澳大利亚行政服务体系

本文作者：沈开举程雪阳工作单位：郑州大学

20世纪以后，特别是二战以后，伴随着福利国家的到来，许多新的权利、义务以及行政决定程序不断涌现，政府需要对越来越多的社会事务负责，国会监督政府的能力(或许还包括监督意愿)却在不断衰弱，更不幸的是，这种“民主赤字”也无法通过司法审查得到充分救济———因为法院在司法审查过程中不但对行政决定中错误的事实认定问题无能为力，而且对一些法律问题的处理也心有余而力不足。〔5〕最初，澳大利亚通过增强行政机关内部的自我审查以及设立分散的专门性裁判所来应对政府活动日益扩张。然而这种零敲碎打、逐个解决的救济机制导致大量专属管辖和专门性裁判所出现，公共行政救济领域由此也变成了“上诉迷宫”。〔6〕为了解决上述问题，1960年代末，澳大利亚联邦政府对行政行为的监督和审查问题展开了调查。1968年，执政的戈顿政府(Gortongovernment)成立了一个以约翰•克尔(JohnKerr)为首的委员会。虽然该委员会的主要工作是调查司法审查制度的改革，但它对行政行为的审查机制也进行了详细分析。1971年，克尔委员会提交了一份对随后澳大利亚法律发展产生了重大影响的报告。在该份报告中，该委员会不但建议澳大利亚成立一个新的联邦法院来审查行政决定的“合法性”，而且建议借鉴英国的综合性裁判所制度，将各种专门性裁判所机构合并，建立一个可以对众多类型行政决定的合理性、合法性以及政策适当性进行综合审查的裁判所制度。克尔委员会相信，这种裁判所制度的建立有助于实现“个案正义与行政效率之间的平衡”〔7〕。克尔委员会的报告在政治上得到了广泛支持。〔8〕随后设立的布兰德委员会(BlandCommittee)和埃里考特委员会(EllicottCommittee)在克尔委员会报告的基础上，就行政裁判所的管辖权等具体事宜作了进一步的调研。〔9〕最终，澳大利亚联邦议会在1975年通过了《联邦行政上诉裁判所法案》(Adminis-trativeAppealsTribunalAct1975)。不过，由于受到了当时执政的弗雷泽政府(Frasergovernment)抵制，联邦行政上诉裁判所直到1976年7月才正式成立。〔10〕1980年代以后，这种兼具行政和司法特征，具有广泛管辖权，意在提供一个大范围的、标准化的、易接近的、独立的外部审查的机制，为澳大利亚各州竞相模仿。不过，克尔委员会关于将各种专门性审查机构合并到一个机构之中的设想并没有完全实现，联邦一级的优劣性审查从来没有被行政上诉裁判所垄断过，许多针对特定事项进行优劣性审查的裁判所还是被保留了下来。比如，老兵申诉复议委员会(Veteran’sReviewBoard)、社会保障申诉裁判所被改造成为行政上诉裁判所的下级裁判所，当事人对这类专门性裁判所决定不服的话，可以上诉到行政上诉裁判所;而移民裁判所则是独立运作的，除了极少数问题之外，都可以做出终局性的审查决定，不受行政上诉裁判所的监督和审查。这些专门性的裁判所与行政上诉裁判所之间存在很多相似之处，也有很多重大不同———在受案范围、审理程序以及正式性程度等方面尤其明显。〔11〕1990年代时，有人曾经建议把这些专门裁判所与行政上诉裁判所进一步合并，成立一个新的“行政复议裁判所”(administrativereviewtribunal)，但这个建议并没有获得足够的支持，最终胎死腹中。〔12〕联邦层面发展起来的优劣性审查制度曾经备受赞誉，被认为是“一个意义重大的革新”，一个“重大的进步”，是“澳大利亚民主制度走向实质性成熟”的标志。〔13〕然而，到了1990年代中后期，优劣性审查制度的正当性和实效性开始受到质疑。由于联邦政府未能抑制专门裁判所的混乱发展，一些人指责联邦政府违背了“建设更小、更便民政府”的承诺，并偏离了行政法改革最初所设定的理性化目标;〔14〕还有一些批评者认为，优劣性审查机制过于“奢侈”———抛开裁判所运作所需的费用不论，优劣性审查机制导致大量的政府资源被用于对行政决定正确性的辩护和证明方面，而这些资源原本可以用于提高行政决定质量的措施上，比如培训、贯彻行为准则、改进内部审查程序、制作行为手册等等;〔15〕另外一些批评者认为，裁判所对行政政策所进行的优劣性审查侵犯了属于政府的专属领域，由于行政经验的欠缺，优劣性审查的裁决者们所做出的决定可能会比初始决定更不合理。