宪法和法律委员会合宪性审查功能

摘要：2018年《中华人民共和国宪法修正案》将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。根据党的报告提出的“推进合宪性审查工作”的要求，宪法和法律委员会必须在原有备案审查制度安排的基础上推进合宪性审查工作，加强宪法监督，真正让宪法走进现实。在具体的合宪性审查工作中，应明确界定审查范围，细化审查标准，通过事前和事后审查相结合、主动审查和被动审查相补充的途径，精准设计具体程序和制度，充分实现合宪性审查的实效功能。

关键词：宪法和法律委员会；合宪性审查；宪法修正案

一、更名的科学性

《宪法修正案》用宪法和法律委员会取代法律委员会，完全符合我国的宪法规范与宪法设计，在坚持人民代表大会制度这一根本政治制度的前提下具有以下制度设计优势。

（一）有利于全国人大及其常委会职能的统一

根据《宪法》规定，全国人大及其常委会都承担着监督宪法实施的职能。若在全国人大之下另设一个专门机构——宪法委员会，则会导致与法律委员会功能的重叠；若将宪法委员会设在全国人大常委会之下，全国人大的宪法监督权则有落空的可能性。巧妙地将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，不仅能使全国人大及其常委会监督宪法实施的职能有机地结合起来，而且还能比较好地解决宪法和法律委员会与全国人大常委会之间的关系。此外，宪法和法律委员会作为监督宪法与法律实施的具体机构，直接受全国人大及其常委会的领导，担负全国人大常委会解释《宪法》的工作。这样就避免了在全国人大之下另设一个与全国人大常委会并列的宪法委员会，而导致当宪法委员会认定全国人大常委会制定的法律或解释的宪法草案违反宪法时如何解决的窘境。

（二）避免合宪性审查机构级别过低的问题

在此之前，都是由全国人大常委会法制工作委员会下设的法规备案审查室进行备案审查。法规备案审查室只是全国人大常委会下设的一个工作机构，并不是全国人大的专门委员会，级别过低。因此，将法律委员会更名为宪法和法律委员会可以避免合宪性审查机构级别过低的弊端，使审查机构的级别与审查法律文件的位阶相匹配。

（三）减少改革成本，突出自身的专业性

改革有成本是一个必然事实，要减少成本必须讲究改革的方式和方法。第十三届全国人大设立了10个专门委员会，将法律委员会更名为宪法和法律委员会，法律委员会的日常工作还是由全国人大常委会法制工作委员会来承担，无须大幅度调整工作机制，没有较大变动所带来的各种风险。这是在充分尊重我国现有宪法制度安排下进行的一次震动较小、过渡平稳的改革。此外，与法律委员会相比，宪法和法律委员会在保证宪法实施、推进合宪性审查方面更具有专业性和技术性，更有利于合宪性审查迈出关键性的一步，以维护全国人大及其常委会作为宪法实施监督机关的权威和核心地位。

二、合宪性审查工作应当遵循的原则

（一）忠于立宪精神的原则

《宪法》是国家的根本大法，宪法精神和原则是立宪的核心。我国宪法原则有党的领导原则、人民主权原则、人权保障原则、社会主义法治原则和民主集中制原则。因此，宪法和法律委员会在行使合宪性审查权时，应当做到“三个必须”，即必须坚持中国共产党的领导，必须恪守宪法原则，必须强化宪法宣传教育，同时应保持宪法监督机构的谦抑性，在具体问题中平衡宪法稳定、公民权利和社会改革之间的关系。

（二）法定程序原则

宪法和法律委员会所承担的合宪性审查职能是专业性、政治性和权威性并存的工作。为了实现“看得见的正义”，合宪性审查工作需要有严格的程序要求，如由什么机关提出审查、审查的对象、审查的权限、审查的法定期限、审查听证程序等。设定合宪性审查法定程序原则也是确保宪法和法律委员会遵循立宪精神和原则的法律手段之一。

（三）高效原则

宪法和法律委员会在推进合宪性审查工作时，不仅要忠于《宪法》、法定程序，还需要提高工作效率，增强合宪性审查机制的执行力和实际效能。很多学者担心，一旦放宽公民提出合宪性审查建议的限制条件，宪法和法律委员会就会被大量的宪法案件所淹没，同时大量的信访以及陈年堆积的问题也将随之而来。另外，此次《宪法修正案》把“赋予设区的市地方立法权”写入了《宪法》。随着地方立法权的下放，由于全国设区的市立法能力欠缺，更容易导致立法内容与《宪法》相抵触的情况发生。这时，合宪性审查案件的数量必然会增多。因此，提高合宪性审查的效率需要在制度细节上作出细致周密的设计，以充分发挥宪法和法律委员会合宪性审查的职能。

