城市洪涝灾害应急管理框架探讨

摘要：近年来，我国城市洪涝灾害频发，造成了重大的经济损失。加强应急管理、提高应对能力是城市洪涝防治的关键。总结了我国城市洪涝灾害应急管理的概念、框架与组成体系，分析了与风险管理和危机管理等概念的关系，介绍了我国城市洪涝灾害应急管理现状及存在的不足，并借鉴国外应急管理的经验，提出了对策建议，以期为我国各城市洪涝灾害应急管理的建设和完善提供参考。

关键词：城市洪水；洪涝灾害；应急管理；防洪减灾

近年来，我国城市洪涝灾害频发，造成了重大的经济损失，引起了广泛的社会关注，“城市看海”一度成为舆论热点。如何有效避免和减轻城市洪涝造成的人员伤亡、经济损失和社会影响是我国灾害防治面临的一项重要任务。加强应急管理、提高应对能力是城市洪涝防治的关键。目前，我国有防洪任务的城市已经建立了一套针对本区域洪涝灾害的应急管理体系，在洪涝灾害防御实践中发挥了重要作用。但各城市洪涝应急管理的建设水平参差不齐，部分城市在某些方面仍有不足，涵盖了应急管理的体制、机制，监测预警，预案编制，现场处置等各个方面，另外法规和科技支撑等保障体系也需加强。本文结合国内外城市防洪应急管理的实践经验提出了城市洪涝灾害应急管理的基本框架及若干改进建议，以期为我国各城市进一步提高洪涝灾害应对能力提供参考。

1概念与框架

1.1基本概念。应急管理是针对各类突发事件从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援，到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理，是复杂、开放的系统工程。城市洪涝应急管理则是指针对城市洪涝灾害及引起的次生、衍生灾害而开展的上述管理行为。为有效开展工作，需要明确城市洪涝应急管理的主体和客体。根据《突发事件应对法》，我国针对突发事件的应急管理由政府主导，全社会参与，因此，城市洪涝应急管理的主体为政府机构、社会团体以及人民群众，其客体为江河洪水、渍涝、山洪、台风暴潮等洪水源及其导致的各种灾害。1.2基本框架。应急管理强调对突发事件全过程的综合管理，按照城市洪涝的形成、发展和造成的影响，涉及预防、准备、应对和恢复4个阶段[1-2]。各阶段构成一个循环，每一阶段源于前一阶段，又是后一阶段的前提，前后两个阶段甚至会存在交叉和重叠，其流程如图1所示。灾害预防是为减轻或消除洪涝灾害而开展的各种预防性工作；防灾准备为针对可能发生的洪涝灾害开展的各种应对准备工作；防汛应急为应对城市洪涝灾害、减轻灾害损失而开展的各种处置和救援工作及为应对可能的更严重的灾害而做好准备；恢复重建指灾后为恢复正常状态和秩序而开展的重建、救助及对本次灾害的发展和应对过程进行总结。完善的应急管理体系一般由“一案三制”（一案指应急管理预案，三制指应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制[1，3]）和必要的保障与科技支撑体系组成。应急管理预案是应急管理的基础，城市防洪应急预案一般包括总体应急预案、专项应急预案和专题应急预案3类[4-5]。应急管理体制指应急管理机构、相关利益者等组织形式的制度，反映了应急管理的主体，包括领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和专家组等，是执行应急预案、做好应急管理工作的保障。应急管理机制指涵盖城市洪涝应急全过程的各种系统化、制度化、程序化和规范化的方法与措施。应急管理法制明确了紧急状态下特殊行政程序的规范，对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督并对救济做出的具体规定。各组成部分如图2所示。1.3与风险管理和危机管理的关系。除应急管理外，在突发事件应对中，还存在风险管理和危机管理两个与之相近的概念。应急管理是针对各类突发事件的管理，而风险管理是对可能性的管理，二者的客体不同。风险指损失的可能性，较多描述的是一种概率，风险管理主要为对其三要素——危险性、暴露性和易损性的管理。危机管理的对象是危机，与应急管理不同，并且多被用于国际政治领域或者企业管理领域，较少在洪水管理中使用。根据应急管理、风险管理的概念，风险管理先于应急管理，但应急事件的严重程度高于普通风险。针对城市洪涝，一般首先分析区域的灾害特性及洪水风险，用于防洪减灾、国土规划、保险等各个领域，以规避或减轻洪水风险。应急管理贯穿于整个灾害发展过程，涵盖灾前的预防准备，灾中的应对救援及灾后恢复。风险管理的一部分内容既为应急管理的工作依据，又为其主要任务（图3），如根据风险分析结果开展工程建设与调控、防汛物资准备、防汛应急预案的编制，又如灾前的隐患点、风险点排查等。灾害结束后，还需对灾害及应急过程进行分析，以期对风险管理进行改进。

