农村普惠金融法律规制分析

【摘要】“普惠金融”这一概念已于2005年在国际小额信贷年会上，由联合国提出。经过12年的发展，普惠金融已经初步得到了全球各个国家的认可并实施推广。本文从普惠金融概念定义入手，主要介绍农村普惠金融的国际发展经验以及在我国的发展现状，分析我国农村普惠金融发展阶段存在的问题，并从法律角度提出推进农村普惠金融发展的对策建议。

【关键词】农村普惠金融;传统金融机构;小额信贷;法律规制

一、引言

关于农村普惠金融发展领域，这么多年来，国内外有不少学者进行过分析研究。在农村普惠金融发展主体研究方面，李苍舒[1]（2015）认为，商业银行等传统金融机构在农村普惠金融发展过程中应当具有引领作用，应当尽快推出一系列适合农民群体的新型金融产品，给予农村、农民更多的普惠服务；杨雯[2]（2017）认为，城市大银行应当贯彻落实普惠金融理念，带领小银行以及农村信用合作社等农村金融机构更多服务农民；刘成玉、黎贤强、王焕印[3]（2011）从社会资本和农村信贷风险控制两个方面，讲述银行信贷在农村的巨大作用以及积极意义，同时认为社会资本在农村普惠金融发展方面也可以发挥积极意义；周孟亮、李明贤[4]（2015）将普惠金融理念与国家顶层设计结合考虑，认为普惠金融与“中国梦”的理念息息相关，对我国实现全面小康社会具有重大战略意义。在农村普惠金融立法规制方面，马建霞[5]（2012）基于银行信贷服务角度出发，进行法律规制研究，认为在农村促进普惠金融发展过程中，对银行信贷进行立法规制具有积极意义；李慧玲[6]（2016）从普惠金融法律制度建设角度入手，给予我国普惠金融发展立法规制对策建议，并认为做好征信体系的建设是农村信贷服务推广的关键；陆岷峰、沈黎怡[7]（2016）从立法及目前法律存在的问题方面，分析我国普惠金融目前存在的立法漏洞以及监管缺失；郑晓栩[8]（2015）研究了西部贫困地区普惠金融发展现状，结合地区特点和发展现状，针对目前西部地区普惠金融法律不健全的原因进行分析并提出政策导向。

二、农村普惠金融的国际发展经验

农村普惠金融作为普惠金融中一大特别需要关注的部分，近几年在国际上得到了众多国家的积极响应，尤其在发展中国家推广进程不断加快，推出了诸多符合本国国情的普惠金融服务模式。典型的成功案例是孟加拉乡村银行———格莱珉银行①。格莱珉银行着眼于最贫困的农户，并将贫困家庭中的妇女作为主要目标客户，根据女性特征推出适合其的金融服务；给予客户群小额短期贷款，考虑到其收入、财富等诸多因素，推出按周期还款，贷整还零，也给予时限宽限，这是该乡村银行模式的关键之处；贷款无须抵押担保人，按五人小组联保形式，相互监督，形成内部约束监督机制，并按比例收取部分基金和强制储蓄作为风险保障金，这是该模式的创新之处。如今，孟加拉乡村银行模式已成为当今世界规模最大、效益最好、运作最成功的普惠金融机构，在国际上被大多数发展中国家模仿或借鉴。

三、中国农村普惠金融发展现状

近年来，随着移动互联、大数据、云计算技术等应运而生并不断发展壮大，我国传统金融机构利用移动互联网信息共享且信息获得较为公平、交易成本较低等多重优势，将农村普惠金融与移动互联技术相融合，便捷地为目标客户群提供金融服务，更重视客户体验。这种模式被称为“传统互联网金融模式”。例如有些银行在村镇上建立村镇银行网点、小微支行、自助银行等，方便农户存取款；打造抵押担保、信贷等金融产品，解决农户贷款难的问题，解决农户生活困难。另一种形式被称为“互联网直接融资模式”，是指互联网科技公司向金融领域的延伸，互联网科技公司利用互联网信息共享、交易成本低等优势，向外界提供金融服务。京东金融在农村、西部等经济欠发达地区全面推出了“京农贷”，不仅方便了农民在播种时节的购置种子的资金缺乏问题，也可以在收获季节根据收成以及出售情况向该平台进行融资贷款，为下一年的播种做好资金储存。

