农村土地流转存在问题及行动策略

农村家庭联产承包责任制大大提升了农民的生产积极性，使当时的农村经济获得了很大发展。但是随着我国人口的不断增长、农业现代化的推进，其散户式经营模式已经不适应农业现代化的要求，对推进我国农业现代化和新农村建设造成了巨大障碍。现代农业的发展客观上要求土地承包经营权流转向生产效率较高的生产者，进而形成了土地承包经营使用权的流转。土地流转能够使部分土地从无心耕种或无力耕种的农民手中流转到热心于并擅长农业经营的个体或经营单位手中，促进农村土地、资金和技术等生产要素的重新组合和优化配置，提高农业生产效率。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》颁布以后，土地流转速度和规模呈现出明显加快和加大的趋势。邵挺研究发现，1988~2008年，20年间承包耕地流转面积占比增长8.8%，但2008~2014年上半年，这一比例就迅速提高到了28.8%，全国农村承包耕地流转面积达到了2533多万公顷，不到七年时间就整整上升了20个百分点[1]。2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，在意见中提出所有权、承包权和经营权三权分置，引导土地经营权有序流转[2]。自此，农村土地流转速度和规模越来越快、越来越大，全国土地流转比例超过35%。通过土地承包经营权的流转，我国农村土地的规模化、集约化经营取得了一定的效果。但是，农村土地大规模流转使得农业生产风险剧增，在流通过程中由于农民流转主体地位没有得到体现，侵害农民利益的行为时有发生。地方政府在政绩的驱动下，土地流转中越位、缺位现象非常严重。在目前土地流转速度加快、流转规模扩大的背景下，及时发现和归纳土地流转过程中出现的严重问题并研究相应的解决策略对规范农村土地流转主体行为，减少农业生产风险，确保我国粮食安全，保障农民利益和充分发挥我国土地流转的政策效果等都具有很强的实践意义。

一、农村土地流转存在的主要问题

（一）地方政府越位、缺位，土地流转主体错位

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[4]。土地是基本生产资料，是一种相对稀缺资源。因此，农村土地流转中市场应起决定性作用，即通过价格和竞争机制来调节和实现土地流转。对于地方政府来说，他们承担的角色主要是服务和规范各流转主体，确保农村土地流转行为顺利健康进行。然而，李桢研究发现，现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的，甚至相当一部分农村基层干部和区镇领导也认为农村土地是国家的。地方政府想怎么处置就怎么处置[5]。一些地方政府越位，插手干预土地流转，成为农村土地流转的主导者。还有的地方政府将土地流转和宅基地住房拆迁相结合，强制推行新农村建设。个别地方政府甚至对基层政府和乡村干部规定了每年流转土地的最低指标。从各地出台的关于土地流转的实施意见或管理办法来看，大都强调了土地流转对提高土地使用效率、振兴地方经济的重要性，而忽视了农民作为土地流转主体应该享有的自主权和收益。一些地方政府在土地流转过程中缺位，对于流转土地的用途、流入方的农业经营能力和经营行为等不能及时有效的监督，对不按照合同及时给付农民土地流转费用损害农民利益以及改变土地用途等行为视而不见。有的地方政府甚至帮助承包土地的工商资本欺压农民。

（二）片面强调经济收入，忽视土地的粮食保障功能

农业部《农村土地流转管理办法》中虽然规定了流转土地不得用于非农用途，但并没有具体要求流转的土地用于干什么。因此，在市场规律调节下，本着利润最大化的经营原则，土地流入方对土地的使用多种多样，如种植、养殖或开辟农业生态园等。耕地是国家保障粮食安全的根本。农民可以“非农化”，耕地不能“非农化”，基本农田不能“非粮化”。党中央明确提出守住“谷物基本自给、口粮绝对安全”的底线。据河南省的农村土地流转数据显示，截至2013年底，70%的耕地流转给了经营大户，而土地经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升至目前的60%，一般农户流转土地的“非粮”比例也已经高达40%[6]。吴锋锋、彭会清等认为一旦农地使用方式缺乏监管，有可能出现农地商业开发等违规违法现象，与我国粮食安全战略相违背，严重危及我国的耕地数量、粮食生产和粮食安全[7]。

