调解法健全多元矛盾化解机制探究

【摘要】调解一直是中国十分有效的化解社会矛盾、促进社会和谐的基本机制，但是，我国现有的法律法规对调解制度的设计不够科学、完善，采用的是“分散式立法”模式，调解员待遇等现实问题的存在，严重影响了调解的实效。因此，及时制定一部统一的《调解法》，以充分发挥调解在多元矛盾化解机制的作用，就显得十分必要。

【关键词】制定；《调解法》；多元矛盾化解机制

中国是调解的故乡，调解作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，外国称其为“东方经验”，调解一直是中国十分有效的化解社会矛盾、促进社会稳定和谐的基本机制，调解作为纠纷发生后的最先介入的解决方式，在解决当地民间纠纷中起着不可替代的作用，可以平息相当一部分纠纷，使其不至于转化为诉讼，它的过滤筛选作用大大缓解了审判机关的工作压力，减轻了审判机关的负担，保证了司法资源的合理有效利用，过滤筛选后的纠纷进入诉讼后通过司法调解也不至于演变成更为激烈的冲突和严重的社会对抗，有效防范了“民转刑”。这套制度的有效运作有力地促进了国家政权稳固、社会稳定和人民群众之间的和谐，其在化解社会矛盾、促进法治社会建设和国家治理能力现代化方面发挥了重大作用。但是，由于现有调解制度存在的问题，也严重影响了调解功能的实效。及时制定一部统一的《调解法》，以更加充分有效发挥调解在多元矛盾化解机制中的作用，十分必要。

