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试谈医疗纠纷人民调解制度建设

摘要:本文概述了医调委进驻医院的必要性、可行性和所存在的主要问题,并对医调委进驻医院的相关制度建设提出了相应建议。

关键词:医调委;医院;制度建设

目前全国各地广泛兴起建立医疗纠纷人民调解委员会(以下简称“医调委”),医调委机制的推广和运行也取得了一定的成效,有些地方还对医调委机制进行了积极创新,如福建南平市将医调委派驻医院调解室的创新举措等;而当前,不仅需要广泛设立医调委,更需要在设立的基础上探讨医调委的创新发展,以充分发挥其处理医疗纠纷的作用。为了研究医调委进驻医院的可行性,笔者对四川省某市一五星级医调委的现状进行了相关调查:第一,通过电话咨询以及网络查询,获悉该医调委的组织建设、人才队伍、经费保障以及处理医疗纠纷的相关信息;第二,访问具有代表性的医院,了解其医疗纠纷总体概况及医调委介入调解的有关信息;第三,通过随机询问被访医院的患者,了解患者选择处理医疗纠纷的常规方式及对医调委进驻医院的支持情况。由此了解到该市医调委自成立以来,有效发挥了维护社会和谐稳定“第一道防线”的作用,获得了较高的社会评价;但其同时也有一些不足,比如,医调委调解所依据的基本事实难以查清、调解结果很难保证公平正义等有待改进之处。笔者在前期调研的基础上,结合相关学者对我国其他省市医调委发展的研究,提出医调委进驻医院制度建设的些许建议。

一、医调委进驻医院的必要性

(一)能更加及时有效地处理医疗纠纷。医调委调解纠纷耗时短且操作灵活,可极大提高解决纠纷的效率。医调委进驻医院,一方面当事人可以就地申请医调委调解,减少因机构分散而导致的路程耗时;另一方面也可以方便医调委及时了解案情,缩短事实认定的时间。因此医调委进驻医院,可以在原来的基础上缩短耗时,更加及时有效地处理医疗纠纷。(二)更能实现纠纷处理的公平正义。“以事实为依据,以法律法规为准绳”[1],公平、公正地维护医患双方合法利益,是医调委处理医疗纠纷过程中应当坚守的工作宗旨。随着医调委建设的有关法律、法规日益完善,如《医疗事故处理条例》《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》等的颁布,医调委处理医疗纠纷不再停留于“讲情重于讲法”,不再一味地讲“人道主义补偿”[2]。医调委进驻医院,通过在院内设立办公场所的方式,及时见证纠纷发生的过程、知晓纠纷事实,更好地做到以事实为依据、法律为准绳来解决纠纷,公平公正地维护双方的合法权益。(三)有利于医院预防医疗纠纷的发生。医调委进驻医院,一方面可以作为监督组织,对医疗机构进行实时监督,督促医疗人员规范医疗行为,从而提高医疗服务质量,从源头预防和减少医疗纠纷;另一方面,可以有效改善医患之间信息不对称的情况。根据信息理论,“信息的及时共享有利于化解危机”[3];而患方由于欠缺医学知识,对医疗风险认识不足,常以医疗结果来判断医疗行为的对错,以致无谓产生纠纷。医调委进驻医院后,以独立第三方的身份,向患方普及医疗存在的风险,弥补其医学知识的不足,实现信息的及时共享,以协助医院更好地预防医疗纠纷的发生。

