美韩文化发展政策启发

一、我国文化改革发展历程

(一)改革开放前文化改革发展态势(1949—1977年)

1956年4月，在《论十大关系》中对文化发展提出了“百花齐放、百家争鸣”的方针(即“双百”方针)，“双百”方针明确地指出了文化发展的基本走向，指明了文化发展的前进道路，符合我国的实际情况，因此也成为我国文化发展的一项基本方针。继“双百”方针之后，于1964年9月又提出了“古为今用、洋为中用、推陈出新”这一方针，该方针是在当时文化排外主义比较盛行的情况下提出的。这一方针的提出表明了我党在文化发展过程中对传统文化和外来文化的态度，对于之后的文化改革发展具有指导意义。

(二)改革开放后文化改革发展态势(1978—1990年)

1978年12月，党的十一届三中全会的胜利召开成为中国历史上具有深远影响和重大意义的一次转折，就文化发展而言，系统地纠正了以阶级斗争为纲的文化发展模式，恢复到之前的健康稳健的文化发展体制。1979年9月，在庆祝新中国成立30周年的讲话中，首次提出了“社会主义精神文明”这一全新的概念，并指出:“提高全民族的教育科学文化水平和健康水平，建设高度的社会主义精神文明。”1979年10月，邓小平代表党中央出席中国文艺工作者第四次代表大会并发表祝辞，提出新时期我国文化艺术事业发展的新方针，划清了文艺与政治的界限，承认了文化市场的发展地位，提出了文化改革发展的目标。至此，文化改革发展得到了健康有序的发展环境，我国的文化改革发展进程开始明显加快，文化政策地位明显提高，部级的文化政策开始形成单独文件并在全党全社会得以贯彻落实。1986年9月，党的十二届六中全会通过并了《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，进一步阐明了社会主义精神文明的重要地位，指出了社会主义精神文明建设的指导方针和基本任务。该决议对于进一步加快我国文化改革发展进程，推动我国文化建设和体制改革具有重大意义。

(三)社会主义市场经济确立后文化改革发展形势(1991—2001年)

党的十四大将社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标，这也标志着我国的改革开放进入了新的阶段。1991年7月，党的第三代领导人在《庆祝中国共产党成立70周年大会上的讲话》中，首次提出了“中国特色社会主义文化”这一概念，并认为“有中国特色社会主义的经济、政治、文化是有机统一、不可分割的整体。”2000年，在党的十五届五中全会上通过了具有重要意义的文件，即《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，在该文件中第一次提出了“文化产业”这一崭新的概念。文化产业概念的提出，标志着我国文化改革发展的一大进步，对文化体制改革和文化产业发展具有决定性的意义。从20世纪80年代的“文化市场”到现在的“文化产业”，这一认识观念上的进步反映了我们对于文化发展规律的认识逐步加深，这是市场经济进步在文化改革发展进程中的重大体现。2000年，在广东考察工作时提出了“三个代表”重要思想，即“我们党始终代表着中国先进生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的根本利益。”将“代表中国先进文化的前进方向”作为“三个代表”重要内容，突出体现了先进文化的伟大历史作用，指明了文化发展对党和国家的重要意义，这也是中国特色社会主义文化创新的重要的理论成果。此外，这一时期由国家相关部门制定和颁布的法律法规、政策性文件、部门规章有200多部，涉及诸多领域，如《著作权法》、《广播电视管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷管理条例》等，这极大地丰富了文化法律法规建设。

(四)新时期文化改革发展的新形势(2002年至今)

