小型水库管理的实践和思考

摘要:山东省小型水库管理工作起步较早，在理顺管理体制、落实管理人员、管理责任和管护经费等方面取得一定成效。文章结合工作经历和实地调研掌握的情况，介绍了山东省小型水库管理的历史沿革和主要内容，分析了存在的主要问题，并提出对策建议。

关键词:小型水库;管理;山东省

小型水库承担着防洪减灾、保障农村供水和农业灌溉、涵养水源、修复生态等多重功能，是改善乡村生态环境、助推乡村振兴战略实施的重要基础设施。加强小型水库管理，持续发挥工程效益，是改善提升农村群众生产生活条件、确保生命财产安全的重要保障。山东省在小型水库管理方面起步较早，先后开展了小型水库管理体制改革、小型水库管理标准化县创建、小型水库管理体制改革示范县创建等工作，取得了明显的成效。

1山东省小型水库的现状和特点

1.1水库数量多，空间分布广。目前，全省共注册登记小型水库5897座，其中小(1)型水库937座，小(2)型水库4960座，约占全国小型水库数量的7%，在全国排名第四。从分布来看，全省16市均建有小型水库，但大都集中在山丘区，平原区水库相对较少，其中总数列前三位的市分别为烟台1120座、临沂864座、泰安670座。从县级市分布来看，小型水库数量超过200座的县有栖霞220座、招远219座、新泰213座、莒县212座、黄岛(西海岸)203座。1.2建设年代久远，工程标准低。山东省小型水库大部分建于20世纪六七十年代，多属于边勘测、边设计、边施工的“三边”工程，工程质量差，病险隐患多。一直以来是全省防汛保安的重点，也是工程管理的难点。为确保工程运行安全，自2008年以来山东省先后对5605座(含青岛)小型病险水库实施了除险加固，其中3711座列入国家计划，累计总投资55.89亿元，水库面貌和运行状况得到明显改观。1.3管理主体多元，管护严重滞后。据统计，全省县级水行政主管部门直管的水库有85座，国有企业、民营企业和其他行业管理的水库82座，乡镇管理的水库1760座，村集体管理的水库3970座。从以上数据可以看出，全省67%的小型水库都由村集体负责管理，无论是管理经费还是专业管护人员，村集体都难以给予有效保障，是造成小型水库面貌差、管理滞后、积病成险的重要原因。1.4地位重要，综合效益显著山东省小型水库总库容38.1亿m3，兴利库容21.6亿m3，是山东水网体系和局域防洪体系的重要组成部分，在防洪保安方面具有举足轻重的作用。同时，小型水库作为优化配置水资源的基础工程，在应对干旱、保障农业灌溉、解决山区群众饮水困难、保护生态环境等方面都发挥着重要作用，是推动乡村振兴战略实施的重要支撑和保障。

2山东省小型水库管理的历史沿革

2011年，山东省人民政府颁布实施《山东省小型水库管理办法》(山东省人民政府令242号)，是全国第一部专门关于小型水库管理的省级地方性法规。2014年，结合国家开展的小型水利工程管理体制改革，山东省将安全压力较大的山丘区小型水库作为改革重点，正式启动小型水库管理体制改革工作。省水利厅、省财政厅联合印发《山东省小型水库管理体制改革试点县实施方案》《山东省小型水库管理体制改革试点县绩效考核标准》，选取章丘、沂源等12个县(市、区)作为试点，先期开展改革工作。2015年，完成了12个省级改革试点县的考核评估。水利部在莒县召开全国深化小型水利工程管理体制改革工作现场会。2016年，进一步扩大改革范围，省水利厅、省财政厅联合印发《关于进一步深化小型水库管理体制改革切实加强小型水库管理的意见》，启动开展小型水库管理标准化县创建活动，配套印发《山东省小型水库管理考核标准》和《山东省小型水库管理标准化县考核验收办法》。2017年，小型水库管理体制改革工作在全省全面推开，改革县总数达到50个。沂源、招远、荣成等9个县(市、区)通过小型水库管理标准化县省级验收。2018年，改革县总数达到72个，小型水库管理标准化县总数达到12个。2019年，全省小型水库管理体制改革工作全部完成，涉及94个改革县。按照水利部开展深化小型水库管理体制改革示范县创建活动要求，在全省开展了示范县创建工作，对22个县进行了考核评估。3山东省小型水库管理的目标和主要内容3.1主要目标。山东省小型水库管理的核心和第一要务是确保安全，必须将工程安全运行放在首要位置，通过明晰工程产权，落实管护主体和责任，明确经费渠道等方式，建立健全科学的管理体制和良性运行机制，探索市场化、社会化和专业化的工程管理模式，确保工程效益充分发挥、让社会受益、让群众受益。3.2主要内容。3.2.1明晰工程产权和管护范围。在充分考虑工程管理现状的基础上，山东省重点结合工程投资构成、历史运行状况、权限隶属关系等多个方面，对小型水库产权进行明确和落实。县级人民政府负责对产权进行界定，明确水库主要功能和管理保护范围，明确产权所有者的权利与义务。3.2.2明确管护主体和安全管理责任。山东省规定县属小型水库，由县级水行政主管部门或其指定的相关部门作为水库管护主体;乡镇(街道)、农村集体经济组织所属的小型水库，由乡镇(街道)水利站作为管护主体;非水利行业所属的国有小型水库，由其主管部门确定管护主体;个人、企业单位投资并拥有产权的小型水库，由产权所有者作为管护主体。3.2.3落实管护经费和管理人员。管护经费方面，山东省采取省级财政以奖代补、定额补助方式，市和县按照不低于省级比例落实管护经费。小(1)型水库每年每座不少于3万元，小(2)型水库每年每座不少于1.5万元。其中，小(1)型水库专职管理人员聘用经费不少于每年每座1万元，小(2)型水库专职管理人员聘用经费不少于每年每座0.5万元。管理人员方面，要求小(1)型水库专职管理人员不少于2人;小(2)型水库专职管理人员不少于1人。3.2.4探索建立新型管护模式。针对小型水库工程特点，按照所有权、管理权和经营权适度分离的原则，鼓励各地因地制宜地采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护模式，保证工程管护效果。