三、宪法和法律委员会应积极行使合宪性审查权

合宪性审查工作是一个庞大、复杂的系统工程，既不能靠某个机构单打独斗，也不能“九龙治水”，而是需要相关机构合力，使用“一个拳头”出力，在现行《宪法》的框架内，在现有制度资源的基础上，尽快在实践中吸取先进经验，完善和健全具体的合宪性审查程序和制度。

（一）明确审查范围

《立法法》第五章“适用与备案审查”与《监督法》第五章“规范性文件的备案审查”对备案审查制度作出了具体规定，明确将备案审查室的审查范围限定为国务院制定的行政法规、最高人民法院和最高人民检察院出台的司法解释以及地方人大制定的地方性法规。而合宪性审查和备案审查是两个不同的概念，合宪性审查的范围应扩大到全国人大常委会制定的法律、作出的决定、规章及以下规范性文件，党内文件、党政机关和高级官员的行为也有可能被涵括进来。总而言之，与备案审查工作相比，合宪性审查的范围应是全覆盖，涉及的审查对象应更加广泛。但是不能草率地将合宪性审查范围对象随意扩大，否则会使合宪性审查工作无法有效开展。只有以明确的法律规定合宪性审查的范围和对象，才能真正实现合宪性审查的全面升级。

（二）细化审查标准

根据我国政治运行现状，宪法和法律委员会合宪性审查标准应分为形式合宪性审查与实质合宪性审查两个层面。

1.形式合宪性审查。就形式标准而言，宪法和法律委员会可以从制定法律的依据、立法主体权限以及立法程序是否合宪等角度进行合宪性形式审查。如果形式上不具有合宪性，那就不必对其继续进行实质合宪性审查。形式合宪是法律合宪的基础，通过建立一个形式合宪的整体审查标准，有助于宪法和法律委员会直接将法律文本与宪法文本相对比便可作出宪法判断，而无需对宪法事实进行审查。

2.实质合宪性审查。就实质标准而言，由于实践中立法技术有了很大的提高，法律文本与宪法内容明显不一致的情形有所减少。前文已论述合宪性审查工作必须遵循忠于立宪精神的基本原则，所以在实质合宪性审查层面，宪法和法律委员会应当把关注点放在法律本身是否与宪法精神和基本原则相违背上。具体来说，宪法和法律委员会可以使用比例原则进行合宪性审查。比例原则包括适当性、必要性以及手段与目的是否相称三个方面。在运用比例原则进行合宪性审查时，宪法和法律委员会要坚持谦抑性，除非有明显证据证明其违反了《宪法》，否则应当在逻辑上推定立法行为合乎《宪法》，即采用合宪性推定的价值预设进行审查。

（三）明晰审查模式

我国采用的是坚持党的领导和以全国人大常委会为主导的合宪性审查模式，包括事先审查和事后审查。事先审查就是立法公布之前的审查。全国人大常委会法工委下设的法规备案审查室，在立法过程中会删去立法草案中与《宪法》相抵触的内容。事后审查则是在法律颁布后，对实践中发现的法律、法规、其他规范性文件以及公权力行为与《宪法》相抵触的地方进行审查。鉴于事先审查模式存在一定的局限性，如普通公民无权向宪法和法律委员会提出合宪性审查的申请、法律颁布后可能存在违宪的情形无法解决、以书面审查为主的审查模式缺乏对抗性和透明度等。因此，在事先审查模式的基础上，必须加强合宪性的事后审查。

（四）健全审查程序

1.完善审查流程。依据我国目前人大制度运行的实际情况，可以将合宪性审查制度分为三个层次进行构建。第一，法规备案审查室受宪法和法律委员的委托，继续行使合宪性审查的启动权。由备案审查室承担该职能的原因在于，法规备案审查室已经研究制定并出台了较为完备的备案审查工作规程，积累了丰富的判断规范性文件是否合宪的经验，由其启动合宪性审查是相对合理且可行的一种选择。第二，宪法和法律委员会行使合宪性审查的审查权。备案审查室决定该法律文本进入合宪性审查启动程序后，宪法和法律委员会应当从形式与实质标准两个层面对某一法律条文或法律全文进行审查，并作出“合宪”或“不合宪”的判断意见。第三，全国人大及常委会行使合宪性审查的最终处置权［7］。但是，并不能一概而论地将合宪性审查的决定权归为全国人大及其常委会。当审查内容仅涉及程序性问题时，可以授权宪法和法律委员会直接作出处置公告。当审查内容涉及实体审查时，宪法和法律委员会应当将宪法判断的意见移送全国人大及其常委会，由其进行最终表决，这样才不会动摇全国人大作为最高权力机关的宪法地位。

