家庭教育立法困难与策略

［摘要］当前家庭教育重要性的提升和家庭教育功能弱化之间的矛盾化解，需要家庭教育立法的支持。家庭教育立法价值包括满足现实需求的社会价值和弥补现有法规不足的法制价值。立法困难是民众家庭教育法治观念淡薄、现有立法内涵范围过窄以及对弱势群体的关注度低。建议以保障子女各教育阶段受教育权为立法宗旨，明确家庭、学校主体的权责范围，细腻型立法增强规定适用对象和内容的可操作性，关注弱势群体以保障受教育平等权。

［关键词］家庭教育法;受教育权;法律执行;立法价值

相关立法研究，［1］体现出新时代进一步提高家庭教育水平、加快家庭教育法制化进程的紧迫性和重要性。社会转型速度加快，传统家庭结构发生变化，家庭教育缺失或失位问题引起广泛的社会关注，家庭教育法的制定有助于家庭教育规范化发展，促进未成年人健康成长。文章从家庭教育立法的价值出发，结合历史与当代家庭教育政策文本总结经验，找寻家庭教育立法存在的问题，最后提出家庭教育立法建议。已有法律法规为制定家庭教育法提供了有益借鉴。我国历史上最早的专门家庭教育主题的立法，是于1903年晚清政府颁布的《蒙养院及家庭教育法》［2］，这一定意义上开启了中国家庭教育法制化进程。把时间线拉近到当代，发现我国台湾地区2014年颁布了适用于地区的《家庭教育法》［3］，且法律内容进一步把家庭教育的内涵广义化，指向家庭成员之间的交互活动，并对相关职能机构职责以及具体实施方式、如何选择优先对象等都进行了详细规定。大陆地区也有先行法规示范，如江西省2018年颁布了《江西省家庭教育促进条例》［4］，另外，重庆市、贵州省、山西省等省市也相继颁布适用当地的家庭教育相关法规，主要内容包括对本省(直辖市)制定家庭教育法规的目的进行阐释，规定了本省(直辖市)家庭教育法的适用范围、主管机关及其负责处理的事项，还包括明确负责家庭教育工作管理的相关机构团体和权责，家庭教育法的具体实施方式等内容，这些都为我国整体上加快制定家庭教育法提供了理论和实践经验。