4存在的主要问题及对策建议

4.1管护经费投入严重不足。小型水库公益属性较强，自身并没有造血能力，运行管护主要依靠财政投入。涉农资金整合前，小型水库管理体制改革补助资金都专项用于小型水库管理，但也仅仅是初步满足有人兼职管护和工程简单维护的最低需求，与工程维修养护60和保障安全运行的需要相比尚有很大缺口。涉农资金整合后，部分市、县对小型水库运行管护资金保障不到位，甚至有的地方小型水库管护补助经费至今尚未落实。有的只是为了完成改革任务落实了年度经费，但未建立长效的经费保障机制，容易使本已除险加固的工程，因运行管护不到位导致隐患问题反复发生，存在小隐患变大隐患的风险。对策建议:进一步提高认识，加强与政府主要领导、分管领导以及财政部门的汇报沟通，提高其重视程度，将小型水库运行管理与维修养护经费列入财政预算，并纳入涉农资金约束性指标，确保专款专用，以此带动各级投入，解决水库管理经费短缺问题。4.2管理体制不健全。管理机构方面，绝大部分乡镇或村集体管理的水库都没有专门的管理单位，主要依托乡镇水利站实施管理和业务指导，人员力量较为薄弱。加之本轮机构改革中，多数乡镇水利站被撤销合并，专业管理人员缺乏，基层水利服务管理“最后一公里”问题变得较为突出，工程管理存在滑坡倒退的隐患。对策建议:开展水库专职管理人员选聘，加强业务培训，积极推行以政府购买服务的方式实施物业化管理，探索新型管护模式。如实行“以大代小”模式，委托大中型水库代管附近小型水库，由财政资金给予补助，大中型水库一并负责代管小型水库的维修养护和日常管护。实行集中管理模式，按照区域、流域对多个小型水库实行集中管理，日常维护通过购买服务实行物业化管理。4.3管护主体责任缺失。在管护责任主体定位方面，个别乡镇政府存在重视程度不够的问题，甚至认为小型水库管理是县水利部门的事，上级暗访检查发现的问题也应由水利部门整改，导致管理主体定位失误，县级监管部门变成了管理责任主体，管理责任缺位，工作开展比较被动。对策建议:提高县政府主要领导对小型水库管理工作的重视程度。建立严格的督导考核机制，将小型水库管理纳入到河长制湖长制工作范畴，充分利用河长制湖长制管理平台，将考核结果与相关奖惩措施挂钩。4.4管理能力建设有待加强。有的地方水库大坝安全责任人和防汛责任人对应承担的任务和履行的职责不清楚，一些水库管护人员选聘不规范，部分水库的专职管理人员为乡镇正式职工或村两委成员，难以确保日常管护履职到位。水库管理责任人和一线管护人员培训不到位，集中培训多，现场教学少，培训内容的吸引力不强、效果不明显。管护人员流动性强，变换频繁，对新选取的人员培训不够及时。对策建议:加强对水库管理责任人履职能力的检查和考核。严格管护人员选聘，按规定签订劳务合同或协议，明确双方权利和义务。省级制定培训大纲，各地结合实际编制简单明了、通俗易懂、内容齐全的培训教材，综合采取课堂教学、现场实践、远程教学、经验交流等多种形式进行培训，提高各级管理人员和一线管护人员的业务能力和技能水平。4.5承包租赁不规范。由于历史原因，有些村集体将小型水库对外承包进行渔业养殖，但承包年限、承包费用、承包责任确定等方面不合理、不规范。部分小型水库承包人片面追求经济效益，有的大量投放饵料、私设子堰或拦鱼围网、私自堵塞放水洞，不接受水库管理人员管理，不服从防洪灌溉调度等，导致部分水库水体水质较差，甚至争水现象严重，水库的防洪安全、灌溉效益难以得到有效保障。对策建议:全面规范水库经营活动，从严规范水库承包租赁，原则上小型水库不再对外承包经营，对暂时存在困难的，要在符合法律法规的前提下，统筹考虑防洪灌溉、水资源保护等多方面情况，重新签订新的承包租赁合同，合同期限不宜过长。结合河长湖长巡河巡湖和“四不两直”暗访调研工作，加大小型水库运行管理监督检查力度，对发现的违法违规问题及时处理，并定期通报，情节严重的依据《山东省小型水库管理办法》等法律法规进行严厉处罚。