2.明确申请主体的资格。根据《立法法》《司法解释备案审查工作程序》和《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的规定，目前我国的合宪性审查程序分为主动启动和经请求启动两类。主动启动的主体是宪法和法律委员会及法制工作委员会，赋予其主动启动合宪性审查的主体资格是符合法律逻辑和法律现实的。有权请求宪法和法律委员会启动合宪性审查程序的主体分为有权提出启动合宪性审查程序要求的主体和有权提出启动合宪性审查程序建议的主体。前者包括国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会。后者包括除前述之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。实践中，赋予前者提出启动合宪性审查程序要求的主体资格是非常有必要的。由于后者启动主体资格和条件过宽，若赋予其启动主体资格，则会导致宪法和法律委员会受理的合宪性审查案件过多。在过去的一些实践中，存在公民向全国人大法制工作委员会建议审查某些行政法规的案例。

例如，2003年，三名学者就孙志刚事件向全国人大常委会法制工作委员会提出了“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”，一个月之后，这项法规即被新法所替代。当然，公民提出的审查建议并不是每次都能如愿。如2007年茅于轼等69名教授连续两次向全国人大常委会以及国务院法制部门联名提出《关于启动违宪审查程序、废除劳动教养制度的公民建议书》，但全国人大常委会对此并没有作出明确的答复。以上两个案例结果出现巨大反差的原因在于，《立法法》只是对可以提出启动合宪性审查程序建议的主体资格作出了相关规定，但缺乏限制性条件和可操作性规则。因此，宪法和法律委员会需要制定配套、严谨的提请程序和规则，例如，申请者提出的合宪性审查建议必须与自身利益相关，并且以穷尽其他救济手段为前提；又如，申请者需要提供初步的能够证明相关法律文件违宪的规范性依据；再如，申请者需要在法定时效期间内提出合宪性审查等。因此，待我国法治环境相对成熟、有雄厚的物质基础得以支撑时，有权提出合宪性审查建议的主体资格可以赋予其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。当然，宪法和法律委员会需要制定严格的提请程序和规则。

3.建立审查听证制度。之前的法规备案审查主要是以书面审查为主。为了提高合宪性审查的公正性和可信度，扩大合宪性审查中的公众参与度，宪法和法律委员会应当在审查过程中增加论证、听证等程序，提高各方主体的参与度。对于论证及听证的结果，宪法和法律委员会不能置之不理甚至弄虚作假，应当给予正式的含有法定理由的反馈，可以在网络上以公报等形式进行公布。

4.建立筛选机制。针对社会团体、企业事业单位以及公民提请合宪性审查建议的情况，为了避免宪法案件堆积如山，可以结合我国的实际情况，制定宪法案件筛选机制。相对完善的宪法案件筛选标准包括提请审查建议主体具备利益相关性、基本权利相关性、基本权利受损、穷尽救济等。只有构建这样一套相对合理的筛选制度，才能形成过滤网，对宪法案件数量加以控制，提高宪法和法律委员会的工作效率，充分发挥合宪性审查的优越性。有学者曾经说过：“我们不能把合宪性审查简单化或神化，（指望它）一建立就会运作得非常好。”合宪性审查制度是通过实践不断发展的。随着合宪性审查工作契机的到来，宪法和法律委员会要始终坚守宪法定位，在履行合宪性审查特定功能的同时，注重程序规则的制定和完善，把宪法监督落到实处，为全面依法治国向纵深发展提供原动力。我国合宪性审查制度建设任重而道远，需要不断在实践中稳步推行。

参考文献

［1］.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［EB/OL］.www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content，2017-10-18/2018-5-20.

［2］范进学.论中国特色社会主义新时代下的宪法修改［J］.学习与探索，2018，（3）.

［3］曲辰.加强宪法实施和监督，维护宪法权威［N］.中国纪检监察报，2018-01-26（01）.

［4］莫纪宏.论加强合宪性审查工作的机制制度建设［J］.广东社会科学，2018，（2）.

作者:陈甜甜 单位:广东外语外贸大学