预算绩效管理对策与思考

党的报告深刻指出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”中共中央国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确提出，要“加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。”现代公共财政就是要全面加强预算绩效管理，科学合理地配置公共资源，把有限的财政资金分配好、使用好、管理好。本文通过总结江苏省常熟市多年来在预算绩效管理改革试点工作中取得的成效与发现的问题，提出进一步加强绩效管理的相关建议。

一、常熟市开展预算绩效管理的主要工作

我市作为试点单位推行财政预算绩效管理工作已有10余年，进行了不少有益的探索，也取得了一些积极成效。（一）绩效管理理念不断深入。通过多年的探索，无论是财政部门、预算单位还是社会层面，对财政预算绩效管理的要求都有了一定的了解，绩效管理意识得到增强。以前预算单位都要争预算盘子，花钱不讲究绩效现象普遍，通过实施绩效管理后，预算单位不再简单地争预算盘子，而是认识到绩效目标要与年度工作任务相对应，与预算资金相匹配。预算单位用款讲效益，绩效优先、结果导向的绩效理念不断深化，“花钱要看效果”逐渐成为共识，绩效理念在预算管理中得到体现。（二）绩效管理制度体系初步建立。2013年9月常熟市政府办公室印发《常熟市财政专项资金预算绩效管理暂行办法》，明确了财政专项资金绩效管理的基本原则、主要依据、主要内容、部门职责、基础工作、实施环节、结果应用等各方面的要求、流程和具体工作机制，建立了从预算绩效目标设定、预算执行绩效跟踪、到项目完成实施绩效评价及结果运用整个过程的管理机制，并强调了绩效评价结果的应用。2014年8月常熟市财政局出台《常熟市财政局预算绩效管理内部工作制度》，建立了财政内部各业务科室之间的责任分工机制，进一步优化了绩效管理流程，提高了绩效管理效率。2014年12月常熟市财政局出台《常熟市预算绩效管理委托第三方评价暂行管理办法》，进一步规范了预算绩效管理评价行为，确保了绩效评价的客观公正。2017年3月常熟市财政局出台《常熟市财政支出绩效评价结果应用管理办法》，从与预算安排相结合的应用机制、反馈与整改机制、信息披露制度、问责问效制度等方面，明确具体措施，进一步强化了财政资金绩效的评价管理。（三）绩效目标管理不断完善。绩效目标是实施绩效监控、开展绩效评价的重要基础和依据。对部门上报的绩效目标，财政部门组织专家论证，进一步提高绩效目标的科学合理，努力实现绩效目标与财政资金的有机融合、有效匹配。在预算编制过程中，更加注重绩效目标申报、审核和批复管理，做到绩效目标与预算编制同步上报、同步审核、同步下达。（四）绩效评价方式逐步规范。经过多年探索实践、大胆创新，常熟市绩效评价方法多样、程序规范、评价结果公信力较高。一是绩效评价期间灵活化。以年度财政专项资金开展绩效评价为主，探索以跨年度、项目生命周期为期间的评价方式。绩效评价主体多样化。有部门自评价、财政再评价、委托第三方评价等，同时，大力培育第三方机构积极参与绩效评价工作，组织专题培训和交流学习，提高第三方机构整体业务素质和综合能力。绩效评价程序规范化。初步建立起单位自评、财政部门审核、第三方机构复核、组织专家再评价的规范严谨的工作流程。二是绩效评价方法科学化。综合运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等方法开展绩效评价，提高绩效评价结果的科学性、公信力。（五）绩效评价范围不断扩大。近年来，我市认真贯彻“扩面增量”的总体要求，不断扩大预算绩效管理评价范围，积极开展重点支出绩效评价，努力拓展绩效评价模式，进一步提高绩效管理质量。从管理范围“扩面”来看，2011年开始试点推进绩效目标管理，到2017年实现专项资金和预算主管部门全覆盖，将103个项目（涉及财政资金38.68亿元）纳入预算绩效目标管理范围，绩效管理覆盖面取得了突破性进展。从绩效评价“重点”来看，每年选择几个民生项目由财政部门实施重点专题评价，扩大了绩效管理工作影响力。我市专题评价的绩效评价项目，都兼顾项目的经济效益、社会效益、生态效益，如城市公交政策性补贴、城乡公交低票价补贴专项资金项目，既评价体现公交公司经济效益的票价收入、单位运行成本，又评价体现公交公司社会效益的年客运量、站点线路布局、社会满意度，还要评价体现生态效益的车辆百公里油耗、节能环保排放标准等。

