农田水利设施市场化改革问题及策略

从上世纪80年代中期开始，我国小型农田水利设施的管理，在一些地区出现了市场化改革趋势。小型农田水利设施具有公共物品属性，市场化改革会出现追求利益最大化和提供公共服务的矛盾。文献研究发现对于小型农田水利设施市场化改革的评价存在分歧。有研究基于管理效率，肯定了市场化改革中产权和管理主体的个体化转变¨l2．3但也有研究基于农户用水成本、用水秩序和用水的公平性，指出小型农田水利设施市场化改革损害了用水农户的利益。产生分歧的主要原因是：(1)对小型农田水利设施的属性界定有差异。有研究认为小型农田水利设施属于“私人物品”’，根据科斯定理，私有产权利于提高管理效率。但一些研究认为小型农田水利设施属于“公共物品”。刘铁军指出小型农村水利设施中具有“私人物品”属性的微型工程所占的比例不大，资产比例更小J。(2)评价目标存在差异，是追求设施使用效率最大化，还是追求灌溉服务的可及性。本研究揭示小型农田水利设施管理市场化存在的问题和改进方法。本研究于2009年开展了实地调研，利用大学生返乡的机会，调查了34个村，涉及17个省区。这34个村都有因旱情造成粮食减产的情况。每村一名调研员填写1份村级问卷，并选8—9户种粮农户进行访谈，共回收有效农户问卷287份。此外，在通过问卷收集定量数据的基础上，还在一些地区开展了案例研究。

一、小型农田水利设施管理市场化趋势

本研究把新中国成立后的60年粗略分为3个时期。时期指1949—1970年代，分田到户指1980到1990年代，税费改革取消两工指2000年以后。调研村这三个阶段产权情况的统计数字显示调研村产权和经营管理主体的变迁经历了多元化和非公有的趋势：(1)产权形式存在多样化的趋势。(2)非公有产权比例提高。(3)税费改革后出现了产权不明的情况。税费改革后基层的经费减少，一些农村地区将小型农田水利设施的管理推向市场，导致维护资金没有着落，出现了产权不明的情况，见下表。这三个阶段的管理经营主体从统计数字看，与这三个阶段产权形式的趋势相似：(1)管理经营主体存在多样化的趋势。时期绝大多数为村集体管理和生产小组管理，分田到户阶段出现了联户管理，税费改革后又出现了农民用水户协会管理。(2)非集体的管理主体比例提高。(3)同一种产权形式出现了不同的经营管理模式。税费改革后，同是村集体产权，但是除了大部分由村集体经营管理外，还存在经营管理权下放到生产小组、村民个人和农民用水户协会的情况。在管理推向市场的情况下，税费改革后基层经费有限，小型农田水利设施的管理维护资金的负担，促使了管理权的下放，这是市场化改革中有利于设施管理的方面。但是调研发现部分地区市场化改革中出现的私人管理的模式存在较多问题。

二、市场化改革中私人管理出现的问题

目前，小型农田水利设施市场化改革中私人管理模式比较常见，有研究对北方6省的调查显示，1995年到2004年个体产权机井所占的比例从42％上升到70J。但是调研发现市场化改革出现的私人管理模式问题较多。胡继连(2000)指出农田水利产业具有明显的自然垄断特性，处于垄断地位的水利经营者，往往存有提高价格谋取暴利的心理和行为倾向J。李燕琼(2003)的研究中也提到，小型农田水利设施灌溉制度市场化改革后，可能出现追究利润故意不及时供水或哄抬水价的情况p。此次调研发现，承包是比较常见的私人管理模式，但是由于承包人往往只追求利益，而且权利、义务关系没有明确，因此在一些地方承包后出现群众的利益受影响的情况。水井承包后，水价和配水都由承包人控制，出现了灌溉高峰期供水紧张时提价和供水秩序混乱的情况。新疆S灌区有农业生产用井575眼，但是其中只有20眼是灌区供水单位所有，其他水井为村集体所有，或已经被私人买断。所有水井中约80％为短期的私人承包，承包期限为2—3年。在用水紧张时，私人承包的井就存在水价高涨的风险。据该地区供水单位反映，供水紧张时，经常有因井水供水水价高而上访的农户，该地区供水单位也试图给每眼井按照铭牌的功率定价，但是实践中并没有得到执行。