总之，批评者们要求重新检视个案正义、社会利益、行政目的、行政优先事项以及行政效率等目标之间的关系。〔16〕2000年，澳大利亚制定了行政复议裁判所草案(TheAdministrativeReviewTribunalBill2000)。该草案建议将行政上诉裁判所、社会保险上诉裁判所、移民审查裁判所和难民审查裁判所合并，成立一个综合性的“行政复议裁判所”(administrativereviewtribunal)。然而，由于该草案存在过分强调效率和集中、低估法律技巧对于审查程序的重要性、不具有操作性等问题，最终未能在参议院通过。到了2005年，结合之前各种各样的报告、建议和法律草案所积累的经验教训，《联邦行政上诉裁判所法案》终于被修订。这次法律修订包括以下八个方面的重要改革:(1)强调裁判所要依照“公平、合理、经济、非正式性以及快捷”等目标进行优劣性审查;(2)将裁判所高级成员的任期延长至7年;(3)对各种裁判所的设立有了更明确的规定，并对一些专门性裁判所进行了合并重组;(4)授予裁判所在事实认定、证据采信以及其他事项方面更多的自由裁量权;(5)提高裁判所审查程序的非正式性和弹性;(6)明确要求行政机关必须尽力协助裁判所的工作;(7)扩充并加强了行政上诉裁判所体制内的替代性纠纷解决机制;(8)扩大了联邦法院对裁判所裁决的司法审查权限。〔17〕与之前各种各样的草案、报告相比，2005年的改革比较温和，或者说具有“不彻底性”。但是制度的改革应当在现有的法律框架内进行，不可能过于激进。2005年以后，行政上诉裁判所及其他专门性裁判所一直积极探索优劣性审查制度的发展空间，以求在尊重公平合理的基础之上，提供更加便民、经济、高效的行政救济服务。

要准确理解优劣性审查在澳大利亚公法领域的地位和意义，我们就必须从从事该审查的主体入手，进行细致的梳理。从1975年《联邦行政上诉裁判所法案》建立联邦行政上诉裁判所(theFederalAdmin-istrativeAppealsTribunal，AAT)以来，澳大利亚许多州纷纷借鉴联邦行政上诉裁判所模式，建立了综合性的州级裁判所，这些裁判所往往并不限于对州政府及其部门的行政决定进行审查，也会涉及一些民事领域的纠纷裁决。比如，1997年，新南威尔士州建立了一个名为“行政决定裁判所”(theAdministrativeDecisionsTribunalofNewSouthWales，ADT)的“超级裁判所”;1998年，维多利亚州建立了“维多利亚民事与行政裁判所”(theVictorianCivilandAdministrativeTribunal，CVAT);2001年，南澳大利亚州在考虑了各种各样的建议案之后，最终选择在塔斯马尼亚法院内部设立一个专门的行政上诉分支;2004年，西澳大利亚州则建立了“州行政裁判所”(TheStateAdministrativeTribunalofWestAustralia，SAT)。〔18〕不过，鉴于文章篇幅的限制以及联邦行政上诉裁判所在其国内的示范性，本文主要以联邦行政上诉裁判所为对象讨论澳大利亚优劣性审查的制度架构及其存在的问题。(一)优劣性审查的审查主体联邦行政上诉裁判所由一名主席，一定数量的副主席、高级成员和普通成员组成。所有这些成员都由行政长官依照立法的规定进行任命:主席必须是一名联邦法院的法官;副主席必须具有5年以上的法律实务经验;高级成员则要求至少有5年以上法律实务经验或者有相关的特殊知识和技能;普通成员也要求有法律或者相关领域的工作经验，或者相关特殊的知识和技能。所有的成员任期最长为7年，任期届满后，合格者可以继续连任。〔19〕截止2011年6月，联邦行政上诉裁判所的成员(包括全职和兼职)达到了90位。〔20〕行政上诉裁判所内部被划分为四个分支:即一般行政分支(GeneralAdministrativeDivi-sion)，证券上诉分支(SecurityAppealsDivison)，税收上诉分支(TaxationAppealsDivision)和老兵上诉分支(Veteran’sAppealsDivsion)。