科技管理职能定位和体制构建

摘要:探讨了当前我国地方政府在科技管理方面存在的问题，如地方政府科技管理的主题单一化、职能设置不合理、管理机制不健全等，并从当前我国地方政府在科技管理方面面临的国内外形势以及在科技管理方面的职能定位入手，通过借鉴分析浦东、深圳等地科技创新、人才引进、科研支持政策等方面的先进管理经验，提出了通过职能定位和体制再构，构建职能合理、内容全面、导向清晰的科技管理体系的对策，以期能对地方科技管理提供借鉴和帮助。

关键词:地方政府;科技管理;职能定位;体制构建;导向转移

科技创新是经济社会发展的主要增长极，这已成为当今世界各国的共识。建立健全高效合理的科技创新管理体系显得尤为重要，这也是科技创新型国家和科技创新型城市建设的必要条件［1］。我国当前更是把科技创新摆在了经济社会发展全局的核心位置，对科技创新管理体系建设加以安排部署。2015年，国务院印发的《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》中［2］，就对国家科技计划体系进行了重构和明确。科技计划逐步由条块分割转为统筹规划，这标志着我国科技计划体系和科技管理模式进入了新的历史变革时期。在这一新模式下，地方政府如何准确定位自身职能，如何调整部门结构以适应当前新的发展形势，保证自身在科技管理工作中既不“失位”更不“越位”，是摆在各级地方政府面前的一大难题。

一、当前我国地方政府科技管理存在的不足

(一)管理主体单一化。受长期计划经济体制影响，“政府掌握着大量的科学技术资源，拥有制定科技发展战略、科技发展规划、科技发展法规政策以及科技活动投入的绝对权力”［3］，这就使得政府成为科技管理的主要执行者和安排者。这一职能定位，使得政府在科技管理上享有得天独厚的便利条件和权限，使得管理主体单一化。政府对科学技术的管理最为直接的工具就是法律的执行、政策的制定以及行政命令等“权威”管理工具，管理往往是单向型的。单一化的管理主体和“权威”化的管理工具，使得科技事业的发展更多的掺杂着政府意志，使得政府与科技发展主体之间先天的不对等，形成了命令与服从的上下级关系，背离淹没了科技发展的自身规律。市场经济条件下，企业和消费者是市场主体，企业是生产经营主体，消费者是消费需求主体，相互影响、缺一不可。按照现行的治理理论，“国家是一切社会团体的联合体，只是分享权力的各种社会团体中的一个，不是最高的联合体［4］。”因此，政府也仅仅是公共事务多元治理主体中的一个，并不代表全部，与其它治理主体间是平等的关系。科学技术管理作为国家一项公共管理事务，治理主体也呈现多元化，既包括政府、科研单位，也包括企业、个人。当今科技发展面临不确定性和日益复杂化，更多的需要多元主体的密切协作和有效配合，决不能单单依靠政府的单一权威管理。单一权威管理会导致管理的任性和膨胀，将导致管理效率和科技发展主体创新活力的下降。(二)管理职能不合理。1．政府管理部门之间缺乏协调体制目前，我国地方政府涉及科技发展的各个部门之间存在职能交叉重叠的现象。不管是企业还是个人，每申报一项科技研究项目或课题，往往需要在科技局、发改委、工信委等几家部门间来回请示汇报，同质管理、交叉管理现象严重。在建国初期的计划经济体制条件下，部门设置存在条块分割和职能交叉等弊端，导致政府在科技政策制定和执行方面存在协调不足，不仅是部门间缺乏联动，甚至有的部门内部也存在协调联动不和谐等问题，这就使得有限的科技资源无法自由流动和合理配置。由于各个部门管理职能和管理方式不同，会各自从自身职能和工作实际出发［5］，各自制定发展计划和规划，直接从财政机构获得独立预算，致使科技资源出现重复配置、闲置浪费、多头运转等现象，导致有限的科技经费被多头立项、多头管理、多头截留。2．服务型政府理念的缺失当今社会普遍强调精简政府职能，特别是党的以来，政府职能改革力度更是前所未有。但受我国计划经济体制的影响，地方各级政府对科技事业管理习惯于事无具细，具体到每一个科技项目或课题的立项［6］，都由政府科技管理部门进行设置或提出。长期受这种计划思维和"权威性"思想的影响，久而久之地方政府对科技事业管理习惯运用行政命令式管理。各级政府在进行科学技术管理中，习惯性地对科技活动进行全方位、多层次的行政干预管理，将科技活动的具体领域和微观环节全部纳入到自身的“保姆式”管理范围之中。这种管理模式下，不仅效率低、收效甚微，还造成巨大浪费。科技活动应该在一个较为宽松的社会环境中，让各主体发挥自身优势作用，相互协调配合推动科学技术的快速发展。地方政府的过多干预、过多管理，不但没有有效地推动科技发展，还给科技活动主体不同程度带来了不必要的负担。因此，要加快推动科技事业的创新发展，就必须削减政府对科技管理事业的微观管理和行政干预，树立现代服务型政府的理念，将主要精力放在诸如政策制定等宏观管理上，最大限度地弥补市场失灵弊端，为科学技术发展主体创造更多的创新发展空间，为各个科技发展主题提供更为平等自由广泛的平台。3．职能同构严重多数地方政府在科技管理方面，一味按照中央部门机构设置，未形成合理的职责任务分工，导致职能同构现象较为突出。这也使得地方政府的管理职能很大程度上都是延续国家科技部管理职能，地方优势得不到充分有效发挥，不能够很好地体现地方的特点。科技部的职责主要体现在发展战略的制定谋划、科技规划的编制和实施、科技体制和机制的建立和运行、科技经费的预算和使用管理等方面，地方科技管理部门也基本上是按照这一模式设定了职责任务。这就使得国家的战略谋划和地方的实际需求相脱节，国家层面的职责不能很好地满足地方科技发展的需求，受这一需求限制，地方的科技发展特色不能够充分展现，影响地方科技资源的合理配置，最终导致科技资源的浪费。(三)管理机制不健全。一些地方政府在概念上把政府科技管理等同于科研项目的管理，习惯性地通过科技计划项目来推动科技的发展和科学技术的进步，在长期的决策和运作过程中，很少兼顾企业、市场和社会的实际需求。科技管理部门习惯把大量的诸如课题、经费等科技资源分配给各高等院校以及科研机构，没有对企业和社会的需求进行深入的调研和把握，偶尔的应用研究开发也将目标定位于先进的技术指标上，导致研究成果往往与需求脱节，没有形成具有市场竞争力的科技产品和规模化的科技产业［7］。

