农村留守儿童保护立法问题探析

摘要:立法保护农村留守儿童，既体现《儿童权利公约》的内在精神，同时符合中央在关爱农村留守儿童工作中的指导方向。综观我国与农村留守儿童保护的相关立法，一方面是国家立法的滞后，另一方面则是地方立法的积极探索。本文在此基础上分析国家立法的不足，梳理地方立法的各类模式，为丰富及完善农村留守儿童保护的立法思路提供参考。

关键词:农村;留守儿童;保护;国家立法;地方立法

一、农村留守儿童保护的立法之义

自我国农村留守儿童现象出现以来，实务及学术界从农村留守儿童现象本身到应对策略的探究一直未断，立足于问题的根本才是行之有效的。解决农村留守儿童问题的思路，一是减少农村留守儿童数量，二是保护农村留守儿童权利。农村留守儿童作为阶段性的社会现象，是我国社会城乡发展不均衡的深刻反映。除了从源头上减少农村留守儿童数量之外，当前力所能及的则是改善农村留守儿童的处境，从本质上来说应落脚于对该困境群体的权利予以法律保障。立法作为法律保障的首要环节，是保护农村留守儿童合法权利，为其提供良好生存发展环境的根本前提。

（一）立法保护儿童免受不利情形的国际公约精神

《儿童权利公约》作为关爱儿童与保护儿童权利的国际风向标，在对缔约国提出的若干措施要求中，立法措施即为首位。《儿童权利公约》第十九条规定“缔约国应采取一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或凌辱，忽视或照料不周，虐待或剥削，包括性侵犯。”这意味着，立法在各缔约国保护儿童措施中作为必要性手段早已成为国际共识。上述提到儿童受到“忽视或照料不周”，甚至受“性侵犯”的情形，正是我国农村留守儿童在单亲监护、隔代监护情形下面临的典型困境和威胁。采取立法措施保护农村留守儿童，既符合公约精神，也是我国履行公约的应有之义。

（二）依法保护农村留守儿童权益的国家态度

国家对于农村留守儿童群体的保护思路，集中体现于2016年2月国务院印发的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，其指导思想与总体目标均揭示出国家对健全法律法规、依法保障农村留守儿童权利路径的认可及重视。《意见》提到“坚持依法保护，不断健全法律法规和制度机制。确保农村留守儿童安全、健康、受教育等权益得到有效保障。到2020年，未成年人保护法律法规和制度体系更加健全，全社会关爱保护儿童的意识普遍增强，儿童成长环境更为改善、安全更有保障。”根据《意见》，国家依法保护农村留守儿童，健全的立法机制为其基础。农村留守儿童在家庭监护、人身安全健康、受教育及发展等方面的权利能否依法有效保障，与是否有相关立法以及立法是否完善紧密关联。国家加强农村留守儿童关爱保护工作，以健全未成年人保护法律法规为长期目标。无论是制定新法，抑或修订旧法，立法完善都将对农村留守儿童权益保护产生实际影响。

（三）农村留守儿童立法保护的意义

农村留守儿童群体不是孤立存在的，家庭、学校、政府在各自领域与其发生不同的关系。农村留守儿童各项权利的保障，需由相对方同时承担起对应的法律义务与责任。实践中农村留守儿童在生存发展中所处的不利状态，因相关主体对义务责任的未履行或未能全面有效履行所致，例如农村留守儿童的监护缺位往往是由于父母未全面承担起监护职责，在无法直接照顾、管理及教育未成年子女的情形下，亦未能通过积极履行其它法律义务落实监护职责。对农村留守儿童负有责任的主体权利义务不清、责任不明，将使农村留守儿童权益保护在现实中大打折扣。明确各方主体的权利、义务和法律责任，需要借助立法的途径来实现，这在《儿童权利公约》及《意见》中均有体现。《儿童权利公约》第三条规定“缔约国应承担确保儿童享有其幸福所必需的保护和照顾，考虑其父母、法定监护人、或任何对其负有法律责任的个人的权利和义务，并为此采取一切适当的立法和行政措施。”《意见》也表明，“加快推动完善未成年人保护相关法律法规，进一步明确权利义务和各方职责，特别要强化家庭监护主体责任，为农村留守儿童关爱保护工作提供有力法律保障。”农村留守儿童的立法保护意义在于，理顺农村留守儿童保护网中各层法律关系主体的权利、义务与法律责任，并以农村留守儿童权利保障为最终目标，将各主体在家庭监护、学校教育、政府监管等环节与农村留守儿童之间发生的关系法律化，依靠法律强制力来履行各方对于农村留守儿童的义务及责任，使农村留守儿童保护更具有效性、针对性和可操作性。