一、家庭教育立法价值

家庭教育法应与其他法律一样，不能脱离社会的政治、经济、文化而存在，另外，家庭教育事业是价值高度涉入的事业，立法需要与时俱进，并在个人和社会不同价值需求主体间，寻求对立和冲突的权衡。新时期家庭教育事业发展面临着内外部形势、需求等方面的重大变化，家庭教育法的缺失与新形势不相适应，进一步明晰家庭教育立法价值有助于坚定家庭教育法律的制定立场，明晰立法的现实条件。(一)满足社会现实需求的社会价值1．家庭结构变化使得家庭教育功能弱化的问题更为凸显高龄少子化社会到来，加之“全面二孩”战略的实施，传统的家庭结构已经发生变化，目前社会面临着老龄化、少子化趋势与二孩政策并行相互影响的局面，这对中国传统的家庭教育体系提出了新的要求和挑战。教育方式如何适应家庭结构的变动，实现“幼有所育”成为现实重要问题。人口出生率的下降伴生出高龄化现象，从而催生大量的“四二一”家庭，这使得传统的金字塔型家庭结构模式发生了逆转，一定程度上造成了倒金字塔型核心家庭数量的增加，社会中隔代教育现象更加普遍存在。另外，在此基础上衍生出了一系列问题如幼儿三点半托管问题、留守儿童的社会治理问题，这都是家庭结构变动导致的伴生产物，已不再是单纯的教育问题。家庭结构变化需要法律适应。立法保障家庭教育公共服务体系的建立与资源供给，是让更多家庭树立正确家庭教育观念的重要保障。2．家庭教育亟需指导和规范《全国家庭教育状况调查报告》(2018)调查结果显示，温暖的家庭是学生认为人生中最重要的事情之一，这深刻反映了子女对家庭的依赖、重视及对家庭教育的期望。［5］目前家庭教育中家长对家庭教育表现出盲目性，亲子陪伴、学习辅导、氛围营造、校外培训参与“眉毛胡子一把抓”现象广泛存在。另外，部分研究指出父亲在家庭教育中参与度不充分，即“丧偶式教育”等问题也十分突出，父母关注子女的学习成绩胜过其他等一系列问题，都迫切显示出社会对家庭教育指导服务需求非常强烈，亟需法律对家庭教育中的现实问题进行规范的指引、科学的评价。3．教育问题层出需要立法规制社会转型的关键时期，与家庭教育相关的社会问题层出不穷，发生在青少年身上的恶性案件并不鲜见。2018年2月28日，广西河池大化发生韦某虐待女童事件;2018年12月2日，湖南省阮江市的泗湖山镇发生了一起一名十二岁男童吴某康由于不满母亲管教太严，持刀砍杀母亲的案件;同年12月22日深圳市宝安区西乡街道发生了广受舆论争议的殴打女童案件;同年12月31日，湖南省衡阳市的衡南县三塘镇发生一起一名十三岁少年罗某由于家庭纠纷锤杀父母的案件。诸如此类都在警示着相关法律的空缺。面对发生在未成年人身上的恶性案件，一般会被认定是其家庭教育出现问题，父母应该承担主要责任。但是将未成年人教育失败的责任简单归咎于其父母并不能解决这一问题，我们有必要将未成年人接受家庭教育的问题放到整个社会系统中加以思考。法律一方面代表着国家意志，具有调节个人行为的规范作用和道德引导作用，另一方面法律制定必须适应社会现实的需要，为维护社会秩序提供最低标准。(二)弥补现有法规不足的法制价值家庭教育法立法前期的政策、规章、制度都是立法工作的重要探索和经验储备。通过分析现有的法律规章包含的家庭教育内容，发现我国家庭教育相关法律法规无法满足家庭教育的价值旨归。1．现有法律法规主要强调父母教育子女的三方面义务首先，父母对子女要负监护责任。2017年颁布的《民法总则》明确规定了未成年人监护人的职责范围:“父母是未成年人的监护人”。2006年颁布的《未成年人保护法》中明确了父母或者其他的监护人必须为未成年人创造和睦、良好的家庭环境，并依法履行监护的职责，保护好“被监护人的人身、财产及其他合法权益”，并明确了对不履行监护职责，或者侵害到被监护未成年人合法权益的相关行为进行惩罚规定。［6］其次，《宪法》和《婚姻家庭法》中提出父母必须保障子女接受义务教育的合法权利，父母有义务教育其子女，保证未成年子女依法接受国家规定的义务教育。《未成年人保护法》《义务教育法》《妇女儿童权益保障法》等法律法规中均规定了“适龄儿童、少年的父母或者其他监护人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育”［7］，“不得使接受义务教育的未成年人辍学”。再次，父母要对子女进行法制教育、道德教育，《预防未成年人犯罪法》规定了“对严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育”。［8］另外，《公民道德建设实施纲要》中也指出，“家庭是人们接受道德教育最早的地方。”概言之，已有法律法规对父母教育子女的三方面义务包括了监护义务、保证子女受教育权的义务、进行法制和道德教育的义务。2．制定我国《家庭教育法》的法治价值法治是人类文明成就的标志，我国教育法律体系进一步完善的下一步是加快制定家庭教育法，有助于建设法治中国。［9］按照现有法律法规单纯将家庭教育立法直接纳入到现有法律之中，这样的观点缩小了家庭教育法的范围。因此，亟待从高位层面、国家层面去入手制定家庭教育法，我们期待以一种专门的法律形式去进一步明确法律定位、法律职责，因为对家庭教育的管理体制与配套制度进行明确的界定，是提高当下家庭教育事业发展质量的根本手段，同时也是促进教育事业发展的关键措施。概言之，家庭教育法所需要面对、调整和处理的法律关系具有很强的综合性，其涉及到的立法内容也很难为已有的某一类型的法律门类所完全包容，因而家庭教育法具有独立立法的必要性、独立的立法空间以及具有专门法典的属性。

