宅基地使用权退出补偿行政法研究

[摘要]在我国，土地利用不合理的问题十分突出，农村宅基地退出机制可以有效缓解这一问题。然而，在实施农村宅基地退出的过程中，存在着退出法律不完善、保障和补偿制度不完善等问题。要解决这些问题，需要创新相关立法和补偿保障制度，更好地推动农村宅基地退出机制的完善。

[关键词]农村宅基地；退出机制；补偿

1宅基地使用权退出补偿的内涵

改革开放后，国家以经济建设为中心，城市化进程的不断加快，使得大量农民选择到城市就业，也有相当数量的农民在城市定居，农民对于农村土地的依赖降低，从而导致了以下现象:一是大量农村宅基地和地上房屋闲置。二是宅基地使用权存在大量非法转让现象。根据相关调查显示，农村闲置住房的购买者中，只有不到50%的人是农村集体经济组织成员，而占比51.7%的部分农村闲置住房是被其他村民、城市居民和法人单位购买的。三是，违反法律规定转让宅基地使用权引发了大量民事纠纷。有学者通过实证调查发现，法院对集体经济组织以外的主体购买农村闲置房屋所签订的购买合同中存在着较为突出的“同案异判”现象。为了解决人民日益增长的对美好生活的物质需要和不平衡不充分的社会发展之间的矛盾，特别是广大农民强烈的对美好生活的向往和落后的农村物质文化环境的不协调，中共中央、国务院在2018年正式提出实施乡村振兴战略。引导农民自愿退出闲置宅基地使用权，对振兴闲置宅基地资源的合理使用具有十分重要的意义。农民有长期使用合法宅基地和地上房屋所有权的权利，所以在鼓励农民自愿退出闲置宅基地使用的同时，应做到对其进行合理的补偿，从而使得这部分农民的生活及生产经营得到保障，实现农村整体和谐安定的局面。此外,建立一个有效的退出补偿制度还可以刺激农民的热情回报到他们的土地中去,为生产和生活提供一个保障,使其生产生活有所依靠，并进一步引导他们以一种有序的方式参与到新农村建设和城乡一体化的建设中去。从法学视角来看，各学者之间对宅基地使用权退出机制进行的概念研究争论较大。宅基地使用权的退出机制是指一个法律体系,对农民进行合理补偿需要根据一定的标准(方法),以弥补农民自愿放弃空闲宅基地使用权后的损失以及废弃土地后的保障他们的生产和生活需求。薛玉飞等认为宅基地退出包括宅基地征收,即包含在政府主导模式下的利用“增减挂钩”政策而促使宅基地退出并复垦为耕地的行为。

2宅基地使用权退出补偿的方式

宅基地使用权退出补偿的方式是指对于农民自愿放弃宅基地使用权进行补偿所采取的行为模式，在权力本位的我国，宅基地使用权退出补偿的方式是独树一帜的，无国外经验可以借鉴，只能采取地方改革试点，探索出一条科学合理适合我国国情的宅基地退出补偿机制补偿的道路。根据地方试点地区的改革实验，对农民自愿放弃宅基地使用权的补偿方式仍旧是传统的方式，即以货币补偿和住房补偿为主，少数地区也同时考虑到了社会保障和相关政策补偿。货币补偿是指测量的区域,以自然性质(如建材、住房功能等)和状态情况(如新旧程度、年等)作为区分的农民的家园、地上房屋和附属设施和补偿农民返回他们的土地以货币的形式支付。住房补偿是指自愿放弃宅基地使用权返还土地的农民按照个人或家庭单位和实际合法住房土地面积为基数，按一定比例替代相应住房居住的补偿方式。政策性补偿是指在货币补偿和住房补偿的基础上，为稳定农民和谐安定的生产生活局面，保障农民重返土地后的未来生活水平生活质量而提供的福利待遇等长期补偿方式，主要包括医疗保障、就业保障、教育保障和养老保障等。具体来说，在城镇落户的农民可以于城镇居民一样享受城镇居民的医疗保险政策，同时政府还可以提供就业技能培训，提高放弃宅基地使用权的农民在城镇的生活技能，提高社会的稳定与农民的生活水平，其子女在城镇上学时可以享受与城镇居民子女同等的待遇。政策性补偿是一种有利于提高失地农民生活质量、社会保障水平以及维护社会和谐稳定发展的长期补偿措施。当然，在实践中，各种补偿方法并不是完全独立的，它们之间可以相互搭配关联，从效果上来看，补偿方法的相互融合搭配、关联进行往往能够取得更好的效果，使得放弃农村宅基地使用权的农民更容易接受，更能够起到真正的制度建设效果，更好地服务于广大失地农民，从而达到社会长治久安的目的。例如，住房面积较大的农民在享受一定面积的住房补偿后，还可以继续享受与剩余面积相对应的货币补偿。同样，政策补偿也贯穿于各种补偿措施之中，共同形成一个有效、高效、长期的土地撂荒补偿方案。