二、医调委进驻医院的可行性

(一)医调委具备进驻医院的基础。第一,有相关法律法规的制度保障。《医疗纠纷预防和处理条例》第二十二条、三十一条第三款明确了医调委调解医疗纠纷的法律地位,同时《人民调解法》《侵权责任法》《医疗纠纷预防与处置办法》等相关法律法规对医调委开展调解工作作出了制度化、规范化的规定。第二,有个别省市实施医调委进驻医院的经验可借鉴。目前福建省南平市、山西省等省市进行了医调委进驻医院的创新举措,并且取得了积极的成效。当前医调委进驻医院的举措不仅得到了肯定评价,而且有了可供借鉴的经验。第三,医调委拥有兼具医学与法学知识的专业人才。医调委进驻医院可以在及时处理纠纷的基础上,调解人员凭借其具有的医学与法学知识优势,开展监督巡查工作、对患者进行法律法规的宣传、对患方有疑问的医学问题提供咨询帮助等。(二)医院能够接受和支持医调委的进驻医调委进驻医院,一方面可使医院就地申请医调委介入医院的纠纷风险,及时将纠纷转与院外组织来处理,减少“医闹”现象,维护院内工作秩序,同时也可尽量减少对医护人员的人身伤害;另一方面可立时快速有效地规范医疗纠纷的责任认定,降低患方的不合理诉求,使患方诉求更趋理性化、法制化,有效维护医疗机构的合法权益。[4](三)患方需要高效的纠纷处理方式。“医患之间是一种委托代理关系”,[5]当纠纷发生时,患方常常会因医患之间的委托代理未得到理想的效果而容易情绪激动,以致很难在信任医方的基础上达成和解;即使达成和解协议,由于效力弱,易出现反复变更、反悔或者协议履行难等情况。而行政调解因介入方身份特殊(与医方有一定利害关系),患方容易产生质疑,使得调解很难取得成功。民事诉讼和仲裁则不仅存在专业性的弊端而且还存在人力、财力、时间等资源的巨大耗费,[6]医患双方都需付出很大的成本。而医调委进驻医院则不仅可以弥补一般纠纷处理方式的不足,还可以缩短纠纷处理的时间,是患方处理纠纷的最佳手段。(四)政府能够支持促进社会和谐稳定的举措。医调委进驻医院,可以及时有效处理纠纷,防止“医闹”、暴力伤医等事件的发生,而且能从源头预防纠纷的发生,防止医患关系恶化,从而促进医患和谐、社会稳定。因此医调委进驻医院可以作为辅助政府管理社会的手段之一,减少医疗纠纷,改善医患关系,最终实现社会和谐及稳定发展。

三、医调委进驻医院中存在的问题

(一)调解专业人才匮乏。在当前医调委发展所面临的多种困难中,最大的困难之一就是专业人才的缺乏;而实施医调委进驻医院,必然就面临着更加严峻的人才短缺问题。调解员的专业性直接关系着调解的效果,其只有足够熟悉相关的法律与政策、充分了解相关的医学知识,才能充分发挥医调委的调解优势。[7]当前医调委所需的复合型人才供给很少,且医调委基本属于“三无”组织,调解员无编制,工资待遇又低,根本无法吸引优秀人才,即使引进了也存在留不住的现象。(二)中立性受质疑。保持医调委的中立性不仅是充分发挥其作用的关键,更是充分维护医疗纠纷当事人合法权益的必然要求。[8]当前医调委受司法机关指导与管理,人们对其群众组织的身份认可度不高,加之调解过程不透明、缺乏监督机制等一系列因素,其中立性一直备受争议。如果医调委进驻医院,其虽以独立于医院的第三方组织的身份开展工作,但其办公场所设置在医院内部,很难让患方相信其具有独立的第三方身份。且医调委进驻医院是一个长期工程,需要在医院内部办公,患方难免会质疑医调委的中立性。(三)机构设置与运行机制不清晰。由于医调委进驻医院只在个别省市进行了尝试,其机构设置与工作运行机制都是在结合当地实际的基础上建立的,具有显著的地域差异性,无法实现普遍效仿,比如医调委进驻医院的办公场所如何提供、工作机制如何运行等问题,都没有统一可行的标准可借鉴。(四)经费保障不足。当前医调委的经费主要来自政府的财政拨款,其实际支出又比较大,加之《医疗纠纷预防和处理条例》第三十二条第三款规定医调委调解医疗纠纷不得收取费用,因此其常常面临经费不足的窘境。而医调委进驻医院就人才引进方面的费用就是一大笔,更何况当前在人才方面的支出不算多的情况下都已经呈现入不敷出的状态,且医调委进驻医院还有许多其他方面的支出,故仅凭当前的经费根本无法开展医调委进驻医院的工作。

