外国反倾销热潮分析论文

【摘要】

学术界所有关于反倾销活动的实证研究几乎都集中在1980年之后这段时期里。本文通过研究半个世纪以来发生的反倾销案的决定因素，分析了美国近期进行反倾销的历史背景。即使绝大多数讼案结果尚未涉及到关税课征的问题，但那种认为1980年以前几乎不存在反倾销的传统观点也绝非正确。近十年来，数量骤增的反倾销案件主要表现为针对多个来源国提起的申诉。实际上，讼案所涉及的进口商品数额自20世纪80年代中期以来已有所下降，而每年发生反倾销案件的数量也会受到失业率、汇率、进口渗透（与平均关税的下降息息相关）以及20世纪80年代初反倾销法的修改实施等因素的影响。

一、

反倾销政策（原为美国贸易法的一部份）至今已有80年多的历史，但仅在过去20年间方才显现出其重要性。反倾销法是美国贸易政策中极其晦涩的一部分，以至在1982年芬格（Finger）、霍尔（Hall）和纳尔森（Nelson）发表相关论文之前，有关反倾销的经济研究实际上仍是一片空白。至此以后，对反倾销政策的研究就几乎全集中在1980年之后这段时期内。因此，我们对于1980年之前反倾销法的用途以及什么情况下反倾销救济措施才被更广泛地应用等情况所知甚微。

本文目的就在于将美国最近的反倾销活动融于历史背景当中，尤其聚焦在第二次世界大战以来这段特殊的时期内。而这一历史背景使我们能回答许多问题，例如1980年以前真的极少提起反倾销申诉吗？若果真如此的话，既然反倾销现在已被进口竞争公司当作获取保护的一条“捷径”，那又如何解释反倾销活动水平如此之低呢？以及究竟是何种经济或政治因素能够解释反倾销救济措施使用日益频繁的这种变化呢？

分析美国反倾销政策的历史，可揭示出如下几点：

Ø20世纪30年代后期、50年代后期及60年代早期的反倾销调查数量惊人，足以和20世纪80年代后期的水平相比。

Ø20世纪70年代以前，大多数反倾销调查因缺乏“低于公平价格（LessThanFairValue,LTFV）销售”证据而被美国财政部放弃；而现在所有申诉实际上都已进行到该过程的侵害裁定阶段；

Ø自20世纪80年代早期以来反倾销讼案的骤增与多重申诉的数量上升密切相关——也就是说，那些申诉引证了多个国家在美国市场上倾销相同产品；事实上，讼案所涉及的进口商品数额自20世纪80年代中期以后已有所下降；

Ø每年的反倾销讼案数量主要会受到失业率、汇率、进口渗透，以及1984年反倾销法为鼓励提起多重申诉所进行的修改等因素的影响。

本文首先研究分析了自反倾销政策制定以来在立法、行政等方面发生的一些变化，紧接着简单地搜集和整理了历年来的反倾销调查数量；最后给出了一个简明的计量经济模式来检验决定历年反倾销调查数量的各种因素的重要性。

二、美国反倾销法的发展演进

美国反倾销立法的雏形是在19世纪末的反托拉斯运动中，以及人们对不公平竞争在垄断形成中的作用的一片质疑声中出现的。1890年颁布的《谢尔曼反托拉斯法》宣称“任何垄断或企图垄断，或与他人联合、共谋垄断某个特定市场的行为，都是违法的。”1914年的《克莱顿法案》也规定了如果因价格歧视减少了竞争或旨在形成对商业的垄断，那么该价格歧视就是非法的。

立法颁布不久后，这些法规就被广泛应用到了国际贸易领域。1894的《威尔逊关税法》规定外国生产者企图联合或者共谋垄断美国市场的行为是非法的。与之类似，1916年《反倾销法案》(属于《1916年税收法》中的一部份)中规定“以远低于出口商品生产国的实际市场价格销售进口产品，并且有摧毁或损害美国工业或阻碍美国工业的建立、或限制或垄断在美国该产品的任何领域的贸易与商业的意图均为非法”。违反1916年《反倾销法案》视为触犯刑法并给予以刑事处罚。惩罚性的救济措施不是课征以更高的进口关税，而是处以三倍的损害赔偿金甚至可能是坐牢。该项条款很少被采用，原因是要求必须证明出口商存在限制或者垄断的“掠夺性意图”，而这对于申诉方来说十分困难。虽然该条款依然存在，但最近已被裁定为不符合WTO规定。

众所周知，美国反倾销法源于《1921年紧急关税法案》中的《反倾销法案》。根据该项法规，“一旦发现由于外国进口商品以低于该商品的公平价值在美国或可能在美国销售，并且美国国内工业正在或可能受到损害，或阻碍该工业的建立，财政部可公布其裁决……如果购买价格或出口商销售价格低于外国市场价值（如无这一价值时，则低于生产成本），要征收特别倾销税，幅度为两者之差。”

