政府权力监督体系论文

我国的社会主义是在半殖民地、半封建社会的基础上建立起来的,与国家一切权力属于人民的国家本质和宪政体制相适应的法治理念还没有建立和形成。反过来,受过去封建传统“法治”的深厚影响,人民管理国家民主权利的行使以及对国家权力行使的限制与约束也大都流于形式。人们往往从制度规定性的优越性出发来认识这个制度,但实践中又缺乏使这种制度得以落实的可操作性措施。这就必然会妨害人民合法权利的实现,甚至会破坏、践踏人民的民主权利;也必然会妨害对政府行政权力的限制与制约,政府自我扩张也就在所难免。

社会主义市场经济作为一种法治经济,它的确立和深入发展,产生了对法治的极大需求,成为全社会推动法制建设的内在动力。但是,法治只是社会政治上层建筑中的一部分,而且与上层建筑的其它部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成、上层建筑的其它部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下,这种政治口号式的“法治”建设不能充分地、有效地发挥其功能。因为它所做的只是形式上的“依法”,而忽视了法本身所内含的宪政精神和法治理念。法律最高和国家公共权力应受法律约束是法所内含的宪政精神和法治理念最集中的表现。所以,越强调“法治”和依法办事,就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对人民合法权利的侵害,就越导致了权力的商品化。因为这种缺乏宪政精神和法治理念的法,包括行政法规、规章的背后是国家公共权力的延伸。强调用这种缺乏宪政精神和法治理念的法对社会公共事务的管理,实际上就是强调用国家公共权力对社会公共事务的管理,也实际上是强调用政府自身制定的规则对社会公共事务的管理。我们现在还处于社会主义的初级阶段,社会主义法是广大人民根本利益和意志的体现的本质规定性,并不能证明现实中的法就是人民根本利益和意志?奶逑帧7ㄊ怯晒一刂贫ɑ蛉峡傻摹A⒎ㄕ咄柚⒎ɡ捶从澈腿范ㄆ渥陨淼奶囟ɡ?甚至维护其自身的权力和垄断地位,因而不惜抵触宪法和法律,并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题,而是作为本部门、本地区的代言人出现的立法特征。这是我国立法实践中普遍存在的现象。

就行政立法而言,我国行政立法涉足大量的基本经济关系领域而代替国家权力机关制定经济法律,会导致政府通过行政立法巩固和扩大行政权力,使许多经济立法成为部门利益立法的情形发生;行政手段以行政立法的形式干预市场主体的自主活动,甚至还会导致低效率的经济后果。政府行政立法“泛化”①及其对市场干预过度的后果,又会成为政府进一步通过行政立法干预市场的理由。最终导致政府行政权力不断扩张和政府干预领域的不断扩张。市场领域逐渐地被政府取代,“私法”领域逐步被“公法”领域侵占,市场主体因政府的变相干预越来越失去了他们活动的自由和本来拥有的利益。政府行政立法通常还以收费、办证照等为内容,乱收费、乱罚款,在市场准入方面大作文章,造成了市场主体依法经营的沉重负担。虽然无论是成熟的或不成熟的市场经济,都不能没有政府的依法干预,但是,市场经济规律决定了国家公共权力不能进入市场。政府行政权力一旦以这种“泛化”的行政立法形式进入市场,就易造成官商一体的局面,甚至为官商搞行政权力垄断提供法律上的托词,造成行政法规愈多、市场愈小,这样一种法制建设适得其反的结果。而这种结果一旦在加强法治的旗号下任其发展,那么法律的效用就会减少。这种“法治”决不是市场?盟蟮姆ㄖ巍?/P>

法律没有最高性与政府行为缺乏法的限制与约束,实际上是同一事物的两个方面,都是对法治的践踏与破坏。其结果,就政府对国家和社会公共事务的管理而言,政府公共行政活动无确定的范围,即政府职能不明确。政府职能问题实际上是政府运用行政权力与市场和社会发生关系的范围及其权力作用的方式问题,也就是政府能在多大的范围内行使权力和如何行使权力的问题。因此,政府职能与政府行政权力密切相关,它是行政权力行使过程中所产生的效能。政府权力不受限制必定导致政府活动无范围。转变政府职能是公共行政体制改革的关键;而转变政府职能的核心就是要把政府权力限制在确定的范围之内。就政府对其内部事务的管理而言,必定导致“长官意志”。具体表现就是指挥者以权力为依据,服从者以长官的意志为依据;下级只对长官负责,不对职位负责、不对法律负责。这势必造成下级的晋升奖励是通过满足上级的利益、欲望而获得实现的后果;造成下级因怕失去自己的利益而不敢监督上级的情形;造成权力越大、地位越高,就越可以不受任何限制、不受任何责任追究的特权存在。