2我国城市洪涝应急管理现状、问题与对策

2.1应急管理体制。我国实施统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的应急管理体制。在城市洪涝应急中体现为行政首长负责制，市级政府对下级和所辖部门的绝对领导，市级防汛指挥机构负责防汛应急的协调，各城市发生洪涝后，首先由当地政府处理，当事态严重至当地方政府不能应对时，上级政府介入。2018年我国实施政府机构改革，组建应急管理部，实施灾害综合应急管理。机构改革后全国城市洪涝应急管理的基本原则并未改变，但各地经过近两年调整，在不同省（直辖市）出现了水利、应急两部门共管，以水利或应急为主等多种管理模式，由于洪涝应急管理涉及的部门较多，加紧磨合协调将是当前的重要任务。如在基础和技术支撑方面，除应急专业知识外，雨、水、工、灾情等基础信息在城市洪涝应急管理中不可或缺，厘清应急管理部门与气象、水利、城建等部门的权责、支撑关系，将使城市洪涝应急的协调联动更为顺畅。在国家、省、市等整个组织体系构成中，基层力量不足一直是我国城市防洪应急的薄弱点。加大专业人才引进，鼓励街道（乡、镇）和社区（村）建立集结迅速、应急处置能力强的队伍将有助于提高基层防洪应急能力。此外，扩大志愿者队伍、实施就近救援是缓解不足的有效方法。如德国，特别重视志愿者的参与，约8200万人的总人口中有2300万名志愿者的服务年限超过14年[6]。我国在城市防洪应急工作中志愿者参与比例较低，充分动员当地或附近居民的力量，提高基层防汛能力具有较大帮助。2.2应急管理机制。2.2.1灾前预防与准备。灾前预报与准备指为防止和持续降低城市洪涝灾害风险，提高处置能力和效率而开展的经常性和基础性工作，渗透在工程建设与调控、社会化管理、监测、预报、预警、汛前应急准备等各种机制中。我国主要城市已基本建成了城市江河堤防、城市主干河道、城市排水管网相结合的多层次防护体系；根据2016年年底的统计，全国重点和重要防洪城市的防洪标准达标率超过30%[6]。但在综合防洪排涝方面，则存在排涝标准偏低，排涝与防洪和排水的建设标准不衔接，排水系统设计缺陷、配套设施滞后以及排水河道、管网等设施的管理不足等问题[7]。按照“水利工程补短板、水利行业强监管”的指导思想，目前我国城市洪涝应急灾前预防的主要任务是针对全国有防洪任务的城市优化防洪工程布局，综合提高城市防洪排涝标准，同时加强对已有工程体系的监管，制定和优化区域防洪排涝调度方案，综合利用防洪、排涝和排水工程体系，加大区域、流域之间的协调，通过蓄、截、拦、排、泄等多种措施，减轻洪涝灾害对城市的影响。城市洪涝应急社会化管理的工作任务之一是培养民众的洪水风险意识，提高人们的主动避灾能力[8]。我国针对洪水灾害的应急管理教育已逐步加强，但纵观各大城市近年发生的洪水灾害，仍有较多人员因灾害意识不强造成伤亡。国际上，日本通过校内教育及日常生活中形式多样的灾害宣传和培训演练等，使得社会民众具备了较强的防灾意识和能力[9]。结合我国实际，在城市洪涝灾害预防中可采取如下方式：一是参考日本经验，将洪水及其他类型灾害知识与防御加入中小学生的课程实践，从小培养人们的防灾意识，同时加强灾害防御演练，从实际行动上提高洪水灾害防御技能；二是加强灾害宣传、培训，充分利用公共资源实施洪涝灾害防御的常态化宣传、培训，宣传材料形式多样化，充分考虑不同层次、不同年龄的人员，宣传对象全面化，除针对本地居民外，还需包涵外来务工和商旅人员，宣传内容实用化，尽量明确标示本区域的危险点。2.2.2监测、预报、预警。实时的监测和及时的预报、预警是城市洪涝灾害应急取得先机的基本保障，需要涵盖整个洪涝灾害和应急管理过程。目前，我国大部分城市基本形成了对城市气象、水文、重要水利工程的实时监测和监视系统，建立了集分析、决策于一体的城市防洪支撑平台，并综合利用电视、无线广播、网络、手机短信等多种方式预警。但基于城市特殊的下垫面和洪涝灾害特点，我国城市洪涝信息监测还存在着防洪排涝基础数据不完备、监测站点布控不到位、信息采集面窄的问题[6]；预测、预报时效性和准确率也有待提高，中长期洪水预报尚不能完全用于应急管理实践。