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浅析环境地役权制度建设

摘要:自我国《物权法》颁布以来,地役权制度主要运用于眺望、采光、通风、日照等方面。伴随着环境方面的问题突出,环境地役权制度开始被运用到环境保护当中,这也是新时代地役权制度发展的一个新的突破性方面。如何构建起我国环境地役权制度是我们必须面对的问题。本文从地役权制度这一本质出发,分析讨论环境地役权的实质,分析我国近年来遇到的种种问题,同时借鉴国外环境地役权制度的发展经验,在此基础上提出我国的环境地役权制度建设的构想。

关键词:地役权;环境地役权;实践问题;制度构想

一、引言

(一)选题背景及其目的。近代以来,由于科学技术水平的迅猛发展,人类在认识自然、改造自然方面的能力获得了极大的提高,人类活动的范围越来越大。人类征服自然、利用自然,在带来经济的快速发展和物质财富不断丰富的同时,也对自然生态的破坏到达了相当严重的程度。纵观当今世界,空气污染、森林退化、水土流失、生态失衡等环境问题日益严峻。若要追溯其根源,可以说环境问题的出现在很大程度上与人类不合宜的生产、生活活动密切相关。在通常情况下,人类往往会为了自身短期的经济利益而去忽视社会或者全人类的整体利益。从更加理性的角度来看,完全放弃经济发展、保护环境是不现实的;完全舍弃环境、只顾经济发展是不理智的。唯有在二者之间取得平衡,兼顾环境资源的生态价值以及经济价值,既保证人类正常的生存发展需要,又保证环境的协调稳定,才是正确的发展道路。毫无疑问,如何实现经济效益和生态环境效益的双赢,促进协调可持续发展已经成为全人类面临的一项世纪难题。当我们认真反思解决方法时,不难发现物权法专注于解决自然资源的经济价值利用问题,二环境法则着力解决自然资源的环境保护问题,传统的法律规制手段在解决经济与生态的平衡问题上存在着一定的弊端,急需创造或者改造出一门兼顾生态效益和经济利益的法律制度。面对这样的难题,源于美国的环境地役权制度给了我们很大的启示。应当说,结合生态环境的需要,在传统的地役权上施加改造与变化,从而实现物权的生态化,这对解决我国当今面临的环境问题具有重大的意义。(二)本文的研究思路和方法。本文的研究思路为:首先,建立在对于传统地役权的概念、特征的分析上,推出环境地役权的概念与特征。其次,在环境地役权的概念、特征为基础上就其在我国的发展困境进行分析。如何,就问题探寻美国为首的国外环境地役权制度,以此为启示,寻找具体的解决办法。最后,就环境地役权的制度方面的设计提出适当的建议。