1921年的《反倾销法案》涵盖了目前被认为构成反倾销的全部要素：如果出口商的销售价格低于国外市场价，则可以征收倾销税；若在国外市场价格无法确定的情形下则可能需要重新核算外国生产成本；倾销须要与本国工业所受侵害有所关联；课征更高的进口关税作为适当的救济措施等等。

1921年的法规与1916年的立法差别迥异：在1916年立法中关注的是出口商意图，而1921年立法则依据价格歧视与损害程度做出裁决。1916年立法根据法院制度在诉讼过程中实施；但1921年立法则由行政机构来执行。在1916年立法中，倾销与一些关于“掠夺性定价”的概念混淆不清，但在1921年立法中，只要外国公司被指控在美国市场上以低于母国市场的价格销售商品，无论该掠夺行为将导致何种结果，都将被视作“倾销”。1916年立法中的救济措施主要是罚款或监禁等，而在1921年立法中的救济措施则是靠征收更高的进口关税（如果发现国内厂商受到侵害）来实现。

因此，1921年立法在某种意义上为提起反倾销申诉创造了条件，而这一点恰是1916年立法所无法比拟的。正如图中（1993年）所述：“在更灵活的解释与举证标准下，行政管理比严酷的法令更能快速地转化为政治压力以寻得保护。”就这样，作为寻求进口竞争利益保护的主要手段，1921年立法为反倾销的最终出现铺平了道路。

尽管如此，在20世纪20-30年代以及二战刚结束后的这段时期内，反倾销法却未被视作美国贸易政策中一个重要的组成部分。在20世纪20年代及30年代早期，美国的进口关税非常高，而进口渗透率（以进口额占GDP的比率来衡量）却很低。虽然由于在《1934年互惠贸易协议法案》框架下达成的协定的部分原因，关税税率自20世纪30年代中期起有所下降，但本国生产者仍可以援引各种贸易法规来规避来自国外的竞争，以获得保护。虽然这些反倾销讼案已正式提交，但正如下节中统计数据所示，其中仅有极少数是以课征关税而告终的。

然而，政策制定者并未遗忘反倾销法规，其实美国正是《1947年关税贸易总协定》第VI款中反倾销诉讼程序的主要倡导者。实际上，第VI条是在1921年立法的文本基础上形成的。但是在多边谈判进程中，美国国会对于任何削弱美国反倾销政策的事情都很敏感。例如，在20世纪60年代的“肯尼迪回合”谈判中达成了《反倾销守则》，该守则对于“实质性损害”的定义比美国法律更为严格。然而，美国国会议员们对守则中所制定的更高标准持反对意见，并通过了一项法律，规定只有当《反倾销守则》未与现行美国法规相抵触时，美国才遵从该守则的规定。

20世纪70、80年代,由于对反倾销措施的需求日益增加，美国国会通过一项立法，对反倾销法进行了多处修改，并促使进口税更可能成为反倾销的结果。《1974年贸易法》延伸了倾销的定义，即规定“以低于平均生产成本的价格在国内销售产品也是一种倾销行为”。《1979年美国贸易协定法》废除了《1921年反倾销法》，并将修正后的反倾销法作为《1930年关税法案》新的第七章正式实施。该法案缩短了反倾销的调查裁决期限，并且允许在外国公司未提供所要求信息时采用所谓“最佳资料原则”。《1984年贸易和关税法案》要求当国际贸易委员会作侵害裁定时，必须通过反倾销调查来累积所有国家的进口产品来考虑对美国国内工业造成的影响，这将有助于国内公司针对多个不同国家倾销相同产品提起申诉。

除了上述法规的修改外，美国国会分别于1954年和1979年对反倾销程序的实施做了两次重要的行政管理归属权修改（详见表1）。起初，当外国商品以低于公平价格（LTFV）进口时，调查国内工业是否因此遭受侵害的裁定权完全归属于美国财政部。后来美国国会决定将“侵害调查权”由财政部移交给了美国关税委员会（即目前国际贸易委员会的前身），并于1954年10月1日起正式生效。由于美国关税委员会经常在实施其他贸易法的过程中进行此类调查，这一移交似乎主要是行政管理专业化的结果。美国财政部的官员们很支持这一变化,并解释说侵害裁决是“完全属于本部门日常活动管辖范围之外”的事。