为完善城市洪涝应急监测、预警系统，我国大部分城市未来需要加强对城市易涝点、易积水点等监测预警信息的采集，在重点区域配置图像、视频监测。通过补充建设监测设施、数据共享、广泛吸收和鼓励普通市民报送数据等多渠道增加信息来源。在预警方面，细化区域预警等级，确定预警指标阈值，形成完善的预警指标体系和分级阈值。加强和重视洪水预报、动态洪水风险分析等系统的建设，及时确定城市风险分布，以时效性更强、更精准的洪涝预警信息，为市民规避风险、应急部门抢险救援等提供更有力支撑。2.2.3应急管理现场处置我国主要防洪城市通过强化军民联手与区域联动的机制，组建了专业化与社会化相结合的应急抢险队伍，在城市洪涝应急中发挥了重要作用。2018年机构改革后，国家又组建了由公安消防部队、武警森林部队等组成的综合性常备应急骨干力量，也将为未来城市洪涝应急提供支撑。但近年多个场次的城市洪灾表明，我国基层洪涝应急能力需要加强[6]。针对城市社区基层、企事业单位危险点、地下空间公共设施等易淹点，宜适当增配应急防灾设施和装备，结合城市特点采取“谁管理、谁负责”的方式，使基层防汛应急简单有效；加强临时建筑、建设工地等的抢险救灾，以建设单位为组织牵头建立洪水灾害应对的联动机制以及建设区域的洪水影响管理管控措施，增强防灾、抗灾能力；扩大对新技术、新设备、新材料的应用，并将其作为防汛抢险的辅助手段，如利用小型无人机快速了解现场灾情、发现受困人员等，为现场处置赢得时间；加强防汛物资的配置，适当配置用于巨灾抢险救灾的设备；开发防汛物资管理系统，对城市防汛物资的存放、调度等进行管理，保证对防汛物资的全面掌握、优化配置和调度使用。2.3应急管理预案。我国对城市防洪应急预案的编制非常重视。1999年，国家防汛抗旱总指挥部办公室（以下简称国家防办）印发了《城市防洪应急预案大纲》，并于2006年对其修订，要求有防洪任务的城市编制预案；2015年，国家防汛抗旱总指挥部印发《城市防洪应急预案管理办法》，对全国城市防洪应急预案的管理工作予以明确规定；2017年，国家防办组织编制的《城市防洪应急预案编制导则》（SL754—2017）颁布实施，用于指导各建城区的应急预案编制。截至2012年，全国已超过95%的城市完成了防洪应急预案编制[10]。部分重点城市形成了较为完善的预案体系，如北京市除编制市级防汛应急预案外，还针对重点河道、大中型水库编制洪水调度方案、防御洪水方案和防洪抢险预案，在首都机场、城市道路、立交桥等实现了“一桥一预案”，还编制了交通等其他部门的预案[6]。但从全国范围看，我国城市防洪应急预案还存在着体系不完善、更新慢、操作性不强等问题。进一步完善城市防洪应急预案体系仍是我国城市防洪应急管理的主要工作之一。体系上需要满足纵向到底、横向到边的基本要求，编制市、区（县）、街道（乡镇）级，甚至企（事）业单位等的预案，以涵盖城市洪涝应急管理的各行业、各部门重点关注的对象。预案类型上做到以综合预案为导引，专题预案和专项预案为补充的完善体系[11]。对已编制的预案及时更新，以风险分析和区划分级为指引，增加预案的适用性；在预案中明确各级各部门在灾害事前、事发、事中和事后不同阶段的责任和义务，增强预案的可操作性。2.4应急管理法规。法规制度是应急管理有效实施的重要保障。美国、德国在联邦、州不同层面均制定有应急管理和紧急事务处理的相关法律，英国制定了全国统一实施的法律[12-14]。我国在全国层面制定有《中华人民共和国突发事件应对法》，是应对各类突发事件的综合性法律和基本法。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》等单一法律对洪水应急管理有较多涉及，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等也对城市防洪有所规定。除国家层面的法律外，我国各地还制定了涉及应急管理的地方性法规和规章，如上海市、南昌市均出台了防汛、防洪条例。目前，我国城市洪涝应急管理已基本形成了综合性基本法、单一法，国家法规和地方法规相结合的法律体系，使得城市洪涝应急管理工作基本有法可依。但部分内容尚需加强，如水灾害风险管理制度。有法必依是法律发挥保障作用的基础，但我国以行政命令和政策文件处理应急的现象较为严重，不利于应急管理法规的推行。