谈中国行政执法权

一、行政执法权概念的分析

（一）执法

执法作为国家行政机关的独立职能之一，来源于英国的enforce(orexecute)thelaw。詹宁斯认为，政治机构通常分为立法、执行（或行政）、司法三部分，所谓执行，即执行法律。区别于古代社会，君王可以一言兴发、一言废法，国家最高统治者就代表着最高国家行政机关，君主个人意志就是最高权力的统治，是执行行政事务的管理的依据。执法，顾名思义，就是掌管法律的机关和个人依靠法律的程序执行法律，传布法律，实现法律。执法又分为广义上的执法和狭义上的执法，广义上的执法通常包括法的实施和适用，而狭义上的执法专指国家行政机关及其公职人员依法行使管理职权、履行职责、实施法律的行为。

（二）行政执法

我们通常在使用执法这个概念时，也同时使用“行政执法”的概念。我国现代意义上的行政概念，源于日本。行政带有经营管理和执行的意思，它存在于国家和政府事务之间，也存在于私人的组织和行为之中，但此处所说的行政执法，专指前者。许崇德、皮纯协教授从行政执法广义论的角度阐释，他们认为行政执法是国家行政机关执行宪法和全部的法律总体，包括中央政府以及地方政府的所有活动。而杨惠基则是对行政执法作狭义的解释，他认为行政执法不包括行政机关制定行政法规和规章的立法行为，也不包括与行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为。行政执法是与行政立法、行政司法相对而言的。我们认为，不区分行政执法和行政司法这种广义上的概念，比较笼统，容易造成执法和司法界限的混淆，毕竟两者并非同一个概念。

（三）行政执法权

对行政执法的概念研究就是研究行政执法权的一个逻辑前提，所谓行政执法权，是指国家行政机关、法律授权以及委托的组织和公职人员在行使行政管理权的过程中，依照职权和程序，并将法律运用到具体人、具体事的权力。行政执法权的主体是行政机关，此处的行政机关是法律和宪法授予的、中央人民政府地方各级人民政府及其所属部门。同时，法律授予的组织、团体和个人也可以以行政机关或组织、团体、个人的名义，在法律规定的范围之内行使行政执法权力。行政执法权所涉及的方面是很广泛的，甚至可是说社会生活中的方方面面都有可能受到行政执法权的调整，政治、经济、文化、科学事业、医疗卫生、社会保险、财政税收、福利待遇、公共服务等各个领域。

二、我国行政执法权遇到的问题和解决途径

（一）行政执法权裁量的范围过大

行政机关作为行政执法权的主体，“依法行政”仍然是现代法治要求下的最基本要素，但是因其行政本身具有的机动性、灵活性，又必然要求行使行政执行权的主体充分发挥积极性、主动性、创造性，最大限度的满足对个案正义的要求，这是因为立法者在设立法律时，往往无法充分考虑到个案的具体情节复杂多变，为了区别对待不同情况，为了满足个案正义的要求，行政执行权的裁量现象已经是一个不争的事实。然而，所有的自由裁量权都有可能被滥用，这仍然是一个至理名言。尽量必要的裁量权是实现个案正义不可或缺的，但过度的不必要的自由裁量则对行政执法权的相对人是一种潜在的威胁或者直接的伤害。因此我们的任务并不是反对或拒绝行政裁量的广泛存在，而是对这些问题加以治理，摈除那些不必要的行政裁量权，对可能或者已经被滥用的行政裁量权加以预防和控制。在我国，针对行政执行权的裁量范围过大的现状，多数学者主张加强对行政裁量权的“法律控制”但是我国目前司法审查范围十分有限，加强对行政裁量的立法控制成为多数学者普遍关注的重点。有人认为，我国目前滥用行政裁量权的现象得不到有效遏制，其根本原因在于作为国家权力体系中心的立法权没有起好承担起立法规制行政权的责任，因此我国现阶段必须下大力气通过细致而严密的立法抑制行政执法过程中的裁量权的泛化。我们认为，任何试图运用某一单一行政法模式，都具有潜在的扭曲作用，甚至会阻碍我们解决现实问题的方案。我们应该以全球化的视野，倡导一种以“原则”为取向的功能主义控权模式，在法定、均衡和正当等行政法原则的统制之下，通过行政规制、利益衡量、意志沟通和司法审查等功能因素的有效发挥达到行政执法权裁量的最佳构建。

（二）行政执法权力机构效能低下

我国行政执法权虽然经过了几次变革，但是不得不承认，行政机关行政执法效率低下，和高速发展的社会主义市场经济产生巨大的发差，尤其是我国加入到世贸组织以后，行政执法权的效能不能适应世界贸易规则和世界市场的考验是我国行政执法权亟待解决的问题。主要表现在政府职能不清，甚至是职能交叉，一件事情的处理往往相互扯皮，资源消耗不说，而且给行政相对人造成很大的困扰，甚至这种行政执法权的行使严重侵害了公民和法人的正当权益。国务院2009年9月863号文件曾指出，政府职能转变和行政管理体制改革尚未到位，行政机关仍存在很多不该管、管不了、实际也管不好的事情机构臃肿、职责不清，执法不规范的问题相当严重。所以提高行政执法机关的执法水平和效率，建立统一效能的管理机制，是具有重要意义的。而影响效能的一个关键行因素就是机构的成本，成本越大，效能就越低，因此行政机关行使行政执法权的活动必须迅速简洁，使当事人的请求权能很快得到满足。这其中又主要包括以下几点，从个人素质上来看，提高行政人员的个人素质，增强提高行政效率的意识是非常必要的；从立法层面上来看，明确立法规定行政执法权的权限和责任，也是提高行政效能一个重要的技术手段。