通常来说，主席和副主席可以行使裁判所所有分支的权力，而高级成员和普通成员则会被分配到某一具体分支，从事该分支优劣性审查的具体工作。〔21〕当然，联邦行政上诉裁判所对于成员资格的要求并非一个没有争议的问题。传统上，人们认为，赋予行政上诉裁判所成员以固定的任期和重要的司法权力是为了保护裁判所本身的地位和独立性，因为裁判所被认定为应当独立于行政机构;人们一直以来也相信，裁判所成员具有一定层次的法律经验对于其从事优劣性审查是必要且重要的，因为他们毕竟是在从事一种司法裁决活动。〔22〕然而并非所有的人都同意这种见解。一些反对者认为，裁判所与法院并不完全相同，对裁判所来说，在某些特定的情况下，保持成员的弹性任期制对于确保其正常运作是有益的，因为弹性任期制可以吸引合适的专家加入裁判所;吸收其他行业的专家加入也是必要的，因为行政上诉裁判所处理的事务涉及社会生活的方方面面，仅仅具有法律职业背景并不能完全胜任这一项工作。〔23〕从目前的情况来看，弹性任期制的倡议并没有得到广泛支持，支持行政上诉裁判所法律职业化的观点也没有占据上风，这个综合性审查机构正在朝非法律职业化的方向前进，越来越多的联邦行政上诉裁判所成员来自医药、军事、社会工作、航空、能源、环境科学、会计和评估等领域。〔24〕(二)审查管辖权的来源从逻辑上来说，当法律决定建立一个独立的裁判机构时，人们有理由期待该裁判机构的管辖权应当是明确的，否则不但可能会产生许多管辖权争议，而且会让申请人无所适从。然而，联邦行政上诉裁判所制度并没有满足人们的这一期待。由于《联邦行政上诉裁判所法案》只规定裁判所自身的组织架构问题，而将管辖权问题留给其他单行法律处理，〔25〕所以联邦行政上诉裁判所的管辖权一直处在发展变化之中。在联邦行政上诉裁判所刚刚成立时，仅仅有26项英联邦法令赋予该裁判所以管辖权，〔26〕然而，经过四十多年的发展，该裁判所现在已经可以依照400多项法令或者委任立法(delegatedlegisla-tion)行使管辖权了，并且该裁判所管辖的领域也逐步扩展到破产、社会保险和社会救助、民航、公司、信息自由、移民和安全等诸多方面。〔27〕在这种分散型的管辖权立法模式下:(1)联邦行政上诉裁判所和其他裁判所对某一行政决定是否有管辖权取决于具体法律是否进行了授权;(2)由于各种授权法律的授权范围往往并不特别明确，所以需要将大量的人力物力投入管辖权的认定事务上。参议院立法与公共事务常务委员会(TheLegislativeandGeneralPurposeStandingCommittees)会定期公布对于裁判所管辖权范围的认定结果，联邦行政审查委员会(ARC)则负责向公众提供关于行政上诉裁判所管辖权的咨询，而在此过程中，管辖权的确定问题不免会受到政治考量和议会中不同政治力量对比等因素的影响;〔28〕(3)管辖权的不确定和争议并不能通过争议当事人的协商一致来加以解决。换句话说，当事人并不具有选择裁判所的权力，每个裁判所都必须就裁判申请是否属于其管辖范围做出独立的判断。〔29〕(三)申请条件同其他行政救济措施一样，当事人申请裁判所进行优劣性审查时，通常需要满足一定的条件。依照《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，行政相对人只有在其利益(interests)受到行政决定(decision)影响时，才有权向联邦行政上诉裁判所提出优劣性审查申请。〔30〕不过，这里所谓的“利益”通常比较宽泛，可以是直接利益，也可以是间接利益;可以是现实的利益，也可以是合理期待;可以是金钱利益，也可以是名誉、精神损害等非物质性的利益———这些利益并不必须是一项具体的法律权利。〔31〕依据《联邦行政上诉裁判所法案》第31条的规定，“裁判所有权决定申请人的利益是否受到行政决定的影响，而且裁判所的决定在优劣性审查中是决定性的”，〔32〕这意味着，关于“申请人的利益是否受到影响”这一问题，需要裁判所在个案中依照具体法律的规定并结合该案所处的具体环境加以确定。另外需要指出的是，优劣性审查要求当事人申请审查的行政决定必须是持续有效的(continuing)，如果申请人提出申请所依赖的环境在申请提出之后发生了变化(如行政机关主动改变或撤销了初始行政决定等)，那么该项申请就可能会被驳回。