三、我国转轨时期的法制建设与政府公共行政改革

法治是现代社会发展过程中的普遍要求,是商品经济充分发展之后出现的一种社会状态。市场经济越发达,各经济主体的独立性就越强,社会对法治的需求也就越强。就我国而言,社会主义市场经济体制的确立和发展,为社会主义法制建设和在全社会范围内实行法治,提供了现实可能性。

(1)市场经济是以自由和平等的交换关系为基础的经济,是建立在各市场主体之间具有自主性和平等性、并且承认各自利益的基础之上。

(2)市场经济造就了多元的利益主体和利益结构。这种多元的利益结构在政治体制上,就会形成相互制约的权力关系。

(3)市场经济以分散决策为特征。因此,市场经济的发展必然要扩大分权的范围,减少政府集权的规模,从而提高公民的政治参与度。

(4)市场经济的发展改变了社会的价值标准,以集权为核心的价值体系被打破了。

市场经济的这些内在属性必然要求法治对市场经济体制的建立和发展起引导、规范、保障和服务作用,在以市场化为社会发展取向的转轨时期,作为政府公共行政核心原则的法治应当是法律最高的同义语。

因此,与社会主义市场经济体制的确立和发展相适应,与这种经济体制所要求的法治相适应,政府公共行政也须进行改革。政府公共行政所进行的这些改革,并不能简单地理解是由行政手段到法律手段的管理方式的变化;而是在市场经济条件下,政府行使行政权力必须受到限制,由权力支配一切变化为法具有至上的效力和最高的权威。“法治意味着法律的统治”①。深刻地理解和领会这种改革,对市场经济条件下的法制建设,具有十分重要的意义。

现代法治原则的本质在于揭示了治理国家的根本方法,是崇尚体现广大社会公众利益和意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。正如******在十五大报告中提出的:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务、管理文化经济事务、管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”②因此,与我国社会主义市场经济体制相适应,法治原则下的政府公共行政应当是:

第一,政府公共行政应以维护和促进实现市场主体和社会公众的权利为宗旨。市场经济是一种以权利为本位的权利经济。因此,政府公共行政对法治原则的体现,一是要尊重市场经济发展的规律和要求,其行为的基点是创造良好的市场经济发展环境条件和规范市场机制。二是要促进市场的发展,使市场效应最大化。在客观环境上,为市场主体实现其最大利益创造条件,而不是对市场主体利益的实现设置违背市场规律的障碍。三是政府公共行政应以社会公众的需要为导向,应增强对社会公众需要的回应力,提高政府公共服务的供给能力。四是政府应树立顾客意识和服务意识,建立健全政府各项工作制度,包括工作程序制度、监督制度、公共责任制度、政务公开制度、社会公众权利救济制度,使政府自觉置于社会公众的监督之下。

第二,政府公共行政应坚持行政职权法定。在计划经济体制下,政府行政权力无所不及。但在市场经济体制下,市场发挥着配置资源的基础性作用,政府行政权力应从社会、从市场中实行部分撤退。整个社会和市场运行由过去的以政府计划为边界变化为以法律为边界。因此,坚持政府行为职权法定,也就是要坚持政府活动不得超出法律规定的职权范围。政府职权来源于法律规定,这反映的是民主政治的特征与要求;政府职权法定,政府活动以法律为边界,这反映的是市场经济对有限和有效政府的发展要求。要做到政府职权法定,前提就是要培养政府尊重法律的法律意识。政府要从习惯于把法当成是治民的手段的工作作风转变为政府实施法律以实现社会公众的利益和权利的工作作风;社会公众要从守法的法律意识转变为应用法来维护和实现自己的利益和权利的法律意识。只有当社会公众感受到了法律可以维护和实现自己的利益和权利、可以保护自己的时候,他们才会遵守法律。遵守法律、尊重法律,本身就应是政府的职责所在。

第三,政府公共行政应坚持活动程序法定。坚持职权法定,是在实体法方面对政府权力行使的限制。但是,即使政府在法律规定的职权范围内,其行为的方式仍然可以造成对社会公众的伤害。因此,为了保护社会公众的利益不受政府和官员不正当权力行使方式的侵害,还必须在程序方面、在权力行使的方式方面,对政府权力的行使加以限制,实现从无序行政向有序行政的转变。政府依法定程序行使自己的职权,社会公众依法定程序行使和实现自己的权利,这同样是法治社会的必然要求。

参考文献:

①参见美国宪法修正案第五条的规定。

①《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第348页。

②《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第146页。

③《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第146页。

①JonPierre“TheMarketizationoftheState:Citizens,Consumers,andtheEmergenceofPublicMarket”MCGillQueen’spress,1994,P.55.