提升农村养老服务水平探讨

摘要：我国已初步建构了以居家基础、社区依托、机构补充、医养结合的新型养老服务体系，但农村养老服务存在供给不足、资金短缺等问题。必须推进规划引领，整合服务资源；政策支持，吸引社会参与；质量建设，创新服务模式；能力提升，深化医养结合。

关键词：老龄化;农村养老;服务水平“

要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策和社会环境”是党的报告对我国经济社会发展提出的要求。积极应对人口老龄化，提升农村养老服务水平，促进基本公共服务均等化，是当下各级政府面临的一项重要任务。本文力图以福建省三明市农村养老服务发展实践探索为例，探讨进一步提升农村养老服务水平的思路。

一、农村养老服务面临的主要问题

老龄化问题是当下我国经济社会发展面临的重要问题。以福建省三明市为例，截至2018年12月，三明市60岁以上老人有48.32万人，占本市户籍人口16.7%，高全省平均数2.1%。全市农村老年人31.59万人，占全市老年人的70.7%，老龄化城乡倒置格局形成。而从城乡养老服务发展情况看，农村养老服务发展水平与城市相较整体较为滞后，特别是农村养老服务设施薄弱，农村养老服务能力亟待加强。近年来，全国许多地方都在积极探索提升农村养老服务，取得不少成效。以三明市为例，2018年三明市被列入第三批全国居家和社区养老服务改革试点市，宁化、建宁、泰宁3县被列入市政府“全国养老服务改革试点补齐养老事业短板三年行动计划（2018—2020年）名单。在实践中，基础平台得以不断夯实。全市共建成乡镇敬老院115所、农村幸福院520所，基本实现乡镇全覆盖的目标任务，新增养老床位近6000张，为更好地保障农村特困供养对象的基本生活发挥了积极作用，农村特困人员集中供养率提高至15.1%，乡镇敬老院床位使用率提高至54.6%。全市建成农村幸福院、老年人活动中心等各类养老服务设施1089余处，覆盖近60%的建制村。养老补贴制度日渐健全。实现80周岁以上高龄补贴全覆盖；8家专业化养老服务组织落地，负责承接政府购买居家养老服务（每人每月线上信息服务20元、线下实体援助服务50元）；大田、清流、宁化等7个县对低保对象、计划生育特殊家庭中的完全失能老年人，按照每人每月不低于200元标准，以老年人服务券方式发放护理补贴。截至2019年7月，全市农村特困人员集中供养和分散供养人均标准分别达20066元/年、12736元/年。通过财政投入、以奖代补、乡镇（街办）自筹等办法初步形成多元投入格局。形成一些典型经验，如，大田县“山区养老服务110模式”，被国家发改委、民政部评为全国养老服务典型案例；沙县在全省率先将公建民营“触角”延伸至乡镇敬老院，探索连锁化运营模式，在福建省相关会议上作经验交流；宁化县首创“四化”农村互助养老模式，被福建省民政厅转发推广；明溪县沙溪乡梓口坊村幸福院机构与居家、养老与医疗、村财与自费“三结合”做法，在全市独树一帜；建宁县建成福建省首家县级社区长者食堂,等等。三明市在探索提升农村养老服务的进程中取得了一定成效，但总的来看仍处于不断探索的初级发展阶段，面临许多问题亟待解决。（一）设施薄弱，服务项目不足。农村的养老服务设施普遍存在硬件条件差，配套不足，服务项目单一的问题。以三明市为例，当下，绝大多数乡镇敬老院、幸福院等养老服务设施，是在原有校舍、村部或村民闲置集体房屋基础上改造而成，硬件条件比较差，无障碍设施、理疗康复设备等养老服务配套设施严重不足，多数未取得养老机构设立许可，标准化、专业化运营水平有待提升。在服务内容上，受资金和人员素质限制，多以家政服务等生活照料为主，对于护理、托老等日常照料服务，老年人保健康复、精神慰藉等方面的服务则较难提供。以至于一方面，原有的农村养老院由于基础差，服务项目少缺乏吸引力，加之受传统观念影响，老年人入住的积极性并不高；另一方面，随着老年人的增加，农村老年人特别是特困人员的养老服务需求又无法得到有效满足。（二）资金短缺，社会参与不足。养老事业投资大、风险高、回报周期长。需要政府的政策支持和引导。但从农村养老服务的发展情况看，普遍存在资金短缺等问题，亟需吸引社会各方支持养老事业的发展。从对三明的调研情况看，财政投入明显不足，特别是在床位运营补贴、一次性开办补助等方面往往是捉襟见肘。一些与村部同址建设的农村幸福院用房就十分紧张，甚至有的村只在村委会加挂一块牌子，正常运行难以保障。而且社会参与明显不足，缺乏有资质的为老人服务的实业机构和中介组织龙头引领，民办养老服务机构很难做大，加之，大多农村老年人收入低，其购买能力弱；另外自费购买所需养老服务的理念尚未形成，即使住进了养老院，除了必要的床位费，可能不会有其他消费支出，社会资本很难依靠提供其他服务获取收益，也就制约了其它服务的拓展。（三）规划不足、管理亟需规范。农村养老服务建设作为民生工程，各地在探索实践中，更多的是加大农村养老服务设施建设，只注重完成建设指标任务，缺乏统筹专项布局规划，忽视了老年人居住分散，行动又不便，服务需求量少而多样的客观要求，以至于一些乡镇敬老院建成后，无法运营，长期闲置“关蚊子”，造成资源浪费。而且目前政策体系主要侧重于养老机构的规划用地、财税支持、队伍建设等方面，对农村养老服务的具体内容、标准、监管及服务质量等方面规章制度还不完善。（四）人才短缺，医养结合不足。以三明市为例，全市养老护理型床位13806张，占养老床位数82.17%，仅6家养老机构设有医疗机构，且大部分养老机构不具有医保定点资质。农村老年人众多且自身经济状况差等，很难参照城市购买服务的办法。在大多乡村，老人们采取互相照顾、互相提供服务的互助养老模式。这种模式，减少了运营成本。许多村的养老服务队伍基本由村干部、附近村民及志愿者等兼职队伍组成。他们普遍缺乏护理知识和经验，易造成照料上的风险。在机构养老方式中，具备专业知识的护理人员极为匮乏。目前多数养老机构没有配备专职医生和护士，日常医疗服务由乡镇卫生院或乡村医生兼职承担，医养结合明显不足。加上养老护理员待遇水平低、社会地位不高、工作环境艰苦等原因，人才流失率高、队伍极不稳定。