二、当前预算绩效管理中存在的主要问题

尽管我市预算绩效管理取得了一定成效，但与建立现代财政制度的要求和先进地区的做法相比，还有一定差距和问题。（一）对预算绩效管理的重视程度还不够高。从总体看，预算绩效管理全面推开的时间较短，各项建设还不完善，对预算绩效管理的认识和重视程度仍有待提高。从我市情况来看，一方面，受传统思维影响，一些预算部门单位对绩效的认识模糊，更多注重的是争取项目的数量或资金的数额，对项目或资金的绩效还是重视不够。多数部门和单位虽然也有提高绩效的迫切需求，但打破传统管理惯性的内在动力不足。另一方面，由于财政政策、财政工作比较专业，再加上信息公开不够全面、系统，社会公众参与度、政策知晓度比较低。（二）预算绩效评价的指标设置还不够合理。我市尚未建立科学的评价机制、全面的指标体系以及中介机构库、专家库，各项目的指标设置和评分标准不够规范，影响了评价结果的准确性和公正性。比如，现行公交绩效目标分投入、产出、效果和影响力四大目标，实际执行中目标值设置相对偏低，公交企业能轻易完成预期目标，特别是目标设置的侧重点不突出（如公共交通的社会效益等指标），影响评价指标的公正性。（三）预算绩效评价的范围还不够广泛。一方面，虽然实现了专项资金的全覆盖，但目前都以事后评价为主，没有实施对重大投资项目的事前评价。另一方面，目前的绩效评价仅限于项目资金，对公用经费、人员经费等并未实施绩效评价，部分单位公用经费超预算、超序时进度支出问题较多，还有些单位在编外人员的使用和核定上存在分类管理不科学的问题，导致人员经费预算编制不合理。（四）预算绩效评价结果的运用还不够到位。一个项目绩效管理时间跨度三年，第一年在预算编制中编制绩效目标，第二年在预算执行中开展绩效跟踪，第三年在预算结束后开展绩效评价，时间跨度比较长。特别是绩效评价结果往往要到第三年10月份才形成，而此时已启动新一年预算编制，结果运用存在一定难度。有的项目产出效果具有滞后性，需在若干年后才能显现经济效益、社会效益、生态效益，对项目主管单位进行问责依据不够充分。（五）预算绩效管理队伍还不够专业。预算绩效管理工作涉及面广，远远超越财政财务管理范围，每个项目都涉及到项目单位的业务层面，政策性、专业性、技术操作性强，能全面掌握这些知识的人员较少，缺乏专业的预算绩效管理队伍和第三方评价机构，有时只能是“外行评价内行”，影响绩效评价结果的公信力。由于业务总量不大、项目专业性预算管理与会计2019年第1期预算绩效管理强，本地会计师事务所、咨询公司不愿投入过多人力财力从事绩效管理，外地优秀的第三方机构参与的热情度也不高。

