宅基地三权分置实践与优化建议

摘要：农村宅基地一直以来都是农民生存发展的根基，具有社会保障属性。近年来，随着城市化的不断加快，大量的农民迁入城镇，宅基地的闲置问题逐渐凸显。宅基地“三权分置”作为我国农村土地制度的一大变革，对于盘活土地资源以及促进农村经济发展都具有重要的积极意义。该文根据宅基地“三权分置”的政策情况出发，运用文献研究法与案例分析法，梳理了宅基地制度的演变历程，比较试点地区的政策实施情况，分析了宅基地“三权分置”制度的实施意义及现行困境，并提出了针对性的改革优化建议，为全国范围内进一步推行宅基地制度改革提供参考借鉴。

关键词：乡村振兴；宅基地“三权分置”；所有权；资格权；使用权

1引言

自21世纪以来，随着我国社会经济的不断发展，全国城市化水平日益提高，城市中大量的发展机会以及完备的基础设施吸引了越来越多的农村人口涌入，导致农村出现空心化的现象。伴随着大量农业人员进城务农，加之我国只允许宅基地在本集体成员内部之间流转，造成农村宅基地闲置浪费现象突出，村庄萧条、人气减弱。宅基地是农村里一块“沉睡的资本”，占农村建设用地面积比重很大，但是其利用率低下，闲置严重，而当前我国的用地形势又极其紧张，亟需重新利用效率低下的土地［1］。在报告中提出了“乡村振兴”战略，并明确“三农”在国民经济发展中具有极其重要的作用，要求通过土地制度改革盘活农村经济，促进城乡融合［2］。2018年1月2日，中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称“2018年中央一号文件”），文件全面部署了“乡村振兴”战略，提出积极探索宅基地的所有权、资格权、使用权‘三权分置’”［3］。宅基地“三权分置”是乡村振兴战略的重要组成部分，可以助推乡村振兴战略、盘活农村土地资源、促进农村经济提升。因此，必须认真贯彻落实宅基地“三权分置”政策。一直以来，农村住房政策制度都是学术界研究的领域，在近年的中央一号文件中提到了农村宅基地制度改革的相关问题，农村宅基地制度改革已经提到了国家层面，再次引起了学者的关注，学者们分别从原先的宅基地“两权分置”和如今的宅基地“三权分置”背景下阐述不同阶段的宅基地制度。2权分离下的宅基地制度是指宅基地的集体所有权和农户的宅基地使用权相分离，这种产权安排是为了保障农民的基本居住权利、维护农村社会稳定［4］。这一时期的宅基地产权制度既满足了农户的基本居住权利，又满足了宅基地的经济属性。有学者认为，宅基地具有社会保障和经济的双重属性，将导致社会无法统筹效率和公平［5］，甚至有学者提出这种两权分置的产权制度是以削弱公平和效率为代价来稳定和巩固农村稳定的［6］。不仅如此，由于宅基地的使用权归农户所有，并且不允许与除本集体组织内部之外的成员流转，因而农户不具有对宅基地进行处分的权利［7］。同时，由于宅基地具有社会福利性质，村集体组织会给所有集体内部成员分配宅基地，这导致宅基地的经济属性得不到体现［8］。伴随着城市化进程的不断加快，大量农村人口涌入城市，造成农村宅基地的闲置与浪费，无法流转。在这种情况下，为了盘活农村闲置宅基地，拉动农村经济，体现宅基地的经济性质，宅基地“三权分置”制度应运而生。宅基地“三权分置”的“三权”是指集体所有权、集体成员资格权以及多元主体的使用权。在该政策提出之际，就有学者进行了研究探讨，认为宅基地“三权分置”改革可以激活价值数百万亿的农村宅基地市场，并引导社会资本进入农村，有助于推进乡村振兴［9］。在当前制度推行过程中，宅基地的社会保障功能将得到持续的稳定和巩固，而财产功能将得到进一步的加强［10］。由此可见，宅基地“三权分置”，可以在稳定宅基地政治属性的基础上，放活宅基地使用权，加强宅基地的经济属性，为农村经济的发展注入源源不断的动力。本文拟通过从乡村振兴战略要求出发，梳理农村宅基地制度的演变进程，通过结合改革试点区域的经验，对宅基地“三权分置”改革现状进行积极探索，并尝试提出优化建议。