2002年，在党的十六大报告中，首次在党的文件中将文化分成公益性质的文化事业和经营性质的文化产业，并且强调要积极完善文化的相关政策，积极发展文化事业和文化产业。2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了科学发展观的重要思想，并在此基础上提出了“新的文化发展观”。新的文化发展观是对文化改革发展战略思想的突出贡献，对于振兴社会主义文化事业和加快推进文化产业发展，推动中国特色社会主义文化全面发展具有十分重要的指导意义。2004年9月，中共中央在十六届四中全会提出了建设和谐社会的这一崭新的命题，并于2006年10月，在十六届六中全会上，对构建社会主义和谐社会作了系统全面的阐述。全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出:“建设和谐文化，是构建社会主义和谐社会的重要任务。社会主义核心价值体系是建设和谐文化的根本。”2005年12月，国务院出台了《关于深化文化体制改革的若干意见》，这是迄今为止关于文化体制改革最全面的纲领性文件，从改革文化事业单位和文化企业、调整文化领域结构等六大方面指明了深化我国文化体制改革的指导思想和目标任务。2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展纲要》，这是我国第一部文化方面的发展纲要。2012年2月15日，《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)公布，《规划纲要》围绕建设社会主义文化强国的宏伟目标，明确了“十二五”时期我国文化改革发展的指导思想、方针原则、具体目标和任务，对文化改革发展作出了全面部署。《规划纲要》重申了十七届六中全会提出的文化改革发展的指导思想和重要方针，并在此基础上提出了到2015年我国文化改革发展的十项主要目标，进一步明确了文化改革发展的具体要求。2012年11月8日，同志在十八大报告中提出要“扎实推进社会主义文化强国建设”，指出了文化改革发展的重要性和战略意义，指明了我国未来文化改革发展的方向和道路。

二、我国文化改革发展的问题

(一)文化事业改革不深入

我国文化改革发展在党的正确领导下，取得了较大的进步。但近几年来，我国文化事业改革和文化体制改革显现出了许多问题与缺陷，深层次问题始终没有得到很好的解决，体制性问题成为制约文化事业发展的最大问题。首先，政府职能依旧没有转变，陈旧思想根深蒂固。目前，我国文化体制依旧管理过死、权限过宽，文化企事业单位职责不清，许多文化机构份内的事项都由政府直接插手代劳，文化机构法人地位和自主创新能力也渐渐消失，文化事业机构经营能力也逐渐下降。其次，部分文化事业单位所有制形势和资金来源单一，常年依靠财政补贴，形成巨大财政负担。2006—2011年，文化事业单位开支占文化财政总投入的86．6%，而文化产业投入仅占文化财政总投入的13．4%，大多数文化事业单位常年靠财政吃饭，盈利能力低下，资金来源单一，形成巨大的财政负担。2005年开始的文化事业单位转企改制也因单位自身问题和种种限制而效果不佳。最后，文化机构内部机制僵化，人事制度冗员现象严重。文化机构缺乏鼓励创新的绩效奖励工资制度和竞聘淘汰的激励工作机制，岗酬匹配机制不健全，冗余人员过多。

(二)文化市场发育不健全

目前，我国文化市场还处于从计划经济下的行政干预模式向市场经济下的自由配置模式转变的过程之中。伴随着改革开放和市场经济的快速发展，我国文化市场也开始了以市场为导向的模式转变，但依旧存在许多问题与不足。首先，文化市场发展缓慢，文化市场开放程度仍十分有限。我国市场经济已经取得了飞速的发展，但文化市场发展速度明显与经济发展速度不相匹配，文化市场开放程度较低，许多文化单位仍是“企业招牌、衙门模式”，文化事业单位转企改制效果不够明显。其次，政府监管过严，范围过宽，事无巨细。我国文化市场发展受行政干预的影响较为严重，在图书、教辅、音像、出版等方面仍有行政干预的政治色彩，文化市场资源配置功能难以有效发挥，致使文化产品价格扭曲。最后，文化市场产权保护真空。我国文化市场产品和创意的产权版权保护仍是空白，市场交易透明度低，盗版侵权时有发生，秩序混乱，这对文化产业长远发展和我国文化国际形象十分不利。

(三)文化法律体系不完善

我国文化法律体系的不完善已经成为不争的事实，且引起了法律界学者的广泛关注。目前，我国文化法律的层次较低、可操作性较差，文化法律法规的数量和有效性远远不能满足我国文化改革发展的需要。首先，文化法律建设较为落后。文化立法程序不完善，文化法律建设不系统，许多具有重要意义的法律法规仍是空白，缺乏促进文化改革发展的文化大法，促进文化市场发展繁荣的专项法律不健全，《电影法》、《电视法》、《广播法》、《文化市场法》等均未出台。其次，文化政策取代文化法律的现象严重。我国文化改革发展多以政策性文件为指导纲领，临时制定部门规章，甚至以领导批示为落实方案，缺乏文化改革发展的科学性和严肃性，而且不同部门间、不同层次间的规章计划还存在着矛盾抵触的现象，这不仅影响文化发展规划的落实，更影响法律的权威性和连续性。最后，文化法律建设重心偏离。许多文化法律法规过于偏重监督、限制和处罚，而没有考虑文化法律的促进作用，应建立以发展、促进、服务为重心，以规范、惩戒为辅助的文化法律法规体系，积极引导文化市场繁荣发展。

