国外公共管理创新的目标

作者：肖瑶黄江松单位：中国人民大学工商管理学院首都社会经济发展研究所

一、整体型政府产生的背景

20世纪70年代末以来，始创于英国继而在英联邦国家全面推行的公共管理改革运动成为全球公共管理改革的源头。上世纪90年代初美国在此基础上进行的政府再造，推动了全球公共管理改革的进一步发展，乃至形成所谓的全球性新公共管理运动。新公共管理运动试图改变政府传统的运作方式，以减少管制、增加竞争、引进企业管理理念为手段，以提高政府管理效率、转变政府职能、减少公共支出为目标，打造“竞争性政府”。这场运动在为各国带来新的行政文化、提高行政效率的同时，逐渐暴露出了许多问题。其中最主要的问题之一是政府部门之间缺乏合作与协调，政府管理碎片化，部门滋长了自我中心主义。具体表现是：

1、政府部门的功能分化造成各个部门在单一年度预算限制下运作，各部门不进行长远规划。

2、政府管理过于注重治疗而忽视预防。比如说，有学者认为，除了教育，英国政府提供的公共服务都是治疗性的，而非预防性的，即等到问题已经出现，政府才介入。

3、政府各个部门考虑更多的是本部门的利益，基本上是对本部门和上级负责，而不是对基层民众或服务对象负责。尽管各自分内工作尽职尽责，但最终往往偏离总体目标和总体利益。

4、政府部门大多从自身角度出发，在相对狭窄的管理范围内制订规划和政策，以封闭的程序进行决策，政府工作缺乏总体规划。为了改变新公共管理运动带来的愈来愈严重的政府管理碎片化状态，英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的国家纷纷采取了协作和整合的战略，提出建设整体型政府（在英国先被冠之以“协同政府”，后来称作“整体型政府”）。整体型政府的产生不仅仅是对新公共管理改革中公共部门结构性分化改革的回调，也受到外部环境的影响。从世界范围来看，安全问题越来越突出，各种危机事件对公共部门的改革产生了重要的影响。其中，恐怖主义的威胁使人们越来越重视政府各部门之间的信息共享，以避免政策的相互抵触。应对海啸、飓风、地震等自然灾害和大范围的流行病要求政府的联系越来越紧密。另外，信息和通讯技术的发展降低了横向沟通与协调的成本；受消费者主义的影响，公民希望政府提供高水平的公共服务；学术界的关注焦点逐渐从原子化的模式转向注重整体的分析。这些因素促成了整体型政府理论的产生及实践的发展。

二、整体型政府的内涵

英国学者培利希克斯于1997年出版了著作《整体型政府》。这本书一上市就得到英国新一届工党政府的肯定，成为政府官员广泛阅读的著作。培利希克斯认为，整体型政府是超越政府层级、部门功能分工的鸿沟，以解决人民的问题、为人民提供整合性服务为核心的政府，是关照全体、预防性、整合性、改变文化、结果取向的政府。1997年英国新一届工党政府上台后提出了“协同政府”的概念。协同政府意味着通过横向与纵向的协调，消除政策相互抵触的状况，有效利用稀缺资源，使这一政策领域的不同利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而不是相互分离的服务。澳大利亚给“整体型政府”下的定义是：“整体型政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的，也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。”培利希克斯对传统政府管理模式、新公共管理改革下的管理模式、整体型政府模式从管理理念、运作原则、组织形态等方面进行了系统比较（见表1）。综合各国对于整体型政府的构想和实践，笔者认为，整体型政府具有以下特点：

1、整体型政府是对新公共管理基本模式即按照功能划分政府部门的调整，而非根本性的变革。公共政策目标的实现，既不靠相互隔离的政府部门，也不靠设立新的“超级部门”，而是在不取消部门专业化分工的前提下实行跨部门合作。

2、整体型政府的目标是为民众提供整合性的服务，而不是让民众为了解决一个问题而奔波于各个政府部门。为了解决人民的生活问题，不但要靠各个部门各自的努力，更需要政府各部门协同的努力，因此必须要有政府的整合型运作。

3、整体型政府的路径是全方位的合作。合作内容非常广泛，从目标设定到具体操作、从组织结构到文化整合、从政府内部到政府外部无所不包。汤姆•林认为英国的“协同政府”体现在“内外上下”四个方面。“内”即通过新的组织文化、信息管理、人员培训等途径实现组织内部的合作；“外”即通过领导权的分享、捆绑式预算、项目组等途径实现组织之间的合作；“上”指目标设定的由上而下以及对上的责任承担；“下”指以满足顾客需要为服务宗旨以及让服务对象介入服务过程。

三、构建整体型政府的三大基础

为了建设整体型政府，培利希克斯认为，必须进行三项改革，即运用信息技术形成网上治理模式、建立整体型政府组织结构、建设主动型公务员队伍，以构建整体型政府所需要的科技基础、组织基础和人员基础（见图1）。

