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宪法法律关系制度研究

摘要:本文基于对宪法法律关系体系的分析,以及对宪法和宪法法律关系法律性的审视,指出我国宪法法律关系没有得到有效实践的原因在于我国合宪审查与宪法司法化制度还不完善,认为宪法法律关系的有效实践,依赖于合宪审查与宪法司法化相结合模式的建构。

关键词:宪法;法律关系;法律性;合宪审查;司法化

一、问题的提出

法律关系是基于法律规范的调整而产生的一种特殊的社会关系。基于宪法规范对社会关系的调整而形成的宪法法律关系是一种最基本的法律关系。从部门法划分的角度考量,基于不同的法律规范调整的不同的社会关系而形成的部门法律关系是划分不同法律部门的根本依据,同时也是建构某一部门法学学科体系的基础。因此,宪法法律关系作为一种重要而基本的法律关系,必然成为宪法学理论和实践中的重要问题。同时,宪法法律关系调整国家和社会领域中最基本的社会关系,其内容涉及到其他法律部门,是所有法律关系中涵盖面最广的一种法律关系,其他法律关系都是建立在宪法法律关系的基础之上,是宪法法律关系的具体化。从这个角度上看,宪法法律关系的理论和实践,对其他法律关系和法律部门的理论和实践具有指导性价值。纵观中外,有关宪法的研究和实践有两个基本的思维支点,即保护公民权利与规制国家权力。从而,公民权利与国家权力是宪法学的基本问题,是宪法法律关系的根本内容和调整对象。宪法学完整的学科体系正是建立在宪法规范对公民权利和国家权力进行调整而形成的特定宪法法律关系之上的,宪法规范制定及实践的全过程无非也是围绕这一基本范畴展开的。公民权利与国家权力之间的关系具体化后将形成多种关系,进而形成完整的宪法法律关系体系,具体包括公民权利与国家权力之间的关系、公民权利与公民权利之间的关系,以及国家权力与国家权力之间的关系三个方面。在公民权利和国家权力之间的关系方面。一方面,公民既享有宪法规定的基本权利,又应在宪法和法律规定的范围内对国家承担基本义务。另一方面,国家权力的具体承担者即国家机关既要积极履行职责,保障公民权利的实现,又要承担行使职权可能产生的宪法和法律责任。公民权利与国家权力之间的关系表现为:首先,公民通过行使选举权产生有关国家机关,并对其进行监督制约;其次,公民可以通过行使其批评、建议、申述、控告、检举等方面的宪法权利直接制约国家权力的滥用;再者,宪法上列举和保留的公民基本权利为国家权力的行使划定了不可逾越的一道鸿沟;最后,国家机关违背了公民授权的本意时,公民有权否定其存在的合法性。在公民权利与公民权利之间的关系方面。公民权利的存在,意味着具体的公民必须尊重他人的权利,因为当他作为具体主体享有权利时,他人也享有与其完全相同的权利。所以,当他行使自己的权利时,必须以他人的权利范围为其界限,即自己权利的行使以不得侵害他人的权利为尺度,这就产生了公民权利与公民权利之间的正常关系。而当自己权利的行使超越了必要界限而侵害了他人的权利时,便产生了公民权利与公民权利之间的非正常关系,因此必须对这种非正常关系进行矫正从而保护他人的权利。在国家权力与国家权力之间的关系方面。一方面是国家机关之间横向的权力分设、分工与合作、监督与制约关系,即对不同国家机关的权力进行分配,使各种权力之间既能有机配合,又能相互牵制,以权力制约权力,从而确保权力的存在和运行符合权力产生的目的,保证国家权力的行使符合公民立宪和授权的本意,使公民权利得到完整有效的保护和实现。另一方面是同类国家机关上下级之间纵向的权力分配,这种权力分配既能保证集中统一,又能有效调动地方的积极性,但其根本目的也同样在于通过上下级国家权力的分层行使,保护和实现全体公民的权利。习近平总书记指出,“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”宪治理想目标的实现依赖于宪法法律关系主体对宪法规范所规定的权利义务、权力责任的有效实践。这是因为,当宪法规定的公民权利得到有效的保护,国家权力得到有序的运行时,整个国家和社会将处于一种协调状态,良性宪治秩序才得以建立。因此,在宪法法律关系实践的过程中,必须首先强调公民权利的宪法保护和救济,从而强调国家权力的行使要符合公民的利益,遵守宪法的规定,否则必须受到宪法追究并承担违宪的法律责任。建立在以宪法法律关系为根本的各种有机构成的法律规范基础之上的宪法诉讼、行政诉讼、刑事诉讼、民事诉讼制度体系等是宪治和法治的基本依托和保证。但是目前,我国宪法规范调整的宪法法律关系没有得到很彻底的实践,宪法作为“法”而没有能够在司法实践中得到充分有效适用,基于宪法法律关系而产生的合宪审查及宪法司法化等实践还很薄弱。习近平总书记指出,保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。党的十九大提出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。笔者认为,我国宪法法律关系有效实践的制度建构,面临的理论问题和实践问题仍然很多,需要走的路还很长。

