法治与社会管理创新论文

一、法治作为社会管理创新基本手段的丰富内涵

王利明先生从法治是人们幸福生活的保障,法治使人们自由、有尊严地生活,法治社会使人们具有安全感,法治能够给社会带来公平正义等方面阐述了作为一种生活方式的法治。[4]党的十五大提出了依法治国方略,建设社会主义法治国家是我们的目标追求,这种目标已被我国宪法所确认。当前,随着社会建设的深入开展,党中央又审时度势地提出加强和创新社会管理的重大战略举措,法治与创新社会管理的关系便成为人们关注的焦点,这种关注不但是法治理论的延伸,也是社会管理创新实际的需要。党的十八大报告指出“法治是治国理政的基本方式”,“要围绕构建中国特色社会主义管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。显然,法治成为保障社会管理体制创新的重要举措。重大的社会管理创新是法治基础上的社会管理创新,因此,管理社会最先进、最可靠的方法应该是法治,而不是其他。tl]

二、法治背景下的社会管理创新

毫无疑问,法治国家建设是我国写人宪法的目标追求,任何阶段性的经济社会建设都要服从并服务于法治国家建设大的背景。按照法治国家的建设要求,法治国家应该是有限政府、公民社会、社会自治、依法为治等要素的综合体。在法治国家不存在单一的管理主体和管理客体,而是社会各种管理主体在法律规定的范围内相互制约、相互协作的过程,法治背景下的社会秩序应该是治理的结果。因此,法治背景下的社会管理创新应该凸显治理的理念:第一,管理是传统社会的治理模式,在传统的社会管理下,政府是社会管理的主体,人民是被管理的对象,而这种管理模式是我们要打破和修正的。第二,我国本是以行政权力管理国家事务并具有悠久历史传统的国家,创新社会管理就是要打破这种旧的管理模式。第三,在社会管理的表达中,需进一步厘清社会管理的主体、客体和内容,重视对政府和权力的限制与社会组织在社会管理中的作用,重视人民群众的创造力。第四,在社会管理创新的表达中,应凸显法治作为社会最大共识的基础作用。总之,创新社会管理贵在“新”字,但这个“新”是符合法治精神和客观实际的创造,是能够真正给广大人民群众带来利益的创新举措。在当前的社会管理创新中,更应该强调依法创新,使社会管理创新不致偏离法治的轨道。

三、社会管理创新一限权还是治民

从打造服务型政府的角度看,限制政府权力、制止行政权力扩张是社会管理创新的应有之义,但社会管理创新也有可能导致行政权力的扩张,使限权变为扩权,因此,有必要进一步厘清社会管理的主体、客体和内容。建设法治国家是我国宪法所确立的有中国特色社会主义的奋斗目标,社会建设和创新社会管理自然要在法治国家建设的大背景下展开,社会建设和创新社会管理既是对原有机制体制的进一步发展,也是对现实社会矛盾的应对,创新社会管理所要达到的目标是以法治为基础,形成新的管理理念和管理体系,是一场涉及管理主体、客体、内容的深刻变化。所谓社会管理,一般是指“管理主体在法律法规政策框架下,通过各种方式对社会各个领域各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”。⑴管理主体是社会管理的实施者,同志在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上的讲话中明确指出,要“进一步加强和完善社会管理格局,切实加强党的领导,强化政府社会管理职能,强化各类企事业单位社会管理和服务职责,引导各类社会组织加强自身建设,增加服务社会能力,支持人民团体参与社会管理和公共服务,发挥群众参与社会管理的基础作用”。同志的讲话,明确指出社会管理的主体包括党委、政府、企事业单位、社会组织、人民团体、人民群众。客体是存在于主体外客观存在的事物,是与主体相对应的客观存在。在社会管理关系中,客体是指客观存在的社会事实,包括社会生活、社会事务、社会关系,几乎涵盖社会生活的各个方面。社会管理的内容纷繁复杂,内容形式多样,它主要表现为各管理主体在法律规定的范围内组织、管理社会生活的过程,是社会管理主体工作的具体展开。总之,从建设法治国家的角度看,建设法治政府、服务型政府,发挥社会组织、企事业单位、人民群众在社会管理中的作用是创新社会管理的重要内容,加强和创新社会管理不是为行政权的扩张造势,而是要在限制政府权力、增加政府服务功能、培育社会主体的自治能力等方面有新的突破。