3宅基地使用权退出补偿的总体原则

近年来，理论界对如何建立科学合理有效的宅基地使用权撤回补偿制度进行了相关研究。有学者指出，探索宅基地使用权收回补偿制度应与农村综合改革挂钩，构建二者协同推进机制。有学者认为，应该通过创新制度来促进闲置宅基地的市场退出。有学者认为，激励机制是建立有效的宅基地使用权撤回补偿制度的核心。因此，宅基地使用权撤回补偿制度应以激励机制为导向，以多种方式共同协作探索，并提高公众满意度。为了更好地推进宅基地使用权退出机制需结合上述学者的观点在创新的同时以激励机制作为补充，充分调动农民退出宅基地使用权的积极性和主动性。综上所述，结合我国现阶段国情，宅基地使用权撤回补偿制度(方案)的构建应遵循以下原则:（1）合理补偿原则。有学者通过实证调查发现，宅基地使用权撤回补偿的合理性和公平性是影响农民自愿退出宅基地使用权的关键因素。由于获取合法拥有的宅基地土地使用权,而无需承担任何成本,加上农民根深蒂固的“标准”思想的历史原因,直接导致了农民退出宅基地使用权缺乏积极性和主动性不高的情况,没有或缺乏实践经验的失地农民，长期稳定居住在城市和城镇甚至买房,农民工宁愿在农村住房闲置很长一段时间也不想回到农村土地。通常撤回经济损失,进行赔偿后,回到农村可以使生产生活得到有效的保证是农民关注的因素,毕竟农民赖以生存的资源之一便是农村宅基地，根深蒂固的思想土地是农民生存之本，是子孙后代繁衍生息的根源所在，这种传统思想使得他们不愿轻易放弃自己对于土地的权利。在实践中，通常情况下如果他们认为的土地补偿水平较高,能够保障他们未来的生活水平和子孙后代的繁衍生息,他们选择主动退出闲置土地的可能性便会大大增加。因此，在制定宅基地使用权撤回补偿制度(方案)的过程中，合理补偿原则应当居于最重要的位置，是首要原则。（2）差异化补偿原则。由于我国地域辽阔，地方发展严重不均，地方具体情况不一且差距较大，对于补偿制度便难以具体的统一规定，法律制度对其进行规定时较为笼统，主要进行指导性的规定，具体到实施操作环节各地往往难以贯彻落实，只能根据我国不同地区农村的地理位置和经济发展水平，以及农民自身经济条件、职业发展方向和未来生活需求的差异进而具体确定，从而提高从法律制度到政策执行的可操作性。遵循差异化补偿原则，不同地区能够有效地提供不同程度的土地撂荒补偿，不同农民的实际补偿需求也存在一定程度的差异。基于此，宅基地使用权撤回补偿制度(方案)的设计应充分考虑上述因素。综合考虑补偿措施和个人应采取差异化的薪酬措施，同时差异化的薪酬方案应针对不同地区和不同的农民需要，通过综合补偿方法制定出具有差异化的补偿方案符合科学有效性的要求。（3）后续配套措施补偿原则。该原则从形式上来讲是上述两个原则的补充原则，但在实践中确实不可或缺的，通常会起到决定性作用。一些学者通过实证调查发现,要是通过货币的形式进行补偿,即使赔偿金额是科学合理的,自愿退出宅基地使用权的农民比例仍低于15%。相应的，如果提供多种补偿方式，比例会显著增加，例如辅之以差异化补偿方式即货币补偿与住房补偿同时进行，在住房面积上满足一定比例后，剩余需要补偿的部分进行货币补偿，并且对于该部分农民回到农村后的生产生活提供保障。此外，对于农民来说，宅基地的功能不仅仅是生活，还可以在此基础上享受农村医疗、农业生产和养老保障等福利。一旦选择退出宅基地使用权，农民自然会考虑放弃宅基地使用权之后，他们的住房、就业、子女入学和社会保障政策是否能得到有效保障。因此补偿体系的设计(方案)退出宅基地的使用权不应仅限于宅基地本身，应遵循相应的补偿政策,通过整合多项原则多种方法进行制度创新来保证农民退出宅基地的使用权后，可以维持正常或者获得更好的生存技能和生活水平。