二、当前形势下我国地方政府在科技管理方面的职能定位

(一)当前我国地方政府在科技管理方面面临的国内外形势。当今时代，各个国家在科学技术创新竞争中的地位决定着各国经济实力和综合国力，科学技术创新已成为当前各级科技部门面临的紧迫任务。1．国际形势“科学技术是第一生产力”，这一论断已成为当今世界的共识。当今世界，国与国之间的竞争，说到底就是科学技术的竞争，科学技术创新是最大推动力［8］。近年来，西方发达资本主义国家经济增长80%以上是通过科学技术进步获得的，科学技术竞争已日益成为国际竞争的制高点。受当前经济全球化的影响，国与国之间的竞争也日益演变为以科技创新为带动的区域间的竞争，区域性科技创新成为地区经济竞争优势的关键性因素［9］。美国自19世纪80年代以来，由于经济整体环境处于低谷状态，各州政府强烈意识到要增强应对环境变化的能力就必须长期投资科技。19世纪80年代初期，美国各州长就自发组建了“技术创新工作组”;到了19世纪80年代中期，又相继组建了州长常设工作委员会，即州际科技委员会。自20世纪90年代幵始，州政府又达成了“联邦—州—工业的紧密联系对于长期经济发展作用是根本性的”一致观念，政府对科技活动的涉入面越来越宽广。如今，美国各州对于科学活动的参与性都大大加强，普遍设立了州的科技主管机构。同时，为了深入加强州和联邦政府之间的合作，美国政府还了“美国第三个世纪的科学、技术和州”的重要报告，并在报告中指出要以州的技术合作项目为标准。随着当今科技的快速发展，美国政府不仅注重与联邦政府的科学技术合作，更是提升州际之间的项目合作关系，进一步增强科技活动的竞争优势［10］。2．国内形势在2006年我国全国科技大会上就提出了自主创新、建设创新型国家的战略，颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020)》中明确提出，到2020年我国将建成创新型国家。为实现科学技术创新发展这一目标，我国的科技管理体制自上而下进行了深刻变革，并取得了显著成绩，这为我国的创新型国家建设奠定了坚实的制度基础。2014年9月，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上提出，要建立公开统一的国家科技管理平台，构建布局合理、功能清晰、具有中国特色的科技计划体系和管理制度。这一创新体系和管理制度，不仅注重强调整体布局，更加强调重点突破，坚持有所为、有所不为，形成了聚焦资源配置、集成攻关的创新管理体制。受这一体制要求影响，必然要强化对地方的科技管理职能定位。上海浦东新区是国家综合配套改革试点区，近年来通过不断挖掘自身潜力来提高科技管理水平，已走出一条特色鲜明的科技自主创新道路。浦东不仅建立了完善的科技政策体系，涉及科技投融资、科技基金、科技认定、财税补贴、科技园区、科技奖励、成果转化、人才队伍、专利资助、综合政策等10多个体系，从1992年设立浦东新区科技发展基金，到2004年设立“慧眼工程”专项资金，到2006年扶持留学生人才创业，到2009年推出企业家创新领导力发展计划专项资金，再到2012年出台知识产权资助政策和科技认定相关政策体系，可谓政策细、内容广;而且，注重科技资助体系的构建，主要包括科技奖励、科普补贴、自主创新示范区、股份制改造资助、知识产权资助、服务平台补贴、高新技术成果转化、科技专项配套、孵化器资助、市场推广、高技术服务业资助等近20个领域的资金;还通过吸引、鼓励外地研发机构向浦东聚集、开展前瞻性专利分析、引导企业开展自主创新、提升企业家创新素质、完善服务环境等政策的落实，积极推动科技发展自主创新［11］。(二)当前地方政府科技管理的职能定位。