社会治理现代化制度建设分析

摘要：社会工作是推进市域社会治理现代化试点工作的重要专业手段，具有独特专业优势。要顺利推进市域社会治理现代化试点工作，就必须增强社会工作的参与可能性。要增强社会工作在市域社会治理现代化试点工作中的参与可能性，而其最根本的就在于加强制度建设。可以说，制度建设是社会工作参与市域社会治理现代化的关键一环。加强制度建设，既利于增强社会工作在市域社会治理现代化中的参与机会，又利于提升社会工作在市域社会治理现代化中的参与能力。推进社会工作参与市域社会治理现代化的制度创新，必须建立和健全政府购买公共服务制度社会工作机构身份制度、社会工作专业能力建设制度、社会工作社会认同等制度。

关键词：社会工作;市域社会治理现代化;制度建设

市域社会治理是国家治理的重要基石（陈一新，2018），是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，是基层社会治理的中心环节（陈成文，2019）。在社会学意义上，市域社会治理指在设区的城市区域范围内社会治理主体（党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民）在形成合作性关系的基础上，运用一定社会控制手段（党建、法律、道德、心理、科技、民规民约）化解社会矛盾、解决社会问题，达到促进社会和谐稳定目的的一种枢纽性基层社会治理（陈成文、张江龙、陈宇舟，2020）。自2019年10月党的四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”战略目标以来，市域社会治理现代化试点工作已被提上党和政府的重要议事议程，成为新时代基层社会治理现代化的重要目标。市域社会治理现代化包括治理理念、治理体系、治理能力的现代化，它以提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平为行动目标，以建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体为制度目标的整体性社会发展过程（陈成文、陈静、陈建平，2020）。推进市域社会治理现代化试点工作，是一项社会系统工程，既要抓好推进理念、体系、能力建设，又要抓好推进主体建设。作为推进主体之一，社会工作具有独特专业优势。要顺利推进市域社会治理现代化试点工作，就必须增强社会工作参与的可能性，而根本的途径在于加强制度建设。

一、研究背景

社会工作在帮助弱势人群、维护社会公正、整合社会关系等方面有着不可替代的作用，是新时代社会治理的重要手段。它通过直接服务、政策倡导、发展性参与、倡导传播协同合作的精神等形式参与社会治理，促进治理理念、治理机制、治理体制、治理体系和能力等方面创新（王思斌，2016a）。关于社会工作参与社会治理“何以可能”“何以可为”这一类的问题，一直是学术界关注的焦点。已有的研究主要集中在以下四个方面：社会工作参与社会治理的必要性。有学者认为，社会工作是遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，在社会服务及社会管理等领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体和社区，整合社会资源、协调社会关系、预防和解决社会问题、促进社会稳定和谐的专业和职业（王思斌，2016a）。另有学者认为，十八届三中全会关于“创新社会治理体制”的四大战略任务，即改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系，社会工作都可以有效介入并从中发挥独特的作用（李迎生，2014）。还有学者认为，现代社会治理创新必须“嵌入”社会工作方法、理念和制度等，只有“嵌入”社会工作的社会治理才能更好地促进社会良性运行与协调发展。