四、我国部分省市有关医调委的建设情况

(一)福建省南平市医调委的建设情况。福建省南平市于2015年率先在全国提出了将医调委派驻进医院的医疗纠纷调解工作室的想法,并在其建阳区建立了试点,且制定有关方案,将建阳第一医院原来的医疗纠纷调解工作室建设并升级为“南平市医疗纠纷调处中心派驻建阳第一医院调解工作室”,由南平市医疗纠纷调处中心对其进行管理,建阳卫计局和建阳第一医院则协助管理。派驻机构的职责除原来的调解纠纷外,还增加了预防工作的职能,如在院内宣传法律法规、开展日常纠纷巡查、实施纠纷信息通报制度、听取患者对医院服务质量等的意见。[9]南平市医疗纠纷数量有了明显减少,纠纷程度显著减轻,患者满意度得到了有效提高。(二)山西省医调委的建设情况。山西省自2006年开展医调委进驻医院工作,介入医疗管理,参与重大医疗纠纷案件的医患沟通谈话,开展防范纠纷发生的第三方见证;并设立“医疗纠纷投诉接待站”,且与法院开展司法确认工作,保证调解协议效力,[10]形成了一套独特的医疗纠纷调处和医疗风险转移机制。(三)广东省医调委的建设情况。广东省医调委自2011年成立以来运行机制通畅,在近200多名的专业调解员及2000多名医学、法学专家的共同努力下,到2015年其所有分支机构共计立案并调处超5000件纠纷,成功调解约有4000件,调解成功率达到了80%左右。[11]其主要采取以下措施:第一,市场化方式解决经费问题;第二,人才实现专业化;第三,客观公正处理医疗纠纷;第四,对分支机构进行统一管理;第五,适时回访,询问当事人双方满意度及建议。(四)四川省乐山市医调委的建设情况。为推进医调委高质量运作,乐山市医调委采取了以下措施:第一,积极充实调解人才。招纳了涉及行政、医疗、律师、教师等调解人才,并对调解员进行定期业务培训;选取涉临床医学、法医、法律等方面的专家组成专家库;实施经济激励机制,对调解成功的案件给予补贴奖励。第二,制定预防方案,根据以往的实践经验,制定预防纠纷激化的方案措施。第三,制定回访制度,对了结的案件进行回访,聆听意见,监督实行,防止反弹。[12]自2014年来,全市医调委调解医疗纠纷共计约160件,不仅所调解的纠纷数量多,而且还有效防止了一些群体性“医闹”上访事件的发生。