自1980年1月1日起，卡特政府将倾销的裁定权由财政部转交给了美国商务部。这种权力移交是在征得国会首肯后进行的，其部分原因是由于觉察到了财政部对申诉公司困境竟然表现得漠不关心。正如1979年美国众议院财政收入筹集委员会的一份报告中所述：“本委员会长久以来都对财政部在反倾销与反补贴税法规上的管理感到不满……鉴于财政部在过去10年中的表现，很多人都在质疑有关倾销与补贴的调查及政策行使职能是否还应保留在财政部”。1979年内务委员会在其报告中指出（未具体指明是财政部）“过去对这些法规的行使不善”归因于“优先级过低与人员配置水平不高”。该委员会这样解释这次变动：“在一个专以贸易为使命的部门里，这些职责将被赋予更高的优先权。过去部门对这些法令的盲目管理已与国会的初衷背道而驰了。”

因此进行反倾销法立法规定及管理实施方面的改变，是为了使提交申诉变得更容易，并使课征关税成为最终结果的可能性提高。

三、经久不衰的反倾销活动

正如引言部分所述，关于美国反倾销政策的绝大多数经济研究并未对1980年以前的美国反倾销活动进行分析。缺乏1980年以前反倾销措施的相关研究可以归因于缺乏可参考的历史数据，以及人们认为当时反倾销并不是很重要。因此，经济学家们对1980年之前的美国反倾销运动总趋势所知甚少。

为使人们对1980年以前的反倾销状况有所认识，图1中呈现了自1922年以来每年提出申诉的反倾销讼案数量（所用数据源自附录）。这些数据揭示出在1980年之前反倾销讼案绝不是不存在的。事实上，20世纪30年代后期反倾销申诉案的数量已经很大，甚至能与在80年代初期及90年代初期的讼案量相比。除此之外，自20世纪50年代中期至60年代中期也曾涌现过一阵平稳且相当大的“讼案潮”。

尽的可用案例。该图呈现出了反倾销案件的总数以及与特殊进口产品相关的案件数量。每项反倾销申诉都针对源自单一国家的进口。在20世纪80年代早期以前，大多数国内工业都只针对特定国家的特殊进口品提起单一申诉。但从那时起，多重申诉的数量也有显著增加。例如，在1991财年提起的65桩讼案中，6起申诉与碳钢标准管有关，7起是关于钢丝绳交易的，9起与涂布磨木浆纸相关，14起涉及滚珠轴承……等等。虽然当年有65项独立调查，但调查的对象只有26种不同的进口商品。事实上，1992-1994年及1998-2001年期间，反倾销活动的巨潮汹涌与钢铁行业提出的多重申诉直接相关。

多重申诉的增加反映出了几点：首先,战后供应美国特定产品的国家数目有所增加。为避免可能发生的贸易转移，倘若反倾销税仅仅影响了某一个进口源，则会刺激国内申诉者提出多重申诉。此外，如前所述，根据1984年修改后的立法要求，国际贸易委员会在做出侵害裁定时对所有申诉所涉及的进口商品进行累积。这更加刺激了提起申诉的公司要提出多重申诉来增加侵害裁定胜算的可能性。

如图2所示,按其所涵盖商品相同与否将反倾销申诉总数进行调整后，可以发现在1980年之后的反倾销申诉所涉及商品数量似乎并没比前十年有显著上升。从涉及商品数量的角度来观察，反倾销活动似乎自1985年左右达到顶峰而后又有所下跌。因而图2中所传达的信息恰恰与传统观点相左——即1980年之后的反倾销活动也许并不比1980年之前更重要。

当然，比起过去来说，如今每一次反倾销行动都可能给贸易带来更多的负面影响。正如布隆尼根(2003)著作中所提到的,反倾销幅度自20世纪80年代后已明显上升,因此反倾销税对贸易的影响更为显著。此外，多重申诉的增加意味着征收关税会将更多的进口产品阻隔在市场之外。由于进口国加征关税后，那些未被加征关税的国家显著地增加了出口，单一申诉引发了大量的贸易转移，但在多重申诉做到位的情况下，发生这样的转移几乎不太可能。

图3描述了讼案总数及那些涉及侵害裁定（无论胜诉还是败诉）的讼案数量。在强制征收反倾销税之前需要进行侵害裁定。正如这些数据所示,尽管在20世纪50年代后期及60年代早期提起了许多反倾销讼案，但只有少数讼案能够进入侵害裁定阶段。通常情况下，那些讼案中并不存在侵害状况。表2中列举出的1934至1954年间反倾销案的处理情况也证明了这一点。在那段时期，全部讼案中仅有5%能以课征关税的结果而告终。由于并未发现以低于公平价格出售进口商品，或倾销幅度小得可以忽略不计,或已撤诉等诸多原因，超过80%的讼案最后都被裁定为不存在倾销状况。因此，并不需要财政部去做侵害裁定。只有占剩余数量1/4的讼案(约占案件总数的5%)被认定存在侵害。

【关键词】不公平竞争进口救济倾销公平贸易法