除此之外，《联邦行政上诉裁判所法案》第27条还规定，在特殊的情况下，申请条件可能会因为相关法律的授权而有所改变。〔33〕另外，裁判所有权增加“利益受影响”的第三人参与裁决过程。隶属司法部的总检察长在一些特殊的情况下，也可以申请参加裁决所的裁决过程。〔34〕(四)申请程序与法院的司法审查相比，优劣性审查的申请程序更便捷和灵活。依据《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，当事人必须是以书面形式提出申请，但并不必须使用统一的表格形式;当事人应当在申请书中阐明申请理由，但其申请理由可以是初步的，不完善的;在裁判所裁决过程中，当事人的请求和理由也不限于申请书中所列的事项。〔35〕就申请的费用而言，联邦行政上诉裁判所2011年的标准申请费为777澳元/件。但是费用免除、返还的情况大量存在———比如，如果申请裁决的行政决定涉及联邦劳工赔偿、社会保障、家庭辅助福利金或退伍军人福利金，则无须缴纳申请费;其他诸如与税务决定有关的上诉案件需要申请费，但如果上诉人持有健康保健卡或联邦老年健康保健卡，申请费则可减至100澳元;另外，如果上诉人认为自己无力承担全额申请费，可以申请减免;对于那些支付了全额申请费的上诉人来说，如果裁判所裁决其最后胜诉，其还可以得到部分退款。〔36〕如此一来，申请费实际上并不构成对当事人提出审查申请的一个限制条件。申请的期限问题是由《联邦行政上诉裁判所法案》和其他授权法案所共同确定的。依照《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，申请人应当在行政决定送达之后28天之内向裁判所提出申请。〔37〕不过，裁判所可以依照当事人的申请或者其他授权法案的规定延长申请期限。裁判所受理当事人的申请后，会将当事人的审查申请送达行政决定做出机关。该机关在收到该项文件之后，有义务将其做出该项决定的理由连同其所掌握的相关材料提交给裁判所。由于裁判所本身并不进行正式的调查，所以行政决定机关所提供的资料还是非常重要的，因为这常常是裁判所了解相关案件事实的主要来源之一。另外，在特定的情况下，比如裁判所认为当事人提出的申请理由不充分或者很无聊，其有权驳回申请。〔38〕通常情况下，裁判所对行政决定的审查并不影响该决定的执行，即“裁决不影响执行”。不过，裁判所可以基于申诉人的申请或者基于自身的判断要求相关行政决定暂停执行。〔39〕(五)审前协商程序由于裁判所旨在提供“公平、合理、经济、非正式和快捷”的行政审查和救济途径，所以优劣性审查制度中设立了许多旨在促进当事人在裁决之前或者裁决过程中实现和解的程序和机制，比如裁判所会在审前程序中评估行政决定被推翻或者修改可能性，通过调解或调停帮助申诉人与初始决定做出机关达成和解等。这些程序的设置有利于裁判所在案件受理之后及时界定相关争议问题，掌握裁决进程，甚至提供替代性纠纷解决方案。在2005年之前，审前协商程序并不具有强制性，需要经过双方当事人同意才可以进行，然而2005年《联邦行政上诉裁判所法案》修改之后，裁判所被赋予了在不征求当事人意见的情况下直接启动调解程序的权力。〔40〕在审前协商程序中，对当事人进行调解是必不可少的，调解制度也已经成为澳大利亚优劣性审查领域最为重要的组成部分———这不仅因为调解制度符合裁判所体制的核心目标，比如非正式性、可接近性以及灵活性等等，而且缘于很多时候可以促成纠纷的解决。不过，调解程序也存在一些突出的问题，主要表现在:(1)“调解”(mediation)这一术语在不同的文化背景下具有不同的含义，对于澳大利亚这样一个拥有多元文化的国家来说，调解制度会给当事人带来一些理解上的困惑;〔41〕(2)在特定的情况下，比如当申请人希望尽快解决纠纷以避免拖延和花费过高时，调解就不能适用;(3)在一些情况下，个案所处的环境可能导致各方当事人很难达成共识，这使得调解目标很难实现;(4)在调解制度下，一个为各方都可以接受的纠纷解决方案并不一定符合法律为裁判所设定的优劣性审查目标。〔42〕所以，如何处理调解与裁决之间的关系，对于行政上诉裁判所来说，依然是一个需要不断探索的问题。审前协商程序通常是以预备会议(preliminaryconference)的方式进行的。