（三）土地流转法律不完备、程序不透明，农民利益得不到保障

目前，国家出台的与土地流转相关的法律法规主要包括《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》及其重点解释，以及地方法规《河南省农村土地承包经营权流转规则》。这些法律法规都在总体上规定了农村土地流转的基本原则、要求、流转合同的主要项目和流转主体资格等。但是，这些法律法规和政策都没有对流入主体标准、流转过程中基层政府或集体组织不作为或乱作为应承担的法律责任、违约责任等做具体规定，对流转主体利益受到损害或改良农田设施的补偿标准也不清晰。这就造成了即使当地政府或集体组织在土地流转过程中侵害了农民利益，也很难追究政府的法律责任。此外，对土地流转程序的规定目前只有《河南省农村土地承包经营权流转规则》提及，但只是列举了土地流转过程中流转方应该完成的几件事，对基层政府如何受理、受理的时间和方式、信息的方式和具体时间节点、可提供的服务及投诉处理等都没有明确规定。在实际土地流转过程中，鲜有基层政府真正通过公开、透明的操作程序进行土地流转。目前，我国土地流转纠纷呈现出日趋增长的态势，因土地流转问题而上访或群体性事件不断发生。根据《人民法院报》发表的湖南永州中院调研报告显示，永州两级法院2013年收案235件，2014年收案285件，2015年收案387件，而2016年上半年就收案达到269件，比2015年同期增加52%。上访案件2013~2015年分别是八件、12件和19件，2016年上半年就达到11件[8]。参与土地流转的农民对流转土地的用途、收益和流转补贴政策等知之甚少，流转合同由基层政府统一拟定，合同条款并没有切实反映农民的利益诉求。中央电视台财经频道报道了在河北省涿州市松林店镇黄屯村村委会没有征求村民的意见将土地出租而引起冲突的事件。村民即将收获的玉米被挖掘机碾压，村民在阻拦碾压玉米过程中被打。当地村民反映，村委会给出的土地出租价格很低，不给地就强行挖地，农民利益受到严重损害。基层组织的这种行为因没有对应的法律约束和制裁而肆无忌惮。

（四）片面追求流转规模和比例，土地流转风险难以规避

一些地方政府片面追求流转规模和流转比例，忽视土地经营的适度规模。土地经营规模因受地区、自然经济条件、农村劳动力转移情况、生产费用成本和农业机械化水平等因素影响而有较大差异。农业部调查显示，以家庭为单位，以粮食生产为例，一年两熟地区户均耕种3~4公顷，一年一熟地区6~8公顷时，各种资源配置效率最高，也适合现阶段我国的国情和农情。然而，贪大求快已经使很多地方的土地流转风险激增。农业生产过程中不仅自然风险极高，农产品市场风险也非常高。在家庭联产承包责任制下，生产风险和市场风险较为分散，因而风险的危害程度相对较小。随着土地流转规模的扩大，风险承担主体减少，风险危害集聚，一旦出现大的自然灾害或农产品价格剧烈下降，就有可能导致流入土地的经营者出现巨额亏损，无法及时兑付农户流转费或无能力支付农户流转费用的情况。中央电视台财经频道报道了河南南阳农地被强制流转承包费支付一年后停止的案例，在全国并非个例。