1、运用信息技术形成网上治理模式

电子化政府经过三个发展阶段。首先是政府使用计算机处理日常工作的阶段，通过运用信息技术增加办公自动化程度，提高政府工作效率，这一阶段的政府称为电脑化政府。随着网络的出现和普及，电子化政府进入第二个阶段。各个国家的各级政府，都积极设置自己的网站，通过网络向民众提供更多本部门的信息和服务，使得政府网站成为政府服务的最佳窗口。此时的电子化政府是以各部门的独立管辖权做为发展的基础，对于一般不充分了解政府部门运作规律和体系的民众而言，仍然不是非常方便的沟通渠道。所以，这一阶段的电子化政府称为以网络为基础的互相不连接的政府。随着网络科技的高速发展以及计算机软硬件价格的不断降低，政府的网站连接更加便利，能够建立畅通无阻的层层连接。这个阶段，政府的电子化改革要在网络技术的基础上，进行三种类型的整合：不同政府层级的整合，不同部门的整合，不同政府网站的整合。这三种类型的整合最后将实现整合成为一个单一的政府入口网站的目标，使民众只要进入这个单一的网站就可以寻求解决他们碰到的任何问题，并接受政府提供的相应服务。这就是电子化政府的第三个阶段，即以网络为基础的整体政府。在网上治理模式的冲击下，政府的行政业务和程序将彻底透明化，不仅民众可以更快速、方便、低成本地了解政府信息、获取政府提供的服务，而且政府的内部运作也能免于传统行政所导致的腐败和不作为。

2、建立整体型政府组织结构

在既有的功能性部门分工基础上进行政府运作的整合，采取有效策略进行横向的整合，即增加协调的组织机制。在英国，为构建整体型政府组织结构，由首相或内阁建立新的跨部门组织以加强政府部门的合作。增设的跨部门组织有两类，一类是为了某一特殊的政策问题而专门成立的非常设机构，其成员来自不同部门。布莱尔政府迈向整体政府的第一步是1997年成立“社会排斥小组”。“社会排斥小组”的任务是综合处理诸如无家可归者及少女怀孕等需要跨越传统的部门边界来统一解决的棘手问题。另一类是从事战略决策研究的组织，以保证政府决策具有统一性、战略性。如，布莱尔成立的“政策中心”直接隶属首相办公室，它对政府制订的所有政策都有权进行独立的分析研究；“绩效与创新小组”直接向首相提供跨部门的中长期公共政策报告，目的是促进政府决策与目标的实现；“管理与政策研究中心”、“战略合作中心”、“中央秘书局”等机构都具有相似的功能。整体型政府的组织结构和运作，具有以下特点：1)政府组织运作的核心以功能性分工的部门运作为主体，但同时融入跨部门的定期及不定期、正式及非正式整合机制。2)增加信息部、人力资源部、策划部等跨部门整合单位，和原来的功能性分工部门结构形成同心圆的整体型组织，以强化沟通效果。3)以预算管制和行政目标管理为核心，定期评审政府业务整合的程度。4)以信息科技的制度化设计，建立政府业务整合的系统。5)各部门的业务应该和其他政府部门、其他层级政府、服务的对象、非营利组织、国际性组织和团体，进行有效的连接，以便于咨询和磋商。整体型政府组织的结构和运作与传统行政组织的不同，在于它不但要依法完成功能性分工的业务需求，更要从解决人民生活事件的角度出发，将政府业务整合的核心观念变为内建的机制。

3、建设主动型公务员队伍

为了实现整体型政府的运作目标，必须由高度依存、互相信任、富有合作意识的主动型公务员体系来完成政府的公共事务。建设主动型公务员队伍，首先是培育共同的执政理念，进行组织运作价值的整合。西方国家普遍认为，在公务员队伍中塑造共同的文化、培育共同的伦理精神和价值体系，是进行跨部门合作的前提条件。澳大利亚总理内阁部大臣皮特•谢哥德认为，所有政府部门都应该通过独一无二的行政理念联系在一起。澳大利亚管理顾问委员会2004年的报告———《把政府联结起来:整体型政府对澳大利亚面临的主要挑战的回应》指出要建立支持澳大利亚公共部门的文化，以“一起工作”为口号，形成相应的价值和行为准则来推进整体型政府的实施。

其次，进行公务员薪酬改革。合理的薪酬制度产生的奖优惩劣效果，有助于在公务员队伍形成良性竞争，激励卓越的公务员行为。英国从1996年开始，不论是高级公务员还是一般公务员，都已采用以绩效定薪酬的制度，废除了传统的职务等级和薪酬等级。新工党政府在“协同政府”框架下，继续进行薪酬改革。一是确立和完善以结果导向的绩效评估体系，改变以往目标与薪酬缺乏联系的现象；二是简化工资评价框架，给予地方管理者在制定薪酬标准上更大的灵活性，改变职位与职能隔离的现象。

第三，创建学习型组织。学习型组织管理是一场深刻的管理学革命，它将组织看作是一个生态体系，强调系统思考和组织学习，通过培养个人、团体和组织整体的学习能力，来实现自身的变革，以适应外界环境变化的要求。创建学习型组织，就是要加大公务员培训和发展方面的投入。英国1999年6月成立了集研究、培训、咨询于一体的管理与政策研究中心（CMPS），专门负责高级公务员的培训。创建学习型组织，还要打破官僚制对公务员尤其是一线执行人员创新能力的束缚，鼓励人才创新。

四、结语

整体型政府理论和实践对于英国工党保持和巩固执政地位功不可没。但是受制于各国、各地区的发展程度和历史文化背景的差异，整体型政府理论在不同国家、地区的适用性和发挥作用的程度也必然存在较大差异，并不是在任何时候、任何地区都适用的万能药。不同政府在引入这一理论之前必须经过仔细的考虑并对所需成本进行认真分析。而且，整体型政府理论在实践中还存在一些问题，如责任问题便是其中的焦点问题，它需要解决一个关键问题，就是如何一方面采取统一行动、共同的标准和共享的组织体系，另一方面又要求各个部门为纵向的责任体系负责。