分类经营方式下林业投融资体系创建

林业作为国民经济的重要组成部门，一方面为社会生产生活提供木材和林产品，另一方面又维系着社会生态环境的安全。随着对林业认识的深入，各级政府加强对林业的投入，使我国林业产业得到了蓬勃发展。资金是推动林业发展最基本的生产要素。当前，我国以政府投入为主体的林业投融资模式已不能完全满足林业发展的需要。本文基于林业分类经营的角度，对新形势下林业投融资体系的构建进行了分析。

一、林业分类经营

上世纪七十年代，美国林业经济学家M?克劳森、R?塞乔等人进行了林业分工理论的研究，提出了森林多效益主导利用经营模式。这一经营模式认为森林具有提供林产品、保持水土、发送环境、游憩等多种经济和生态功能，应根据森林区域、林分、树种等方面的不同进行分工，突出其主导功能，即一方面主要通过集约经营、建立工业人工林基地，满足社会对木材及各种林产品的需要；另一方面在生态区位重要的地区培育公益林以满足社会的生态需求。新西兰、法国、澳大利亚都属于该模式。新西兰于1985年进行了林业分类经营改革，将全国森林划分为商品林和非商品林，采用不同的经营管理方法。仅用占林地面积18%的商品林就满足了全国98%的木材需求。我国早在1995年颁布的《林业经济体制改革总体纲要》就提出林业进行分类经营的发展思路。我国林业分类经营是将全国林业区分为公益林和商品林两大类。公益林以维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等为主体功能；商品林以发挥经济效益为主，主要利用木材及其他林产品。对公益林与商品林应采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。通过林业分类经营建立起比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系，充分发挥公益林的生态效益和商品林的经济效益。投融资体制是社会经济体制中最核心的组成部分，投融资体制要与产业发展的基本要求一致，才能更好地促进产业发展。我国现有的林业资金投入体系没有充分体现在分类经营模式下，对公益林和商品林投融资体制的不同要求。

二、林业投融资现状及存在的问题

（一）林业投资总量。随着对林业重要性认识的增强和国民经济实力的提高，我国林业资金投入总量在不断增加。（表1）“七五”、“八五”“、九五”、“十五”期间林业基本建设投入完成额分别为：80.7381亿元、155.3631亿元、441.7715亿元、1，749.9567亿元。2011年中央财政林业投入1，207亿元，比2010年增长27.3%。虽然林业投入绝对额不断增加，但占全国财政总支出比例较低。林业投入最高的2011年也仅占全国财政总支出的1.1%。此外，林业资金投入量与需求量之间也存在巨大缺口，不能有效满足林业发展需要。

（二）林业投资主体。由于受林业投资回收期长、投资风险大、生态效益外部性等因素的制约，长期以来，我国林业主要依靠国家财政投入。2000～2010年全国林业基本建设共完成投资26，714，493万元，其中国家投入19，250，552万元，占72.06%。11年间国家投入占比在76%以上的共有7年，2008年以后国家投入占比有所下降，但仍在50%以上。可见，我国林业资金对国家投入的过度依赖。近年来，我国尝试通过利用外资、金融机构林业贷款等形式来拓宽林业融资渠道，但数量较小。

（三）林业投资方向。在主要依赖国家投入的林业投资体系中，当投入总量有限时，国家必然会根据经济发展的需要对各投资对象进行区别对待。在以生态建设为主的林业发展思路下，我国林业资金主要向生态工程倾斜。当前，我国林业投资方向有一个显著的特点，即重营林轻森工。2000～2010年我国完成营林基本建设投资22，846，398万元，森工基本建设投资3，868，095万元，二者投入比为5.91∶1。在营林投入中又倾向重点生态工程建设。《2011年中国林业发展报告》显示：2010年中央林业资金向天然林资源保护工程、退耕还林工程、重点防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、野生动植物保护及自然保护区工程五大林业重点生态工程投入总量达444.87亿元，占全部中央林业资金的47.08%。由于国家林业资金在投资方向上的倾斜，同时又缺少其他资金来源，使得商品林及森工产业得不到有效资金支持，这也不利于我国林业整体的持续发展。

