城市圈的行政规范透析

本文作者：陈冰工作单位：湖北中医药大学人文学院

关于城市圈的行政立法及其效力问题，就是一个非常重要、非常典型的问题。为什么对于行政法会有如此新的课题？原因在于：其一，在区域经济一体化过程中，政府的作用非同小可。区域经济的良性发展对政府的依法行政提出了更高的要求。因此，我们要大力推进依法行政，按照依法治市要求，致力于建立制度化运作模式，明确责、权、利，保障各种主体的权益，大力加强行政立法。其二，经济一体化趋势必然要求城市圈内各地方政府间相互配合与协调。武汉城市圈的发展要求“圈内”建立政府间高效的协调对话沟通机制，统筹规划，合理布局，以期达到行政资源的高效利用和物质资源的最优化配置。在依法行政的大背景下，行政立法以及规范性文件的制定对行政权力的运行有着极其重要的先定性作用。其三，行政法则不仅有全国性法律，还有众多的地方性法规和规章，地方性法规、规章的适用更为广泛和直接，尤其是地方行政规章有着特殊重要的作用。区域内的行政立法以及立法的内容，直接关系到城市圈建设的进程和质量。

武汉城市圈中，除了武汉是全国特大级城市外，其他城市均为比较小的地市级城市。在武汉经济圈内，除了湖北省政府具有颁布地方规章的权限，其所颁布的规章具有在全湖北省范围内通行的法律效力外，只有武汉市具备制定地方政府规章的权限，且只在武汉市行政区划范围内有效。其他8个城市既不是特区，也不是国务院批准的较大的市，均不具备行政规章的立法权，只具有一般规范性文件的制定权。这种立法体制至少会带来以下几个方面的问题：第一，湖北省政府制定的规章适用于全省范围，当然也适用于武汉城市圈，但是，它并不具有针对性、特定性，对武汉城市圈的经济发展和其他需求并不具有独特的作用。第二，武汉市虽然具有制定地方规章的权限，但是其效力范围仅局限于武汉市所辖的范围，并不能对其他8个城市产生效力，对城市圈内统一协调的行政权力的运作非常不利。第三，其他8个城市具备一般规范性文件的制定权限，但是，这种权限更是有限，只能在各自所在地方生效，相互之间没有必然的联系，相互冲突的情况在所难免，各地为了本地方的利益还可能设置各种门槛，更是加大了统一协调的难度。

（一）必要性由于城市圈的有限立法权和规范性文件适用范围的有限性，阻碍了城市圈的一体化进程，因此，构筑城市圈的立法体系（行政规范性文件的制定体系）就成为迫在眉睫的任务。目前，武汉城市圈在此方面还有很大的改进空间，因为该城市圈还没有形成最佳的合作氛围，耦合度还不高，不仅不能有效体现协作互助，而且可能造成不必要的竞争，从而浪费资源。因此就更需要通过加强圈内城市在行政立法领域的整体化，更节约、更高效地整合资源、利用资源。（二）可行性在现有的行政立法体制下，城市圈的组成城市可以根据需要组成一个联合机构，对事关城市圈发展大计的问题进行协商，在充分讨论、协商、论证的基础上，颁布在城市圈内有效实施的行政规范性文件。联合机构基本职责：一是制定适用于整个城市圈范围的行政规范；二是当出现对行政规范内容理解上的分歧时，做出行政解释；三是清理城市圈内各城市自己制定的、与城市圈行政规范不符的规定，对今后各城市的相关规定进行备案审查；四是当各城市之间涉及城市群事项的规定相互冲突、而此时又尚未制定统一的城市圈行政规范时，负责居中协调、裁决。（三）原则1、遵守上位法原则。城市圈行政规范性文件的制定必须符合宪法、法律、行政法规以及省级政府规章的内容和原则。但对于上述法律规范未作出规定或该规定完全不符合城市圈的实际需要的，我们可以作出创新性的规定。理论上，笔者认为规范不是绝对严格遵守上位法原则。2、人民利益至上原则。我们在制定城市圈行政规范时，要本着为人民服务、对人民负责的责任感、使命感来进行。首先，立法者必须秉持公正、公平的立法理念进行立法。行政活动取得公正性的前提是它依据的规范的公正性。具体到城市圈行政规范，可能涉及到各个城市之间的利益均衡，我们立法就应当使各种资源得到最优化利用，最大化服务于城市圈内的人民。其次，城市圈的行政规范是为城市圈的建设而制定的，归根结底也就是为改善民生、为民谋利而为的，必须本着“以人为本”原则。现代民主理论认为，公共管理的治权来自于人民的让渡，公共管理者的行政行为要对人民负责，满足和实现人民的各项权利，受到人民的监督。3、平等互利、和谐共处原则。城市圈的各个城市之间，在许多方面都有共同点，也存在差异性。建立城市圈的目的就是集中优势、整合资源，相互帮助、取长补短。各个城市之间应当是平等互利的关系，对于城市圈的建设事项，每个城市都是平等的主体，都应当发挥自有的、独特的优势，而这种优势可能被用来支援其他城市，某些情况下，还可能因此对自己造成一定的损失和代价。但只要有利于城市圈的发展，这种损失就是值得的，因为惟有这样，才能形成互补与合力，显现出整体优势，才能造就城市圈城市间的和谐共处局面。4、立足当前，放眼长远，通盘考虑的原则。“风物长宜放眼量”，我们的各项工作也必须立足当前，放眼长远，包括行政规范性文件的制定。尽管行政法律法规与其他法律相比具有多变性，但是也应当尽量考虑长远一些、全面一些，以避免“朝令夕改”，其结果是浪费财力和资源，甚至会影响到社会的稳定性。（四）立法主体武汉城市圈行政规范的制定主体应当是以武汉为核心的9个城市的政府联合体，9个城市中的任何一个市政府都无权独自行使属于城市圈行政规范的制定权，而应当由9个市的政府分别派出代表，联合组成一个专门的规范制定机构，在这个机构中，各市政府的代表地位平等，共同行使制定行政规范的权力。它有权提出草案，出台正式文件，修改既有规范，废止有关规范。当然，所有这些权力的行使都必须比照行政立法的程序严格进行。同时，这种权力并不影响各个城市自有的规范性文件的制定权。（五）内容并非所有方面都需要、都能够进行城市圈的行政规范的制定。由于国家对武汉城市圈是定位于“全国资源节约型、环境友好型社会建设综合改革配套试验区”，依笔者所见，能够制定城市圈行政规范的事项，主要应该是以下方面的内容：一体化的市场建设、交通运输、环境保护、产业结构的改造和重构、工业发展的技术协作、农业技术推广、水利建设等，也就是经济社会发展方面的事项。对于武汉城市圈而言，重点是经济发展和生态环境保护工作。（六）法律属性及地位对于城市圈行政规范的法律属性，我们可以暂时不将其定性为行政法规范，而是定性为行政规范性文件。因为在我国现行行政法规范体系中，至今尚未有城市圈政府联合规章。那么，城市圈行政规范性文件的等级在什么层面上呢？它应当高于一般城市所制定的一般规范性文件，甚至高于拥有行政立法权的城市的行政规章，如武汉市的行政规章。为什么呢？因为：其一，其内容超出了一个单个城市的运作范围；其二，其作用也超出了单个城市的地域界限；其三，其立法者已经不是单个城市政府，而是一个相对固定的政府联合体；其四，其制定过程也较为复杂，需要制定者全面、周密的考虑，又要进行细致、耐心的协商，与此相对应，其制定程序也较为复杂。