2宅基地制度演变历程

从建国至今，我国经历了多个不同的改革时期，伴随而来的是各阶段土地制度的不同。宅基地作为集体建设用地，也经历了一系列的变革。从1949年至今，我国的宅基地制度大致可以划分为以下5个演变历程：第1个历史时期是1949—1961年，此阶段宅基地的所有权属农民私有；第2个历史时期是1962—1981年，全国进行去私有化改革，宅基地收归集体所有；第3个历史时期是1982—2006年，此时的宅基地流转受到限制，不允许在与除本集体组织以外的成员间进行流转；第4个历史时期是2007—2014年，此时农户的宅基地物权意识得到强化；第5个历史时期是2015年至今，全国进行了宅基地制度改革［11］（图1）。2.1宅基地所有权个人私有。在此阶段，新中国成立后，中国废除了近代旧中国的半封建土地所有制，新成立的人民政府没收了地主的官方资本和私有土地，并将土地按照人口分配给农民，并颁布了《法》，规定农村宅基地归农民私人所有，农民凭房契作为产权凭证，能够对自己的宅基地进行买卖、租赁和抵押。农民不仅拥有宅基地的所有权，还同时拥有使用权，包括宅基地流转产生的收益也归农民所有，农民的权益得到了良好的保障。2.2宅基地所有权开始归集体所有。1962年，国家颁布了《农村工作条例》，将农村土地的所有权全部收归生产大队，并且严格限制转让和租赁。这个阶段的农村宅基地归集体所有，但地上附着物是归农民自己所有，包括地上的住房、树木等。农民可以自由处置房屋，但宅基地的所有权依旧是归村集体所有。2.3宅基地流转受到一定程度的限制。20世纪后期，我国农村经济逐渐变好，宅基地的面积也在慢慢扩大。宅基地面积的增加导致农用地面积减少，由此国家相继出台一系列政策抑制宅基地的扩张，包括在《宪法》中确立了城市近远郊与农村土地交界处的土地所有权，明确规定除政策明确规定为国家所有的土地以外，其他土地都是集体所有，这一举动从宪法层面限制了农村土地的私人交易，保障了集体对宅基地的所有权，强化了农村集体对宅基地的控制能力。中央在1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法》中规定，1户只能有1块宅基地，并且宅基地的面积要符合要求，已经拥有宅基地的农户如果私下流转或者租赁宅基地后，就无权再重新申请宅基地。2.4农户逐渐树立宅基地物权意识。2007年中央颁布《物权法》，对宅基地的取得与灭失进行了明确的规定，规定村集体成员依法享用宅基地的使用权，并且可以自由在宅基地上合理安置附着物，地上附着物的所有权和使用权都归农户，但宅基地依旧归村集体所有。自2008年开始，在多部委的共同努力之下，开展了对集体建设用地特别是宅基地的确权登记，并且严格规定宅基地只能在村集体成员内部之间流转。此阶段的宅基地是集体成员的独占性福利，其物权性质得到了进一步的强化。2.5宅基地制度改革。随着城市化的不断发展，大量农业人口迁入城市，农村空心化现象严重，导致农村大量的宅基地被闲置，而且规定宅基地只能在集体内部间流转，导致农村宅基地成为了一项沉睡的资产，得不到充分的利用，也进一步加大了城乡之间的收入差距。为了消除城乡二元壁垒，激活农村经济，促进城乡一体化发展，中央于2015年11月出台了具体方案，并在全国选取试点区域进行宅基地制度改革。政策文件规定，每户宅基地面积超过标准的，超出部分要按照要求进行收费，即有偿使用，并且若拥有2处及2处以上宅基地的农户，必须将多余的宅基地进行有偿或无偿退出。该方案实施后，盘活了大量农村闲置宅基地，为增加村集体收入、改善农村风貌以及建设新农村带来极大的帮助和作用。2018年，中央一号文件提出实行宅基地“三权分置”政策，即稳定宅基地的集体所有权，保障集体组织成员的资格权以及放活宅基地的使用权，使得宅基地可以自由流转，体现宅基地的经济属性，宅基地制度管理进入了一个充满机遇和挑战的新时期。

