土地征收成片开发信息系统建设研究

摘要：土地征收成片开发是自然资源管理部门当前承担的一项重要工作。本文分析梳理了土地征收成片开发业务特点，基于工作流引擎、空间分析与建模、OCR识别等技术，系统总结了自然资源审批过程中业务申报、验证、审查、归档等智能化应用场景，研究开发了具有智能选址、审查、流转、分析等功能的土地征收成片开发信息系统，并在实际管理中投入应用。应用实践表明，智能化审批技术与土地征收成片开发等自然资源管理业务的有机结合，将为自然资源服务与管理赋能，促进管理工作提质增效。

关键词：自然资源；成片开发；智能审批；信息系统；研究与开发

《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定征收集体土地五种情形，除军事和外交、基础设施、公共事业、扶贫搬迁、保障性安居工程外，其他建设用地需纳入经省级以上人民政府批准的成片开发范围。2020年11月，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）》，明确了土地征收“成片开发”的标准和审定机制[1]。2021年2月，福建省印发《福建省土地征收成片开发方案报批实施细则（试行）》，对土地征收成片开发方案的编制要求、所需材料、报批流程以及审查要点等作了统一规定。对地方而言，土地征收成片开发既是维护公共利益、保障农民集体权益的底线工程，又是保障产业用地、推动经济建设的基础性工作[2]，利用信息化手段规范和提升管理水平迫在眉睫。近年来，随着“互联网+政务”蓬勃发展，“互联网+”、大数据、人工智能等技术与行政审批融合日益紧密，深入推进“一网、一门、一次”改革和政务服务模式创新。在自然资源领域，自然资源部门应用相关技术开展了“智慧登记”“智慧规划”等信息化项目建设[3-6]，取得积极成效和应用示范。但现有研究成果鲜有对自然资源审批智能化技术进行系统提炼和总结，也缺乏土地征收成片开发信息系统建设案例。因此，本研究围绕土地征收成片开发业务特点，充分运用大数据、人工智能、地理信息先进技术，研究探索一套适用于自然资源审批业务特点的智能化技术体系，并以此建立具有智能化审批功能的土地征收成片开发信息系统，为自然资源服务与管理赋能。

1土地征收成片开发业务特点

1.1空间位置精准

土地征收成片开发是国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，县级以上地方人民政府组织对一定范围的土地进行综合性开发建设，同时规定不得占用基本农田、生态红线。因此，空间特性是成片开发的最基本属性，信息化管理要将成片开发范围按照统一的自然资源空间参考上图入库，在管理过程与国土空间规划、基本农田划定、生态红线调整完善等成果相互衔接，做到该落位的全部落位、该避让的绝对避让。

1.2办事流程复杂

土地征收成片开发工作流程分为方案编制和方案审批两部分。方案编制主要包括勘测定界、方案起草、听取意见、征求农村集体经济组织和农民意见、方案公示等环节；方案审批包括起草审查意见和请示文、省自然资源厅初审、组织专家论证、征求相关部门意见、省厅相关处室会审、省政府批复等环节。方案编制阶段涉及大量的外业踏勘论证、征求意见等内容，无法全部实现信息化管理，因此成片开发信息系统建设主要针对方案审批阶段，实现三级联审联报，提高报批效率。

1.3办理材料繁多

土地征收成片开发的申报材料主要包括成片开发方案文本，勘测定界材料，成片开发位置示意图，土地利用现状及权属统计表，地块用途、面积与实现功能统计表，拟建设项目统计表，市、县（区）人民政府请示文，发展和改革部门关于方案纳入国民经济和社会发展年度计划的说明，市、县（区）主管部门审查意见，村集体征求意见函和村集体回执函，省级专家论证意见，省直部门意见采纳情况汇总表等。以上材料繁多，在系统中的存储和展示方式也不尽相同，不少材料之间还有相互数据逻辑关系，因此，有必要将各种办理材料尽可能量化、结构化并进行必要的检查验证。

