城市社区治理的困境与发展路径

摘要：新时代我国社会的主要矛盾已经发生转变，城市社区作为人民群众生活最直接的承载空间，在社会治理体系中的基础性地位显得愈发重要。纵观我国基层社区治理的发展历程，可以发现，城市社区治理经历了从计划经济的行政社区到市场经济的社区服务、社区建设与社区治理的演变，各地在探索社区治理机制创新的实践过程中形成了各具特色的宝贵经验。当前，城市社区治理面临行政化倾向突出、边缘化问题明显和社会化困境彰显等难题，必须通过加快转变社区治理理念，倡导多方主体共同参与治理，完善社区服务供给机制等措施做好新时代社区治理的“选择题”，积极打造共建共治共享的社区治理新格局。

关键词：社区治理；变迁历程；现实困境；发展路径

一、引言

社区作为基层治理的基础平台，既是各种社会群体的聚集区、各种利益关系的交织域，也是各种社会组织的落脚点、各种社会资源的承载场[1]。近年来，社区治理作为一个新的话题不断被推向讨论热潮，并且我国也相继颁发了一系列以社区治理为主体的政策文件，尤其是中共中央、国务院2017年6月颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》作为新形势下指导城乡社区治理工作的纲领性文件，具有划时代的深远意义。党的做出了“中国特色社会主义进入新时代”的论断，并提出“打造共建共治共享的社会治理格局”、“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[2]，这不仅彰显了基层社区治理在社会治理体系中的基础性地位[3]，也指明了未来一段时期内我国改善社会民生工作的重点和方向。目前，中国的城市社区治理已经进入新的发展阶段，既处于“大有可为”的机遇期，又处于“何以可为”的挑战期。从中央政府到地方各级政府，城市社区治理在政策层面上受到了前所未有的重视，鼓励创新城市社区治理体系在全社会蔚然成风。然而，城市社区治理归根结底来说，还是生在社区，长在社区。随着中央和地方的治理压力逐级传导到城市社区层面，作为治理承接者与执行者的社区已经难以再进行转嫁和分解[4]，“上面千条线，下面一根针”的繁杂局面日益成为基层社区治理亟待解决的难题。本研究基于中国特色社会主义进入新时代的宏观背景，梳理了我国城市社区建设与治理的演变历程及实践模式，分析了当前城市社区建设与治理面临的难题与困境，并在经验层面上提出了打造共建共治共享社区治理格局的发展对策。