社会工作是社会治理的重要载体，在目前的社会治理背景下，在激发生活困难群体的潜能、促进流动人口的社会融合、促进犯罪人员的再社会化等方面，仍有较大的发展空间（陈成文、赵杏梓、张丽芬，2015）。社会工作参与社会治理的现状。有学者认为，由于社会工作本土化历程的渐进性，共建共治共享的社会治理机制尚未成熟，社会工作参与社会治理在深度与广度上都是有限的（王思斌，2016b）。社会工作实践主要围绕社会政策实施、社会服务提供、服务效果达成展开，通过服务整理的经验和诉求很难嵌入到城市公共安全治理的决策机制中（陈成文、何蛟龙、周静雅，2015）。同时，专业化、国际化与复合型的社会工作人才缺乏，还不能充分施展社会工作应有的创新、研究、管理与决策功能（王思斌，2019a）。社会工作参与社会治理的制约因素。学者们对于导致社会工作在社会治理中参与不足的制约因素有着不同的研究。社会工作介入社会管理的机制尚未健全、缺乏制度保障、长效动力不足（李迎生、方舒、卫小将、王娅郦、李文静，2013）；政府和社会的认识不足导致社会工作、社会工作人员身份感缺失（王思斌，2014a）；整合性制度体系尚未搭建，协商、调节、道德约束机制的精细化不够（王思斌，2014b）；我国专业社会工作制度建设本身还不完善，法制水平低（关信平，2017）；缺乏社会工作精准嵌入社会治理的弹性制度保障（吴浩宇、崔占峰，2019）；存在保障社会工作人才队伍培养与发展的制度缺陷（王思斌，2016b）；缺乏严格的职业资格准入制度、精细化的社会福利制度（王思斌，2019b）；政府购买服务制度对专业社会工作制度建立促进不够（关信平，2017）。促进社会工作参与社会治理的具体路径。学者们从自身学科背景提出不同看法。推动社会工作立法，制定社会工作职业准入制度（李迎生、方舒、卫小将、王娅郦、李文静，2013）；形成科学化、法治化、规范化社会工作职业法律体系，依法提升社会工作者的专业素养、职业技能、专业权威和职业声望（袁光亮，2016）；创建有中国特色的社会工作知识与制度体系（何雪松、杨超，2019）；社会工作积极融合与嵌入社会治理结构的同时，需不断提升“自治理”能力，促成社会工作制度体系的完善（王思斌，2012）。综上所述，虽然学术界已经关注了社会工作参与社会治理的可能性、现状、影响因素和具体路径等问题。但是，从总体上看，已有研究大多囿于一般化的对策研究，很少涉及社会工作参与社会治理的深层次结构因素，即制度因素。事实上，所谓社会工作参与市域社会治理现代化，就是指社会工作嵌入市域社会治理现代化结构之中。这种“嵌入性”是指外部因素对社会工作参与市域社会治理现代化的约束，并受到嵌入其中的制度因素固有属性的影响。因此，深入探讨社会工作参与市域社会治理现代化的制度建设问题，具有十分重要的学术开拓价值。

二、制度建设：社会工作参与市域社会治理现代化的关键一环

所谓社会工作参与市域社会治理现代化，是一种可能性，既指参与机会，又指参与能力。制度是约束人类行为的一系列规则的总和，它包括正式制度和非正式制度。美国经济学家道格拉斯•诺斯指出：“制度是人所设计用于调节人们互动的约束。这些约束由正式约束（例如，规则、法律、宪法）、非正式约束（例如，行为规范、习俗、自定的行为准则）以及他们实施特征等构成”（North，DouglassC.，1993）。所谓正式制度，是指各种成文的规则、法律、宪法等对人们行为产生正式约束的规则；非正式制度则指各种不成文的传统文化、传统观念、习惯、习俗、潜规则、默契等对人们行为产生非正式约束的规则。无论社会工作参与市域社会治理现代化的机会，抑或能力，都不仅受到嵌入其中的正式制度因素约束，而且受到非正式制度因素约束。换言之，加强制度建设，既有助于增强社会工作在市域社会治理现代化中的参与机会，又有助于提升参与能力。