村民自治与完善问题之议

论文关键词:村民自治;公民文化;民主进程

论文摘要:实施村民自治是实现中国特色的社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。作者在对村民自治政治民主产生的积极影响进行分析的基础上，提出进一步完善村民自治，还有赖于国家民主的发展、农民权利意识的加强、领导方式的改善。

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪的80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，伴随着体制的解体而迅速普及，其成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员:自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区:自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务;自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。因此，村民自治至少包含三层含义:一是村民个人的事情由村民个人自主处理;二是村民集体的事情由村民集体商议处理:三是有关村民个人和集体的事务，任何组织或者个人非依法不得进行干预。

我国的村民自治产生于20世纪80年代初的广西宜山、罗城两县的农村，是管理农村社会公共事务一种新的群众基层组织。1982年把村民委员会的性质、地位写入了宪法。1987年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，将村民自治以法律形式确定下来。1988年民政部开始在全国范围内组织农村选举，村民自治开始进入制度化运作阶段。经过十年左右的试行、示范和经验总结，第九届全国人大常委会于1998年11月正式颁布了《村民委员会组织法》。村民自治的过程是一个逐步完善、循序渐进的过程，在中国民主政治发展的进程中迈开了坚实的一步。新中国成立后，人民获得解放，当家作主了，但由于多方面的原因，我国的民主政治进程缓慢对整个国家的政治发展产生了积极的影响。

一、村民自治对农村民主产生的积极形响

(一)化解了农村的社会矛盾通过民主选举，村民大多数能够选出带领大家致富，热心为村民干事，为村民所信任的人当村干部:通过民主决策，村民能够通过村民大会或者村民代表会议决定与自己利益牧关的重大事项:通过民主管理，村民制定村民自治章程或村规民约，建章立制，对村务规范化管理;通过民主监督，即实行村务、财务公开，民主评议干部，村民可以对干部进行监督，从而维护自己的利益。通过村民自治方式，密切了干群关系，减少了矛盾，村民则心情舒畅，真正有了当家作主的感觉。调动了农民的积极性，加快了农村经济的发展。

(二)增强了村民的民主意识村民自治的实施，实际上也是村民公民文化的培育和形成。中国在历史上是一个缺乏民主意识的国家，即使新中国建立后，形成高度集中的计划体制，使民主的推行受到干扰。改革开放后，我们党提出了要建立社会主义民主国家。邓小平特别强调，没有民主，就没有社会主义。而要建设民主国家，就要培育公民文化，使人们从传统臣民文化中解放出来。

现代公民文化范畴包含公民的主体意识、平等意识、参与意识、权利意识、法治意识、自由意识、监督意识。村民在自治的实践中，逐步认识到自己是主权的参与者和拥护者，是以主人的资格加入村民自治的过程中，而村委会成员只是由村民以一定方式选举出来的，并对全体村民负责，这就使得他们的权利意识、平等意识也逐渐加强。权力源于权利，村委会管理村中事务的权力来源于全体村民的授权，如果村委会不为村民谋公利，而为自己谋私利，村民有权罢免村委会成员。在民主决策、民主管理过程中，村民逐渐学会了运用民主的方法解决问题，遇到不同意见时进行协商、妥协。民主的过程实际就是各种利益博弈的过程。村民逐步认识到行使自己的权利就能维护自身的利益，就会积极参与到自治的过程中来，发挥主体作用。通过这个民主大训练班，村民逐渐熟悉民主的操作规程，提高了民主的参政议政的能力，增强了村民的民主意识，形成了基层民主所训练出来的宽容与协商精神，培育了村民独立的政治品格。彭真在通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》时所指出:“至于说到群众的议政能力，这也通过实践来锻炼提高嘛。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都有群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情，把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼提高议政能力。实行村民自治，实际上就是一个面向8亿农民的民主训练班。