二、城市社区治理的变迁历程及实践经验

解读当下必须追溯历史，历史发展过程中前期的规则范式会因报酬递增出现自我强化效应，在不断取得优势地位的同时，阻碍更加有效的规则范式的形成[5]。因此，回顾社区治理的演变历程，不仅是理解社区治理在不同发展阶段表现形式与转化逻辑的关键所在，也是更好汲取新中国成立以来社区治理实践经验的不二法门。总的来说，我国从计划经济体制转向市场经济体制过程中的城市社区建设与治理大致经历了四个阶段的发展和演进（见表1）。（一）行政社区时代（1949—1985）：单位制为主，街居制为辅的管理体制。1949年，新中国成立后，中国共产党的工作重心从农村转向城市，在废除民国时期确立的“保甲制度”的基础上，逐步建立了以“单位制”为主，“街居制”为辅的基层社会管理体制。在这一时期，城市基层政权和管理组织的发展经历了三个阶段的演变：一是1949年至1966年，通过展开“民主建政”运动初步在全国各个城市建立了城市居委会和居民小组，同时以“军队大院”、“干部大院”等为代表的“单位制”开始不断渗入城市国营和集体性质的基层企事业单位，“政社合一”、“以单位制为主，街居制为辅”的基层社区管理模式逐渐成为主流，这既是当时我国基层社会的一次深化变革，也是居民参与国家公共事务治理的具体体现[6]；二是1967年至1978年，“单位制”在城市基层社区管理中获得主体性地位，而街道办事处、居委会相继被更名为“街道革命委员会”和“革命委员会”，街居制成为“阶级斗争”、“群众专政”的工具；三是1979年至1985年，街道办事处和居民委员会的职能伴随改革开放的进行而得到恢复，其工作性质受到宪法的肯定和有关法律的明确规定[7]，但“单位制”却随着计划经济体制的瓦解而走向衰退。从20世纪50年代初期到80年代中期，我国的城市社区治理经历了“单位制”与“街居制”由相向而行到分崩离析的过程，其治理逻辑是“强政府、弱社会”的集体经济思维，实质上是一种国家主导型的制度性安排[8]。在这一阶段，主要形成了三点治理经验：一是政府以行政力量对街道和居委会实行绝对控制，保障社会生产的正常进行和社区关系的和谐稳定；二是企业通过“为居委会的活动经费及其干部的生活补贴提供一定的资金来源”，满足社区居民的内部福利；三是社区居委会和街道办事处作为“单位”的辅助，主要管理没有进入“单位”的居民，尽管在维持社区生活秩序上发挥了积极作用，但也遇到了职能超载、职权有限和角色尴尬的现实困境[9]。（二）社区服务时代（1986—1999）：政府主导向社区自治过渡的管理模式。改革开放引起的城市经济和社会结构变迁，使得政府在城市管理方面逐渐向下放权，这一时期也可细分为三个阶段：第一阶段是1986年至1988年的兴起阶段，主要有两大标志性事件，一个是1986年国家民政部以承接企事业单位转移社会服务项目为出发点，开始倡导在全国范围内开展社区服务工作；另一个是1987年9月，“全国社区服务工作座谈会”在武汉成功召开，标志着社区服务的正式展开。第二阶段是1989年至1992年的发展阶段，国家有关部门从1989年开始在全国的街道和居委会普遍推广开展社区服务，但当时的社区服务仅仅局限于居民之间有组织的救贫帮困、社区互助以及满足居民日常简单的低层次生活需求服务等。第三阶段是1993年至1999年的繁荣阶段，1993年民政部、国家计委等14个部委联合《关于加快发展社区服务业的意见》[10]。作为社区服务发展中的第一个政策性文件，该《意见》倡导社区服务产业化、社会化，从而将社区服务推向了高潮，社区服务不再局限于满足社区居民的基本生活需要，也包括了社区绿化、社区治安、下岗再就业、流动人口管理等广义上的服务。从20世纪80年代中期到20世纪末的十几年时间，可以看作是政府权力逐步下放到基层社区的有益探索。在“小政府、大社会”和“小政府、大服务”的治理逻辑框架下，“社区”日益成为城市社会管理体制的微观重心。