二、解决农村土地流转问题的行动策略

及时洞察和解决土地流转过程中出现的问题，是推动我国土地流转健康发展、提升土地经营效率和提高农民收入的当务之急。

（一）加快制定农村土地流转法律法规，规范流转主体行为

在国家法治化建设中，仅有农业部管理办法的政策是不够的，政策也不能当法律用。必须要对土地承包经营权流转进行立法，在原有《中华人民共和国土地承包经营权流转管理办法》基础上制定《中华人民共和国土地承包经营权流转法》，以法律形式规定农村集体组织、流转主体资格及准入条件、土地流转利益各相关方在土地流转过程中应享有的权利和应尽的义务及违背法律规定的惩治措施。1.确定农民作为土地流转的主体地位，政府不缺位、不越位政府不能越位，包办流转，也不能缺位，放任不管。坚守政策底线，有序推进土地流转，让广大农民真正受益，让农民的权利得到真正保障[9]，任何人和组织，包括农村集体组织不得强迫农民流转自己所承包的土地。因此，土地流转与否的权利完全赋予农民个人。在土地流转过程中，地方政府可以引导，为农民土地流转牵线搭桥，提供政策、法律等方面的服务，但是绝不能为了地方政府领导者的政绩而越俎代庖。否则一旦出现大规模土地流转之后，由于自然灾害以及市场风险，耕地出现经营困难之后地方政府可能无法处理。在法治政府建设过程中，决不许再出现所谓的“好心办坏事”的托辞。这不仅会危及农民对地方政府的信任以及对党的政策拥护与支持，还会动摇党的执政群众基础。当然，在土地流转过程中地方政府也不能放任不管，任由土地流转双方自行流转。地方政府要对流转主体有效性以及流转合同内容的合规性进行必要的审查，尤其对流转土地面积、用途和价格的合理性等进行审核把关。2.规范和完善土地流转合同，加大对违约责任的处理农村土地流转属于经济行为，必须签订规范的土地流转合同，明确各自权利义务。一是由省级政府统一制定土地流转合同示范文本，再由流转主体根据合同双方的权益在相关法律政策框架下协商确定合同细节，如流转期限、流转价格和违约责任等；二是对合同签订主体进行严格限制。一般情况下，合同应由农民个人和土地流转方直接签订。当农民因一些特殊情况而不能直接签订时，也可委托集体或农民代表代为办理，但是这种委托办理一定要建立在农民真正自愿的基础上；三是对不同性质土地流转的用途做出严格的规定。永久性基本良田只能种植作物，特别是粮食作物，其他用途的合同无效，并追究合同双方的责任。林地、草地也不得改变基本用途，绝不容许毁林毁坏草地等行为的发生，否则不仅合同无效，而且要追求当事人的责任；四是对流转的土地面积进行严格规定。土地是特殊的生产资料，各省应根据地方实际确定土地流转面积上限，对于超出流转面积上限的、农民也确实愿意流转的地区，要区分土地的性质和流转面积进行申报和审批。

（二）明确市场在土地流转中的决定性作用，保护农民权益

在土地承包期内，农民是土地经营的主体，也是土地流转的主体。土地流转应该是农民以及土地承包方通过协商进行的一项经济活动。在土地流转中价格应该成为土地流转的决定性力量。也就是说，农民承包的土地是否参与流转是看流转价格是否符合其预期，是否在其可以接受的价格范围内。当然市场在土地流转中起决定性作用的同时，政府也应该明确保护农民利益的这一立场。因为相对于拥有较少土地而人数众多的农民来说，工商资本在土地流转中具有垄断地位，很容易形成垄断低价，损害农民利益。因此，很多国家，特别是西方发达国家都给予农民特殊保护，鼓励他们多种粮食。习在谈到土地流转时更是将“不能损害农民利益”作为底线而提出来。因此，在土地流转过程中保护农民的利益是应然选择，是刚性要求。1.确定土地流转价格，建立农民土地流转收入正常增长机制土地价格在很大程度上取决于该土地使用效益，即土地用于农业生产或非农业生产产生的经济效益。但土地流转价格还受到流转土地的供求关系、土地流转双方的谈判能力以及政府、集体等非主体力量影响。对既定的土地，公平的流转价格是流转双方在内多方博弈的结果[10]，由于不同年份自然条件、市场机遇不同，土地收益相差较大，因而固定的土地流转价格是不合理的。因此需要制定动态的土地流转价格：在每年的春播或是夏收的时候进行土地流转意愿和土地价格的谈判，或在流转合同中定明动态价格确定办法，充分尊重农民的土地流转意愿和保障农民的利益。2014年12月23日中央电视台《经济半小时》报道，为了方便农户和企业及时调整用地，河南省南阳市淅川县九重镇采取了每年重新测量土地，每年做一次土地承包数量变更的方法，并规定土地流入方必须在每年的9月30日前将承包费打给农民，否则农民收回土地自己进行耕种。土地流入方每年必须和农民就土地流转数量和价格进行谈判，确定承包的数量和价格。2.建立土地流转保障金制度，保障农民基本生活农业和其他产业不同，其面临着市场和自然双重风险。我国幅员辽阔，自然条件多样，每年都有一些地区不同程度地遭受自然灾害。自然灾害意味着土地没有收益或收益剧减，风调雨顺又会出现农产品供应激增，价格下跌，同样导致土地经营收入减少。如果是转租的土地，则可能出现难以支付承包费的情况。此外，很多资本下乡之后由于不熟悉农业生产规律或经营管理不善、流通渠道不畅等原因同样也会出现经营困难而无法支付土地承包费。因此，建议建立土地流转保证金制度，即在土地流转合同签订后，流转方应该在地方政府指定的账户每年预先存入3000~6000元/公顷的履约保证金，在土地流入方无法支付土地流转费用时由政府将其支付给农民。这样一方面可以保证农民拿到一定的土地收入而不会影响正常生活；另一方面也可以避免土地的盲目流转和无限扩大的趋势，让真正有实力和农业经营能力的企业和个人参与土地流转。