4农村宅基地退出补偿中的法律问题

4.1宅基地退出补偿相关立法不完善

在中国有关土地管理的法律中只规定了一些具有指导性的基本规则,并不具有较强的可操作性,致使有关机构在实际操作中难度较大，规范不一；《土地管理法》中,删除“城镇非农业户口居民申请宅基地”的规定,标志着宅基地使用权逐渐规范至农村集体经济组织成员内。国务院相关决定中提出鼓励整理农村建设用地,增减挂钩等政策进一步推进农村宅基地整理和闲置宅基地退出与盘活。我国农村宅基地的法律规定仍处在一个不完整不系统的状态,可以说法律体系中对于如何退出农村宅基地的相关事项未置一词。因此，在实践中，行政机关的对于具体实施过程中遇到的问题可以在权限范围内制定相应的规章制度。由各地方的规章制度逐渐上升至法律层面，进而不断完善宅基地相关法律体系。

4.2退出补偿制度不完善

由于农村宅基地退出制度开展时间不长，法律并未对其统一规定，也无法做出法律上的回应，从我国过往的法制探索的道路中吸取经验，在部分地区展开试点工作，通过地方试点工作报告的问题及对策进行总结汇总。在各省市的试点工作中，一般都规定了退出的条件和程序，对于如何补偿也只有原则性的回答，具体的标准和范围没有明确规定，可操作性较低是可以预见的，机遇与挑战并存，行政机关对于具体实施过程中遇到的问题可以在权限范围内制定相应的规章制度。在某些司法管辖区域，宅基地退出相关补偿是直接根据其他法律法规作出的。所以说，宅基地使用权退出后的补偿制度急需整合健全。

4.3退出后保障制度不完善

虽然近年来我国的社会保障体系有所完善，但与城市保障体系相比，农村保障体系还不够健全。如果农民离开了宅基地，就等于失去了他们的生活空间，失去了赖以生存的家园。如果选择生活在城市，不论是从个人工作、子女教育、社会保障等各方面，还是生活成本、生存技能等方面，是否能够适应和应对城市中的各种压力。因此，如果宅基地退出后没有相对完善的保障体系，就有可能成为农民退出宅基地最大的障碍，地方行政机关应在相关法律法规所规定的的范围内积极发挥“父母官”的作用，在职权范围内对农村宅基地使用权退出的工作作出指导和规定，造福退出农村宅基地使用权的农民，为其提供制度保障，免其后顾之忧。