四、我国农村普惠金融发展中存在的问题

（一）城乡经济发展不平衡作者:单位:我国城乡社会经济结构呈现二元经济结构，即一部分是先进的现代经济部门，主要居于东部沿海城市与中原内陆大城市；另一部门则是落后的传统经济部门，主要位于西部落后偏远地区的城市与国内各大农村地区。现代经济部门因其占据大量资源、资本、先进技术等，不仅存在效率高等规模经济优势，也存在成本过高等缺点；传统经济部门虽然成本较现代部门低很多，但效率、效益远难匹敌。我国社会经济发展不平等越来越明显，东西部的差距越来越大，农村地区也处于落后的态势，形成严重的“马太效应②”。另外，政府过分关注GDP的增长，对人均分配量不甚关注，同样导致社会贫富差距悬殊。（二）政策法律支持力度不够作者:单位:我国在提出“三农”民生政策后，将“精准扶贫”作为国家近几年又一大民生工程，目前在政治民生推进上有了突破性进展，但在经济金融领域还存在缺失。传统金融领域对贫困农村地区存在本质上的歧视，大量的农村、贫困地区存款都用于了城镇的基础设施建设，大量资金、资源、财富流向城镇财政、城镇银行，未把农户的资金真正用于农村建设，比如农村卫生院医疗设备依旧老化落后、没有供村民日常文化娱乐的区域等，使得农村居民基本生活无法得到保障。在法律方面，对经济弱势群体缺乏法律保障，对传统金融机构开展普惠金融服务没有良好规制，使得经济弱势无法享受金融服务，无法获得金融可持续的便利。（三）法律监管制度不完善作者:单位:普惠金融领域在立法不健全的同时，监督政策制度也存在一定程度缺失。监督机构部门颇多，但存在协调问题，监管不到位，流于形式，职能存在混淆，未形成系统、完整的合作体系，最终会形成有些易被忽视的领域疏于监管、另一些重点突出领域重复监管的弊端循环，影响普惠金融市场的稳健运行。

五、农村普惠金融法律制度的对策建议

（一）制定促进普惠金融制度的专门法律与配套制度作者:单位:具体举措比如建立我国《农村金融促进法》，针对农户的各种金融服务障碍，引导村镇银行确立合适的市场定位和服务对象，推出具有与农业相关的信贷业务，并依据特定的考核办法和评价指标定期评估，若发现问题及时调整，保证信贷资金无障碍流入农村，且农户自己的存款必须用在农村建设上，维护农民的最基本利益。还可以通过制定《农村信用合作社法》，发挥农信社的金融扶持作用。农村信用社合作社的本质就是为农民提供生产生活所需的资金需求以及基本的金融服务。除了制定专门的法律之外，还要针对其实现农村普惠金融理念设立具体法律条文，拓展农信社普惠金融业务。建立起民主、平等的金融管理法律体制，吸纳格莱珉乡村银行模式，形成村民合作组织，吸收农民入社，扩大合作规模，增加合作力度，加强了社员、从业人员之间相互内部监督机制，以期真正服务于农村经济的发展。（二）完善法律监管机制作者:单位:创立新型的监管机制，将农村普惠金融与互联网相结合，利用信息成本较低等优点，在全网范围内对金融机构进行监督，提高透明度；还可以建立新型农村小贷公司，在传统农信社忽视、无法覆盖的领域给予客户信贷支持。小额信贷项目初期主要是非政府模式的公益扶助型贷款项目，具有时间限制，而这并不符合我国农村普惠金融可持续的要求。要对农村小额信贷进行革新，在法律政策的约束下形成可持续的金融帮扶。（三）建立金融机构社会责任评价制度作者:单位:现阶段金融机构评价指标不再局限于金融监管官方机构给予的评价，而是综合考虑客户、顾客的整体认可度和满意度，且客户评价占较高比重，这就需要金融机构主动地承担社会责任。可以建立一套系统全面的金融机构社会责任评价制度，从定性、定量两个角度评价金融机构。定量考察金融机构社会事业的参与度，将其换算成为比例，成为一个考核指标；定量考察金融机构对农民的信贷规模占总信贷规模的比重，将其设置为一个重要的指标；定性考虑各大财务指标，比如贷款偿还率、资产负债率等，将账户活跃度也作为定性指标，较全面地考察金融机构发展状况。建立了社会责任评价机制，提高对社会经济弱势群体的倾斜和帮助。如果金融企业能够自觉承担社会责任，这种主动自觉的金融扶持活动会获得更好的收益，且更有效率。

参考文献

[1]李苍舒.2015.“普惠金融在中国的实践及前景”.《金融评论》.第06期.第109-122页.

[2]杨雯.2017.“大银行在推进普惠金融发展中的作用”.《金融理论与教学》.第01期.第30-34页.

[3]刘成玉，黎贤强，王焕印.2011.“社会资本与我国农村信贷风险控制”.《浙江大学学报》（人文社会科学版）.第02期.第106-115页.

[4]周孟亮，李明贤.2015.“普惠金融与‘中国梦’：思想联结与发展框架”.《财经科学》.第06期.第11-20页.

作者:张亚闻 单位:西北民族大学