通常，这种预备会议在上诉申请受理之后6－10周内进行。会议主持人由“不带偏见”的裁判所成员担当，当事人则在主持人的引导下就案件所涉及的事实、法律问题、争论的焦点以及证据交换意见。〔43〕和解协议达成后，必须用书面形式做出且需要当事人签名，裁判所会在确认这一纠纷属于其管辖范围之后，依照该协议做出一项具有法律效力的决定。〔44〕在一些特定的案件中，审前协商程序会有一些修正。比如，在专业性很强的案件中会增加独立专家的发言、顾问的调查报告等程序。另外，审前协商程序也可以以“书面审查”的方式进行，而不需要举行预备会议。〔45〕(六)审查对象、内容和决定联邦行政上诉裁判所审查联邦政府首相、各部部长、行政部门和其他裁判所做出的各项行政“决定”(decision)。〔46〕但在有关裁判所的法律中，“决定”这个术语常常是用一种概括的方式来加以界定的，所以准确定义这个术语的内涵和外延非常困难。从实践的情况来看，联邦高等法院在邦德案(Aus-tralianBroadcastingTribunalvBond)中对“决定”一词的解释占据了主导地位。联邦高等法院认为，所谓“决定”，应当是一个“最终的、终极性的或者有效的决定”(finalorultimateoroperative)，不能是阶段性、程序性的或者无效的决定。〔47〕另外，被申诉的“决定”还应当是一个影响到具体个人利益的决定，而不能是一个抽象的立法性决定(legislation－likedecision)，〔48〕比如政府要求在所有的公众场所都必须安装摄像头的决定就不能提请联邦行政上诉裁判所进行审查。另外，还需要注意的是，由于联邦行政上诉裁判所是一个审查机关，而非初始行政决定做出机关，所以其无权以“审查”的形式做出初始行政决定，也无权审查一个还未做出的行政决定，即便是这个决定是错误的或违法的也不例外。当然，对于行政不作为，当事人是可以要求联邦行政上诉裁判所审查的。〔49〕不过，关于“决定”准确定义的争论并没有完全消除，因为法官与评论家们对于如何理解邦德案判决关于“决定”的解释存在着重大的分歧，而且这种分歧又是与司法审查联系在一起的。所以围绕“决定”这一术语的解释争论，往往会转化为《联邦行政上诉裁判所法案》与其他授权法案之间的冲突，比如，《联邦行政上诉裁判所法案》和《对行政决定(司法审查)法案》(AdministrationDecisions(JudicialRe-view)Act1977)关于“决定”的界定就存在很多不一致的地方，人们也很难找到一个完全适用于两个法案的一致定义。〔50〕在审查行政决定的过程中，裁判所有权进行“从头审查”(denovoreview)，即可以回到初始决定的起点重新审查相关事实认定、法律适用和政策选择问题。或者换句话说，裁判所需要将自己置身于初始决定机关的位置重新思考如何做出一个更加“正确或完美”的行政决定。〔51〕为了实现这一目标，裁判所:(1)可以考虑所有证据和证人证言，包括那些没有被初始决定者予以考虑的，或者在初始决定程序中尚不存在的证据。〔52〕(2)不需要刻意寻找初始决定的任何法律适用或者事实认定错误。裁判所之所以有权审查某一项决定，是因为其被法律赋予了审查初始决定这项权力，而且当事人请求其行使这项权力，而不是(或主要不是)为了证明初始决定是错误的或违法的。〔53〕(3)裁判所依据法律的授权做出自己的判断，既不受当事人所提出的申请或者行政机关所认定的事实或者依据的法律的限制，也不会将各方当事人所承认的事实视为毋庸置疑的问题。在相关法律问题存在疑问时，尤其如此。〔54〕(4)如果一项行政决定所依据的法律在该项决定做出之后被修改，那么裁判所将依照修改后而不是修改前的法律进行裁判。(5)裁判所做出的替代性决定，从初始决定生效之日而不是自身决定做出之日起生效。〔55〕依照《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，为了做出一个更加“正确或完美”的行政决定，行政上诉裁判所可以行使相关法令授予初始决定机关的所有权力来审查后者所做出的或者应当做出的书面决定。审查结束后，其可以:(a)确认该项决定;(b)改变该项决定;(c)撤销该项决定。