4.6管理设施损毁或缺失严重。山东省小型水库先天不足，后期除险加固受资金限制，建设标准低，加固不彻底，加之日常维修养护投入不足，缺乏有效管理，一些水库坝前坝后杂草丛生，排水沟堵塞，放水洞起闭设施维护不到位甚至损坏，个别水库还存在水毁，整体面貌较差。同时，管理设施缺项，据统计目前约40%的小型水库没有管理用房，50%的水库缺少雨水情监测系统(已建成的故障率较高，应用效果一般)，60%的水库未完成划界工作，大部分水库缺乏安全监测设施，部分水库防汛道路不通，这些问题严重影响了工程安全度汛，也不符合水利部《小型水库安全运行监督检查办法》中确定的管理标准要求。对策建议:全面摸清小型水库现状，逐库分析研究，对不符合条件的小型水库按照《水库降等与报废管理办法》《水库降等与报废标准》(SL605—2013)的相关要求实行降等报废。对存在险情、管理设施、监测设施等缺失损坏的，充分利用除险加固、维修养护等项目经费弥补工程短板，尽快改善小型水库工程面貌，提高管理水平。4.7管理制度、预案管理等不规范。管理制度缺少针对性和实用性，照搬明显，印发形式不规范、不正式。调度运用方案和安全管理应急预案的针对性和可操作性不强，复制抄录雷同情况较多，甚至不符合水库实际情况。大多数水库都只编制了汛期调度运用计划(或方案)，未编制水库调度运用方案。部分水库调度方案和应急预案的批复程序不规范、不正式，甚至有的水库未经批复。对策建议:结合水库管理实际，制定各项管理制度，确保实用管用。按照相关规范要求，编制水库调度运用方案和安全管理应急预案，各类处置措施要具备实用性和可操作性，调度运用方案要经水库主管部门(或水利局)批复，应急预案要按管理权限由乡镇政府或县级政府(或授权委托相关部门)进行批复。4.8部分地区绩效考核流于形式。各地虽然都制定了考核办法，明确了考核标准，但实际考核中仍然存在“一团和气”“补助资金平均发放”的现象，考核的震慑力不强，动真碰硬的工作力度不够大，措施不够多、不够严、不够细。对策建议:结合管理实际，细化、实化、量化考核标准，严格考核的组织实施，严肃考核纪律，坚决做到公平公开公正考核。对考核中问题较多的水库，采取扣发薪酬、辞退等方式，严肃追究水库管理员的责任，确保各项管理要求能够落到实处。4.9维修养护项目实施不规范。部分地区无维修养护年度计划，有的地方水库维修养护实施方案内容不全面，缺少工程存在问题、实施内容、工程量、投资明细等关键要素，方案的质量不高。有的地方维修养护方案未经批复，程序不规范。对策建议:定期对辖区内水库进行问题排查，全面掌握管理现状，按要求编制维修养护计划，并报县级水行政主管部门批复后，按照规定程序组织实施，保证项目实施质量。4.10档案管理不规范。未按照“一库一档”要求，建立水库管理档案，档案内容存在不齐全、不完整的情况。对策建议:建立“一库一档”，并在县或乡进行集中存放。档案内容要包含工程技术档案、除险加固档案、日常管理档案、维修养护档案、工作考核档案等，做到档案资料真实完整、便于查找。

5结语

小型水库管理是一项长期性任务，事关工程安危，事关人民群众生命财产安全，各级必须要高度重视，切实担负起职责和使命，以对党对人民高度负责的精神，认真抓好各项工作落实，久久为功，确保小型水库长治久安，最大限度发挥工程的综合效益。

参考文献:

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［3］王乐强，张联洲，孙雪琪.临沭县小型水库管理体制改革探索与实践［J］.山东水利，2019(6):42-43.

作者:刘琳 单位:山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心