三、加强预算绩效管理的对策建议

（一）营造好绩效管理氛围，把住绩效理念关。加强政策宣传和信息公开工作，大力倡导预算绩效管理理念，扩大预算绩效管理的社会影响，让以绩效为导向的用财观念深入人心，讲求绩效的用财风气全面形成。继续将预算绩效管理纳入市委、市政府对各部门年度绩效考核范畴，以引起各部门对预算绩效管理工作的重视，促使预算单位与财政部门形成合力，共同推进预算绩效管理工作。建立健全人大、政府、财政、预算单位在预算绩效管理中的分工协作责任机制，人大履行依法监督职责，政府履行协调考核职责，财政履行组织实施工作，预算单位履行项目的预算绩效管理工作。（二）完善好预算编制管理，把住绩效事前。关进一步细化项目支出的预算编制，提高资金使用效率。部门是预算编制和执行的主体，也是项目管理的主体，编制预算时要有充分、合理的政策依据，重大项目应当要经过科学的可行性论证。根据当年度项目资金预算执行进度结合部门工作计划，按照轻重缓急合理安排资金预算，细化到具体项目，并计划好项目资金使用时间，对开展进度缓慢。不按预算进行的项目适当削减下年度专项资金。根据下年度工作计划于第四季度完成的项目，预算资金可以再于下一个年度安排。（三）健全绩效指标体系，把住绩效基础关借鉴先进地区经验，加快建立完善指标库、专家库、第三方机构库。以指标体系为核心，建立分类的绩效评价指标库，并依托指标库实现财政信息系统的数据交换，从而建立以绩效信息为基础的行业部门数据库，通过数据的积累，进一步制定面向不同行业、各种类型指标的评价标准，逐步建立评价标准库。建立配套的绩效管理辅助数据库，重点建立专家库、第三方机构库。在绩效评价中邀请高校、科研咨询机构、人大代表、政协委员等全程参与评价工作，从决策、制度、执行、效益等层面，充分挖掘评价深度，提高评价的公正性、公信力。（四）开展好绩效评价工作，把住绩效考评关。一是强化项目分类管理，继续按照一般项目、重点项目、专题项目三类方法开展绩效评价。一般项目包括相对稳定的经常性项目、政策性项目，以及资金量较小的一次性项目，以预算单位自评价为主。重点项目包括重大财政资金和重大民生政策项目，在单位自评价基础上，由财政部门组织专家再评价。专题项目主要是社会各界关注的重大项目，委托第三方开展绩效评价。二是加强项目执行跟踪问效，及时处理项目执行中的问题，并将跟踪管理的结果运用到当年项目资金的安排，及时调整项目预算，对绩效评价差的项目取消下年度资金预算，已完成项目建立定期回访或抽查制度，从注重资金投入的管理转向注重支出效果的管理。在开展绩效评价的同时，要建立健全一套科学的长效管理机制，确保项目实施的成果长期发挥效益。三是扩展绩效评价过程和范围，从项目事后评价为主向项目事前评价拓展，尤其是对政府重大投资建设项目探索实施事前评价，由人大、政协组织相关部门和专家进行评审，评价的结果可作为市委、市政府决策的重要依据之一。同时，探索实施将公用经费和人员经费纳入绩效管理范围。（五）落实好绩效结果运用，把住绩效事后关。一是建立与预算安排有机结合机制。对绩效评价结果为优秀且绩效突出的项目进行通报表彰，并对下一年度的同类项目预算优先安排；对于绩效评价结果差的项目要进行通报批评，并对下一年度同类项目预算资金予以调减或取消。二是做好绩效评价结果的反馈整改。预算单位收到财政部门的绩效评价结果反馈后，要认真做好整改工作，并将整改情况反馈给财政部门，强化评价结果的约束性。三是健全绩效问责制度。按照“谁用款、谁负责”的原则，逐步建立健全绩效问责机制，对在预算编制和执行过程中违反国家财政收支管理规定，导致预算绩效管理未达到相关要求、绩效目标未实现且形成财政资金损失浪费的，对预算单位主要负责人和其他直接责任人员进行绩效问责。四是试点公开预算绩效管理信息。财政部门负责公开全市绩效管理工作情况和财政资金绩效评价结果，预算单位公开绩效目标和绩效评价结果，接受社会评议和监督，确保绩效管理工作取得实效。

作者:钱竹青 单位:江苏省常熟市财政局