(三)提供了民主政治发展的一条路径新中国成立以来的民主，大都停留在口头上、书面上、文件里、书斋里，其目标或高于我国实际或停滞不前，缺乏实体性的操作。关于其路径选择，目前学界讨论多的大概有三条:一是由人大制度展开的事关行使国家政权的“人大民主”:二是执政党的“党内民主”;三是以政协、多党合作及基层群众自治等为主要内容的，非行使国家政权的“社会民主”。作为“社会民主”的村民自治是推进中国民主政治发展的一条可行路径。早在20世纪80年代，邓小平就提出了要进行政治体制改革，但是政治体制改革牵一发而动全身，须慎重。选择从农村开始改革，一是农村处于政治权力的，政治阻力较小，社会成本较低，可控性强，即使改革失败，也不容易引起大的社会动荡;二是可从民主实践中积累民主政治改革的经验。目前在村民自治过程中取得的一些经验，如两票制、差额选举、竞选演说、村务监督委员会的设立等;对出现的一些问题，如选举过程中出现的宗族帮派、贿选、串连等，也需理性地分析、总结，提出完善的措施。这些经验教训对于推动“人大民主”及“党内民主”的改革和完善有很大的帮助。

(四)引起了对党的领导方式的创新目前在村民自治过程中“两委”关系主要有:“两委”交叉任职，两块牌子，一套人马;“两委”分开，两套人马。以交叉任职的，关系较融洽。而“两委’份开的多数关系不和谐，闹矛盾，主要是争夺村里事务的财权。造成村‘两委”矛盾的原因有体制上的，有利益上的，还有就是《村委会组织法》上又中‘两委”权责的不清晰规定。附委会组织法》规定“村委会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。但同时规定“中共在农村的基层组织，按照中共章程进行工作，发挥领导核心作用:依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。这样的规定事实上一方面承认村民选举产生的村委会的领导权，充当“当家人”的角色:另一方面确认了村党支部对村委会的领导，赋予了村党支部对村务的“决定’权。这就为界定职能、互相支持、创新领导方式提出了新的要求。

党对村民自治发挥领导核心作用并非事无巨细，什么都要管。要正确理解其内在含义。一是党对村民自治的领导是路线、政策、方针、思想上的领导。有些研究把党支部和村民委员会的不同作用形象地比喻为“掌舵”和“划桨”的关系，如果我们把农村基层单位的村比作现代化建设中的一艘乘风破浪的航船的话，那么，村党支部和村委会的关系，就是掌舵和划桨的关系正像在航行时舵手不能同时既掌舵又划桨一样，建立掌舵与划桨分开体制是解决农村基层两委关系的最佳选择。党支部主要是按照党的路线、方针和政策的要求，抓好上级党组织各项方针政策的落实，提出和制定符合本村实际的经济、社会发展规划和年度计划的指导意见，支持和保证村委会依法独立开展工作，行使权力，同时搞好党的自身建设(包括发展党员、党员培训和党的活动的开展等)，作好政治思想工作，而具体的村务(包括经济、社会)都由村委会去领导、去操作、去执行。这样分工明确，避免因越权而产生矛盾和纠纷。二是党对村民自治的领导还可以通过党员去具体地发挥作用。这种发挥作用有两种形式:一是党员发挥支持村委会工作的模范带头作用，发挥在参与本村经济社会发展活动中的具体的先进作用:二是先进的党员一定会被群众拥戴，被选进村委会领导班子，作为村委会干部直接发挥作用。现在有许多地方出现时‘两委合一”就是这样形成的。(五)引入了对权力“张力效应”的监督机制村民自治中如何处理“两委”关系和村民如何监督村委会，实际上就是决策、执行、监督的关系问题。由于权力具有扩张性，一定要有外部的监督和制约，才能不让其出轨。在这方面浙江武义县的后陈村提供了一个参照系。从2004年2月份以来，浙江省武义县在后陈村进行完善村务公开民主管理工作试点中，建立健全了榭务管理制度》和《村务监督制度》两项制度，并在2004年6月18日创设了民主监督机构‘村务监督委员会”(简称‘监委会”。根据完善后的“村务监督制度”规定，监委会由村民代表直接选举产生，受村民代表会议委托独立开展村务监督活动，只对村民代表大会负责:村务监督委员会通过村级制度修订、财务监督、村务听证、主持干部考评、对村干部弹勃罢免等5道监督程序履行9项职责，监督村两委严格按照制度规定管好村务，从而为实现村民与村两委平等对话搭起一个平台。村务监督委员会制度与传统制度相比实现了三项突破:一是突破了原有权力架构，搭建起了村党支部、村委会、村监委会这三个决策、执行、监督机构相互制衡的村民自治权力结构;二是人员组成突破了村两委的势力。明确规定村两委成员及其直系亲属、配偶、兄弟姐妹不得担任监委会成员:三是产生机制突破了传统方式。规定由村民代表直接选举产生，得票多者即为监委会主任，具有代表性强、操作方便、受村两委干扰小的特点，能够确保较好地实现对村两委的有效监督和制约。由于监委会制度的实施，扩大了村民对村务的知情权、参与权、监督权，既给村两委加上了一道“金箍咒”，又能起到加强沟通、解惑释疑、化解群众内部矛盾、密切党群干群关系、促进农村稳定和发展的积极作用。所以，浙江武义县后陈村的做法，己经被称为“后陈经验”，引起了全国的关注。