二、环境地役权概述

(一)地役权概念解析及其特征。作为最古老的他物权制度,地役权制度起源于古罗马,其历史悠久、内容丰富,虽然古老却也能够契合现代社会发展的需要。近代以来,地役权得到大陆法系和英美法系的继承与发展。[1]从民法的学理来讲,通常地役权是指土地上的权利人,为自己使用土地的便利和自身不动产价值的提高,利用他人的土地的一种权利。关于地役权的具体客体,不同国家或地区有着不同的规定。例如台湾地区的民法就规定:“地役权者,谓以他人土地供自己土地便宜之用之权。”这是将地役权的客体限于土地。《法国民法典》第637条规定:“役权是指为供他人动产的适用或便利而对一个不动产所加的负担。”这是将地役权的客体认为是不动产。因为我国在原则上坚持土地使用权的主体与该土地上房屋所有权的主体必须要一致,所以在我国《物权法》的156条就规定了:“地役权人有权按照合同约定,利用他人的不动产,以提高自己不动产的效益。”[2]基于此,地役权的概念可以高度概括为:不动产使用人为提高不动产的效益而使在他人不动产上的设立的用益物权。地役权属于用益物权,在具有用益物权的同时,也具有着一些自己的特征。第一、地役权的权利主体具有广泛性。地役权的权利主体既可以是不动产的所有权人,也可以是不动产的使用权人。第二、地役权的权利具有从属性。[3]地役权必须要依附在他人所有或使用的不动产,在原则上不得与之相分离。第三、地役权具有不可分性。[4]地役权作为一个整体而存在,该权利不可分割,其获取、变更以及消灭应该是其的全部。(二)环境地役权概念解析及其特征。环境地役权是将地役权适用于环境保护领域的一种新型的法律概念,这是一种在环境问题凸显的时代的、对于传统地役权的拓展与升华。作为一种用益物权,传统意义上的地役权是为自己不动产效益而利用他人不动产的一种权利。[5]由此类推,环境地役权是指国家、集体、公益组织、企业为了某种环境保护和生态利益而与土地的实际权利人签署地役权合同,在限制其土地利用权、要求其积极作为并且发挥土地生态效益的同时,给予其一定的补偿的一种特殊的地役权。环境地役权在本质上仍然是一种地役权,但在某些方面具有其特殊性。第一、环境地役权在内容上具有多样性,其主体可以根据具体生态环境的需要,由当事人双方自由约定地役权的内容,在做到既能够利用环境地役权实现经济价值的同时,也能够做到保护生态环境价值,以致物尽其所用、地尽其所利、人尽其所需。第二、环境地役权具有稳定性。环境地役权具有物权的特质,即物权地稳定性。环境地役权为环境权的实现提供了物权法的保护途径,在某些方面优于环境侵权制度对于环境的保护效果。

三、我国构建环境地役权制度面临的困境及其分析

环境地役权的出现对于环境保护不亚于是一种福音,其带来的积极的促进作用是我们必须去肯定的。但是,不得不指出的是,环境地役权在我国仍然处于一种萌芽的状态,它尚没有引起大多数人的关注,也缺少相关法律制度的明确界定,只是作为一种由学者们所倡导的法律理论。因此,其在我国的具体理论与实践中陷入了困境,需要我们去关注和反思,积极寻求解决措施。(一)理论问题———当主体是国家时,是否能够在自己的土地上设立环境地役权。我国在环境地役权的设立上最有代表性的问题就是:当事人是否可以在自己的土地上设立环境地役权。这是针对我国国家作为土地所有人所提出的问题,即“自己地役权”是否可以成立。因为从环境地役权的解释来说,当涉及国家这一特殊主体、在设置环境地役权时,国家既作为土地的所有者,又作为地役权的持有者。按照传统地役权的法理来说,供役地与需役地应该归不同地主体所有。我国《物权法》规定:“地役权人有权按照合同的约定,利用他人的不动产,以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地,自己的不动产为需役地。”由此可见,在我国地役权的主体上,并没有明确承认“自己地役权”的合法性。[6]因此,当涉及主体是国家时,环境地役权是否能够实际上设立成为了学理上不可避免的问题。(二)实践问题———缺少相应的补偿规范。环境地役权是指国家、集体、公益组织、企业为了某种环境保护和生态利益而与土地的实际权利人签署地役权合同,在限制其土地利用权、要求其积极作为并且发挥土地生态效益的同时,给予其一定的补偿的一种特殊的地役权。[7]其设立合同的关键往往就在于双方是否可以在补偿条款上达成一致。通常情况下,土地实际权利人不满足国家提出的补偿措施,而国家却往往认为土地实际权利人在漫天要价,双方常常不欢而散。以生活中常见的政府拆迁工作为例,我们可以看到,近年来由于政府拆迁在补偿金上与老百姓没有达成一致,造成“钉子户”、强拆现象等一幕幕丑剧。事实上,当环境地役权设立时,双方因为补偿条款发生冲突时,也难免会造成不良等后果。因此,建立良好的谈话平台,制定一套合理的补偿标准势在必行。