另外，还存在执法不严的现象，如许多城市在发展建设中挤占河湖水面搞房地产开发的现象依然普遍存在[6]，因此，加强有法必依也是推行应急管理法规制度的关键环节。2.5应急管理保障体系我国应急管理保障体系主要包括人力、物力、交通运输、医疗卫生及通信保障等，一方面用于保证应急救援工作的开展，另一方面保障灾区群众的生活。各城市基本建立了包括物资、资金、信息技术保障体系等在内的硬性资源和法律法规、预案、人力、政策制度保障体系等软性资源，为城市洪涝应急管理提供保障。但受资源、人力配置不均等因素的影响，已建立的保障体系在部分城市存在着应急专业人才薄弱，抢险队伍流动性大，基层物资仓库建设以及抢险物资储备缺口较大，难以满足重大、极端灾害抢险救灾任务等问题。在完善城市洪涝应急保障体系中，扩充和保证队伍的稳定是关键，实施引进专业技术人才和本地队伍、志愿者队伍建设两手抓的政策，提高应急后勤保障，落实防汛应急、值班值守等人员补贴补助等。在防汛抢险物资供应上，改善城市防汛应急物资的仓储条件，确保应急物资充足有效，增加对防汛抢险卫星通信等非常规物资的配置，以应对极端洪涝灾害事件；加强跨部门、跨地区、跨行业的应急物资协调保障，建立高效的共享调运机制；推进应急管理平台建设，提髙应急管理保障科技水平。2.6应急管理科技支撑。充分应用高新技术支撑作用，显著提高应急管理水平和效果。美国、日本及欧洲发达国家非常重视高新科技在应急管理中的应用，如美国专门针对飓风、热带风暴、洪水等各类灾害提出防灾减灾六大科技挑战和9个关键环节[3，15]；日本大力发展气象灾害的监测预警水平[3，9]；法国国家科研中心把自然灾害预防列为优先研究领域[3]。基于城市洪涝全过程应急管理的思路，我国可在风险控制，监测预警，应急决策、演练，信息平台等方面进一步加强高新技术的研发和应用。（1）灾前预防、准备阶段。充分利用洪水风险图合理规划土地，推行洪水保险等，如美国、日本及欧洲发达国家已绘制完本土洪水风险图，并成功用于保险、土地利用和洪涝预警中[16-17]。我国开展了重点地区洪水风险图编制工作，但应用尚未形成制度[17]。今后，应该综合利用大数据、物联网、云计算等现代信息技术，建立城市洪水应急管理信息平台，集信息采集、传输、存储、管理于一体，加强对洪水致灾因子、洪水灾害过程的监测，利用智能分析平台加强对监测数据的分析，提高灾前预警能力、灾中监测能力，为抢险救灾提供基础数据，可以参考美国“e-FEMA”战略制定[15]。（2）现场处置阶段。针对决策者经常面对多目标、不确定性分析等问题，可充分利用监测信息建立集洪水发展分析、灾害损失动态评估和方案比选等于一体的决策支持系统，为防汛决策提供实时依据。当前我国较多城市虽建有决策支持系统，但其主要建设内容为公文处理，尚不能为决策提供指导。除决策支持外，开展用于现场救援的新设备、新技术研究同样具有重要意义。如法国开发了整合交通、气象、地理、市政等信息资源的三维图像软件，为现场救援提供技术支持，值班人员、指挥官等均可通过电脑及时了解现场救援情况，以便及时增派救援力量，调整救援方案等[3]。国外在应急管理方面的先进做法可为我们提供借鉴。（3）恢复重建阶段。对城市洪涝应急处置的时效要求比灾前和灾中有所降低，结合该阶段的应急管理内容可充分利用其他阶段的相关技术；另外，为应对新一轮洪涝灾害做好准备，本阶段可在总结前期经验基础上，提出对高新技术的更新规划和需求。

3结语

本文总结了我国城市洪涝应急管理的基本框架与主要工作内容，探讨了我国洪涝应急管理的现状、存在问题及对策建议。总体上，我国主要防洪城市已经形成了“一案三制”的应急管理体系，并在洪涝防御中发挥了重要作用，但受区域力量、技术发展、认识等的影响，各城市在应急管理方面仍有提升的空间，建议在现有问题基础上，对其继续完善，同时，适当考虑气候变化、经济社会发展等情况下的洪涝灾害发展趋势，使城市具备一定的极端气候和超标准洪涝应对能力。

作者:张念强 李 娜 王艳艳 丁志雄 俞 茜 单位:1.中国水利水电科学研究院 2.水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心