在这一阶段，主要形成了两点经验：一是尽管党委或工委仍然是社区的街道办事处和居民委员会的领导核心，但社区内不再是政府包办一切的局面；二是社区在决策上相对于以往有了较多的自主决策权，其服务职能获得了更加广阔的发展空间，但尚未完全摆脱传统政府主导型管理模式的束缚。（三）社区建设时代（2000—2011）：以社区为核心的社区自治模式。尽管社区建设的口号在20世纪90年代初就已被提出，但由于当时侧重于服务功能的社区服务工作占据主流，所以真正的社区建设实践严格意义上来说是从2000年才正式开始。2000年11月，中共中央、国务院联合转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，正式拉开了社区建设的序幕。2002年，党的十六大报告提出“建设管理有序、文明祥和的新型社区”[11]，指明了社区建设的具体目标。2005年，在和谐社会的基础上，民政部首次提出建设“和谐社区”的概念，标志着城市社区治理进入新的发展阶段。在全国各地建设和谐社区的热潮中，各级政府积极探索社区自治方式，形成了诸如“两级政府、三级管理、四级网络”的上海模式、“一会两站、自治和服务相分离”的盐田模式、“社区自治、议行分离”的沈阳模式、“政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合”的江汉模式等典型的城市社区自治模式。城市社区建设从行政推动走向社区自治，实质上是一种“自上而下”到“自下而上”的治理路径变迁。在这一阶段，城市社区治理表现出了几个典型特征：第一，政府逐渐跳出体制内循环的封闭状态，调动社会力量参与社区建设，其角色从传统的“事事包办”转向“社区自理”。第二，社区管理组织结构出现新的变化，除了党组织和政府派出机构外，一些居民自治组织、志愿者服务组织、社团组织、企业等逐渐参与到社区的合作共建中。第三，如何处理政府与社区自治组织的关系问题成为制约基层社区建设的核心因素，社区治理主体的权责不清、社区服务建设的资源不足、社区居民的参与度低等问题成为新时期实现社区良好治理亟待解决的难题。（四）社区治理时代（2012—）：以共同体为要义的多元共治模式。2012年，国家“十二五”规划纲要首次从国家层面提出“完善社区治理结构，鼓励因地制宜创新社区管理和服务模式”；同年，党的十八大首次把“社区治理”写入党的纲领性文件。在这一阶段，动员全社会力量创新社会管理体制、培育社会组织发展、提高社区治理水平成为社区治理的重要共识。2014年，民政部确定31个全国社区治理和服务创新实验区进行社区治理的创新性试点，并逐渐形成了政府主导型（如北京的田村街道）、市场主导型（如武汉的百步亭社区）、社会自治型（如南京的翠竹园社区）和专家参与型（如清华大学清河实验区）四类社区治理模式[12]。2017年，共建共治共享社会治理格局的提出，标志着我国基层社区治理进入以打造社区共同体为核心内涵的新的发展阶段，“无缝隙治理模式”、“四社联动治理模式”、“‘党建+’治理模式”、“圈层治理模式”、“精细化治理模式”、“协商共治模式”等成为新时代社区治理实践的有益探索。在社区治理的新时代，“共建共治共享”的治理逻辑受到普遍重视，全国各地在丰富的实践中形成了四点治理经验：一是在治理理念上，经历了从“西方舶来”到“东方创新”的过程，在保留中国传统治理经验的基础上创新社区治理体系，开创了许多具有中国特色的城市社区治理理念和实践模式。二是在治理主体上，从政府主导型向社区自治型和多元共治型转变，政府逐渐理清自己与社区自组织、社会力量的关系，通过政府购买服务、组织引导、简政放权等方式来寻求政府、市场与社会之间权力和资源的重新平衡。三是在治理重点上，如何有效实现治理体系与治理能力的现代化成为城市社区治理的重点环节，推进社区治理走向法治化、规范化、程序化和科学化成为培育多元主体参与社区治理的关键抉择。四是在治理空间上，社会生活网络化拓宽了城市社区治理的空间，网络化治理逐步取代了传统自上而下垂直管理的网格化社会管理[13]，社区治理的云服务平台建设也日益引起广泛关注。