3宅基地“三权分置”制度的现实意义

宅基地“三权分置”自在试点区实施以来，取得了丰硕的成果。不管是在所有权的稳定、资格权的确定，还是在使用权的放活上，都产生了显著的作用。本文通过对宅基地“三权分置”试点区的探讨与分析，总结了政策的实施意义如下：3.1放活使用权，凸显宅基地经济属性。在宅基地“三权分置”政策实施以前，由于大批农业人口外出，农村出现空心化的现象，大量宅基地被闲置、荒废。通过实施宅基地“三权分置”，放活宅基地的使用权，使得外出务工的农户可以将宅基地流转给集体组织内外的第3方，一方面可以充分利用土地资源，避免资源的闲置与浪费，另一方面还可以通过流转宅基地增加农民的收入，激活农村经济、助推乡村振兴。瑞安市是宅基地制度改革的主要试点区之一，其改革重点是积极放活使用权，建立健全闲置宅基地流转制度，并开发了闲置农房网上交易平台，成立农村产权服务中心，将宅基地流转工作公开透明化［12］。3.2引导宅基地退出，建设美丽新农村。在新一轮的宅基地制度改革中，中央提出了农村“一户一宅、有偿使用、无偿退出”的政策指示，即改变以往农民“一户多宅”的现象，将多余的宅基地进行有偿或无偿退出，并且建立农户的标准宅基地面积，对超出标准面积的宅基地收取有偿使用费用。通过对多余的宅基地进行腾退，在考虑各利益方主体的合理利益下，因地制宜地对退出的宅基地进行统一规划［13］，不仅可以节约集约农村宅基地，还可为促进乡村振兴提供资金支持，并有助于缓解城乡建设用地增减挂钩指标的问题。比如，成都根据宅基地价值评估对农民退出的宅基地进行赔偿，补偿金额为300～450万/hm2，并且还提供了就业机会等惠民政策，以保证农户在退出宅基地后的生活质量；重庆出台了“地券”制度，根据“地券”的标准予以农户相应的补偿；安徽金寨将农户退出的宅基地以城乡建设用地增减挂钩的形式进行流转，并将获得的收益按比例分配给村集体成员，促进了资源的优化配置，提升了农民的经济实力［6］。3.3落实所有权，稳定宅基地的社会属性。我国宅基地所有权为集体所有，这与我国国情是分不开的。我国是社会主义国家，宅基地带有一定的社会属性，必须保证每户农民都能获得。土地制度有关我国社会主义建设的大局，政府对宅基地的社会保障功能及政治意义远远超过土地本身的经济功能［14］。落实宅基地所有权，严格维护村集体应有的权利，可以稳定宅基地的社会属性，巩固我国社会主义国家的政治地位。与经济发展进入新常态后，我国提出了乡村振兴战略，重塑乡村社会治理空间，发展现代农业［15］。宅基地“三权分置”的目标正是旨在处理人地关系、促进人地和谐，筑牢乡村振兴的生态人文根基［16］。江西余江、江苏武进等地对该政策进行了积极响应与探索，将审批权下放至宅基地行政主管部门、各级政府以及各村干部等，明确“县、镇（乡）、村”三级部门对宅基地履行的管理职责。

4宅基地“三权分置”现行制度困境

4.1改革缺乏顶层设计，各部门职责分工不明确。宅基地“三权分置”是由2018年中央一号文件中提出的，由于这是一项新兴的政策制度，故对此项工作的主导部门相关职责都界定不清，在改革实施中缺乏顶层设计。对同一块宅基地，如何清晰界定其所有权、资格权、使用权，以及如何明确3个主体的权利范围还有待考量［17］。因此，目前该项政策还处于不成熟的时期，需要慢慢探索、逐渐改进。4.2地方实践仍在探索，尚未形成成熟的经验。虽然国家正在积极地开展宅基地“三权分置”工作，但目前仍处于初步探索阶段，仅仅是在试点城市实施该政策，并且各地侧重点不同。例如，浙江瑞安的改革重点是积极放活宅基地的使用权，并开展了宅基地流转网络平台；义乌市聚焦于取得及确认宅基地的资格权，象山县重点关注资格权的等级；而江西、江苏等地则是主要落实宅基地所有权。虽然各地实践形式各具特色，但是尚未形成完善的改革经验。4.3改革过程中有忽略农民自由意愿的风险。在宅基地制度改革过程中，部分地方政府为了追求绩效而违背了农民的意愿，运用行政权力要求农民进行宅基地退出并强行拆除其房屋，一味地模仿改革试点区的做法，在本地区条件并不成熟的情况下，不考虑农民意愿，遭到了农民的反对，引起农村社会的不稳定［18］。如宅基地制度改革中的宅基地换房模式，虽然政府对退出宅基地的农户给予城镇住房统一安置，并且提高了宅基地集约节约利用水平，但是如果不充分尊重农民的意愿，强迫村民遵守政策，将可能导致农民无法适应城市生活，而又无法回到农村，从而引发一定的社会问题。