二、国家立法在农村留守儿童保护层面的滞后

按照立法保护儿童的思路，《未成年人保护法》在国家立法中是一部能够给予儿童家庭、学校、社会及司法全方位保护的立法依据。该法自颁布后经修订，修订思路及内容适时反映出当时社会的新情况和新需求，其中就包括农村留守儿童问题，例如《未成年人保护法》第十六条“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”不难看出，立法修订者对于农村留守儿童因素的考虑，该条文指向的便是农村留守儿童父母监护缺位的普遍现状。立法将“外出务工”作为父母实施委托监护的法定情形之一予以列明，直接针对农村留守儿童问题。《未成年人保护法》在修订背景和思路上，体现出国家立法对我国农村留守儿童群体的关注与回应，不过该部法律在农村留守儿童保护实践中的可操作性仍然存在局限。如前述第十六条提出的“委托监护”，由于缺乏配套规定，终究难以真正解决农村留守儿童的监护困境。社会的发展与转型催生了越来越多的农村留守儿童。总体上我国以孤儿、流浪儿童为主体的立法政策已经建立，而对于农村留守儿童这样的困境群体，国家立法仍存在短板。补齐立法短板，对于改善农村留守儿童现状，健全我国未成年人保护法律体系都有着现实价值。

三、地方立法对保护农村留守儿童的探索

随着地方对农村留守儿童现象的日趋重视，面对国家立法的滞后，我国地方立法为此也做出了不少探索，在一定程度上缓解了保护农村留守儿童对立法资源的需求。根据目前我国与农村留守儿童保护有关的地方立法，分为以下几类模式：

（一）综合保护

一类是借助地方未成年人保护条例的修订契机，将农村留守儿童的监护、教育等代表性问题综合纳入条例予以规范和保障。这类模式较多见，如河南、安徽等地的《未成年人保护条例》。2009年修订的《安徽省未成年人保护条例》，第六十一条就留守未成年子女的保护问题进行专门规范，对父母监护、政府改善寄宿条件、学校关爱与辅导各方分别提出相应要求，本质上即为相关主体设定了义务与责任。在这种模式中，农村留守儿童群体作为未成年人中特殊的一类，相关保护规范虽涉及为数不多的条款，但不可否认地方立法的与时俱进，积极回应了当前形势下通过立法保护农村留守儿童群体的急迫需求。

（二）专项保护

另一类为涉及家庭教育或学校教育环节的专项地方立法，对农村留守儿童的特殊因素予以考量。例如我国首部家庭教育地方法规《重庆市家庭教育促进条例》中，不乏地方立法者对农村留守儿童问题的重视。该条例在家庭教育的环节，特别强调父母应当履行与未成年子女“共同生活”的监护职责，并对父母“未共同生活”情形做出补充性义务要求，包括委托监护、与学校交流以及定期团聚等其它义务的履行。外出务工父母一方或双方未能与农村留守儿童共同生活，是当前农村留守儿童问题的突出现象。针对该现象，立法在严格区分“共同生活”与“未共同生活”不同情形的基础之上，对父母履行监护职责的义务进一步明确及细化。一方面能指引、规范外出务工父母的家庭教育行为，强化父母对监护职责的法律意识，另一方面则增强了立法保护农村留守儿童权益的可操作性。在这种立法模式中，除了一般地方的立法保护，亦存在民族自治地方对农村留守儿童予以立法保障的范例。例如《阿坝藏族羌族自治州教育条例》、《甘孜藏族自治州义务教育条例》等单行条例，对农村留守儿童平等接受义务教育的权利、政府创造农村留守儿童教育条件的职责义务也有相关条文规定。该类立法模式在儿童生存发展的某个重要环节，集中反映了农村留守儿童的特殊情形和特别需求，为各环节对农村留守儿童负有法律责任的相对方，设定特定领域的义务与责任，从而针对性的保护农村留守儿童某一重要方面的权利。

（三）专门保护

还有一类是专门针对农村留守儿童群体予以保护的地方立法模式。我国农村留守儿童现象引起广泛关注以来，社会一直存在对农村留守儿童群体专门立法保护的呼声。类似贵州“毕节留守儿童之死”的农村留守儿童事件在各地频频发生。尤其是农村留守儿童数量较多的地方，保护农村留守儿童成为燃眉之急，这也促成对农村留守儿童全方位保护的专门立法模式进行探索，例如民族自治地方贵州省黔南州已完成对《黔南州留守儿童保护条例》的立法调研。该条例虽处于酝酿阶段，但无疑对丰富农村留守儿童保护的地方立法模式做出了有益的尝试。四、结语面对日益严峻的农村留守儿童现象，无论是国家立法从长远方向不断健全未成年人保护法律法规，裨益于农村留守儿童在内的整个儿童群体，诸如出台儿童福利法、修订未成年人保护法，还是地方立法多维度对农村留守儿童保护的灵活设计，立法都应是改善农村留守儿童现状、保护农村留守儿童权利的根本之策。2016年2月国务院出台统一性政策文件《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，多方面弥补了现行立法在农村留守儿童保护中的缺漏及不足，如强制报告义务、监护干预等措施具有现实操作意义。《意见》在地方的贯彻落实与农村留守儿童问题地方立法经验的不断积累，将为进一步完善我国农村留守儿童的立法保护、健全未成年人保护法律法规带来有价值的参考。

作者:顾莎莎 单位:大理大学法学院

参考文献：

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