三、我国城市社区治理面临的现实问题及困境

目前，全国各地的社区治理实践已经取得了重大成果，但毋庸讳言，不同省份的不同地区和同一省份的不同地域在探索城市社区治理的实效上依然存在着较大的差异，承担着社会治理使命的城市社区受传统管理路径和居民素质的影响，在社区治理中也不可避免地存在着这样或那样的问题。（一）社区治理结构不合理，治理行政化倾向依然突出。在社区治理的改革实践过程中，由于国家基层政权及其派出机构依法要求社区（居委会）协助行政，导致了社区的行政化到再行政化的内卷化过程，严重影响了社区建设、管理和服务的全面发展[14]。现有的社区建设与治理架构是从传统街居管理体制承袭而来的，在市、区、街道三级管理层次上，机构设置与权限呈“倒金字塔”型，政府有多少个职能部门，街道和社区就要对口多少类事务，大大降低了街道办事处和基层社区的工作效率。城市社区已经成为基层政府活动的空间，其基本标志为：一是社区空间的行政化，即政府通过行政规划重建城市社区管理单元；二是社区组织的行政化，即政府以行政逻辑改造社区组织结构，形成垂直权力网络；三是社区事务的行政化，即政府以自上而下、层层分解的行政指令管理社区事务。社区的行政化管理体制，制约着社区自主的成长[15]，致使社区行政困境日益突出，主要表现在两个方面：一方面，社区组织职能的行政化，部分社会团体和政府把工作延伸到社区，使得社区居委会真正成了“上面千条线，下面一根针”的针眼，大大小小的事情都要通过这个“针眼”去具体组织落实[16]。街道办事处与居委会本应是指导和被指导、支持帮助和协助的关系，却在行政化的指令下恢复了传统意义上的领导与被领导的关系。另一方面，政府、街道、社区的界限模糊，致使社区行政化，挤压社区的自治空间。现实中，社区居委会既要对社区居民服务，又要对上级政府及街道办事处负责，这种双重角色的困境使得社区的本职工作难以开展，转而执行上级政府职能部门和街道办事处委托给社区的行政工作，使得居民的自治权落空。（二）居民自主参与不积极，治理边缘化困境明显。社区建设与治理的主体是社区成员，他们是社区建设与治理的主要力量和成果的享用者。尽管近年的社区治理日益重视社区居民的参与度，但居民对社区的认同度偏低、参与热情低下等“老大难”问题依旧存在，造成居民参与的主体地位边缘化趋向明显。主要表现在以下三个方面：一是居民的参与意愿不强。已有研究指出，居民对社区的认同感、归属感较弱，这既是经济发展转型、权力格局分裂导致的利益多元化和人际关系疏离化的必然结果，也是社区中主要活跃群体即职业群体对社区共同问题漠视的主要表现[17]。在现实生活中，“事不关己，高高挂起”的思想依然在社区居民群体中广泛存在。大多数居民把社区建设视为政府、街道和居委会的事，依赖心理和领受意识强。仅有的少数参与行为也并非真正意义上的民主参与，更多可能是出于社区的动员而采取的“执行任务”性质的被动参与，真正在民主自愿基础上发展出来的主动社区参与行为寥寥无几。二是居民的参与结构失衡。目前在中国的许多社区中，积极参加社区活动的主要为以下三类人群：一是需要社区平台发挥余热、排除孤寂的老年人群体；二是满怀爱心和热情，需要进行实践学习的中小学生群体；三是需要定期到社区领取低保，与社区存在一种近乎“交换关系”的低保户群体。而能力强、技术高，能够为社区建设提供更为高效的支持和帮助的中青年等社会中坚力量却很少参与到社区治理中来。三是居民的参与层次偏低。城市社区治理的理想模型是将社区建成一种以民主自愿为基础的公共领域。在这种领域中，社区居民能够积极主动地参与到共同关心的社区事务的决策、管理和监督等过程当中。但是目前中国社区治理的现状与这种理想模型的差距依然较大，主要表现在居民的社区参与大多只停留在服从和执行层面上。这类参与的前提往往是决策已经形成，居民参与只是为了支持、配合社区工作，例如听取部署、参加各类活动等，而更加具有民主价值的决策、管理和监督等环节上的社区参与行为相当匮乏。（三）社区社会组织培育缓慢，治理社会化困境凸显。近年来，社区社会组织在我国社区建设与治理中发挥着越来越重要的作用，然而，由于部分社区社会组织缺乏政策扶持、财政支持等，使得现有的社区社会组织建设与参与社区治理还存在以下不足：一是社区社会组织独立性较弱。当前，官办色彩过浓的“准政府”性社会组织大量存在，即使没有官办色彩的，也受到政府行政权力的过度干预，使组织的民间性大打折扣，失去其独立发展的条件，造成“非官非民，官民不分”这种尴尬的状况。这类带有政府行政色彩的社会团体或协会分为三类：一种是按照上级政府部门系统要求，上下对口，由政府有关部门直接或间接组建；一种是由政府职能转变过来，国家定编、定级、拨经费，成为名副其实的“二政府”；一贾志科，罗志华:新时代城市社区治理的现实困境与发展路径种是为了部门职能的行使和安排剩余人员，结合行使职能成立的，其名为“自收自支”单位。二是社区社会组织自身发展能力不强。社区社会组织大多数规模小，职能内容比较单一，且经营成本较高，无法争取到社会捐助，导致其发展举步维艰，只好采取“以会养会”的办法，收取培训费、咨询费等维持生存，造成工作无法正常开展，作用也无从体现。同时，社区社会组织的很多成员是政府的精简人员或离退休人员，管理能力缺乏，结构老化，又没有固定的人才获取渠道，无法吸引专业管理人才。部分社区社会组织还存在着内部制度建设不健全，社会公信力不高，资金筹措和市场开拓能力较弱等问题。三是社区社会组织的发展缺少资金。目前，社区社会组织日常管理及开展活动的资金主要来自政府资助和补贴、服务性收入和接受捐赠。然而在现实中，除了政府资助和补贴，依靠服务性收入和接受捐赠方式来筹集资金的社区自组织运转十分困难。由于我国社区社会组织发展参差不齐，大量因注册登记而造成的身份模糊性的组织，难以取得信任和认同，因此从服务性收入和捐赠角度募集资金难上加难。如何解决资金短缺，有效筹集资金是我国社区社会组织发展的一大难题。此外，社区社会组织在活动场地方面受限，或因面积较小，或因场所不固定，成为困扰社区社会组织开展实际活动的一大难题，直接影响了活动举行的频率和质量。需要指出的是，一些文体娱乐类组织所需活动场地本身就需要足够的活动空间，并且尽量不受环境影响，但实际上，一些老年人为参与主体的组织，其活动场地大多设在露天公共场所，有的借用其他组织或单位场地，这样一来，就只能放弃组织章程规定的定期举办活动，而是等候“时机”举办活动，使得社区社会组织处于更加被动的地位，而这个瓶颈也是靠社区社会组织自身力量难以突破的，还需通过社区规划和政策引导予以解决。