1.4审查要点较多

审查要点依赖先进的计算机手段，以机器审查代替人工审查，以定量审查代替定性审查，实现基础审核由人工智能完成、审核人员只出现在最终审核阶段，进而提高审查质量，避免因审查差错产生的行政撤销、行政复议诉讼等管理风险。审查要点主要包括以下几个方面。①位置、面积、范围是否清晰无误。②是否涉及占用永久基本农田、生态保护红线和其他各类需要特殊保护的区域。③是否符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划，是否纳入当地国民经济和社会发展年度计划。④是否符合集约节约用地要求，是否符合经济、社会、生态效益要求。⑤是否符合公益性用地比例要求等[7-8]。

2智能化审批技术分析

根据土地征收成片开发管理等自然资源审批业务特点，本研究在自然资源信息化总体架构支撑下，以工作流引擎、空间分析与建模、OCR识别、自然语义分析、知识图谱、电子印章、GNSS定位、人工智能等技术为基础，以数据和算法模型为驱动，以审批过程中业务申报、验证、审查、归档等办事环节为应用场景，分析设计适应自然资源审批管理的智能化技术支撑体系，如图1所示。

2.1引导式填报

约定提交材料文书格式，引导申报用户分步骤、简易完成申报材料填报工作，包含证照共享、自动填报、辅助组卷等功能。证照共享根据《电子证照共享服务接口规范》，接入政府电子证照库和基础平台，获取审批所需的相关证照数据；自动填报应用OCR自动识别及语义分析等技术，将PDF、JPG等扫描文件转成结构化数据并自动回填到系统表单；辅助组卷利用系统的基础数据，自动生成相关申报文书，并加盖电子印章或添加水印、二维码进行防伪标识。

2.2定量验证

对业务审批所需表格、附件、空间坐标等数据进行完整性检查，并进行相应的数据一致性、准确性验证。根据附件OCR识别结果对附件文书格式、关键词等进行验证，同时判断文件是否加盖公章及公章是否有效等。根据业务办理规则建立指标模型库，对业务控制性指标进行比对核查，如判断新增建设用地是否超出规模。空间验证将办件地块坐标上图入库，判断坐标是否正确，同时与各类基础数据库叠加套合，分析申报范围内的空间现状、规划和生态保护等基本情况。

2.3辅助审查

政策案例推荐对办件信息进行比对分析、语义分析，推荐相关政策法规、通知公告，同时搜索相似办件作为业务办理参考案例。“一张图”审查提供相关空间数据“一张图”浏览、查询、空间分析等功能。远程核查对需要现场踏勘的审批业务，由申报单位利用手机或专业设备，在线采集上传现场照片、影像、属性等信息，实现审批机关足不出户即可以精准掌握现场实际情况。智能补件支持对修改内容以表单、附件为单位或按表单域级别控制修改权限，同时对修改内容提供修改痕迹对比功能，可以采用不同的颜色高亮显示材料增删改信息。辅助批文能够基于业务批复模版，关联办件申报和审查信息，自动生成证书或批文，同时推送电子证照。

2.4归档管理

建立多元化的档案管理能力，自然资源业务网络审查审批结束后，第一时间在业务运行的审批系统完成在线归档，支持以知识图谱等方式进行查询检索，绘制业务申报、审查、审批一体化画像。同时，将相关管理数据按“一张图”数据库标准及时沉淀汇聚到国土空间基础信息平台。此外，还应将业务申报材料及审查过程和结果信息导成HTML、JPG等通用格式离线归档，实现不依赖具体审批系统可永久追溯查询整个办件办理信息。

3功能开发与实现

基于自然资源智能审批技术，研究开发设计集自检、审查、分析决策等功能于一体的土地征收成片开发信息系统，系统部署在福建省自然资源厅数据中心（省政务云平台）。同时，通过基于省政务信息网搭建的自然资源广域网，系统提供省、市、县三级自然资源管理部门应用，实现全省成片开发方案“一张底图、一套规则、一个流程”网络化运行。

3.1智能选址

以“一张图”形式提供土地利用现状、基本农田、生态红线、城镇开发边界等数据并提供相应分析工具，对成片开发建设的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况进行统筹分析与智能选址，如图2所示，辅助市、县编制成片开发方案。