5完善宅基地使用权退出补偿的相关法律法规

《物权法》和《土地管理法》是我国现行法律中对宅基地进行主要规定的法律，《宪法》《担保法》和《城乡规划法》中对宅基地也有一些简单的规定。一般来说,《物权法》只有四个条款规定的权利的用户宅基地和失去宅基地的使用权,留下相关的实质性问题农民的切身利益和基本的财产权,如收购和转让宅基地,调整土地管理法律和“国家有关规定”。新修订的《土地管理法》仅在第62条中提到了宅基地的相关内容，并没有对上述实质性问题进行详细规定。这种情况直接导致了我国现行法律中宅基地制度的严重缺失。国家允许并鼓励闲置土地的流通,在我国各地广泛的国情及制度背景下,的试点地区,即退出土地使用权补偿试点地区的探索逐渐形成了可行性经验,但在法律层面上缺乏统一的监管,部分试点地区出现较大的差异，针对共性问题应统一标准，最终由法律作出回应。现阶段，多种因素决定了不同地区宅基地使用权收回的补偿模式和补偿标准会有一定的差异。因此，宅基地使用权的退出补偿仍应留待试点地区进行探索，逐步形成系统有效的经验，为今后在全国推广提供实践依据。而通过土地的概念(转让、继承)对于应该占用的土地进行补偿、过度占用土地和“豪宅”如何确定补偿标准,是否需要支付费用等影响农民基本权利的事项,应当遵循法律保留原则，通过修改土地管理相关法律、行政法规规定，由作为立法机关的全国人民代表大会及其常委会制定全国公认的法律法规，由国务院统一全国问题及相应对策对于共性问题做出统一回应。具体而言，首先，宅基地概念的外延是否仅包括住宅所占用的宅基地或生产、生活附属的土地，将为确定补偿范围和确定农民是否超出标准占有宅基地提供参考。第二,由于历史原因形成的传统的通过继承被占领的土地,通过转让宅基地使用权，包括集体经济组织的成员，均应该得到补偿,房屋土地使用权补偿标准的合法占用土地应该区分是否为集体经济组织成员;第三,过度占用土地和“一个豪宅”退出情况是否应当支付土地补偿费用,重要的是需要注意,在这个问题上是否需要支付土地费用应当进行统一监管,农村宅基地费用的收取标准属于可以根据地理位置因素和经济发展水平做出详细的计划。这些问题不是每个地方政府可以根据自己的经济发展水平和地理位置来规定的。国家层面仍应在全国范围内给与回应并作出统一规定，完善相关法律制度，确保放弃土地的农民的基本权利不受侵犯。从另一方面来讲，规范的统一法律制度的完善也有助于提高农民自愿退出闲置宅基地使用权的积极性和主动性，推动国家经济体制健康运行和良性发展。

6结语

在推进宅基地使用权退出机制的过程中，宅基地使用权退出补偿的相关问题是农民最为关注的问题之一。研究发现，合理的补偿方案可以显著提高农民自愿退出宅基地使用权的主动性和积极性。我国地域辽阔，区域经济发展水平差异极大，民风民俗区别明显，不同的地方区域、民族文化以及地理位置都严重影响宅基地使用权退出机制的推行，需要结合区域经济发展水平差异和地理位置因素，开展试点地区政策先行，试点地区在探索宅基地使用权收回补偿方面取得了一定的改革成果，在一定程度上缓解了宅基地闲置低效利用的现状。但总体而言，试点地区的退出补偿工作还存在一些问题，现阶段还没有形成适用于全国的系统经验。宅基地用益物权是我国最具特色的用益物权。它是农民以加入集体经济组织为基础而享有的福利保障。在推进宅基地使用权退出补偿的过程中，要充分尊重农民的意愿，创新工作方式，保护农民的基本财产权不受侵犯。只有尊重农民意愿,维护农民权益才可以最大程度的地释放农民闲置宅基地的潜在价值；宅基地制度改革稳步推进，是缓解并解决土地资源的短缺和经济快速发展的需求之间矛盾的一剂良药，为国家经济体制健康运行和快速发展提供后备力量。

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作者：崔嘉丽 单位：黑龙江科技大学