(四)文化发展资金不充足

我国文化改革发展的资金不足是制约文化改革发展和文化产业发展的一大障碍。十年来，我国文化财政投入占国家财政比重始终保持在0．4%以下，尽管我国文化投入年年增长，但相对于财政总支出的比重和相较于文化强国的财政投入规模，我国仍然处于较低水平。首先，财政投入力度不足，投入比重不均衡。我国目前还没有专门针对文化改革发展和文化产业发展的资金投入规划，支持文化产业发展仍然没有完全纳入各级经济管理部门的扶持领域，扶持文化改革发展和文化产业发展的项目资金没有完全纳入各级财政预决算项目，所需资金大多是临时调拨，扶持力度难以保障。文化事业财政投入和文化产业财政投入比重严重失衡，事业投入过高，产业投入过低，不利于文化事业改革和文化产业发展。其次，投资融资限制过多，渠道不畅通。我国文化发展投融资限制过多，门槛过高，缺乏投融资的社会渠道，过于依赖财政投入，没能充分发挥资本市场、银行信贷、社会捐赠对文化市场的投融资作用。

三、美韩文化发展的主要政策

(一)美国文化发展的主要政策

美国是世界政治经济强国，也是世界文化强国，引领着世界文化的发展，其文化之发达让世界其他国家“望其项背”，它的成功离不开国家和政府的大力支持以及相关文化政策的支持和法律保障。而美国政府能全面落实其文化政策则是有赖于完善健全的法律体系。通过法律来保障文化政策落实，利用市场化发展文化产业，依托发达经济推动文化的全球化发展，既提高了文化产业的竞争力，也促进了文化发展的高度繁荣［1］。

1．完善的文化产业政策

(1)文化产业高度市场化。美国文化产业的市场化程度高度发达，已成为推动美国政治经济发展的支柱产业之一，其文化市场主要以自由开放和自由竞争为主要特征，得益于美国政府“开放、竞争”的文化市场管理模式。文化高度发达的美国，目前没有专管文化的政府机构，而是以完善的法律体制和非政府的民间文化组织进行管理，如联邦艺术暨人文委员会、国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆学会等。这些非政府机构分别行使某一方面的政府职能，主要以协调文化活动和财政资助为主，没有实际的行政管理权，在地方也没有相关的分支派出机构。政府在文化领域的职能主要体现在公益性和市场难以触及的文化领域。依托发达的经济，文化产业也走向了高度市场化，影视、出版、唱片已形成完善的经营销售网络，甚至控制了诸多其他国家的文化市场。可见，“政府退后，市场优先”的文化产业发展模式确实是文化改革发展的未来方向。(2)健全的文化法律体系。美国文化产业得以顺利发展的重要原因之一就是健全的文化法律体系。美国文化法制体系相较我国比较健全，且日趋完善，通过法律来落实文化发展政策远比指导性文件更有保障，也更易落实。早在1790年，美国就颁布了第一部《文娱版权法》来保护文化的发展，而后，又相继出台了《联邦税收法》(1917)、《无线电法》(1927)、《国家艺术及人文事业基金法》(1965)、《博物馆图书馆事业法》(1996)、《联邦通讯法》(1996)、《反电子盗版法》(1997)、《跨世纪数字版权法》(1998)，此外还有《合同法》、《劳工法》、《商标法》、《反不正当竞争法》、《乌拉圭回合协议法》等文化相关法律法规，这些法律法规共同形成了完善的文化法律体系，对文化产业发展起到了极大的推动作用。(3)利用先进科技推动文化全球化的发展战略。发达的科学技术在美国文化产业和文化市场上也得以全面体现。目前，美国在许多文化领域是世界最先进的，如电子出版、大众传播、影视制作、网络传输、影音发行、通讯卫星、数字化等。依托发达的科技，美国政府通过文化外交、自由贸易打开了世界文化市场，引导文化产品出口，扩大了国内文化产业，推动其文化全球化的发展战略，一方面利用文化产品行销全球大大增加了国民收入和就业岗位，另一方面也通过文化理念的输出增加了对世界政治经济所产生的影响。