四、社会管理创新中的社会权力一培育与规制

发挥社会组织在社会管理与服务中的作用,是创新社会管理体制的重大突破。当前,我国社会组织众多,但自治能力低、服务功能差,培育并发展社会组织是当前社会建设的重要任务。据统计,截止到2011年底,我国共有社会组织45.75万个,数量多但普遍发育不良,发展社会组织的瓶颈仍然存在,特别在思想认识上,对社会组织的认识还存在较大的偏差。与社会组织成立相伴而生的是社会权力,培育和发展社会组织,对社会权力的认识与定位是必须要首先解决的问题。按照组织社会学的一般理论,社会组织的成长与发展必然伴随着社会权力的出现,而社会权力对政府的行政权力会形成某种掣肘,甚至有时会危及政府的统治,这是历朝历代政府对社会组织抱有深深芥蒂的重要原因。所以,对社会组织的培育并不仅仅是建立组织这样简单,其实质是如何对待社会权力的问题。社会权力顾名思义是相对于国家和政府的权力,这种权力“既存在于一个国家内部,也存在于全球。它们不仅与一定的共同体或组织相联系,也与一定的意识形态、价值规范或现实利益相联系”。[1]社会权力存在的理论预设是黑格尔的政治国家与市民社会的两分理论,但社会生活是纷繁复杂的,社会权力的表现也具有多样性,“它有时是国家权力的延伸,有时与国家权力形成对抗,有时又处于国家权力之外”。[2]社会权力不但表现为政治权力,也表现为经济权力、文化权力、道德权力、宗教权力甚至司法权力(所谓民间法)。所以,对社会组织、社会权力不但有一个培育发展的问题,也有一个如何规范社会组织、制约社会权力的问题。综观中国历史,在如何对待社会组织与社会权力的问题上一直以来都是以打压、提防为主,社会的治乱兴衰也与社会组织及其权力的扩张与收缩有密切关系。社会组织与社会权力存在的土壤是什么?这是我们发展培育社会组织必须要明确的问题。从西方资本主义国家的发展历史看,我们认为,只有在法治的背景下,社会组织与社会权力的存在才是可预的,所以“社会权力的存立基础或载体是法治社会”[1]。同时,法治社会是社会权力的载体也蕴含着社会组织与社会权力的存在不是无序的,社会权力也应受到相应的约束,只不过这种约束与制约是在法治背景下的行为。

五、社会管理创新中公民意识和公民素质的培养

在当下的社会建设以及社会管理创新的实践中,人们往往将注意力集中到与民生有关的问题以及制度建设与法制的完善上,而忽略了对社会建设与社会管理的主体——人的关注。经典作家曾说过,社会的任何问题实际上都是人的问题,在物质条件不可能完全充裕和满足的情况下,人的素质对社会秩序的建构就有了非常重要的意义。“一切科学总是或多或少地和人性有些联系,任何科学不论似乎与人性离得多远,它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。”[2]在社会建设中社会保障、制度法规建设固然很重要,但如果人的素质特别是公民意识如果缺失,社会保障建设往往会演化为各方利益的逐利场,制度与法规也会成为逐利的工具而逐渐形式化,在缺少宽容与理解的情况下,社会建设的成果不但会被解构,而且也会成为社会秩序不稳定的新的源头。我们之所以在社会建设特别是创新社会管理中提出人的素质问题,是基于以下考量:第一,物质条件的有限性与人的欲望的无限性之间存在矛盾。按照马斯洛的需求层次论,人的基本生存问题的解决并不意味着人的极大满足,新的需求以及这种需求所导致的不平衡感和压迫感丝毫不亚于生存的压力。第二,人的理性的局限性与社会生活的复杂性之间存在矛盾。法制不可能穷尽所有的社会生活,公民的道德素质、公民的责任意识和权利观念是解决社会问题、维系社会稳定的基础。第三,社会建设、法制建设与法制运行,都需要人去推动,离开了人,所有的制度、法律都是一纸空文,这也是中国古代所说的“徒法不足以自行”的原因。所以,人的素质在社会管理中发挥着重要的作用,在加强与创新社会管理中不能只见“建设”不见“人”。培养具有法治意识的公民,是创新社会管理取得成功的关键。第四,公民性是人性的最大公约数,培育公民意识就是在培养社会秩序的底线和基础。人是有多重属性的社会存在,除公民性外,自然属性和文化属性都是构成人性的重要元素,千差万别的自然性和文化性只有在法治社会中才能达成共识,进而形成人的公民属性。所以,公民素质和公民意识的培养不但是民族国家建构的重要内容,也是社会稳定与和谐的基础。因此,在社会管理创新中,不仅要注重对人的自然属性(如物质欲望)以及文化属性(如民族性、地域性)的调动与培育,还要注重对人的公民意识的培养,只有这样,才能进一步实现社会的稳定与和谐。

作者:李保平单位:宁夏社科院