二、对宪法法律关系性质的再认识

我国现行宪法颁行已经30余年,但很长一段时间,无论是理论界还是实践部门对宪法的性质理解都存在偏差,没有把宪法当作“法”加以适用。我国理论界关于宪法概念的传统表述一般为:宪法规定国家的根本任务和根本制度,即社会制度、国家制度的原则和国家政权的组织以及公民基本权利、基本义务等内容;它反映各种政治力量的实际对比关系;它是根本法,具有最高的法律效力。这个定义过于强调宪法规范具有概括性、原则性、纲领性等政治特点,而忽略了宪法作为“法”的性质,从而未以违宪法律责任对违宪行为进行追究。司法实践中,在2001年8月13日最高人民法院对山东省高级人民法院“齐玉苓诉陈晓琪”一案所作批复(司法解释),即直接适用宪法条款审理涉及教育权诉讼案件之前,我国将宪法排除在司法适用范围之外。在2003年“孙志刚案件”以前,我国未曾处理过一件违宪案件,使人们对宪法的性质、地位、效力的认识存在偏差,甚至产生了不怕违宪、只怕违法的错误意识。因此,有必要对宪法的法律性重新进行深刻的认识。宪法和其他法作为部门法都是“法”的组成部分,宪法不仅仅是一种政治宣言或总章程,而是一种有实实在在调整对象的部门法,是具有实实在在内容的实体性规范,是在整个法律体系中居于最高地位的“母法”和根本法。法律关系与政治关系有本质区别,换句话说,以公民权利和国家权力为根本内容的社会关系原先是一种政治关系,但这种政治关系在经宪法规范调整后,已经转换成为了特殊的社会关系,即宪法法律关系。宪法的法律性决定了宪法法律关系是一种法律关系,是一种具有法律意义、法律效力、法律效果和法律强制性的社会关系。总之,宪法法律关系从根本上说是一种法律关系而非政治关系。一方面,宪法法律关系的法律性要求宪法法律关系的主体和内容被纳入法治化的轨道,由宪法明确规定,具有法定性。如果这种权利和权力的行使、义务和职责的履行违反了宪法,则必须承担宪法法律责任,承受宪法强制性制裁的后果。另一方面,宪法法律关系的法律性决定了宪法法律关系的内容必须能够进入司法诉讼程序而直接适用宪法规范进行调整和作出司法判断,公民的权利必须得到宪法的最直接和有效的保护。

三、宪法法律关系有效实践的制度建构

公民权利与国家权力是宪法法律关系的最基本内容,而宪法对公民权利与国家权力的调整主要表现在对公民权利的保障和对国家权力合宪行使的预期,更重要的是对国家权力违宪行使的制约与纠正。宪法法律关系的实践,即宪法规范所规定的宪法法律关系主体的权利和义务、权力和责任在现实中得以实现可分为直接实现和间接实现。直接实现指宪法法律关系主体直接依据宪法规范和适用宪法规范即可实现宪法法律关系中的权利和义务、权力和责任。间接实现指宪法法律关系主体实现宪法法律关系的内容有赖于部门法的具体规定和适用。在宪法关系的间接实现中将会产生宪法法律关系向其他部门法律关系的转换。我国目前的宪法法律关系实践主要是一种间接实现,这种方式难免出现因部门法的不健全和制度的欠缺,从而导致公民权利得不到有效保护甚至出现公民权利根本得不到保护的真空。因此,“要通过加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,全面落实宪法确立的制度和原则,以更加完备的法律推动宪法实施。”同时,应该建构合宪审查与宪法司法化相结合的宪法法律关系直接实现模式,有效地保护公民的权利。合宪审查与宪法司法化相结合的宪法法律关系直接实现模式,既能保持合宪审查的至上性、权威性,又具有具体性、可操作性等司法诉讼化的特征;既有事先的审查,又有事后的审查;既有对法律合宪性的审查,又有对其他具体违宪行为的审查,即既有抽象的审查,又有具体的审查。2018年2月,党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出,将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。全国人大宪法和法律委员会作为监督和实施宪法的专门机构,其设置迈出了我国合宪审查制度完善和宪法法律关系实践的重要一步。应抓紧对合宪性审查的原则、内容、标准、程序、责任等各方面、各环节作出具体规定,尽快建立健全合宪性审查机制。同时,之所以应推进宪法司法化,是因为宪法法律关系是一种特殊的社会关系,在任何社会中,由于利益关系不同,必然会引起利益冲突,而诉讼则是协调法律关系冲突的最佳手段。而宪法是法,具有法最基本的功能即具有适用性,可以直接进入司法程序,作为司法评价和法官审判的依据。宪法法律关系作为一种法律关系,其与其他社会关系相较的最大特点及优越性就在于它可以运用宪法规范进行调整,从而使这种公民权利与国家权力的关系经过宪法的调整而具有至高的、强制性的法律效力。推进宪法司法化,有学者认为可以设立专门的宪法法院,或者由最高人民法院承担该项职责。笔者认为,在不突破我国法院职能体系的前提下,可考虑在最高人民法院设置违宪审查庭。

总之,通过合宪审查制度的构建可以对宪法法律关系主体,特别是国家权力行使主体的违宪行为进行有效的规制,从而保护公民的权利。通过宪法司法化,使宪法本身具有直接的司法适用效力,使宪法规定可作为司法诉讼中直接适用的依据,将对公民权利进行最直接最有效的保护。因此,宪法法律关系的有效实践,依赖于合宪审查与宪法司法化相结合模式的建构。

作者:李飞 单位:昆明医科大学党委办公室

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