统计法治建设路径选择

摘要：随着信息技术快速发展，互联网在国家社会中的作用不断提高，统计工作遇到了全新的挑战。在这一背景下，为了满足不断发展和变化的国家社会统计需求，必须改变统计法治建设的思路，通过加强社会共同治理、明确数据权利边界的方式解决当前统计法治建设中的问题。

关键词：统计法治；互联网；社会治理；数据权利

随着依法治国战略的全面展开，我国逐渐形成了以《统计法》为核心，《统计法实施条例》《全国经济普查条例》等行政法规为重要组成部分的统计法律体系，为科学决策和宏观调控提供了重要的制度保障。然而，在经济结构全面调整、经济发展方式快速转变的背景下，以互联网产业为代表的新兴行业在国民经济中的地位逐步提高，大数据、人工智能等信息技术的广泛使用成为必然趋势，这些变化为传统的统计法律体系带来了全新的挑战。传统统计法律关系中的统计主体、统计责任、统计行为、统计程序等方面需要面临新的调整。本文以互联网环境下，统计工作的发展趋势为线索，通过分析当前统计法治建设面临的各类问题，提出统计法治建设的路径。

1互联网环境下统计法治工作面临的新形势

1.1统计需求的变化。在互联网时代，人类可以“分析和使用”的数据在大量增加，通过这些数据的交换、整合和分析，人类可以发现新的知识，带来“大知识”“大科技”“大利润”和“大发展”[1]。因此，对于数据的需求发生了质和量的双重变化。在质的方面，政府的经济决策、社会决策和政治决策需要越来越具体、准确和即时的数据。比如社交平台的热词统计、新闻网站的跟帖统计、软件平台的下载统计都可能成为国家政治行为的决策依据。随着信息技术的进步，未来的统计工作的核心可能不仅是如何获得数据，还包括探索获得什么样的统计数据，才能满足国家和社会不断发展的数据需求。在量的方面，对国家统计数据的需求已经不局限于政府决策和科学研究，行业的发展和社会的进步越来越依赖数据的支撑。根据中国信息通信研究院《中国大数据发展调查报告2018》数据显示，2017年我国大数据市场规模为236亿元。并形成了一套以数据发掘、数据服务和数据应用为纽带的产业链条。虽然大数据服务与国家统计在内容和作用上有根本的不同，但不能否认的是当前数据服务市场是对国家统计工作的重要补充。在数据服务市场不断扩大的同时，也出现了数据服务管理混乱、数据造假的现象。这些也从侧面反映出国家统计作为最权威的数据来源，在量的方面还不能满足社会需求。1.2统计来源的拓展。随着国家和社会对统计需求的持续增加，统计分析素材的数量和获取方式将随之变化。具体可以表现在以下两个方面：一是来源数据不断扩大。在大数据工具和人工智能的帮助下，统计分析可以“利用所有的数据，而不再仅仅依靠小部分数据”[2]。在信息处理能力有限的时代，统计分析缺少高效的数据收集工具，因此随机采样是最好的选择。其目的就是希望用最少的数据得到最多的信息，但这种采集方式不可避免地会忽视细节的考察，已经越来越难以满足当前的统计模式，“全数据模式”将会是最终的选择。二是数据采集渠道的拓展。当前统计部门获得数据渠道主要有两种：一是直接调查，二是企业申报。但这两种方式都有一定的局限性，统计部门直接调查，成本高、效率低，而企业通常缺乏申报数据的热情。特别是在互联网行业，很多企业将数据作为自身的核心资产，行政机关强行获取数据可能会对相关行业的发展造成不利影响。因此，如何拓展行之有效的数据来源渠道，是互联网时代统计工作的重点之一。1.3统计主体的改变。《统计法实施条例》第5条规定：“国家有计划地推进县级以上人民政府统计机构和有关部门通过向社会购买服务组织实施统计调查和资料开发”。本条款是对《统计法》在统计主体方面做出的重要补充，标志着社会力量可以成为统计活动的主体之一。本条款的提出也反映了当前统计工作任务重、难度大，传统的统计模式已经难以满足国家和社会日益增加的统计需求。但《条例》只是对社会机构参与统计活动的原则性规定，并未对统计分工、责任划分、权力行使、机构资质、管理方式等方面做出具体说明。可以预见的是，随着统计数据在国家社会生活中的作用继续加大，统计权力的行使必然会发生更多的改变。统计行政部门的角色有可能从统计活动的实施者，转变为规划者、协调者、监督者和执法者。与此同时，现行的统计法律体系也需做出进一步的调整。1.4统计方式的转变。随着社会需求的增大和产业升级的加速，互联网产业的规模在国民经济比重逐年加大。具体表现在两个方面，一是互联网行业发展迅速。“互联网+”逐步被传统行业认可，线上与线下相结合的经营模式越来越普遍。总理在《2019年国务院政府工作报告》中指出，坚持创新引领发展、培育壮大新动能，一方面要推动传统产业改造提升，打造工业互联网平台，拓展“智能+”，为制造业转型升级赋能；另一方面需要促进新兴产业加快发展，支持新业态新模式发展，促进平台经济、共享经济健康成长，加快在各行业各领域推进“互联网+”。由此可见，以互联网为基础的产业转型和升级是我国经济发展战略的核心内容。我国各类统计工作也需要与国家经济的发展战略相配合，在顺应“数字经济”发展规律的基础上，将统计工作的重心调整为不断改进统计方法，构建完整有效的统计法制体系，以保证为科学决策提供及时、准确的统计资料。