地方政府的科技管理职能着重应定位在科技政策的制定、运行秩序的维护、创新环境的培养、社会资源的整合等方面，让市场在资源配置中充分发挥其基础性作用，政府发挥好其引导和宏观调控作用，加强要素间的的协作配合，努力实现政府的宏观调控和市场需求间的作用平衡，弥补市场在“失灵状态”下的资源浪费。1．把握政府和市场之间的平衡科技活动的主体特别是投入主体是政府和企业，这就首先要求我们理清政府和企业在科技管理活动中参与的程度。现实生活中提供的科技产品，根据其适用范围可分为单纯公共领域、准公共领域和单纯私人领域科技产品［12］。纯公共领域的科技产品主要是公共投资也就是政府投资生产的，这就要求在决策上，政府要进行公共决策，接受公共监督;管理上，政府要秉持公开、公平、透明。准公共领域的科技产品，如应用研究、战略技术的研究开发主要是为了地区利益和社会公众利益，一般情况下是由政府投资，由于个人或企业也可以从中受益，一些有实力的企业为了局部利益最大化，可能会参与进来共同投资，一方面享受其相应的权益，一方面也为政府分担风险，这种情况下，既需要充分发挥市场的资源调配作用，也需要发挥政府的宏观调控作用。政府不该管的事情，要坚决交给市场去完成。地方政府科技管理部门的职能主要体现在建立制度框架和完善法律法规，来规范、引导、稳定市场发展，并通过提供一些必要的公共产品来弥补市场在“失灵状态”下的供应不足。比如，一些重大的科技项目推进，就需要政府科技部门广泛发动社会要素广泛参与，并02济源职业技术学院学报加强控制。2．妥善处理管理职能的让渡地方政府科技部门应该从管理微观事务中解放出来，将部分职能和社会事务让渡给企业或社会中介组织来从事。从政治学范畴上讲，政府职能包括两方面的内容:一则是统治职能，是根本;一则是管理职能，是基础［13］。让地方政府科技部门让渡的这一部分职能，只能是管理职能，且是管理职能的一部分，能够体现公共性、权威性以及整体性的职能坚决不能让渡。例如，地方科技发展战略和计划的制定，这些是法律法规明文规定必须由政府承担的职能，这部分职能就不能让渡。建设服务型政府，是当今我国政府管理模式转型方向。公共需求的多少是政府服务有效性的衡量指标，建设服务型政府，政府就要从纯粹的管理者，向社会公共产品和公共服务者的角色转变，从单纯的“管理型”向“服务型”转变，面对社会的科技需求，组织协调跨学科、跨部门、跨区域、跨行业的科技合作，更加积极主动地为研究机构、大中专院校、科技企业以及社会民众等各类科技主体提供更加全面优质的服务。3．准确定位科技管理在地方政府管理职能中的地位在地方政府所有管理职能中，特别是公共管理职能中，科学技术的创新管理绝对不能简单地等同于住建、卫生、人社等单一的行业管理，而应等同于诸如城市发展规划、社会发展改革等综合性管理。地方政府的各个职能管理部门，都必须将科学技术创新发展作为本单位、本系统、本行业的重要职责，从行业的长期发展、服务的提档升级、人民群众的日益增长需求出发，从各个层面、各个关口、各个角度引入科学技术创新发展的理念，推动本单位、本系统、本行业的科学技术创新发展。在当前市场经济充分发展的前提下，地方政府科技管理部门理应从具体的项目、具体的论文、具体的活动中解放出来，认真调查研究符合现代市场需求的科技发展规律和发展远景，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用［14］，围绕地方的特色产业和优势资源，着眼于本地方未来的经济发展和社会进步，综合运用行政、政策、奖惩、资金、设备投入等手段，引导社会各类资源特别是地区外的资源向本地区云集，向本地区的科学技术创新发展云集，推动科学技术创新发展，进而服务于经济社会快速发展。