一言以蔽之，制度建设是社会工作参与市域社会治理现代化的关键一环。（一）加强制度建设，有助于增强社会工作在市域社会治理现代化中的参与机会。所谓参与机会，是指社会工作参与市域社会治理现代化的外在可能性。这种可能性既来源于外部环境的“馈赠”，又来源于主体自身的“奋斗”。从社会工作本身来看，源于外部环境“馈赠”的机会属于委托性机会，即党委政府部门、群团组织、经济组织、自治组织委托给社会工作机构服务项目的机会；来源于主体自身“奋斗”的机会属于自致性机会，即社会工作机构通过参与竞标而获得服务项目的机会。在一个地方，社会工作机构获得参与市域社会治理现代化的委托性机会的多少，首先取决于党委政府部门对社会工作作为一种职业或者一门专业的“制度偏好”。这种偏好，体现了党委政府部门因受社会主流价值观的影响而导致处理某些事情的制度倾斜。而社会工作机构能否获得党委政府部门的“制度偏好”，取决于两个条件：一是市域社会治理现代化在党委政府工作中的重要性，即是否纳入了党委政府工作的重要议事议程；二是社会工作作为一种职业或者一门专业在党委政府部门主要领导者认知中的地位，即党委政府部门主要领导者对社会工作作为一种职业或者一门专业的认同度，亦称社会认同度。可喜的是，2020年2月23日，在统筹推进肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调指出，要打赢疫情防控这场人民战争，就“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”①。可以肯定，各级党委政府部门主要领导对社会工作的认同度，必将逐渐提升。这样，社会工作机构就越有可能获得党委政府部门的“制度偏好”，也就越有可能获得党委政府部门的委托性服务项目机会。党委政府部门对社会工作作为一种职业或者一门专业的“制度偏好”必将影响群团组织、经济组织、自治组织对社会工作作为一种职业或者一门专业的认同度，也就必将影响群团组织、经济组织、自治组织对社会工作机构的“项目偏好”。而又必将导致群团组织、经济组织、自治组织委托给社会工作机构服务项目机会的增加。社会工作机构获得参与市域社会治理现代化的自致性机会多少，取决于以下三个条件：一是政府购买公共服务制度状况（是否建立或者建立，是否健全）；二是社会工作机构作为一种社会组织的合法性地位状况；三是社会工作的社会认同度。第一个条件在实践中有两种情况：有些地方政府根本没有建立政府购买公共服务制度；有些地方政府建立了政府购买公共服务制度，但是，由于政府购买公共服务项目的征集、论证、采购、评估等事项缺乏规范性，项目供给（数量与经费水平）往往难以满足需求。以上两种情况实质为“制度缺失”的表现，这种现象必然影响社会工作机构获得参与市域社会治理现代化的自致性机会。第二个条件在实践中常常表现为社会工作机构的身份认同问题。社会工作机构只有拥有与市域社会治理现代化的党委、政府、群团组织、经济组织、自治组织、公民等行动主体平等的身份地位，才能获得党委政府部门、群团组织、经济组织、自治组织、公民的身份认同，才能凭借自身努力获得自致性服务项目机会。这就表明，社会工作机构的身份认同在市域社会治理现代化中重要性。而社会工作机构的身份认同只能依靠法律制度赋予。第三个条件既与政府部门对社会工作认知有关，又与大众传播媒介的认知有关。可见，无论是社会工作机构获得委托性性机会，还是自致性机会，都取决于制度建设。因此，加强制度建设，是增强社会工作在市域社会治理现代化中参与机会的根本途径。（二）加强制度建设，有助于提升社会工作在市域社会治理现代化中的参与能力。所谓参与能力，是指社会工作参与市域社会治理现代化的内在可能性。其来源于社会工作专业服务水平。社会工作的专业服务水平具体实践中表现为价值引领、诉求表达、服务提供、矛盾化解、资源动员、人才培养、决策参与、政策评估等8个方面的能力。