如果裁判所撤销初始行政决定，那么其可以做出一项新的决定以替代被撤销的决定，也可以要求初始决定机关依照裁判所的指示或者建议重新做出一个新的决定。〔56〕(七)证据规则和审查期限在有关裁判所的立法中，通常会规定裁判所应当遵守自然正义原则或者程序公平原则。〔57〕然而，为了避免优劣性审查过于技术化和正式性，相关立法并不要求裁判所接受司法证据规则的束缚。〔58〕所以，裁判所在证据规则方面的自由裁量权要远远高于法院，比如，传闻证据和非专家意见在优劣性审查的过程中也可能会被采纳。〔59〕仅就联邦行政上诉裁判所而言，在证据采纳方面，其主要遵循的是“相关性原则”———只要某一证据可以在逻辑上被证明为与案件相关即可采纳。〔60〕当然，也不能就此得出结论说裁判所完全不遵循证据规则。比如，虽然裁判所承认传闻证据的效力，但是当传闻证据与原始证据相冲突时，前者的证明效力自然低于后者;再比如，裁判所虽然会承认那些技术上有瑕疵的证据(比如在未获得同意的情况下所进行的录音)，但却不会给予过高的效力等级。〔61〕在举证责任方面，联邦行政上诉裁判所同样没有义务遵守法院所适用的证据规则，而且裁判所自身也没有建立正式的举证责任制度。一般而言，当事人需要就自己所知道的事实，或者自己断言存在的特定事实提供证据。在某些情况下，当事人会有意隐瞒或者不提供不利于自己的证据，如果这种情况影响到裁判进程，裁判所有权要求当事人必须提供这些证据。〔62〕关于裁决期限问题，行政上诉裁判所希望能在12个月内将案件的裁决完毕，并通过各种努力来实现这个目标。不过，这一目标并不容易实现，2008年以来裁判所在12个月内审结案件占所有案件的比例分别为62%、63%、72%。具体情况参见下图:(八)裁决的法律效力裁判所做出的裁决对各方当事人均有约束力，而且其法律效力可追溯到初始决定做出之时，但是裁判所的裁决并不比初始决定具有更高的法律效力，因为裁判所的裁决相当于重新做出了一个新的行政决定，而不是一个司法决定或司法裁决，所以裁判所的裁决不可以像司法判决一样被直接强制执行。裁判所裁决之所以不具有司法判决的法律效力，主要是由于权力分立原则所限，关于这一点我们将在下文“裁判所的性质”部分予以讨论。从技术上讲，“遵循先例”原则并不适用于行政上诉裁判所，因为行政上诉裁判所并非司法机关。不过，有相当多的证据表明，行政上诉裁判所的裁决被认为是具有权威性的———虽然行政机关不受裁判所裁决约束，但它们还是会认真考虑该裁判所的裁决(或者裁决中所表明的态度)，在涉及法律问题时，这一点尤为明显。〔64〕另外，虽然一个裁判所不受另一个裁判所裁决的限制，但是各个裁判所已经就“保持一定程度的裁决一致性”达成共识，而且人们相信这种一致性对于实现正义、增强公众信心以及提高审查质量具有重要的意义。当然在个案中，各个裁判所首先还是要对各种行政行为进行全面的审查，不能仅仅为了保持一致性而忽略了行政行为的正确性或者完美性。另外，对于那些有两个层级的裁判所来说，低层级裁判机构遵循高层级的裁判机构先前所做出的裁决是必要的。〔65〕(九)对裁决不服进行的上诉根据《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，当事人如果对行政上诉裁判所的裁决依然不满，可以就裁决中所涉及的法律问题向联邦法院提起上诉〔66〕。联邦行政上诉裁判所2011年的年度报告显示，该裁判所2010－2011年度审结的6177起案件中，有114起案件的当事人向联邦法院提起了上诉，其中30起案件上诉成功。〔67〕一般来说，当事人向联邦法院提起上诉时，其上诉权会受到两个方面的限制:其一，上诉权的行使必须以存在一个“决定”或“裁决”为前提。在行政上诉裁判所体制内，当事人只能对裁判所关于审查事项的决定或者裁决提起诉讼，如果仅仅是中间裁决和临时性裁决则不可以提起上诉。〔68〕不过，在一些特殊的案件中，如果一方当事人对中间裁决和临时性裁决提出上诉，法院也可以受理。比如:(1)在审查程序中，裁判所对案件的某些独立部分做出了终局性裁决;(2)裁判所做出了将会对裁决结果造成不可逆转影响的程序性判决;以及(3)裁判所做出了适用法律错误的中间裁决且这种错误将会危及最终裁决。〔69〕不过，在联邦法院一直并不情愿受理这方面的案件，即便当事人的诉愿符合法律规定和司法审查的要求也是如此。