“后陈经验”中最有效的就是监委会的独立监督功能，并且把村党支也纳入村民的监督视野内。由此可见，把一村之治理结构放大到国家层面，就是要强化监督功能，恢复和完善人民代表大会应有的独立监督职能，党的组织及成员也要接受人民的监督。另一方面，村民从自治中培育了民主意识，对行使民主权利的自觉性不断增强。

二、对宪.村民自治的理性思考

村民自治无疑对中国的民主政治发展起到了积极的作用，但在实践中还存在制约其进一步发展的诸多因素，需要认真解决。

(一)国家民主有待发展村民自治是微观民主，非国家形态的民主，是低级层次。村民自治的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支柱，壮大民主力量，有利于推进国家民主化进程。但村民自治的进一步完善和发展是要靠党和政府的引导和支持，它依赖于上一级政府的作用。村民自治是农民创造的，村民自治一开始并没有赋予推动中国民主政治发展的使命，而是出于村民管理本村公共事务的需要才出现的，但其推广是由政府自上而下领导的。各地政府对村民自治的态度与组织能力至关重要，它决定着提供什么样的游戏规则和供给多少制度实施资源，由于其主要依赖于地方党政领导人的态度和素质，依赖于县市、乡镇政府的工作力度，所以村民自治还不能成为民主建设的主体工程。基于这一点，当前我们不宜把村民自治的作用过分夸大，而村民自治制度的完善与发展，需要国家民主的向前发展去推动。

(二)权利意识有待加强尽管村民自治在培育村民的公民文化方面有较大作用，但鉴于在现实中村民的文化素质普遍较低，村中有文化的青壮年大都长期在外务工，村民的权利主体意识还不不够，这就制约了自治的发展。有研究表明，人的政治民主意识以及运用民主手段与人受教育程度是密切相关的。而且由于小农经济意识和封建思想的影响，村民普遍缺乏团结合作精神，缺乏社会公德，缺乏公民责任感，缺乏参政议政的监督意识。农村远离中心城市，在权力中心的，村民只是受政府行动的影响，而不是积极地去影响政府的行动，也很难影响政府的行动，对政治参与热情不高且态度消极。当村民的权利受到侵害时，他们也只能发发牢骚而已，找不到解决的办法。而民主的过程，就是各种利益博弈的过程，就是要主动争取，甚至斗争，最终达到一个绝大多数人能够接受的结果。因此，培育村民的现代公民文化意识是一个较为漫长的过程，并且有赖于上级政府的大力支持和推动，要让村民真正能自觉运用民主手段解决问题。

(三)领导方式有待改善党在村民自治中的领导方式，关系到党如何发挥领导核心作用，这实际上也是党如何领导国家在村民自治中的具体表现。《村民委员会组织法》中说:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党的章程进行工作，发挥领导核心作用:依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权力。”由于这里对什么是“核心”作用，怎样做才是发挥了核心作用，怎样保障村民开展自治活动，行使民主权力，都没有具体说明和标准。因此，有新的条件下，为避免两委在处理集体事物时产生互不相让或推诱扯皮，改革党的领导方式就显得尤为重要。

改革党的领导方式，就是放权、分权、制权的过程。权力的集中必然导致权利的萎缩，“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。;f31村民自治能否进一步完善，要看上一级组织的态度，最大的阻力来自那些既得利益者。如何改善党的领导方式，发展党内民主，确实是中国民主政治发展的关键因素。

总之，村民自治促进了农村民主型政治文化的形成，为国家政治民主的发展提供了坚强的文化支撑和精神动力。但是这一“草根民主”是否能茁壮成长为参天大树，取决于我们大的政治文化环境。任何事物都是一个逐步发展的过程，村民自治也是在实践中不断丰富、发展、完善的过程。在中国民主政治进程中，村民自治将会起到一个政治体制改革的先导作用