工业废物论文：工业固体废物的风险分析

本文作者：蒋苏淮程亮工作单位：江苏警官学院侦查系

制度机制风险分析

如前所述，现有法律规定从文件效力层次上看已涵盖法律规范的所有层级，同时，根据法律的规定和授权，对工业固体废物进口业已形成海关、商检、环保等多部门分工负责，齐抓共管的局面，并形成了一整套较为详细的监管制度，然而，由于某些制度订立尚欠科学，部分机制缺乏相互支撑、制约，难以形成有效的常规化工作措施，制度机制风险仍现实存在，使得工业废物走私行为屡禁不止。1．工业固废分类标准单一，以堵代疏。考虑到工业固体废物入境可能对环境带来的影响以及可能对本国工业固体废物的再利用及处置带来的冲击，我国严格限制进口固体废物的种类。将固体废物按照资源化程度和环境风险高低分为禁止进口类、限制进口类和自动许可类，分别制定目录，实行分类管理。具体到工业废物上，以矿渣为例，我国现行政策几乎将所有经过提炼生产的矿物残渣均置于禁止进口类别。即便少量允许进口，也要求必须经过严格的再加工，达到近乎化工产品的要求。这种主要以品名而非金属含量来确定是否允许进口的方式，使得很多仅提取了部分所含元素，尚有大量可利用元素，提炼工艺简单，对环境污染性较低，量大而价优的“二次矿”①被严格禁止进口。在巨大需求和价格优势的诱惑之下，众多工矿企业铤而走险，选择走私进口。某种程度上，这也是导致近年来各类所谓矿渣走私进口数量激增的原因之一。2．许可证制度设计存在漏洞。我国对限制类工业固体废物的进口采用许可证管理，由国家环保总局签发《固体废物进口许可证》，方准予进口，并由各地环保部门负责对进口后的工业固体废物的流向、贮存、处置进行监管，保证许可证的正当使用。然而，按照现行审批思路及做法，对许可证的发放主要考虑申请企业的生产能力及是否具有相应的污染防治设备，多采用核定总额按年发放的方式，而非根据企业生产能力、经营状态适时调整，对工业固体废物入境后的流向等也主要依靠书面审查。如此，《许可证》核发企业的固废进口及处置行为基本游离于环保部门的实质监控。实践中，部分企业申领到许可证后直接进行倒卖。或采用先行与买证企业商谈好，再以自己的名义与外商制作一整套外贸单据，继而在获得通关放行后再以内贸形式销售给实际货主的方式走私固体废物。由于缺乏必要的监管，违法犯罪惩罚成本较小，倒卖许可证走私已成为近年来新兴的工业固废走私方式。3．HS编码与固废目录未能实现完全对接。HS编码是编码协调制度的简称，其全称为《商品名称及编码协调制度的国际公约》（InternationalConventionforHarmonizedCommodityDescriptionandCodingSystem）。该制度是科学的、系统的国际贸易商品分类体系，目前已成为国际贸易的一种标准语言，全球贸易量90%以上使用这一目录，我国从1992年1月1日起进出口税开始采用HS制度。HS编码与固废目录之间的衔接不顺，其实是国际通例与本土政策性规定之间的矛盾使然。对于工业固体废物进口，我国持严格限制之态度，事实上，某些列入我国可用作原料的废物目录的固体废物（如废钢、废铜、废铝、废纸）在国际其他国家属于自由贸易商品。固体废物目录中列明的固体废物并不能完全对应于HS编码，因此实际监管中，海关关员需要在对照HS编码的同时对照固体废物进口目录等贸易管制性文件，操作难度较大。4．检验鉴定机制不完善。根据现有法律，国家商检局统一管理全国进口废物的检验工作。具体到口岸监管来说，对以“废物”申报进境的固体废物，必须经质量监督检验检疫部门检验合格，发放《入境货物通关单》后，海关方可放行。而对于以伪报为“其他货物”申报进口的固体货物——这是工业固废走私最为常见的一种情形——海关则有权根据固废法进行认定，必要时，亦可直接送口岸检验检疫部门进行固体废物属性检验。2008年，国家环保总局确定了中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所、中国海关化验室以及深圳出入境检验检疫局工业品检测技术中心再生原料检验鉴定实验室等三家机构有权对固体废物属性进行鉴别。据此，海关、环保、检验检疫部门均可对固体废物进行认定，且无效力上的差别。同时，由于三部门间对固废监管的路径以及依据不同，导致一些案件中，不同的认定主体对同一批次货物作出不同的认定结论，造成违法事实不清。鉴定时间长、费用高，是海关口岸固废走私查控的另一阻力。如上所述，大部分禁止进口的固体废物在走私入境时采用的是伪报品名的方式，海关关员在审单时较难发现异常，而对海关实货查验现场关员来说，受专业性的限制，对于货物真实属性更多需依靠鉴定和检验。然而，受鉴定机构的数量、鉴定流程等方面的限制，对是否是固废的鉴定通常需要近一个月的时间，而对于疑似固体废物的货物原则上不能缴纳保证金放行的，这近一个月的集港将产生大量费用。在追求通关效率的今天，面对企业动辄就投诉上访的威胁，现场关员的压力可想而知。同时，由于固体废物的鉴定采用排除法，同时需要多名专家的实验分析，鉴定费用不可避免地高居不下。现实中，大约每单送检货物鉴定费用在8000-10000元间，这对办案部门来说实难承受。在实际上也阻碍了固废走私行为的发现和查处。5．对走私进境工业固废的处置制度存在设计缺陷。按照制度设计，对走私进境的工业固废应退运，对确属无法退运出境或者海关决定不予退运的工业固体废物，经当事人向口岸海关申请，可由相关具有无害化利用或者处置能力的单位进行综合利用或者无害化处置。然而，实践中对工业固废的退运十分困难。最简单的原因是，难以找到国外的固废接收人或外国海关拒绝该废物入境。作为《巴塞尔公约》的签署国，遏止越境转移危险废料，特别是向发展中国家出口和转移危险废料乃本国的公约义务。而简单退运极有可能导致工业固废转移或倾倒入海，难以从根本上遏制污染。基于上述原因，实践中，对进境工业固废一般由有资质单位进行无害化处置和利用。然而，由于对无害化处置企业资质核发缺乏标准规范，各地环境保护行政主管部门认定掌握的标准不一致。同时，也缺乏对企业无害化处理进程及结果的实质监管，导致实践中无害化企业私卖工业固废的情况时有发生。走私分子只要搞定无害化处理的企业，便可以实现在国内再次购入被查获的固体废物，这变相地鼓励了相关企业和当事人铤而走险。