3.2智能自检

围绕成片开发方案审查要点，基于定量验证等智能化技术，系统设置坐标检查、材料完整性、数据一致性、基本农田、生态红线、现状地类、城镇开发边界、公益性比例、新增建设用地模块等自检规则，如图3所示。市、县级部门在网络上报方案前，可据此对成片开发方案进行自查自纠、补缺补漏，进而提高报批质量、避免错漏，同时省自然资源厅也可根据系统的自检结论开展针对性审查，提升审查效率，压缩自由载量权，实现客观公正审批。

3.3智能流转

建立省、市、县三级联报联审网络化管理流程，管理流程包括市县上报、省厅与规划院初审、专家论证、省厅处室会审（管制、规划、利用、耕保等）、省厅领导审签、省政府批复等网络环节，支持自动派件、并联审查、意见留痕、补件补正、办理查询等功能，同时每个环节都设有相应的办理时限，办理逾期将进行短信通知。在网络办理过程中，还构建辅助文书等功能，网络申报时可以辅助生成自然资源局审查报告和政府请示文，省厅审查结束后可辅助生成省厅审查意见文稿和省政府批复代拟稿并自动编制审查文号。

3.4智能分析

系统开发相应的统计分析功能，可以按照网络申报、专家论证、网络审查、省政府审批等关键节点，统计成片开发方案数量、面积、拟实施面积等数据，实时掌握全省成片开发方案申报审批情况。报批后的成片开发方案将自动入库到国土空间基础信息平台，农用地转用与土地征收报批时会自动关联检查，判断报批地块是否落在成片开发范围。

4应用成效

2021年2月，成片开发信息系统在省、市、县三级部门投入应用。目前，92家单位、156个用户操作、访问系统，网络运行成片开发方案378宗（2.2万公顷）。系统取得良好运行成效：①提高了审批效率，全省业务平均补件次数1.3次、平均审批时间7.5天，系统效率较传统手工效率大幅提升。②保障了审批质量，通过系统智能自检，土地征收成片开发范围同国土空间规划和基本农田划定成果有效衔接，网络审批通过的220宗、1.56万公顷范围全部落位城镇开发边界集中建设区并不与基本农田范围重叠。③形成的1691个土地征收成片开发图斑自动纳入规划“一张图”，可据此开展农用地转用与征收报批等征收实施工作，有效保障产业用地和经济建设需要。

5结语

本文以信息化服务新时代土地管理为目标，围绕自然资源审批业务申报、验证、审查、归档等业务场景，基于工作流引擎、空间分析与建模、OCR识别等技术，较系统地总结了自然资源审批引导式申报、定量验证、辅助审查、归档管理等智能化技术，并据此设计开发了土地征收成片开发信息系统，对于规范成片开发业务、保障社会经济发展、推动“智慧国土”建设等具有积极意义。下一步，将继续探索自然资源智能审批技术，开展成片开发信息系统修改完善工作，特别是加强与土地报批、土地供应、遥感监测等系统或数据联动，通过数据分析挖掘，对成片开发方案批准后的实施利用情况进行动态跟踪与评估，形成从方案批准到土地供应和开发利用全流程智能化的成片开发网络管理链条。

参考文献

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[2]于凤瑞.《土地管理法》成片开发征收标准的体系阐释[J].中国土地科学，2020，34（8）：18-25.

[3]谢明辉，佟业真，李上珠.“智慧登记”时代背景下不动产智能审批系统的设计[J].电子技术与软件工程，2020（6）：195-197.

[4]张鸿辉，洪良，罗伟玲，等.面向“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划理论框架构建与实践探索研究[J].城乡规划，2019（6）：18-27.

[5]张敬波，贾文珏，吴明辉，等.不动产登记信息管理基础平台建设思路与技术方法探讨[J].国土资源信息化，2015（1）：44-51.

[6]李建林，尹岷，陈瑜琦.北京市“智慧国土”信息化建设体系研究[J].国土资源信息化，2013（5）：39-45.

[7]福建省自然资源厅.福建省土地征收成片开发方案报批实施细则（试行）[Z].2021.

[8]倪楠.“互联网+”背景下行政审批制度改革的优化路径[J].探索，2019（5）：175-183.

作者：陈欣 单位：福建省国土资源信息中心