2．依托发达经济的投融资政策

美国经济的高度发达，保障了文化领域的资金投入;文化产业的发展，也将促进经济的健康运行。由于联邦政府未设文化部，所以主要依靠联邦艺术暨人文委员会、国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆学会对文化发展和文化产业进行资助，州和地方政府也会对文化领域进行资助，但对文化的直接投入十分有限，主要是鼓励社会、企业、个人对文化的投融资，这方面的资金远远多于政府的投入。政府规定，对于文化行业的捐赠者和赞助者，政府会给予税收等方面的优惠，此外，文化行业的社会关系也是捐赠赞助的重要来源。政府鼓励企业对文化领域的投融资，发达的资本市场与货币市场也为投融资提供了便利。许多文化企业也与各大财团保持着千丝万缕的联系，也让文化产业融得大量资金。政府的大力鼓励和发达的投融资体系，使得社会各界均乐于对文化行业进行投资、融资、捐赠和赞助。

(二)韩国文化发展的主要政策

韩国在20世纪60年代时还是贫困国，然而到了八九十年代，韩国就已是亚洲最具活力的经济体，之后就一直是亚洲乃至世界的经济先锋。目前，韩国文化产业高度发达，最具代表性的影视唱片业更是风靡世界。作为我们的邻国，韩国文化改革发展的成功具有十分重要的参考价值［2］。

1．文化立国的产业政策

(1)突出文化发展战略。早在1986年，韩国的经济发展“六五”计划中就已明确提出了“文化发展和国家发展同步化”的战略目标，为之后“文化立国”打下了坚实的基础。1990年，政府出台了《文化发展十年规划》，完善了文化发展的相关指导和规划。1993年，韩国政府制定了《文化繁荣五年计划》，提出了未来五年文化产业的发展格局。1998年，韩国继日本之后，正式提出了“文化立国”战略，全面推进文化改革发展和文化产业发展，于同年又颁布了《国民政府的新文化政策》。1999年，韩国政府颁布了新一期的《文化产业发展五年计划》，继续文化的快速发展。进入21世纪，文化产业又被定位为韩国经济发展的战略性支柱产业，文化发展和文化产业发展的地位有增无减，并于2000年提出了《21世纪文化产业的设想》和《电影产业振兴综合计划》。2001年，再次提出《文化韩国21世纪设想》，为21世纪韩国的经济发展和文化产业发展指出前进的道路。至此，“文化”已成为韩国的经济支柱和发展战略而不可撼动。(2)健全政府职能机构。为促进文化改革发展和文化产业发展，韩国政府建立了一批专事文化的政府机构，为文化发展保驾护航。1994年，韩国发展下设了文化产业政策局，专门指导规划文化产业的发展。1997年，因东南亚金融危机影响，韩国经济受创，韩国政府为扶持文化产业渡过难关，成立文化产业基金，专对文化企业提供贷款。1999年，韩国政府设立游戏综合支援中心和游戏技术开发中心，专对新兴的游戏文化产业提供资金和技术帮助。2000年，新增文化产业振兴委员会，旨在对文化产业发展提供全面指导和落实相关政策安排。之后，又设立文化产业振兴院，旨在配合制定文化产业发展政策，培养文化专门人才，开发国外文化市场。(3)优化文化产业布局。韩国建立的一批文化职能机构，在优化文化产业布局、调整文化产业结构中发挥了巨大作用。依据本土文化市场结构的特点和优势，文化产业振兴院作出了专业化城市生产布局规划，将部分优势文化产业集中在某些城市来集中发展，每个文化产业规划城市的发展领域各有不同，互有分工。如富川、大田、釜山主要发展漫画、影音和游戏，光州、春川主要发展动画、卡通，全州、济州主要发展数字、影像等。此外，全国到2010年共建立20多个文化产业园区，以整合科研实力，进一步提高文化产业竞争力。

2．力度空前的财政政策

“文化立国”战略的制定，为韩国未来发展指明了方向，随着韩国经济实力的不断增强，其财政政策的大力扶持也渐渐成为推动文化改革发展和文化产业发展的重要手段。韩国要以文化立国，可想而知，其在文化方面的财政投入一定不少，统计数字也显示出韩国在文化产业发展方面的财政投入空前，投入比例稳居世界前两名。1998年，财政在文化产业方面投入已达到29232亿韩元。2000年，财政在文化产业方面的投入突破了国家财政总额的1%，如此高的比例领先世界。2001年，财政在文化产业方面的投入同比增长9．1%，突破1兆韩元。2003年，财政在文化产业方面的投入更是达到1．1673兆韩元。此外，政府还设立了文艺振兴基金、文化产业振兴基金、信息化促进基金、广播发展基金、电影振兴基金、出版基金来共同促进文化产业化发展，形成了资金投入规模大、优惠程度高、扶持范围广的文化发展财政政策体系。

