于理顺煤炭行业管理体制是有利的。但地（市）和县级煤炭管理部门目前实际承担的那部分地方煤矿的安全监管职能虽然随着兼并重组的逐步深入会有所减少，也还是不同程度地存在着。这部分职能还必须由适当的部门担当起来。由于煤炭生产的特殊性，煤矿安全与其他生产流通等领域的安全有着明显的不同，情况更加复杂，监管难度更大。世界各主要产煤国大都由独立的机构负责煤矿安全监管[5]。我国成立的煤矿安全监察机构，虽然在运行中存在着各种不足，但成绩也还是主要的。独立于生产系统，垂直管理的大方向还是应该肯定和坚持的。根据现行《煤矿安全监察条例》的规定，将兼并重组后地方剩余的小煤矿安全监管的职责明确返还给煤矿安全监察机关完全是顺理成章的，不存在法律障碍。地方政府的安全生产监督管理部门继续负责除煤炭行业以外的其他几个重点行业的安全监察，原煤炭行政管理部门把小煤矿安全生产监管的权力和义务真正全面地交给煤矿安全监察机关。这样就使得现存的两大行政系统具有了合理而清晰的权力边界。不应再把以前由于小煤矿数量众多，监管难度太大时各个机关“齐抓共管”的临时性措施长期坚持下去了。以这次大规模兼并重组，关闭小煤矿为契机，适时调整管理体制应该是非常恰当的时机。对煤矿安全监察机关来说，应该充分调动国有大煤业集团在安全监管方面的积极性，发挥其优势，使其对兼并进来的小煤矿真正承担起责任。一旦出现问题，直接查处集团公司。煤矿安全监察机关可以把监察重点放在那些还没有被兼并重组，仍然独立于国有煤业集团之外的中型地方煤矿企业，防止地（市）和县级煤炭行政管理部门撤销后留下监管空白地带。

5操作中应注意的问题当然，实际操作中如果裁撤地方的煤矿行政管理部门会遇到很多问题，其中最主要的肯定是人员去向问题。现在，煤矿安全监察系统实际一线监控力量短缺的情况并没有得到根本的改变。编制不足，一线监察人员不足仍然是制约当前煤矿安全监察工作正常开展的一个大障碍[6]。裁撤市县级的煤炭行政管理部门时，可以将其中熟悉煤矿安全监管业务，有井下实际工作经验的同志，吸收充实到煤矿安全监察系统。这样，既减少了改革的阻力，又加强了煤矿安全监察的力量，对于维护和稳定整个煤矿安全的大局都将非常有利。当然，由于煤矿安全监察部门属于垂直管理，这需要编制、人事等部门的理解和大力配合。除此以外，也可以考虑将部分分流出来的同志安排到在兼并重组中保留下来的煤矿企业中。这次兼并重组的一个重要目的就是要真正提高煤矿的各项技术和管理水平。以前小煤矿在个体矿主手里由于一直处于生存危机中，没有长远打算，不可能真正重视安全生产的投入和管理水平的提高。重组后，正需要大批懂技术，会管理的高素质管理人员。地方煤炭局的同志长期从事煤矿一线监管工作，通过适当的培训，相信很快就能够适应在煤矿管理岗位的新工作。