四、社区治理何以可能：新时代城市社区治理的发展路径

当前，城市社区治理需要坚定方向、紧抓机遇，尤其是《关于加强和完善城乡社区治理的意见》这一纲领性文件为我们如何创新城市社区治理体制指明了方向。因此，我们要结合实际，针对城市社区建设与治理中存在的问题来思考解决社区治理问题的对策与方案，为新时代的城市社区治理提供新的发展路径。一是转变社区治理理念，增强共建共治共享意识。观念是行动的先导，明晰政府与社区的关系，树立和强化自治意识，是实现社区自治建设的逻辑起点。要想树立和强化自治意识，必须加强社区自治理论研究和宣传，形成浓厚的舆论氛围。这既是社区自治建设的原动力，也是保持社区自治强大生命力的精神保障。另外，树立自治观念还需实现政府、社会机构、社区、居民观念的转变。从政府层面上来说，要实现从领导到指导、从包办到重心下移、从管理到服务的转变；从社会机构组织层面来说，要从行政化到更加开明的社会化、从支持者到支持者和参与共建者角色共享转变；从社区自治组织来看，要加快实现从顺从到自觉、从依赖到自主、从配角到主体的转变；从社区居民来看，必须推动从“单位人”到“社区人”、从社区建设和治理与己无关到有关、被动参与到主动参与、从不知权利和义务到自觉履行权利和义务的转变。二是倡导社会组织治理，畅通共建共治共享路径。首先，要理顺社会组织与政府间的关系，在实现政企分开、政事分开的基础上，逐渐斩断社区社会组织与政府的依附关系，减少并消除政府对社区中介组织的行政干预和指挥控制，使其真正回归社会，同时要加大政府对社区中介组织在资金、税收等政策上的倾斜力度，积极培育新的社会组织参与城市社区治理。其次，健全立法及内部约束机制，规范社会组织的管理，完善社会组织的微观管理，建立“权、责、利”相结合的经营体制和激励机制。再次，发挥社区居委会对社区组织的引导、组织、协调作用，社区居委会是贯穿于政府、社区社会组织和社区居民之间的“一根线”，一方面要起到沟通和协调的作用，及时沟通和协调好三者之间的信息和要求，另一方面要起到引导、组织、监督和考核的作用，统筹安排好社会组织对社区治理工作的介入，针对不同情况做出不同的侧重。最后，突出社区居民的主体地位，最大限度地释放社区自治的能量，由社区居民对社区中介组织的服务进行评议和考核，以居民的信任和满意度作为对社区中介组织工作评价的最终标准，以此来激励社区中介组织在社区治理中的管理和服务质量的提高和改善，推动社区组织的发展与完善。三是完善社区公共服务供给，打造共建共治共享格局。首先，推广政府购买服务模式，从制度上将政府对社区社会事务购买的经费在各级财政预算中单独列项，并通过转移支付等方式，建立非营利组织发展基金，逐步建立对社区非营利组织资助制度，并将其纳入政府经常性的财政预算，最终实现“政府购买社会劳务”，支付“社会资本”的局面。其次，应用新型横向交叉式的契约治理方法，政府通过政策或项目竞标，以委托人的身份委托社区管理社会公共事务；社区以人的身份履行社区建设的事务性职能，从事社区发展与建设中的社会事务性活动，协调两者之间的关系。最后，建立多方再谈判机制，成立专门的协商组织———社区工作委员会来承担组织再谈判的功能，先由社区工作委员会派出专门的信访员做出调查并公布结果，然后召开听证会、论证会，也可以借鉴和采取更为广泛的方式与方法，诸如大会发言、座谈、专题研讨、公开协商、内部沟通、公开监督等等，由此保证相关主体能够顺畅交流，促进公共服务供给的顺利完成。