5宅基地“三权分置”改革优化建议

宅基地制度改革尚处于初步阶段，虽颇有成效，但在施行过程中也暴露了一些问题。在改革过程中，应利用好宅基地“三权分置”带来的积极影响，对一些负面的影响要进行相应的改进和优化。针对宅基地“三权分置”现行制度存在的困境，本文提出以下优化建议：5.1明确各部门职责，健全宅基地管理法规体系。鉴于宅基地“三权分置”是一项新起的政策，各方面的发展尚未成熟，缺乏顶层设计，各级相关政府部门职责不够明晰、衔接得也不到位，因此，要优化宅基地制度改革，首先应做好顶层设计。由中央加强顶层设计，明确规定各级政府部门在宅基地“三权分置”制度实施中的角色及任务，并健全相关宅基地管理法规体系，出台配套政策，对宅基地的审批、使用、监管进行进一步的规范，统筹考虑宅基地所有权、资格权以及使用权的关系。并在试点区域取得实施成效之后，吸取相关成熟经验，加大力度推广到全国各地。5.2建立宅基地自愿有偿退出机制，保障农民的生存与发展。在宅基地退出政策的推行过程中，必须让农户实实在在的了解到该项政策提出的原因及目的，做到“心中有数”，切不可为了政绩强制农户退出宅基地，或是刻意隐瞒欺骗农户。农户作为宅基地制度改革中的利益相关者，有知情权和决定权，必须积极引导农户，做到让农户自愿退出宅基地，并且在农户退出宅基地之后，做好相关后续保障工作。例如，提供舒适的安置房，吸引农户搬迁到集中居住区，弥补农户退出宅基地的经济损失；为其提供免费的就业培训，使农户从传统农业向新型城市就业方向发展，使其尽快适应城市生活。5.3探索多元化、市场化的宅基地权能实现途径。我国应该支持和引导各地对宅基地权能的实现途径进行积极的探索，在不侵害农户合法权益的前提情况下，通过产权转让、入股、土地整治等方式，尝试多渠道的宅基地权能转换方式，凸显宅基地的财产权［7］，增加农民的财产收益。可以出台农村住房流转、抵押、出租等相关政策，构建交易平台，做到公开化、透明化以及便捷化，对农户退出的宅基地进行科学合理的规划，对盘活的宅基地进行第二、三产业的发展，并将获取的增值收益按比例分配给村集体成员，激活农村经济，实现改革成果的共享，进一步促进乡村振兴。

6结语

党的报告提出并部署乡村振兴战略，对“三农”的发展进行了规划。宅基地“三权分置”是中国农村土地制度改革的一大创新之举，是实现乡村振兴战略的重要途径。宅基地“三权分置”政策体现出了其制定的作用和意义，盘活了当地闲置的农村宅基地，并刺激了农村经济，为乡村振兴战略注入了源源不断的活力。如今我国已经进入到了一个新的发展阶段，从以往的城乡二元体制过渡到了现在的城乡一体化发展，一方面反映了我国经济水平的提高，另一方面也体现了我国对农村经济发展的强烈重视。城乡协同发展是我国接下来的重点改革目标，宅基地“三权分置”将进一步推动农村土地制度改革，激活农村经济，缩小城乡差距，为乡村振兴战略注入源源不断的活力。

作者:朱明佳 杨子生 单位:云南财经大学国土资源与持续发展研究所