一、制定《调解法》的现实必要性

（一）党和国家的要求。党的报告中提出的“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾”等精神；党的四中全会决定中强调“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。坚持和发展新时代枫桥经验，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”、“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”、“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”；乡村振兴战略有“治理有效”的要求；在2019年的中央政法工作会议提出，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，党和国家的要求需要进一步发挥调解的优势和功能。（二）制定《调解法》是健全有效的多元矛盾化解机制的需要。随着中国特色社会主义的不断发展，经济活动和社会活动越来越频繁，争议也越来越多，需要有不同的争议解决机制。在现有的和解、调解、仲裁、复议、诉讼五种争议解决方式形成的多元矛盾化解机制中，调解有其独特的优势和作用。调解具有成本低，迅速和便利的特点；调解以其常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立；调解能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、商业习惯和行业标准等解决纠纷，在“法律的笼罩下”进行协商和妥协，并可能达到双赢的结果，体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。由于没有《调解法》，司法行政部门、乡镇司法所的法律地位不明确。在实践中，乡镇司法员更多的是被乡镇人民政府抽调参与非法律业务活动，致使人民调解工作因缺乏司法所的有效专业指导而严重被弱化，导致大量的一般纠纷因缺乏调解这一道防线的有效“筛选”而直接进入了法院，以陕西省为例，全省基层法院受案率仅2017年度就上升了24%以上，2018年度在2017年度基础上又上升了20%，基层法院因人少案多苦不堪言。制定《调解法》，确立司法行政机关及乡镇司法所的法律地位，建立健全多元矛盾化解机制，减轻法院的办案压力，使有限的司法资源用在重大、疑难案件的处理上，势在必行。根据党和国家机构改革方案，新组建的司法部主管调解、仲裁、复议工作，其职责要求就是要在建立健全“非诉讼化”的多元矛盾化解机制发挥主导作用。（三）解决现实问题的需要。我国现有的法律、法规对调解制度的设计不够科学，严重影响了调解优势的发挥和调解实效。存在的问题主要有：1．有关调解的规定散落在有关法律、法规之中，未形成统一规范。我国现有的调解种类有：民间调解（包括人民调解、律师调解、商事调解、行业调解等）、诉讼调解、仲裁调解、行政调解。《中华人民共和国人民调解法》、《中华人民共和国民事诉讼法》对人民调解、诉讼调解、司法确认作出了规定，《中华人民共和国律师法》对律师调解作了规定，《中华人民共和国仲裁法》和《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对仲裁调解、劳动争议和农村土地承包经营纠纷的调解作了规定，行政调解则散见于《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《医疗纠纷预防和处理条例》等法律法规之中，是典型的“分散式立法”。2．我国现有的法律规范和调解的政策性文件对调解工作的规定不够完善。目前虽然有人民调解、诉讼调解方面的专门性规定，但是在律师调解、商事调解、行业调解、仲裁调解、行政调解、劳动争议调解、农村土地承包经营纠纷调解等方面，有关调解的规定和政策性文件依然过于简单、原则，操作性差，缺乏具体规范。同时，依照现有的法律规定和司法解释，除合法自愿形成的人民调解协议、法院调解协议有法律效力和仲裁调解协议经仲裁调解书确认具有法律效力外，律师调解协议、商事调解协议、行业调解协议、行政调解协议是否具有法律效力，现有的法律并无明确规定，导致了调解功能不能得到有效发挥。司法确认仅限于人民调解协议，律师调解协议、行政调解协议等调解协议能否进行司法确认并无法律依据，法院也往往以无法律依据不予进行司法确认。3．调解队伍素质良莠不齐，调解组织范围太窄，调解人员的待遇没有规定等现实问题，影响了调解实效。由于我国没有统一的《调解法》，没有统一的调解员资格准入制度。现阶段，我国众多的调解人员素质参差不齐、法律水平高低不一的现象十分突出，调解的质量不高。一些乡村的调解人员由于法律水平低，依宗族势力、依落后习惯和民俗进行强制调解的情况还时有发生。调解组织范围太窄，仅限于基层的人民调解组织，县级、市级能否建立调解组织，建立起的调解组织以及商事调解组织具有何种法律地位等问题，均不明确。调解员的待遇、政府采购调解组织的调解服务、调解队伍建设、调解经费纳入政府预算等问题均无法律制度安排，大大影响了调解人员的工作积极性。（四）符合世界法制发展的基本规律。在世界法制这个大背景下看，我国制定《调解法》，也并非独创。因为日本早已于1951年就将一系列分立的单项调停法统合为一，由国会制定并通过了统一的《民事调停法》，该法虽后经多次修改，但一直沿用至今。澳大利亚也于1991年出台了《澳大利亚调解和仲裁法》，美国也已于1998年10月颁布了《ADR法》（即诉讼外纠纷解决方式法），美国的《ADR法》所规定的诉讼外纠纷解决方式有谈判、调解、仲裁等方式。因此，我国制定《调解法》，也是适应世界法制基本趋势的必然选择。

二、《调解法》的基本内容

由于人民调解、诉讼调解、仲裁调解、行政调解、律师调解、商事调解、行业调解、劳动争议以及农村土地承包经营纠纷的调解等各类调解虽性质不同，但调解运作的基本原则和基本规则是相同的，这就使得制定统一的《中华人民共和国调解法》有了共同的法理基础。在坚持调解共有规则的基础上，照顾到各类调解的特有规则，制定《调解法》，建立一个“大调解机制”是完全可行的。《调解法》立法难度并不高，结合法学原理和法治需求，《调解法》应规定的基本内容应有：1．调解法的调整范围和法律原则；2．各类调解的受案范围；3．调解组织的制度；4．调解员的任职资格、待遇及晋级、培训制度；5．调解程序制度和证据规则制度；6．调解协议的法律效力制度与司法确认制度；7．调解案件的监督审查制度；8．调解工作的主管机关和业务指导；9．调解与公证、仲裁、诉讼的衔接制度；10．调解的经费保障制度和政府采购调解服务制度；11．法律责任制度。法谚说：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”及时制定《调解法》这一良法，必将进一步提升制度治理水平和社会治理效能。

参考文献：

［1］范愉，著．非诉讼纠纷解决机制研究［M］．中国人民大学出版社，2000，6：94．

［2］编写组编著．《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本［M］．人民出版社，2019．11．

作者:于兴江 单位:中共安康市委党校