三、当前我国地方政府科技管理职能的体制再构

(一)转变地方政府科技管理的理念。科技管理作为地方政府的一项重要管理职能，不但要具备公共管理职能的普遍适用性，也要具备基于科技管理的独特性。当前，要转变政府的科技管理理念，首当其冲的就是要转变“家长式”、“命令式”行政管理观念，取而代之的是树立“服务性”管理理念。在传统行政管理模式下，地方政府科技管理部门往往存在“唯我独尊”的处优思想，视自身为科技管理的主导者，时常对科技工作进行总纲式、条目式、无缝隙、全方位的管控。实践证明，政府的科技管理只能是宏观上的理论指导，过多的介入不但没有弥补市场的自身缺陷，反而束缚了科学技术自身的创新发展，一定程度上抑制了科学技术的发展进步。由此而言，地方政府科技管理部门应当转变观念，树立服务性理念服务科学发展，一方面要依据市场经济原则，设置地方政府相关科技管理职能，强化对科技管理的宏观调控，积极维护市场机制在科技发展中的作用;另一方面还要积极革除一些职能部门的既得利益，努力为科技工作创新发展营造良好的社会舆论氛围，为科学技术创新发展提供最优质的服务。(二)重新界定地方政府科技管理职能。地方政府行政部门之间是平行关系，彼此不存在隶属关系，但是职能却是相互交叉。党中央审时度势，作出了机构改革的重大决定，避免了地方职能部门因为职能调整“争权夺利”的紧张关系。党的三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》中，就明确规定除国务院办公厅外，国务院组成部门调整为26个，新组建的科学技术部就将原来的科学技术部和国家外国专家局职责整合，“作为国务院组成部门，原来政府行政部门间的交叉重叠职能得到了根本的优化［15］。”新一轮的国务院机构改革的推行，就是对各方面机构职能的优化和规范，自上而下的改革也避免了某一职能部门对职责任务的博弈或争夺，也使得改革后的政府部门职能更加有章可循、更加有法可依，这一举措也避免了某一政府部门的职能扩张，使得政府部门管理职能的重新界定以制度形式保存下来，地方政府科技管理职能的界定也不无例外。(三)实施科技管理的导向转移。政府科技管理职能构建很重要的一个方面就是转变导向，从传统的学术导向转向需求导向。“学术导向”是指在当前科学技术基础上，先提出科学和技术进步的目标，然后通过科技计划项目加以实现。待科学发现和技术发明之后，再将这一科学技术成果应用到经济社会发展当中，即科技成果转化。“需求导向”是指为促进经济社会高质量高速度发展，对科学技术提出现实需求，相关部门按照这一需求，配置科学技术资源，安排科技计划和项目，以市场和社会实际需求引导推动科技研发活动。“需求导向”是科技管理思路的重大转变。以“需求为导向”的地方政府科技管理，不仅要遵循科学技术发展自身规律，又要符合市场经济和社会发展规律，必须找准科学技术发展与经济社会发展的契合点，把“需求导向”的理念贯穿科技管理的各个环节，充分做好需求调研、需求分析和技术选择，统筹各方面的科技力量，推动科学技术的快速发展［16］。(四)突出地方特色。国家层面的科技创新发展战略是立足全局、面向未来的重大战略，具有普遍性，但不完全适应地方科技发展。地方政府在制定科技发展战略时，无论在目标制定、项目规划、重点课题还是资源配置上，都要与当地的经济社会发展规划相适应，依据当地的优势科技资源，制定有针对性的发展规划措施。