三、公有产权和集体管理方式的优势

除水价和用水秩序以外，还有研究表明，小型农田水利设施私人化以后，其他农户不愿再承担沟渠疏通的任务，而私人又无力独自完成此项任务，导致一些农田得不到灌溉]。本研究比较了公有产权和村民个人产权的设施运行管护情况，发现从设施运行和设施管护的及时性来看，公有产权明显优于村民个人产权。公有产权设施运行良好和管护及时的比例分别为39．1％和56．5％，村民个人所有的设施运行良好和管护及时的比例分别为14．3％和28．6％。以下是按照管理模式分类询问农户对小型农田水利设施维修是否满意的评价。调研发现，农户对于小型农田水利设施维修的满意度评价方面，对村民个人承包的设施维修不满意的比例最高达到42．1％，而集体管理模式对于维修及时性不满意的比例相对较低，分别为24．8％和30％。

四、私人管理模式的改进

为解决或缓解公共物品供给和运行管理中的问题，1990年代在英国首先出现了公私合营模式：由公共部门与私有部门，旨在分担公共设施建设和公共服务中所存在的风险和收益的合作管理模式10]。由于以上私人管理模式存在的问题，小型农田水利设施的管理在实践中出现了农民用水户协会和私人混合的管理模式。将设施经营管理的权利进行了分割，在农作物的关键灌水期由农民用水户协会统一管理，其他时间可以私人自主经营。新疆新疆维吾尔自治区S村共有60口水井，其中农民用水户协会所有的只有5个，其他水井在协会成立前已经由私人买断。私人管理水井价格提高和灌水秩序混乱，导致村民经常上访。为了缓解私人管理水井出现的矛盾，s村成立了农民用水户协会，在用水紧张时期统一供水价格、统一调配井水，避免因用水紧张而水价暴涨，保障农户灌溉用水，在用水不紧张的时候水井仍然由私人经营管理。最初承包户不同意用水紧张时统一供水价格，但是如果不接受统一的价格，村里不让开井，开了井也不让水走渠道，因此承包户只能接受。5—7月用水紧张时由协会统一配水，协会统一定价，千瓦小时5毛钱(1度电5毛)，由私人开井，协会安排配水员配水。S村村书记兼任农民用水户协会会长，水管员由村干部兼任的有3个。村书记在村里任村长近30年，权威性高。此外，还有水塘水资源由农民用水户协会的用水小组统一调配，维修由用水小组统一组织，水塘承包给个人经营的案例。在湖南省N村的一个生产小组，有4O户农户，3个堰塘，堰塘面积一共1O亩。3个堰塘都是小组所有，承包给村民养鱼，承包费作为小组收入。3个塘的灌溉放水、巡视统一由农民用水户协会的用水小组派人管理。堰塘的维修由小组长组织农户有偿出工。这种协会管理和个人承包经营结合起来的管理模式既避免了承包户养鱼与其他农户灌溉用水的矛盾，又通过承包经营的承包费补贴了维修的费用和劳动力。

五、研究结论和建议

部分地区小型农田水利设施管理市场化趋势明显。有研究指出非集体所有制比集体所有制管理的效率高。但是从抗灾和粮食安全的公共物品角度来考虑，或从水资源公有资源管理的角度来考虑，提高效率就不是唯一思考问题的角度了，需要考虑的问题还有：公共物品是否能公平地满足公众需要，公共物品和公有资源是否能可持续使用等。此次调研发现，部分地区小型农田水利设施管理的市场化改革中，私人管理的比例提高。由于缺乏约束机制，出现了私人追求利益最大化，不能保障农户灌溉需求，包括用水水价提高、用水秩序混乱和不愿出钱维修设施的问题。小型农田水利设施的公共物品属性决定了完全依靠私人提供灌溉服务存在一定困难。因此，市场化改革管理模式的选择非常重要，一些地方出现了通过私人和用水户协会相结合的管理模式将农田水利设施使用获益的权利进行分割，将保障农户灌溉需要和保障承包人的利益进行约束和平衡。这在很大程度上减少了私人管理的缺陷。这是一种有益的尝试。一定程度缓解了私人管理追求利益最大化与提供公共服务的矛盾。此外，对于在市场化改革中出现的私人管理模式，政府应发挥必要的指导和监督作用，对于私人管理模式可以通过合同协议等以契约形式规定私人管理的权利义务关系，约束私人管理中单纯追求利益最大化的缺陷，保障农户的灌溉需要。