〔70〕其二，上诉必须基于“法律问题”。〔71〕就行政上诉裁判所系统来说，法院的态度很明确，它不愿为了确认一个法律适用上的错误而详尽地审查裁判所裁决中的每一个细微理由。〔72〕不过，为了提起上诉，当事人可以主张行政上诉裁判所的错误构成了“重大法律错误”———所谓“重大法律错误”可以是指错误的法律解释，也可以指违反了基本的法律原则，比如违背自然正义、不合理、或考虑不相关因素等等。〔73〕2005年之前，法律对“法律错误”的界定，不仅有条件上的限制，而且有类型上的限制。比如，权衡某些特定事项时的错误以及针对自由裁量权行使问题的上诉，通常被排除在“法律错误”的范围之外的，而对那些事实和法律都有争议的案件，法院对裁判所裁决、决定的审查也主要限于法律方面，很少涉及事实认定和政策选择。这样的程序设置引起了许多的争议。联邦行政审查委员会(ARC)在1997年的一份报告中指出:事实问题与法律问题的区分，在概念上是一直很混乱的，并且会造成管辖权争议，既耗时又费钱……当事人无法对裁判所事实(认定)上的错误提起上诉。而且，即使是基于法律上(适用)错误而成功提起上诉，法院也无权另行调查事实问题。〔74〕考虑了各种改革方案之后，联邦行政审查委员会最终提出了一项建议案，力图在保留既有体制的情况下，就行政上诉裁判所与联邦法院的角色定位做出一些改革。2005年，该建议案最终在《联邦行政上诉裁判所法案》修改时被采纳了。修改后的《联邦行政上诉裁判所法案》扩大了联邦法院的权力，对于那些基于“法律(适用)错误”而提出上诉的案件，如果联邦法院对事实的调查结果与裁判所先前的调查结果不一致，那么联邦法院有权对事实做出重新认定。当然，为了达到这些目的，法院有权接受更多的证据。〔75〕另外，需要指出的是，即使某一上诉最终得到受理，除非上述人主动申请，裁判所的裁决也不会自动停止执行。〔76〕

(一)审查主体的性质如上所述，作为优劣性审查的审查主体，行政上诉裁判所实际上兼具了司法权和行政权两种功能，如何定性这种混合式审查机构的性质，就成了一个有争议的问题。这种争论不仅具有理论意义，而且具有十分重要的制度和实践意义。因为按照《澳大利亚联邦宪法》第71条规定，澳大利亚联邦的司法权只能被授予澳大利亚高等法院(theHighCourtofAustralia)以及议会所设立的其他联邦法院。〔77〕如果这种混合式审查机构被定位为“议会所设立的其他联邦法院”，那么行政上诉裁判所的设立和运行就应该遵守《澳大利亚联邦宪法》第3章中有关联邦法院的规定———比如法官是终身任职的，除非触犯法律或者超过70岁不得解聘，法院至少要有三名以上的法官等等;〔78〕而如果把裁判所定性为一个行政机关，那就不能按照《宪法》第3章关于法院的规定来要求行政上诉裁判所。1979年，联邦法院的全席法庭(theFullCourtofFederalCourt)在德瑞克案(DrakevMinisterforIm-migrationandEthnicAffairs)判决中认为，尽管裁判所有权裁决法律问题，裁判所的一些程序性权力也确实与司法权类似，甚至裁判所主席也必须由资深法官担任，但联邦行政裁判所本身并非一个司法机关，其所行使的权力和职能属于行政权的性质。〔79〕1990年代以后，某些联邦裁判所(比如人权与机会平等委员会、退休金申诉裁判所等)的合法性由于不符合三权分立的原则而面临着重大挑战。〔80〕但是，澳大利亚高等法院(theHighCourtofAustralia)在1999年的布莱克案(Attorney－General(Cth)vBreckler)中认为，裁判所的“非法性”风险并不在于其拥有裁决初始行政决定的自由裁量权，也不在于其可以用新的裁决取代初始行政决定，而在于一些裁判所试图使自身的审查决定获得强制性的法律效力或成为终审裁决。〔81〕这些判决表明，澳大利亚法院只承认裁判所是其“远方表亲”，而不是司法系统的内部成员———因为在澳大利亚的法律体系中，只有法院的判决才具有强制执行的效力。迄今为止，联邦法院关于裁判所性质的认定一直为澳大利亚主流公法学者所支持。