（三）监督流转土地使用，严格控制“非粮化”土地流转比例

对于中国来说，一旦发生粮食危机，后果将是灾难性的。1994年美国地球政策研究所所长莱斯特•布朗的报告《谁来养活中国》引起包括中国在内的世界各国的震动。因此，各地政府必须要密切注意土地的使用，确保1.2亿公顷耕地以及粮食种植面积不低于1.1亿公顷，谷物面积不能低于0.94亿公顷的双底线，来确保中国具有养活中国人的能力。1.尽早划定永久基本农田2014年11月国家农业部和国土资源部联合下发了《关于进一步做好永久性基本农田划定工作的通知》。虽然已经划定1.1亿公顷土地作为永久基本农田，但是尚未具体到农民具体田块。永久性基本农田划定工作应该和目前正在进行的土地确权工作同时进行，也就是在土地确权的时候就确定农民承包经营的土地是否为永久性基本农田。因此，在优先把大中城市和交通沿线容易被占用的优质耕地划定为永久性基本农田的基础上，划定工作要尽快全面启动、落实。要明确在永久性基本农田上只能进行粮食种植，并且确定其中主要的土地必须用来种植谷物。对于划定的永久性基本农田，国土资源部要利用卫星遥感技术每年要进行全覆盖监测，早发现、早报告和早处理永久性基本农田出现的异常变化。对于任何侵占、毁坏永久性基本农田的行为建议在国家《土地法》，主要是《刑法》中增加处罚内容。2.加大粮食种植补贴和支持的力度相对于种植其他经济作物或搞观光农业，种植粮食效益低且收效慢。因此，作为理性个体的农民或土地流入方，都愿意种植经济作物或搞观光农业、有机农业，甚至愿意将土地作为非农业用途以获得最大收益。但是个体的理性往往会造成群体的非理性。对于种植粮食作物，特别是谷物生产，不仅要发挥市场这只看不见的手的作用，政府这只看得见的手也必须要发挥应有的作用。首先，科学合理地确定粮食保护价格。粮食保护价格必须在加上农民劳动力成本之后的总成本基础之上，根据社会平均利润率确定粮食保护价格。其次，加大对种植粮食的直接补贴和良种补贴以及农资综合补贴等的补贴力度，降低农民和土地流转方的种粮成本，让种植粮食有利可图，以此维护我国粮食安全。

三、结语

2013年11月28日主席在山东省农业科学院召开座谈会时说，“手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。历史经验告诉我们，一旦发生，有钱也没用”。为此，国家不仅规定了要守住1.2亿公顷耕地红线外，还制定了两个底线：粮食播种面积不能低于1.1亿公顷，谷物面积不能低于0.94亿公顷。为了提高土地使用效率，整合有限的土地资源，促进农业增产和农民增收，国家提出了农村土地经营权流转政策，以此来维护农村稳定，保障国家粮食安全，加快农业现代化建设。为了使农村土地流转能够顺利推进，国家应当加快《中华人民共和国土地承包经营权流转法》等土地流转相关法律制度建设，确保农民土地流转主体地位以及确保地方政府在土地流转中不缺位、不越位。为此，在流转中需要确立动态的土地流转价格，建立农民土地流转收入正常增长机制和土地流转保证金制度来保障农民权益。为了确保国家粮食安全，政府必须要监督流转的土地用途，严格控制“非粮化”比例。

作者:金红利 单位:蚌埠广播电视大学

参考文献

[1]邵挺.土地流转的“名”与“实”[J].中国发展观察,2015,(3):73-75.

[2]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见[N].人民日报，2014-11-21(3).

[3]梁志元.中国农村土地流转制度创新研究[D].长春：吉林大学,2016.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013:5.

[5]李桢.当前阻碍我国农村土地流转的主要因素分析[J].福建论坛(人文社会科学版),2012,(5):35-37.

[6]林远,姜刚,白田田.粮地不粮用威胁粮食安全[N].经济参考,2014-07-03(1).

[7]吴锋锋,彭会清,陆泓光.我国农地流转存在的主要问题及其对策[J].沈阳农业大学学报(社会科学版),2013,15(5):531-533.

[8]罗重海,禹楚丹,夏宁春,等.搞好土地确权尊重公序良俗[N].人民法院报,2016-09-15(8).

[9]平子.人民日报话说新农村:土地流转别成少数人的盛宴[N].人民日报,2014-11-30(9).

[10]邱雪萍,陈洪昭.集体土地流转中相关主体行为的博弈分析[J].沈阳农业大学学报(社会科学版),2013,15(4):390-393.