例如，新乡市通过建设企业研发中心、推进产业集群发展的方式走出了一条适合当地科技发展的新路子。一者不断加大科研投入。统计数据显示，2013年新乡的科技投入占GDP的1．19%，在河南18个地区中位于第2位;2012年科研经费投入30．77亿元，仅次于郑州、洛阳，位居全省第3位。二者不断加强多层次科技研发中心建设。新乡以构建企业研发中心、创新服务体系为重点，先后创建各类企业技术研发中心312家，其中部级23家，省级106家，市级183家。再者注重产业集群发展。新乡积极推动制冷、医疗器械、起重、电池、汽车及零部件等10余个产业集群发展，建立了产业集聚区，特别是制冷、起重、电池产业达到国内领先行列。2013年，该市27个产业集聚区累计实现规模以上工业增加值626．4亿元，占该市规模以上工业的78．5%，增速比该市规模以上工业平均水平高3．8个百分点［17］。地方的科技发展规划，不是国家科技创新发展战略的简单复制，也不是国家法律法规的地方化，而应是满足地方需求的特色战略规划，是能够激励科技创新主体积极参与创新活动、全面发挥科技资源效能的法规和政策规定［18］。(五)建立专门的管理服务机构。推动科学技术创新发展，地方政府不仅要在硬件设施上建立健全服务当地科技发展的专门机构和窗口，还要在软实力上完善人的因素。例如，深圳在科技管理方面除了重视知识产权、创新平台建设、创新科技管理体制机制建设之外，还高度重视实施人才战略。该市通过采取高薪引进、福利性住房、优先解决户口、家属子女随迁等多项优惠措施来吸引和留住人才，先后出台了《关于加强高层次专业队伍人才建设的意见》《关于促进人才优先发展的若干措施》《关于实施人才安居工程的决定》《关于实施引进海外高层次人才“孔雀计划”的意见》《关于完善人才住房制度的若干措施》等一系列人才引进政策，吸引了来自国内外的大批优秀人才。同时还通过校园招聘、人才引进、创新创业、劳务派遣等多种方式引进人才，为未来深圳的科技创新提供了强大的动力支持［19］。而我国的中西部地区，对基层的科技管理不够重视，科技体制改革相对滞后，科技能力相对落后于经济发展，不注重科技人才的培养和引进，导致高科技、高素质人才大量流失。因此，地方科技管理部门，在内部科室、部门的设置上，不能够只讲究与中央和省级部门的对等，而应当与当地科学技术发展规划、经济社会发展重点相适应，突出地方特色，以方便和推动当地科学技术创新发展为根本方向。科技管理部门领导班子以及重点科室、部门负责人的配置，也不能够按照以往的经验，安排某个领域的专家学者或研究人员担当，而应当是熟悉当地经济社会发展状况、有魄力、有经验、有能力的政治家来担当，既能够从宏观角度把握当地科技发展战略规划，又能够从微观角度推动具体科研项目、重点实验在当地落地生根。

四、结语

在当今经济全球化和区域化发展大背景下，地方要提升区域核心竞争能力和竞争优势，不但要依靠自身的绝对优势，更要靠不断提高地方科技创新能力、构建地方的创新体系，才能更好地推动当地经济和社会的快速发展。地方政府科技管理部门只有充分结合本地经济发展的实际状况，在符合国家科学发展战略的要求下，进一步明确科技管理职能定位，不断调整科技管理职能，逐步改革科技管理体制与机制，才能使科技更好地服务于地方经济和社会的发展，从而提高地区经济竞争力。

作者:黄瑞芳 单位:济源职业技术学院