二、我国家庭教育立法面临的困难

根据上述分析可以看出在我国制定家庭教育法具有可行性和必要性，拥有充足的历史与当代经验，但是制定家庭教育法面临的阻碍不容忽视。(一)普通民众的家庭教育法制观念淡薄家庭教育日益进入公共视野范围，分析在家庭教育这一领域相关职能部门应该承担的责任，是我们需要认真思考的问题。传统观点认为家庭教育属于私人领域，公权力不应当介入，但是家庭教育本是一项极其复杂的全社会系统性工程，仅依靠未成年人父母或其他监护人的自觉性来承担起这项重任，效果往往是不甚理想的。普通民众对于家庭教育这一领域往往持有保护隐私的态度，认为教育子女是自己的事情，俗话说“家丑不可外扬”，整体上由于传统观念限制，我国普通民众的家庭教育法制观念还十分浅薄。而事实上家庭教育广泛涉及到心理、教育及卫生众多领域，这需要进一步通过完善法制建设、公共服务建设、加强社会宣传等多项抓手加以整合保障，家庭教育的相关社会保障措施还十分缺乏。(二)已有法规对家庭教育内涵界定较窄山西省、江西省等省市颁布了家庭教育的地方性法规，具体内容均把家庭教育界定为父母或监护人对被监护的未成年人履行教育职责，都没有把为了增进亲人之间的关系，进一步强化家庭功能的各种教育活动作为法规目标，而是出于下位法必须符合《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等上位法而作出相关的规定。相关法律法规中规定了家庭教育的内容，但是缺少现实中的可操作性的指引，而代之以较多的口号式规定，其对家庭教育指引的可操作性不强。同时内容上只关注家庭教育中的单一方面，缺少连贯性，这使得家庭教育法规的指导作用没有得到发挥。特别是显现出家庭教育法律法规规制对象单一的问题，现有的法律目标主要界定在保护未成年人这一群体，要求未成年人的父母及其他监护人承担家庭教育的义务，但是并没有明确指出如何履行家庭教育的责任。更重要的是，相关法律法规以命令式的语言要求父母及其他监护人履行家庭教育的义务而没有立足于父母来思考家庭教育，对父母这一群体的法律保护十分模糊。(三)家庭教育相关法律缺乏对特殊群体的关注罗尔斯在《正义论》中指出:“若是立法者和法官运用了他们的特权、权力改善了相对不利者的实际状况，那么他们也就达到了普遍改善所有公民的状况的结果［10］。”我国现行的家庭教育法律法规中很少有规定对于一些特殊群体特别是社会的弱势群体进行特别保护的内容。而当代中国面临着不断扩大的地区发展差异，城乡二元结构分化较为严重，居民贫富差距不断加大等问题都隐含着社会不稳定的风险因素，因此制定家庭教育领域的法律法规需要考虑这些问题所导致的农村留守儿童、离异和重组家庭、以及服刑人员的家庭等一系列特殊群体。事实证明这些特殊家庭的家庭教育的开展面临着极大困难，如果法律无法特别对相关弱势群体的利益给予关照和保护，那么法的追求社会公平正义的价值也就无法实现。所以我国需要制定一部关注社会弱势群体体现公平正义的《家庭教育法》。