〔82〕(二)纠问权和非正式性为了弥补司法审查过于刻板和技术化的弊端，《联邦行政上诉裁判所法案》规定，裁判所在行使权力的过程中应当“依照本法案和其他授权法案的规定，以更少正式性、技术性且更迅速的方式，合理处理提交给其的案件。”〔83〕所以，非正式性和非对抗性是优劣性审查的重要特征。裁判程序的非正式性有许多优点，比如可以让民众更便捷地接近该项裁决制度，裁决成本更低廉，速度更快。另外，对于大多数并没有法律顾问或专门律师的民众来说，非正式性还有助于减少他们知识上的障碍和诉讼成本。不过，非正式性并非“万金油”。在一些特殊的情况下，比如案件所涉及的问题极为复杂，那么一定程度的正式性就是必须的或者适当的;而在另外一些情况下，一定程度上的正式性(比如程序的公平)既有利于增强案件当事人的信心，也有利于赢得法律职业共同体和社会的尊重。〔84〕除了正式性之外，裁判所的纠问权也是人们争议的一个焦点。依照《联邦行政上诉裁判所法案》第33条的规定，裁判所有权以其认为合适的方式进行裁判。这一规定有很多层含义。这既表明裁判所裁决程序与司法程序存在重大的区别———裁判所在优劣性审查的过程中可以扮演更积极主动的角色来认定和界定相关事实和法律、查找和评估证据，也表明裁判所不受当事人诉讼请求的限制，在特定的情况下，可以主动询问当事人没有提出的问题。尽管行政上诉裁判所在发展的初期也拥有纠问的权力，但其不过是“对抗制的修正版”或者是“在裁判所指引下的对抗制”。〔85〕由于指责声不断，2005年《联邦行政上诉裁判所法案》修改时，增强裁判所的纠问权成为了法律修改的重点;然而，2005年以后，人们又似乎认为裁判所在纠问式裁决模式上走的过远了，所以开始批评裁判所过于频繁地使用纠问权了。〔86〕应当看到，纠问式裁决模式有很多优点，但同时也存在一些无法避免的弊端。诚如W．B．Lane教授评论的那样，在有些案件中，抛弃对抗式程序这一“拳击手套”可能的确会使问题和平解决，但在另外一些案件中，抛弃对抗式程序反而会引发赤手搏斗，带来更加不公正的结果，因为优劣性审查时常牵涉敏感的政治问题，公法上的争端也往往极为复杂且不易达成妥协。〔87〕总之，如何在优劣性审查的正式性与非正式性之间、对抗式和纠问式之间找到平衡，是需要进行具体问题具体分析的，试图通过抽象思辩来建构一个统一适用的模式并不现实。(三)对政府政策的审查在优劣性审查领域，裁判所如何对待政府政策也是最有争议性的问题之一。裁判所对于政策审查的管辖权最初是通过联邦法院和联邦行政上诉裁判所的两个判例确立的。第一个判例是在上文提到的德瑞克案(Drakecase)。在这一案件中，联邦法院合议庭认为，裁判所进行裁判时应当尊重政府政策，但裁判所不能放弃审查某一行政决定是否“正确”或者是否“完美”的责任，也不能简单地裁定一个决定是否与相关政策相吻合。〔88〕第二个判例是联邦行政上诉裁判所做出的ReDrakev．MinisterforImmigra-tionandEthnicAffairs案。〔89〕在这一案件中，行政上诉裁判所的布瑞南法官(JusticeBrennan)试图围绕联邦法院在上一案件中所确立的原则发展出一套可行的政策审查方法。布瑞南法官在裁决中指出，为了保持行政决定的一致性，联邦行政上诉裁判所在裁判过程中一般应当尊重并适用政府政策，但如果这种政策不合法或者政策适用会导致个案出现不公正，那么联邦行政上诉裁判所有权不予适用。当然，裁判所在不适用政府政策(特别是那些已经经过议会讨论过的政策)时，必须给出充足的理由。〔90〕在随后的案件中，联邦法院和行政上诉裁判所遵循了布瑞南法官的论证思路，并进一步将政府的政策区分为高端政策和低端的部门指导政策区别对待———高端政策通常在裁决时候给予充分考虑，低端政策则不需要完全遵从。〔91〕不过，行政上诉裁判所的政策审查在理论上依然存在很大的争议。一些学者认为，裁判所没有能力在政策决定领域扮演如此重要的角色，允许裁判所进入政策决定领域，不但会导致人们对其司法功能的发挥丧失信心，而且可能导致政府的政策和决定出现不一致，〔92〕另外一些评论家则将政策审查视为是行政法发展过程中周期性出现的“自大病”。〔93〕而政策审查的支持者们则认为，很多行政决定都是依据具体的行政政策做出的，如果裁判所不能审查政策问题，那么裁判所的功能就会大大缩减，裁判所也会落入被行政部门“俘获”的危险之中。〔94〕