四、国外环境地役权的制度考察及其启示

现代意义上的环境地役权起源于美国1981年的《统一保护地役权法案》。放眼整个世界,经过30年左右的发展,作为一种新型的保护环境的手段,环境地役权已经逐渐受到诸多英美法系和大陆法系国家的普遍关注和具体运用。但在我国,环境地役权仍然是一种新兴的法律学说,既没有得到学术界的广泛关注,也欠缺相应的法律法规。作为环境地役权的处女地,其是否能够符合我国环境保护方面的具体实际、发挥其真正的效益,又是否能够由我国法律体系移植、吸纳,这是我们不得不要去考虑地问题。因此,为了我国法律制度进行相关制度的建设与引进,对于外国环境地役权制度的立法和实践方面的考量与审慎是必不可少的。(一)国外环境地役权的制度建设———以美国为例。工业革命以来,人类大大的加大了对于自然资源的索取力度,超过了大自然本身的恢复速度,造成了生态环境的不断恶化。面对这一日益严重的生态危机,美国开始探寻环境法规制以外的生态环境保护手段,环境地役权就诞生于这样的大环境之中。从1981年逐渐发展到今天,美国环境地役权已经成为一套完整的法律制度。美国环境地役权主要侧重于对于土地资源方面的保护,其运行程序分为以下几个步骤:1.确定位置。对与生态环境恶劣、亟需保护的区域进行调研勘探。2.衡量得失。政府或者公益组织综合考量设立环境地役权的成本与收益。3.双方洽谈。政府或公益组织就环境地役权的内容、补偿措施与土地权利人进行协商洽谈,达成一致。4.监督机制。美国在设立环境地役权时,充分利用其健全的信托机制,监督土地权利人的实际行为。(二)国外环境地役权的制度对于我国的启示。必须要指出的是,环境地役权的设立对于我国环境保护方面具有积极意义。目前,我国在保护环境方面主要采用环境保护法辅之以行政手段,较之于运用环境地役权,其出现了死板、固化与教条式等特征,而且这种“一刀切”的方法对于土地实际权利人很容易造成不利的影响,对于生态环境的实际治理容易出现“指标化”“政绩化”等不良影响,往往收益甚微,耗资巨大。反观环境地役权,既能够做到因地制宜、治理环境,综合衡量多种社会因素,考虑成本收益,在保护环境的同时,兼顾了土地权利人的利益,做到了环境效益与经济效益相统一。因此,环境地役权最为一种更能够带来更好法律效果的法律制度,可以考虑引进和移植。

五、我国环境地役权的制度设计

(一)在《物权法》。上明确环境地役权制度目前,环境地役权在我国仍然作为一种法律理论而存在,想要切实实施,就需要法律制度的承认与设立。环境地役权在其定义上来说是一种特殊的地役权,因此其规范调整应当由我国《物权法》来进行。作为调整物的归属与利用关系的法律,《物权法》理应与时俱进。当前国际情形下,“地役权的生态化”成为一种大势所趋,我国《物权法》理应反映社会现实,做出相应的调整,加大改革力度。《物权法》可以在地役权的内容上入手,丰富其理论,目前环境地役权的概念,界定其适用范围,使其契合实际,能够真正用来解决问题。(二)建立完整的监督机制。为了达成相应生态保护的预期效果,环境地役权对于土地权利人的实际行为的要求更加严格。这也就要求在地役权的设立之后需要建立起健全的监督机制,对于土地权利人的实际行为进行适当的监督和规范。监督机制的建立就面临着需要建立起一套崭新的监督机制,明确监督的条例和标准,且要克服其在具体实施中出现的一系列问题,例如工作人员的薪资问题、是否出现贪污行为等等,以此来保证环境地役权的实际效果。

[参考文献]

[1]陈友平.我国构建生态地役权制度研究[D].西南政法大学,2017,3:5.

[2]王利明,杨立新,王秩,程啸,著.民法学[M].法律出版社,2017:436.

[3]王利明,杨立新,王秩,程啸,著.民法学[M].法律出版社,2017:438.

[4]王利明,杨立新,王秩,程啸,著.民法学[M].法律出版社,2017:438.

[5]曹树青.环境地役权研究[J].环境资源法论坛,2006(64):116.

[6]陈友平.我国构建生态地役权制度研究[D].西南政法大学,2017,3:22.

[7]王亚妮.地役权的生态化[J].湖北函授大学学报,2017,3:67.

作者:王逸晨 单位:兰州理工大学法学院

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