三、我国《家庭教育法》的制定策略

实现我国家庭教育法制化，最重要的是努力构建有法可依、依法治教的完善的家庭教育法律体系，制定符合我国国情和现实需求的《家庭教育法》，做好家庭教育事业的法律顶层设计和托底标准，才能为我国的家庭教育事业的健康发展提供法律上的保障。本部分从以下四个方面来构建具有可操作性的制定策略。(一)以保障子女各教育阶段受教育权为立法宗旨家庭教育立法应遵循子女的教育利益最大化的原则，充分体现既能面向个体、也能面向国家的价值坚守，在公益和私益之间平衡。首先要回答“培养什么样的人、怎样培养人、为谁培养人”这一问题。家庭教育的抚养年限至少应该覆盖学前教育、义务教育、高中教育阶段，在法律责任上要更加详细列举侵犯子女受教育权的行为，同时还要注意家庭教育法和其他相关法律之间的关系调整，要注意与《未成年人保护法》《义务教育法》《反家庭暴力法》等法律以及地方法规之间的有效衔接。(二)明确家庭、学校主体的权责范围家庭教育是学校教育的基础、补充与延伸。［11］即使学生能够在学校获得好的教育，但是由于缺乏良好的家庭教育，在学校接受的很多文明规范等对学生终身成长有益的知识会迅速地弱化消解。一个家庭对子女的影响是更加潜移默化的，作用也是更为深远持久的。但是由于受到中国儒家传统思想等因素的影响，许多成人家庭教育观念相对保守，很多家长在承担教育子女义务上呈现出茫然无措的状态，而过多地将教育子女的工作托付给学校和老师，学校和老师同样负担沉重苦不堪言，效果也是不甚理想。首先需要厘清家长和学校在教育学生上的职责，家校携手共育共治，才能使得《家庭教育法》贴合社会需求，取得更好效果。其次，家庭教育如何实施、由谁负责，家长、学校、社会以及政府相关的职能部门应当分别承担多少责任，都需要用法律进一步明确和界定。在法律的进一步明晰下，有助于引导家长转变将教育子女的任务推脱给学校的错误观念，强化民众法律意识。最后，结合家校共育理念，培育民众法制观念。把家校共育共治提高至法律层面进行考虑，是紧密结合时代要求，把家长学校工作科学化、制度化的做法，对促进学校教育法制化进程，提升民众法制观念也有重要意义。(三)细腻型立法增强规定适用对象和内容的可操作性家庭是社会的细胞，家庭教育法的立法风格上需要从粗犷型向细腻型转变。首先需要改变我国现有的家庭教育相关法律法规的规制对象的单一性问题，在对象上不限于教育子女，而是还包括教育父母等成年家庭成员。因为制定家庭教育法的目的并不仅是为了保护子女，也是为了保护父母的权益不受侵害，所以法律制定中要突破家庭教育法制对象的单一性，从广义的角度理解家庭教育法。通过法律制定启示家庭教育中父母需要进一步实现教育角色的聚焦和教育方式的转变，这一过程能帮助父母从单一的教育施加者进行身份转变，使家庭教育成为父母和子女共同学习的新场域，亲子之间的关系不再是被动的一味灌输而是亲子间的双向互动，最终通过细腻型的法律界定实现父母与子女在家庭教育的生动现实中互动互学，共同创造幸福家庭。在法律内容上可借鉴我国台湾地区采取广义的家庭教育的理念，［12］广义的家庭教育中教育的是“家庭”，强调以“家庭”为中心而非“未成年子女”。概言之，在教育内容上，应该不仅仅限于教育为了增进未成年的子女发展，还应包括促进家庭功能所必需的其他教育模块，比如改善父母关系的教育，还有增进性别知识的教育，调整夫妻关系的教育，还有为了使因故而没能接受到父母其中一方或者双方教育教养的未成年子女可以接受的家庭生活知能方面的教育;帮助增进家族的成员之间相互给予尊重和关怀的教育等;增进家族内部成员对于多元文化的尊重、理解的教育;增进家庭的资源高效运用、具体协调的教育模式等。界定法律主体上，还需要清楚规定开展家庭教育的中央和地方主管机关及其各自职权、家庭教育的具体开展方式、家庭教育课程的具体内容及开展时间等。对家庭教育相关内容作出细致可行的规定，才能取得符合预期的实施效果。(四)关注弱势群体以保障受教育平等权关注弱势群体的根本价值取向是强调公平与公益。教育公平包括保护最少受益者的最大利益，教育法律即是帮助提高弱势群体的期望，在此过程中涵盖考虑城乡发展差异、区域发展差异等，对于弱势群体的帮助有助于提高社会整体的家庭教育质量和人民生活幸福感，增强政府公信力，促进社会稳定。一方面需要对处境不利的家庭倾斜性给予补助和帮扶，提供教育指导;积极支持弱势家庭子女上学，减少子女因为家庭原因产生教育和养育的差距。进一步提高弱势家庭子女在基础生活、卫生、养育方面的保障水平，促进社会公平;继续推进普惠性幼儿园建设，义务教育的优惠和免费成果都需要进一步巩固，中等教育阶段的资助和补贴力度亟待进一步加强。另一方面要重点建设乡村学校，加大财政倾斜力度。还要促进社区家庭教育之家、家庭教育看护点建设试点。尤其对农村留守儿童家庭，规定家长不得推卸对子女的教养责任，当家庭无法实施正常的教育时应以子女为中心积极寻求社会救济等。面对这些社会弱势群体，家庭教育法的制定必须要给予政策上的关注和法律中的倾斜和保护，通过设置家庭教育的特别措施，对城市的流动儿童、农村的留守儿童，甚至残疾的、经济困难的儿童，以及流浪儿童的家庭教育等，法律层面都应给予更大的支持、引导和帮助。

作者:蒋帆 董安静 单位:华东师范大学