这是社会工作机构在市域社会治理现代化中的核心能力：价值引领是指社会工作机构通过自身活动，倡导奉献、友爱、互助、进步社会价值观的介入；诉求表达反映了社会工作机构通过对服务对象的需求调查分析，将服务对象的利益诉求真实地反映给各级管理人员的过程；服务提供通过社会工作机构自身的专业活动，帮助服务对象满足各种民生需求；矛盾化解则通过社会工作机构的服务，化解各种矛盾纠纷；在资源动员方面，机构凭借自身的专业优势和服务声誉，广泛动员社会资源参与社会治理；人才培养则通过社会工作机构自身持续的专业服务活动，培养专业社会工作者的能力；而决策参与，则反映社会工作机构通过自身积极努力，与其他市域社会治理现代化行动主体共同商议市域社会治理现代化的决策，为制定市域社会治理现代化的决策提供智力支持的过程；对于政策评估，表达了社会工作机构通过对自身服务项目的经验总结，对公共服务类社会政策的效果进行科学评价与判断。这些能力，既代表着社会工作机构的专业服务水平，又体现了社会工作参与市域社会治理现代化的内在可能性。2017年6月，中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》强调要“推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动’”。这就表明，要健全完善城乡社区治理体系，推进市域社会治理现代化，就必须充分发挥社会工作机构的独特作用。推进市域社会治理现代化，主要应该解决理念践行、体系建设、能力提升与制度创新等问题，而社会工作机构在这些方面发挥不同作用。具体表现在，由于社会工作机构具有价值引领能力，因而它是推进市域社会治理现代化的理念践行者；由于社会工作机构具有诉求表达能力、服务提供能力和矛盾化解能力，因而它是体系建设者；由于社会工作机构具有资源动员能力和人才培养能力，因而它是能力提升者；由于社会工作机构具有决策参与能力和政策评估能力，因而它是制度创新者。这就意味着，社会工作参与市域社会治理现代化的内在可能性直接表现为社会工作机构能否成为推进市域社会治理现代化的“四种角色”。要达到此目标，就必须加强社会工作专业服务能力的制度建设。这是增强社会工作在市域社会治理现代化中参与能力的根本途径。

三、制度创新：推进社会工作参与市域社会治理现代化的治本之举

2017年6月，中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》还强调，通过“制定完善孵化培育、人才引进、资金支持等扶持政策”，以达到“统筹发挥社会力量协同作用”的目的。2019年10月，党的四中全会又提出“完善党领导社会组织制度”“发挥群团组织、社会组织作用”的战略目标。所有这些都表明，党和政府已经高度重视社会组织参与国家治理体系与治理能力现代化的制度建设问题。从社会组织的类型划分来看，社会工作机构属于城乡服务类社会组织。因此，加强社会工作参与市域社会治理现代化的制度建设，已是势在必行。但是，目前实践中出现的社会工作结构“自动消失”或“弱势退出”等现象实质上反映了制度建设的“短板”，即“制度缺失”。要补齐“短板”，就必须加强社会工作参与市域社会治理现代化的制度创新。只有推进制度创新，才能增强社会工作在市域社会治理现代化中的参与机会，才能提升社会工作在市域社会治理现代化中的参与能力，这是治本之举。在这个过程中，既要注重正式制度建设，着力健全政府购买公共服务制度，建立社会工作机构身份制度与社会工作专业能力建设制度，又要注重非正式制度建设，建立社会工作社会认同制度。因此，应抓好以下四个着力点：（一）健全政府购买公共服务制度。由于政府购买公共服务制度与党委政府部门“制度偏好”息息相关，直接关系到社会工作在市域社会治理现代化中的参与机会，因此，国家必须加快政府购买公共服务的立法进程，尽快出台《中华人民共和国政府购买公共服务法》，用法律的形式规范公共服务项目的征集、论证、采购、评估等事宜，以确保社会工作机构获得政府购买公共服务项目的可及性和可持续性。