五、结语

社区治理作为国家治理的基层逻辑[18]，在新时代的社会治理中正扮演着重要角色。在“共建共治共享”的社会治理格局下，治理的出发点和落脚点都在人民。本研究通过对我国城市社区治理变迁历程及实践经验的梳理，探讨了城市社区治理在新时代面临的现实困境及其可能的发展路径，主要有以下几点发现：第一，城市社区治理是一场持久战，必须重视人民群众的主体性地位。纵观社区治理体制的整个变迁历程，从行政社区的政府主导型治理到社区服务时代的合作型治理，再到社区建设和治理的社区自治型治理，每一阶段治理模式的演变都体现了党和国家坚持以人民为中心的思想。在新形势下，动员全社会人民群众的力量参与到社区治理中来，不仅意味着社会治理理念的变化，也明确了打造共建共治共享的社会治理新格局的发展方向。第二，如何处理政府、社区、社会组织和居民的关系，既是新时代社区治理的重点，也是突破以往传统治理体制的难点。尽管社区制早在20世纪90年代初就已经取代了单位制，但街居制却在改革开放的浪潮中得以保留，并且延续至今。在当前这样一个社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要时期[19]，政府应扮演好引导者角色，社区和社会组织要发挥好服务性作用，居民要增强主人翁意识，共同推进城市社区治理的发展。第三，城市社区治理模式的选择，一方面要积极借鉴各地经验，另一方面要结合当地实际因地制宜进行创新。从20世纪80年代中后期开始，尤其是本世纪初至今的近20年间，全国各地很多城市在根据自身城市属性探索社区治理模式创新过程中形成了各有特色的社区治理模式，如河北省承德市双桥区的“八九一○”工作模式、辽宁省沈阳市沈河区的社区“还权、赋能、归位”工程、安徽省铜陵市铜官山区的“区直管社区”体制等[20]，都遵循了从观察社区到研究社区，从治理社区到善治社区的逻辑进路，解决好新时代城市社区治理的问题与难题。总之，城市社区治理的基础在社区，发展也在社区。在构建共建共治共享社会治理新格局的过程中，“传统性”多一点还是“现代性”多一点，已然不是城市社区治理中最关键的方面。在创新社区治理体制实践中，最主要的是要处理好“摸着石头过河”和“加强顶层设计”的关系，一方面要继续通过理论创新和政策指引去把控社区治理的方向，另一方面也要及时总结推广社区治理实验区的经验，发挥典型示范、以点带面的作用，从而不断从理论和实践层面推动城市社区治理实现新的发展。

作者:贾志科 罗志华 单位:1.河北大学 2.陕西师范大学