四、美韩文化发展政策的启示

(一)健全文化产业发展政策

韩国文化发展和文化产业发展的成功主要依托其“文化立国”的战略目标，产业政策的发展战略和发展目标对一个产业的兴衰至关重要。因此，首先应当充分认识文化改革发展和文化产业发展的重要意义，坚定“文化兴国”的政策导向，在此基础之上提高文化产业地位，制定一系列符合国家现实条件的文化发展政策，在党的大政方针指导下，健全长期性、综合性、前瞻性的文化改革发展政策和文化产业发展政策［3］。其次，为真正贯彻落实文化改革发展政策，为文化产业发展保驾护航，应健全政府文化改革发展机构，建立部门间的沟通机制，协调政策实施落实。最后，注意在文化改革发展政策制定和实施过程中，应时刻发挥市场化的优势作用，美国文化产业的高度发达也正是市场化作用的结果，这是行政命令所无法取代的，坚持“政府退后，市场优先”的文化产业发展模式必将是文化产业发展政策的未来方向。

(二)完善文化法律法规体系

通过对国外文化发展政策的比较分析，我们不难发现，文化发展的优劣和文化相关法制建设有着密切联系，最为典型的要数美国。美国文化法制体系相较我国起步较早、更为健全，且日趋完善，通过法律来落实文化发展政策远比指导性文件更有保障，也更易落实。尽管我国也在文化法制建设上有了长足进步，但我国在文化事业、文化产业、文化市场等诸多领域仍是法律空白，许多法规也时过境迁。因此，我国应当积极借鉴国外有益经验，及时修订陈章旧规，适时制定新则，在已有法律的基础上，完善文化方面的法律法规体系，填补我国文化法律的不足，为文化改革发展和文化产业发展提供法理支持和法律保障［4－5］。

(三)加强财政政策扶持力度

财政政策始终是推动文化改革发展和文化产业发展最为重要的政策工具。以“文化立国”的韩国在文化改革发展和文化产业发展方面的财政投入十分巨大，2001—2011年韩国在文化方面的财政投入占财政总支出的比重年均始终保持在1%以上，而同期我国的文化财政投入占财政总支出的比重年均仅为0．386%。巨大的财政投入为韩国文化产业的高速繁荣打下了坚实的基础。韩国政府还建立了各种扶持文化企业发展的文化产业基金，形成资金投入大、优惠程度高、扶持范围广的文化发展财政政策体系。我国文化发展和文化产业发展较为落后，财政政策的扶持对文化产业发展意义重大，我们应在借鉴国外先进经验的基础上，加强政府财政对文化企业的扶持力度，加大对文化产业的资金投入，建立以政府财政为主导、鼓励社会投资的文化产业基金会，以拓宽资金来源渠道，建立文化改革发展和文化产业发展的专用资金制度，以使财政资金能够发挥最大效用。

(四)实施多元化投融资政策

国外文化改革发展的有益经验和我国文化改革发展的现实情况都表明，仅仅依靠财政政策的单方面投入是远远不够的，应当扩大资金来源，拓宽融资渠道，建立多元化的投融资政策。美国依托高度发达的经济，在发展文化产业方面大力鼓励社会、企业、个人对文化产业和文化机构投资，充分利用发达的资本市场和银行信贷为文化企业进行融资，社会投入资金远远多于政府投入。我国也应在借鉴国外先进经验的基础上，完善对文化改革发展和文化产业发展的投融资政策，降低市场准入制度以鼓励社会投资，扩大非公有制经济参与的范围和比重，并对投资政府导向文化产业的企业给予一定税收优惠，拓宽融资渠道，加强资本市场和银行信贷对文化产业的支持力度，大力推进文化改革发展和文化产业发展繁荣。（本文来自于《哈尔滨商业大学学报·社会科学版》杂志。《哈尔滨商业大学学报·社会科学版》杂志简介详见.）

作者：尹航李秉坤工作单位：哈尔滨商业大学财政与公共管理学院