一是纳入发展规划，确保政府购买公共服务制度的可持续性。目前，各级政府购买公共服务制度具有较大随意性。这就严重地影响了社会工作机构获得公共服务项目的持续稳定性。因此，要扭转这种状况，就必须将政府购买公共服务制度纳入经济社会发展规划之中，将购买经费列为地方财政预算的常规目录，加大公共财政支持力度。明确购买范围和类别，提供项目指引。只有这样，才能确保社会工作机构发展的资源供给，增强社会工作参与市域社会治理现代化的可持续性。二是完善购买流程，推进政府购买公共服务制度的法治化。目前，我国政府购买社会组织服务还没有建立起一套规范化、标准化和法治化的机制，存在随意性大、不规范等问题（党秀云，谭伟，2016）。要制定完善的标准化购买流程，搭建申报与监管网络平台，以确保购买流程的标准化、购买规则的规范化、购买信息的透明化，这是政府购买公共服务制度化、法治化的内在要求。因为只有制定标准化的购买流程，才能确保购买过程公正；只有制定规范化的购买规则，才能确保购买结果公平；只有实现透明化的购买场景，确保购买信息公开。为此，政府必须建立职能转移委托项目库、项目投招标管理信息系统和项目运营监管网络平台，促进信息数据共享，规范政府购买公共服务行为，从而做到政府购买公共服务制度的公平、公开、公正，为社会工作机构获得政府购买公共服务项目营造良好的制度环境。（二）建立社会工作机构身份制度。由于社会工作机构的身份认同与社会工作机构作为一种社会组织的合法性地位息息相关，也直接关系到社会工作在市域社会治理现代化中的参与机会。因此，国家必须加快包括社会工作机构在内的社会组织的立法进程，尽快出台《中华人民共和国社会组织法》，用法律的形式规范社会工作机构的主管部门、登记注册、孵化培育、社会服务、岗位设置、税收优惠和监督评估等事项，以确保社会工作机构在市域社会治理现代化中的合法身份与地位，从而提升社会工作机构的社会认同度，增强社会工作机构在市域社会治理现代化中的参与机会。这一问题已经得到学术界的回应。有学者指出，民政部门应主动联系立法部门对于社会组织相关法规和各类规范性文件进行全面审查，对那些存在缺陷和不足的条例法规和政策制度开启必要的废除与修订程序（高红、杨秀勇，2018）。另有学者指出，立法部门应尽快筹备“社会组织基本法”的出台，以法律的形式对社会组织的地位、条件、权利、义务等做出全面规定，明确社会组织的指导思想、法律地位、服务宗旨、服务范围、赔偿机制、法律责任、审批程序、监督体制等（周晓梅、谢水明、李蜜，2008）。还有学者提出，《中华人民共和国社会组织法》的制定目标：应对社会组织章程的基本要素做出明确规定，包括社会组织成员在组织中的权利与义务、社会组织管理部门的组成与运行原则、社会组织负责人的职责权限、社会组织内部的理事会监事会制度、社会组织负责人侵害组织及组织成员利益应当承担的法律责任、社会组织的行为规范以及组织撤销和注销等程序（柴振国、赵新潮，2015）。可见，只有通过顶层法律制度设计，才能真正厘清政府与社会组织、社会组织与企业、社会组织与社区的责任边界，才能真正确定社会工作机构在市域社会治理现代化中的合法性地位，才能真正增强社会工作在市域社会治理现代化中的参与机会。（三）建立社会工作专业能力建设制度。社会组织专业能力直接关系到社会组织在市域社会治理现代化中参与的内在可能性，即参与能力。因此，在推进市域社会治理现代化的过程中，国家以及地方党委、政府必须将加强社会工作专业能力建设提上议事议程，着力加强制度建设，尤其是加强社会工作人才培养的制度建设。将社会工作人才队伍建设纳入国家和地方人才发展规划，地方要结合实际制定社会工作人才队伍建设的专项规划。