2互联网环境下统计数据权利冲突与执法困境

2.1统计职权授权方式不明。根据《统计法》的规定，各级人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门为统计行政法律关系中的行政主体，行使统计调查管理、统计资料管理与公布、统计活动监督检查以及行政处罚等行政职能。国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人为统计活动的调查对象，即行政相对人，承担配合统计调查的各项义务。为了进一步加强统计机关的统计能力，满足国家与社会的统计需求，《统计法实施条例》规定统计部门可以向社会购买服务组织实施统计调查和资料开发。那么提供统计服务的社会机构在统计行政法律关系中应该承担什么样的角色呢？《条例》并没有做出明确的规定。本文认为具有两种可能性：第一，统计部门通过行政委托的方式，授权给相关社会机构，由其以统计部门的名义行使统计行政职能。但是我国当前的行政委托的法律依据之间还存在矛盾[3]，特别是委托权限范围、受委托组织的资质条件、委托程序、责任承担方面的制度还很不完善。有鉴于此，如若没有更完善的制度规范，委托社会机构行使统计职权可能会削弱统计机关的统计能力，造成统计法律秩序的混乱。第二，仍由统计部门行使统计行政职权，社会机构协助完成数据收集、分析等具体性工作。在这种模式中，还是由统计机关和统计对象构建起行政法律关系，社会机构并不参与其中。但这可能无法实现《统计法实施条例》增强统计机关统计能力的初衷。互联网环境下统计工作的难点就在于获得全面准确的数据样本，社会机构在没有行政职权的辅助下仅凭技术手段很难胜任这一工作。2.2数据权利的边界模糊。当前社会各界越来越重视基于数据而产生的权利，数据红利的概念被广泛接受。许多互联网企业将数据作为其核心竞争力，基于数据而产生的服务市场也蓬勃发展。但在学术界，数据权利到底是什么并没有形成统一的认识[4]。法律的规定也非常笼统，比如《民法总则》第127条规定：“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。”只承认了数据具有权利的可保护性，至于哪些数据可以受到保护并没有说明。统计部门在行使统计职权时，很有可能接触到这种数据权利的“模糊地带”。我国《统计法》第41条规定了统计对象的义务，包括不得拒绝或者拖延提供统计资料；不得提供不真实不完整的统计资料；不得拒绝或不实答复统计检查查询书；不得拒绝或阻碍统计调查和检查；通过转移、隐匿、篡改和毁弃等方式拒绝提供原始资料。根据以上条款，行政机关只要认为有必要的数据资料，调查对象都有义务提供，但这种义务是否有边界却没有明确说明。因此在实际操作中，当涉及一些敏感数据的时候，也会发生调查对象不予配合的现象。总之，在数据权利的范围和归属问题没有明确制度规范之前，统计工作很难得以优化和发展，以满足互联网时代的国家和社会需求。2.3统计执法面临困境。统计执法一直以来都是统计机关实现统计职能，维护统计法律秩序的重要手段。在过去，统计执法的困境主要集中在统计机构管理混乱、执法队伍法制观念较差、执法力度较弱、执法程序不完善、基层执法阻力较大等方面[5]。可以预见的是，随着我国依法治国战略逐渐落实，统计法律体系逐步完善，以上问题必然会逐步得以解决。在互联网环境下统计执法的难点将会转变为统计资料的真实性判断上。比如过去劳动工资统计、固定资产投资统计的数据常会出现瞒报、虚报的情况[6]。这虽然对统计工作造成了一些困扰，但在统计执法的过程中，是可以通过样本对比等手段排查出上述违法行为的。其原因就在于，统计执法机关在数据的支配和使用方面，比调查对象有着绝对的优势。然而在互联网时代，这种优势可能会逆转。一些大型或者专业的企业，他们在某一类别数据的开发和占有方面的优势会越来越大，甚至可能出现数据垄断的情况。对这些企业提供的数据资料，执法机关很难再通过对比和排除的方法来检验其真实性。