防控制度完善

1．改革分类制度。应从严把握禁止进口工业固体废物。根据实际需求，科学设计工业固废分类标准，适当扩大限制进口类别，通过严把许可证及商品检验关，变堵为疏。以矿渣为例，建议适度放开国内紧缺的再生利用资源——如高含量稀缺金属冶炼矿渣的进口，将金属含量而非品名作为划定类别的依据。对限制进口的工业矿渣主要通过许可证管理，对进口企业资质、工艺水平以及环保能力进行评估，防止因加工工艺水平低而对环境可能带来的恶劣影响，用入境检验保证入境矿渣的质量。2．建立固废进口统一管理制度。对固体废物走私的监管、打击依赖于多部门的配合，应建立综合治理的系统意识，将固体废物的入境许可和国内运输、买卖、生产等各环节有效衔接起来，设计更为合理完整的管控渠道。（1）建立由环保部门牵头，其他相关部门配合的固废进口统一管理体制，切实形成监管合力。具体而言，确立环保部门的主导地位，制度上保证环保部门对固废进口从申请企业的资质认证——许可证核发——通关后运输——生产——固废最终的利用、处置的全过程即时监控和动态管理。环保部门应定期、不定期地对固体废物经营企业进行核查，加强对固体废物源头的管理控制。（2）充分发挥国检部门检验检疫效能，明确职责权限，强化国检部门对进口固废检验、鉴定工作的统一管理。逐步在各主要矿产品进口口岸建立国检部门检验鉴定中心，对于常见固体废物实现快速检验鉴定，鉴定有困难的再送国家检验中心实验鉴定，以实现鉴定上的快速低价便捷，并结束鉴定混乱的局面，有利于固体废物通关监管，提高海关对固废走私的打击效能。（3）由海关部门负责对固体废物通关环节的监管，发挥其“轴”的连接和主导作用，鉴于固体废物的专业性以及固废目录与HS归类方式的现实有缝对接，可考虑限定固体废物的进口口岸，以实现快速通关和监管。同时，加大机检设备投入，建立固废实物图片库，以便于现场关员发现疑点。对允许放行的固废，可考虑由海关或环保部门通过加盖封条，确保货物流向。（4）国内运输部门应加强对运输货物的单货相符监管，加强货物在运输过程中的查验。徒法不足以自行，制度的生命力在于执行。2011年底环保部、海关总署、质检总局联合印发了《环境保护部、海关总署、质检总局关于加强固体废物进口管理和执法信息共享的通知》，明确今后各级环保、海关、质检部门将及时相互通报有关固体废物的相关信息和情报。如何将上述规定落到实处，并通过具体制度保证信息共享的实现，是下一步需着重研究的问题。