加强社会工作人才培养的制度建设，不仅是社会工作机构发展壮大的基本前提，而且也是确保社会工作者职业地位的制度条件。一些实证研究的结果表明，提升专业地位与职业地位是社会工作人才培养制度建设的重点。一是加强社会工作人才专业地位的制度建设。要实现社会工作人才队伍的专业化，就必须推进社会工作专业伦理、专业价值、专业体系和专业特色制度的法治化进程。制定社会工作人才的成长计划（包括培养、使用与评价等）。制定社区服务人员的培训计划，使之向专业化的社会工作人才转换。二是加强社会工作人才职业地位的制度建设。社会工作人才发展前景是由其职业地位所决定的。社会工作人才的职业地位主要包括职业身份制度、职业资格制度、职业薪酬制度和职业晋升制度。实现社会工作人才队伍的职业化，就必须推进社会工作人才职业身份制度、职业资格制度、职业薪酬制度和职业晋升制度的法治化进程。建立常规化的社会工作人才登机注册管理制度，将社会工作人才纳入民政部门事业编制范围，从而增强社会工作人才的身份认同感。制定社会工作人才的岗位资格标准。根据岗位类别的不同确定社会工作人才差异性的岗位薪酬，有条件的地方可以探索社工协议薪酬制度。此外，还要制定社会工作人才职务晋升制度，努力扩大社会工作人才职务晋升的制度空间。（四）建立社会工作社会认同制度。上述分析表明，社会工作的制度供给不足既包括正式制度的供给不足，也包括非正式制度的供给不足。目前，社会工作社会认同制度的缺失正是非正式制度供给不足的重要表现。因此，加快建立社会工作的社会认同制度，已是势在必行。在具体的社会互动情境中，对社会工作的片面认知甚至错误认知，极大地影响了社会工作参与市域社会治理的进程。可以说，社会认知偏差已经成为阻碍社会组织参与市域社会治理的最为重要非正式制度影响因素之一。因此，要推进社会工作参与市域社会治理，就必须纠正社会认知偏差。社会认知偏差是在社会互动中形成的，是基于认知主体、认知客体与社会环境的共同作用下形成的。无论是政府还是社会公众，其认知偏差既有本身的“刻板印象”相关，也和交往过程中对社会工作的片面认识相关。要彻底纠正社会认知偏差，就必须从认知主体的习惯性认知改变和主体间的交流互动增强入手。一是促进政府工作人员正确认知的形成。政府工作人员在推进社会工作参与市域社会治理中发挥中无可替代的作用。政府工作人员的认知直接关系到社会工作在市域社会治理中的参与机会、参与深度和广度。因此，必须促进政府工作人员正确认知的形成。一是改变以往“官本位”思想（陈思、凌新，2017），剔除“习惯性的行政手段”，把社会工作当作市域社会治理的参与主体来对待。改变“部门或地方保护主义”心态，敞开社区大门“容纳”社会工作，为社会工作参与市域社会治理提供足够的空间和条件，实现市域社会治理的“多元共治”。转变“经济发展至上”和“大政府、小社会”的固有思维，高度重视市域社会治理，促进市域社会治理共同体的形成。此外，政府要定期召开或参加社会工作研讨会、展交会、交流会，学习并了解社会工作相关知识，增加了解提升认知，消除认知偏差，推动社会工作参与市域社会治理。二是促进社会公众正确认知的形成。目前社会公众对社会工作仍旧是一知半解，很多社区居民对社会工作参与市域社会治理都抱有观望态度，甚至社区“两委”对社会工作的治理功能持怀疑态度。因此，增强社会公众的认可度，是推进社会工作参与市域社会治理的基础性工作。要努力转变社会公众习惯性的救助方式，逐步消除“家丑不可外扬”的固有思维模式，积极扩建除亲朋好友外的桥接型社会资本，建构多元化的求助网络和途径。逐步改变社区居民“利益至上”“利己主义”“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的处事方式，培养社区责任意识，激发社区公益热情，为社会工作参与市域社会治理提供资源支持。充分发挥大众媒介作用，加大正面宣传，增进社会公众对社会工作的认知、理解与支持。

作者:李青 陈成文 王勇