三、对分业经营模式下构建林业投融资体系的思考

在林业分业经营模式下，应针对公益林和商品林不同的主导功能，分别构建公益林业和商品林业不同的投融资体系。

（一）公益林投融资。公益林是以维护社会生态安全为主体功能，其生态效益具有明显的经济外部性，较难吸引社会资金的投入。因此，为发展公益林事业，应以国家投入为主，充分利用国家信用逐步推进市场融资机制。同时，保证其投入的制度化与长效性。

1、政府应加大财政投入。从投入总量上来看，国家应逐步加大投入规模，且应保证林业投入占总财政支出的一定比例。目前，在我国财政“农林水事务”支出总量中，应确保林业支出比例不低于1/3。同时，各级地方政府应根据林业发展需要，结合当地财政情况按一定比例进行林业资金配套。

2、积极探索市场化融资渠道。通过市场化融资能有效解决林业发展过度依赖国家财政投入这一问题。通过发行国债筹集林业发展资金就是对市场化融资的积极尝试。一方面国家可适度增加林业专项国债的发行，以筹集公益林事业发展需要的长期性资金；另一方面通过完善森林生态效益补偿制度为林业国债的偿还做好准备。我们可借鉴国外征收森林生态税的办法对国债资金进行补偿。

3、大力发展政策性金融机构支林作用。国家开发银行和农业发展银行是现阶段提供政策性林业贷款的两大金融机构。国家开发银行2009年共发放林业贷款158.8亿元，2010年发放林权抵押贷款31.3亿元，2011年提供林业贷款80亿元。农业发展银行早在1995年就开办了林业贴息贷款业务。政策性银行应增加对林业生态建设的扶持。

4、通过参与碳汇交易，实现林业发展资金的自筹。碳汇交易是指发达国家出钱向发展中国家购买碳排放指标，森林碳汇是最主要的碳汇类型。2010年全球碳交易量已达1，400亿美元，这其中蕴藏林业发展的极大机遇。2009年中央“一号文件”将碳汇林业建设作为现代林业的重要内容。我国应大力培育森林碳汇交易市场，发展碳汇交易，以实现森林生态价值和林业发展资金的有效补偿。

（二）商品林投融资。多元化、市场化融资是商品林投融资体系建立的根本思路，应引导各类社会资金投资林业，促进社会林业发展。

1、国家应适度增加商品林投入比例。国家商品林业资金的投入对社会资金投资林业具有引导作用，国家应逐渐加大对商品林及林产工业的投入，以带动更多的社会资金服务林业。林业专项国债中也就适当考虑商品林资金比例。

2、大力发展商业金融机构林业贷款。林业商业信贷,是林业融资的一种重要形式。但由于林业贷款风险大，收益不高，目前我国商业银行对此业务的开办较为缺乏。随着我国林业产业的不断发展，林业效益逐步提高，为林业商业贷款业务奠定了经济基础。商业银行可通过林业资产抵押、林权证抵押等形式降低贷款风险。可参考央行对农村信用社和农村合作银行开办支农贷款的优惠办法，对开办林业贷款的商业银行给予一定利率支持。

3、探索林业生态项目BOT融资形式。BOT融资是当前国际广泛使用的一种项目融资方式，即政府赋予私营机构对某一项目的特许权，由其全权负责建设与经营，待特许期满后收回项目，投资者因为拥有一定时期的特许权而获相应赚取了利润。这一融资模式可吸引外资和民间资金进入林业领域，极大节约了林业资金。项目发起人利用自己的资金、技术、管理优势按市场原则运营，必然会提高林业项目的收益，也促进了我国现代化林业的发展。

4、积极利用外资。商品林具有较强的经济效益，更容易吸引外资投入。1990～2001年我国利用世行贷款营造速生丰产用材林200万hm2，2008年我国林业利用外资10.08亿美元，主要是商品林营造和木竹加工项目，2010年底我国进引国际金融组织林业贷款项目14个。

目前，我国林业利用外资主要有直接投资、世行贷款、国外商业贷款等类型。我国应根据林业项目的实际情况科学地选择利用外资形式，以确保林业的健康发展。