二、对策建议

三明市的农村养老服务发展情况，面临的问题，也是当下农村养老服务亟待解决的问题。这就要求我们要根据党的对养老工作提出的新部署和对养老工作提出的新要求，围绕贯彻落实国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见要求，努力提升农村养老服务水平。（一）规划引领，整合服务资源。科学合理编制城乡养老服务发展规划，合理布局农村养老服务设施，特别要充分利用农村闲置的土地、房产、学校等设施进行规划建设。加快建立区域性养老服务中心，即打造以中心乡镇为核心的配套设施齐全的标准化乡镇敬老院，以中心乡镇辐射周边乡镇、村，避免发生养老机构资源浪费的现象。整合乡镇敬老院、农村幸福院、村级卫生所、儿童福利之家等资源，形成“多院合一”的区域性养老服务中心，提高各类养老服务设施的利用率。在优先保障农村特困人员入住基础上，积极面向社会老人开展服务，通过诸如购买服务、邻里互助、志愿服务等方式，吸引老人消费服务，使农村老人就近得到居家养老服务。（二）政策支持，吸引社会参与。以政策支持，吸引社会力量参与提供养老服务。对提供农村基本养老服务的社会组织给予建设资金补助、运营经费奖补等，给予公建民营的农村养老服务单位税收减免、财政补助或补贴降低运营成本等。支持村委会将未承包的集体所有土地、山林等作为养老基地，收益用于老人的养老服务需求。鼓励社会组织及个人兴办农村幸福院、乡镇敬老院等农村养老服务单位。重视发挥市场在养老服务资源配置中的决定作用，引导服务单位或组织更加注重老年人的实际需求和愿望，为农村养老服务注入活力，让有限的养老服务资源发挥更大的效用，提升养老服务质量水平。加大政府购买力度，努力降低农村养老服务的需求方的医疗及护理成本。（三）质量建设，创新服务模式。以开展养老服务质量建设专项行动为载体，创新服务模式，努力构建医养相结合的农村养老服务体系。加强农村幸福院建设，利用集体闲置校舍、厂房或闲置房产，整合村卫生室医疗资源，建立具有生活照料、医疗保健、文化娱乐等服务功能于一体的幸福院，扩大农村养老设施覆盖面，逐步形成农村居家养老服务网。也可采取市场化运作，由政府购买专业养老服务组织服务，通过“线上+线下”服务模式在基础条件较好的村进行试点，逐步推开。促进乡镇敬老院改造升级，推进实施乡镇敬老院向区域性养老服务中心转变。同时，抓住城镇化发展和新农村建设的契机，与乡镇卫生院整合一体或联动，拓展服务功能，合理设置日间照料床位，为农村老人提供日间照料、短期托养等社区服务。推动互助式养老，为农村老年人提供生活照料、安全看护、精神慰藉等多样化的服务，使老年人在熟悉的环境里得到照料。这既符合老人传统养老习惯，也是一种低成本的养老模式，是与当下经济发展水平相符的养老运营模式。（四）能力提升，深化医养结合。深化农村养老服务机构与乡镇卫生院、村级卫生所的合作，推进上门巡诊、体检、保健、咨询等服务，为老人提供健康管理服务。加强养老护理员队伍建设，加大对养老服务管理人员和专业人员的培训力度，积极组织参加养老服务培训，有计划开展针对乡村养老机构的人员培训。支持有关院校开设涉老服务专业，开办护理专业职业高中、中技学校，培养护理技术专业人才和管理服务人才，特别要加强村级人才的培养和提升服务人才的待遇，提升养老护理人员的社会地位，吸引更多的人留在农村一线从事养老服务事业。要加快建立养老专业的人才数据库，利用好养老服务人才的信息平台，推动养老服务标准化建设，推进养老服务进入规范化管理轨道。

参考文献：

[1]吴燕，徐志花，欠发达地区农村养老问题研究———基于重庆市涪陵区马革安社区的调研.物流工程与管理，2015（8）

[2]李超.农村养老服务供给现状、问题及对策分析———以河北省为例.老龄科学研究，2015（4）

作者:张玲 单位:中共三明市委党校（行政学院、社会主义学院