五、医调委进驻医院的相关制度思考

为更好推进医调委进驻医院的工作,笔者认为应当完善相关法律法规及制度,建议由司法部门与卫健委联合制定《医疗纠纷人民调解委员会进驻医院的管理试行办法》,从职能、人才队伍、中立性、司法衔接、经费保障以及宣传制度等方面进行规定,以保障医调委进驻医院开展工作有法可依、有章可循,为各地普遍开展该项建设提供制度基础。(一)工作职能制度建设。医调委进驻医院,一方面要不断完善处理纠纷的职能,拓宽医调委介入处理纠纷的渠道,把医调委的介入范围由原来的当事人申请拓展到出现特定情况下由医调委主动介入,以赔偿金额为标准来界定医调委主动介入的条件;然后根据处理纠纷的工作流程,由医调委立案并告知当事人相关的权利义务;如无回避情况,则由所派驻的医调委调解员参加调解,双方当事人分别进行陈述、举证和辩论,调解员再进行事实认定、协调赔偿。另一方面,拓展医调委的工作范围。进驻医院的调解员具有一定的医学与法律知识,其不仅有调解日常纠纷的能力,而且也有条件开展医疗纠纷的预防工作,可以给患者及家属普及卫生与法律知识,给医务工作者进行医疗纠纷预防的法律法规、服务能力、沟通技巧、质量管理、纠纷处理等方面的培训,[13]提供相关的咨询服务,开展日常巡查工作,开展防范纠纷发生的第三方见证等工作,及早发现、及早排查、及早预防可能发生的医疗纠纷,进而推进建立和谐稳定的医患关系,同时也使医调委进驻医院的这项建设形成长效机制。(二)调解人才队伍建设。第一,建立统一的人员准入标准。医调委进驻医院需要专业的调解人才,对调解人才的引进不仅要追求数量更要注重质量,要建立符合医调委进驻医院的人才标准,即要求引进的调解人员必须具备医学与法学的专业知识。第二,拓宽调解人才的吸引渠道。通过多渠道、多层次的方式吸引更多人才。吸引人才不能单靠纸上宣传,还需通过提供实际的接触机会来吸引调解人才,如通过与高校(特别是与开设有医法结合专业的院校)进行合作,为其提供学生实习、见习机会等。第三,对调解人员进行专业培训。将理论学习作为一切工作的重要抓手,规定调解人员以实习的方式进行短期专业的职前培训;通过定期开展医学与法学、调解业务知识等为内容的讲座、旁听法院庭审及进修等方式进行在职培训,及时更新知识储备。只有不断提高调解人员的业务能力,才能更好地调解医疗纠纷,实现调解结果的公平正义。第四,建立绩效考评体系。根据调解员工作的完成质量、进度及相关指标达标情况进行日常与年度考核,通过考核给予相应的奖惩;规定明确的晋升、晋级制度,通过有关晋升、晋级的规定,对调解员进行四级等级划分,通过工作年限、调解纠纷的数量与成功率等相关指标进行职务的晋升、晋级。只有强化调解人才的激励力度,才能实现调解人才引进来、留得住、用得好。第五,建立全国互联的专家库。选取临床医学、法医、法律等方面的专家,通过网络建立全国互联的专家库。对疑难复杂的医疗纠纷案件,及时提请全国范围内的知名专家介入分析并进行责任划分认证,以保证调解结果具有权威性并具说服力。(三)中立性制度建设。医调委与医疗纠纷当事人之间无利害关系是保证医调委中立性的关键。因此,医调委进驻医院后,必须建立保证医调委中立性的制度。第一,建立合理的监督制度。医调委进驻医院后,首先,要建立内部监督制度。其一,规定调解人员必须为两个或两个以上(最好是复合型人才,或至少是一医一法),形成调解员相互制约、相互监督的模式。其二,对医调委调解医疗纠纷全程实行录音录像,以保证纠纷调解过程公正与合法。其次,要建立外部监督制度,包括进行公众监督,不涉及个人隐私、商业秘密的纠纷可允许公众旁听;相关行政机关定期对其工作进行全面审查。最后,要做好民众建言献策的长效机制,集思广益,使医调委建设发展不断向好。第二,采取调解员有序更换制度。[14]医调委进驻医院是一项长期工程,进驻医院的调解人员与医方可能会因长期的合作而产生利害关系,不利于患方合法权益的保护。因此建议参考其他省市的经验,对每家医院进驻的调解员按期进行有序更换。(四)司法衔接制度建设。《医疗纠纷预防和处理条例》第三十九条第二款规定,经医调委调解达成的调解协议,当事人可以依法向人民法院申请司法确认。因此,医调委要与法院建立高效的衔接机制:一方面,与法院沟通并建立绿色通道,法院优先对医调委调解达成的调解协议进行司法审查、确认,保证调解协议的司法确认通道畅快无阻;另一方面,建议将医调委调解医疗纠纷设置为医疗诉讼的前置程序,[15]规定医疗纠纷必须先经医调委调解,调解不成的,才能进行诉讼。(五)经费保障制度建设。为推进医调委进驻医院的制度建设,必须着力解决其经费不足的难题。笔者建议规定政府以购买社会化服务的方式来筹集医调委的资金,由政府出钱购买医调委的服务,购买范围为医调委支出的办公经费、员工工资福利、奖金性补贴等,由当地政府财政设立专项资金给予经费保障,这样一方面保证了经费来源的稳定,另一方面也有别于卫生行政部门的调解,保证了调解主体中立、客观。[16](六)宣传制度建设。根据对四川某市医调委的调研,了解到该市医调委知名度还比较低,很多人都不知道医调委的具体情况,少有患方主动申请医调委介入调解医疗纠纷,究其根本是医调委的宣传力度不足。因此,医调委在进驻医院的同时必须做好宣传工作:第一,医调委宣传。以扩大医调委进驻医院这项工作的知晓度与认可度为目标,组建内部宣传小组,聚焦医调委进驻医院的工作性质、调解程序、人员信息、成功案例、工作成果等为内容,以医院、患者及其他社会群众为宣传对象,在公共场所张贴海报、发放宣传册、设咨询站点;在官网、微信公众号、官方微博上每日进行信息推送以及借助抖音、快手等短视频平台开展日常宣传工作。第二,医院宣传。在医院与患者发生医疗纠纷时,医院通过发放有关医调委调解纠纷的小册子告知患方具有申请医调委调解的权利,向患方普及医调委调解医疗纠纷的相关信息。第三,政府宣传。由卫生、司法等行政机关向群众开展有关医调委进驻医院建设的宣传,通过开座谈会的方式向各个医院推广介绍该项制度;通过进社区、公共场所等向群众进行宣讲;以医调委进驻医院为内容开展大型知识竞赛等方式进行普及。

作者:色能 罗刚

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