3互联网环境下转变政府统计治理的路径

3.1优化社会共同治理的方式。长期以来，由于统计工作的专业性和重要性，与社会合作的空间较小，因此统计部门的职能改革相对比较谨慎。2017年施行的《统计法实施条例》在社会合作方面做出了一些改变，允许社会力量在政府统计部门的引导下，有计划地参与到统计工作当中，统计工作的社会合作成为可能。但私主体参与行政任务也存在“危及社会正义、模糊政府责任以及损害公民权利等诸多风险”[7]。因此，探讨统计工作的社会共治模式需要在符合其职能特点的前提下，考虑到社会环境变化的因素，做出针对性的应对。首先，要找准统计部门和社会机构在合作中的角色定位。根据《统计法》的规定，我国统计工作的基本任务是“对经济社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见、实行统计监督”。目的在于“了解国情国力、服务经济社会发展”。也就是说，统计工作不论是统计机关独立完成还是与社会机构合作完成，都必须以完成和实现《统计法》规定的统计任务和目标为前提。那么在社会共治的模式下如何更好地完成和实现这些任务和目标呢？本文认为，需要在分析统计部门和社会机构的优势和不足的前提下，做出合理的分工。统计部门作为行政机关在统计工作中的优势在于公信力和强制力，并且更为了解国家的统计需求。不足在于行政资源和技术力量分布不均、统计数据的来源渠道有限、对前沿信息技术的接受程度较低等方面。而社会机构对新技术的发展有较强的敏感性，一些企业对与其行业相关数据的挖掘和分析方面有极强的动力。可以发现，统计机关和社会机构具有较强的互补性。统计部门可以定位为统计项目的设计者、统计数据的者和统计活动的引导者和监督者。社会机构可定位为特定数据和技术服务的提供者。其次，明确社会机构在统计活动中的任务界限。“行政任务之不完全可授性”是当前各国在社会合作治理中普遍遵循的原则。其原因在于私主体具有盈利性的特点，决定了其在执行行政任务时具有一定的局限性，比如滥用行政权力、侵犯公民权利、浪费公共资源等情况。赋予社会机构过多的统计职能也会造成统计机关“甩包袱”的现象发生，弱化其在统计活动中的主导地位。有鉴于此，统计机关在公私合作的过程中应该保留核心职能，诸如行政处罚权、监督权等关系到公民权利和社会利益的权力不能授权。最后，强化统计部门在统计活动中的主体地位，破除数据的垄断。在互联网技术和应用高度发展的时代，一些企业可以在短时间内获得大量业务数据，并视其为提升企业竞争力的重要基础，数据垄断的现象已经发生。在没有制约手段的情况下，企业是很难主动提供包括统计数据在内的数据资料的，哪怕这些数据可能关系到重大的社会公共利益。在新的社会环境下，统计部门的工作目标不应该局限为“了解国情国力、服务经济社会发展”，还应该包括主导或者协助维护数据服务、使用、管理的法律秩序。在分析国家和社会的统计需求的基础上，引导统计工作的有序开展，从而破除数据垄断、实现公众的知情权。3.2明确数据权利的边界。全面、完整、相关的数据来源是进行大数据分析的前提，而数据权利的界定与明确则是数据获取、交易制度的核心[8]。在统计工作的顺利开展也以明确的数据权利边界为前提。在国家和社会的统计需求越来越强的背景下，要有效地完成各类统计工作需要的数据也越来越多。确定统计对象享有数据权利的边界，既能够减少统计行政权力行使的阻力，也能够保护统计对象的合法权利不受侵害。当然，这一目标的实现不是仅对统计制度进行修改就能实现的，这既需要有法学理论上的突破，也需要在法律制度上做出较大的调整。在理论突破和法律系统改变之前，可以在数据的种类上进行区分，以实现统计利益和私人利益的统一。具体来说可以将数据分为三类：第一类是涉及国家社会经济发展的基础数据以及涉及重要的社会公共利益的数据。按照政府统计部门要求提供此类数据的是统计对象必须履行的法定义务；第二类是权属关系明确、统计对象可以自由支配的数据。此类数据政府统计部门不能强制要求统计对象提供，但可以通过购买服务等合作的方式取得；第三类是权属关系不明确，比如客户个人信息等数据。此类数据除非法律特别规定，不能买卖和转移。通过数据分级的做法，在一定程度上可以解决政府统计部门数据来源的合法性困境。

4结束语

随着大数据、人工智能等信息技术的广泛使用，“互联网+”在各行各业各领域的迅速普及，国家统计工作中的统计需求、数据来源、统计主体和统计方式必然发生相应的变化。在这一背景下，统计法律制度需要做出相应的调整。其一是优化统计部门的职权，通过明确政府与社会机构的权责范围等方式，强化统计工作的社会合作。从而实现统计效率的提升和统计法律秩序的稳定；其二是明确数据权利的边界，通过分类的方式厘清统计对象的数据权利，减少统计数据收集时的阻碍，以满足统计数据来源的多样化、规模化和专业化需求，并在根源上破除数据垄断实现数据公平。

作者:王勤 熊予晴 单位:华中师范大学