危险废物监管实践分析

【摘要】十三五期间国家对危险废物管理达到前所未有的重视程度，我国总体的危废规范化管理水平得到明显提升，从环评制度落实、危废的鉴别、规范化管理、危废利用处置、监管能力建设和管理信息化等方面对监管实践发现的问题进行探讨，提出相应的对策和建议，以便危废管理制度能够得到进一步完善，并供基层监管人员参考。

【关键词】危险废物；规范化管理；利用处置；危险废物监管；信息化

在我国，《固体废物污染环境防治法》（简称“《固废法》”）是专门规范固体废物污染防治的基本法律，其对危险废物的定义是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物的鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物[1]。《固废法》中对危险废物污染环境防治的特别规定条款就是生态环境部门日常监管中最根本的法律依据。法律定义中的《国家危险废物名录》（2016版）[2]是在2008版的基础上，经过多年监管实践的不断探索，以及对危废实施更严格管理的新要求，加以修订完善而成。2016年1月1日实施的原环保部印发的《危险废物规范化管理指标体系》[3]进一步对《固废法》中涉危废条款进行细化，明确管理部门对危废产生单位和处置单位日常监管的具体内容，提高了危废监管的科学性、合理性和可操作性。加之《固废法》也在2016年11月修订，这三个法律及文件的出台体现了十三五期间国家对危险废物管理前所未有的重视程度。回顾这几年，我国总体的危废规范化管理水平确实得到了明显提升。但是，在危废日常监管实践中仍可发现存在一些问题，特别是去2019年江苏响水“3•21”特别重大爆炸事故[4]的发生，警示着我国危险废物领域的环境风险依然存在。

1危险废物的危害性

危险废物是具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性和感染性等危险特性的固体废物，它往往具有浓缩、富集有毒有害物质的特点，危险废物的非法处置会对水、气和土壤环境造成污染，且持续时间长，危害后果严重，对自然生态、人类健康和正常的社会生活构成威胁，是生态环境部门严厉打击的重中之重。

2危险废物监管实践中存在的问题

2.1环境影响评价制度的落实。我国《环境影响评价法》规定建设项目环境影响报告书应当包括建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估[5]。环评报告书作为企业环境风险评价的重要文件，受环评编制机构能力水平、评审专家知识范围限制，存在诸如未对危险废物产生情况和贮存设施进行评价，分析项目产生的危险废物种类不完全和类别代码界定错误、危废预测产生量与实际相差巨大等问题，在不完全的分析和不准确的预测基础上，评估结论就不符合实际，监管人员时常要对照企业生产实际和危废名录予以修正。而由于环评预估产生量不准确，使得该数据在判定企业是否有瞒报漏报行为上无参考意义。此外，企业随意变更危废贮存点，企业只编制简单的环评报告表甚至登记表的现象同样存在。2.2危险废物的鉴别。危险废物的鉴别从危险废物的定义上可知有两个依据：①已知来源的比对国家危废名录；②未知来源或危废名录外不明确的按国家规定的鉴别标准和方法认定。鉴别某种已知来源的固废，会依次比对国家危废名录表中的废物类别、行业来源及详细描述。大部分危险废物的详细描述中体现了具体的产生工艺来源，如：“含铬废物－毛皮鞣制及制品加工－皮革切削工艺产生的含铬皮革废碎料”，则其代码为“193-002-21”。然而，有一部分危废的行业来源为“非特定行业”，且其废物描述带兜底性质的包括：900-002-03、900-003-04、900-004-05、900-249-08、900-007-09、900-299-12、900-014-13、900-349-34、900-399-35、900-030-36、900-999-49、900-048-50。其中就包含了生产、销售及使用过程中产生的如废机油、废油漆、废酸、废碱等，以及各种各样的化工原料包装物，其来源十分广泛，涉及行业企业众多，这些企业中有的即使只产生少量的废机油，但是其危险废物产生单位的身份使其面临的是更高的各项环保要求，如环境应急管理、强制清洁生产、排污许可核发等等。并且若全部按规范化指标要求进行监管，既提高企业运营成本，又分散了有限的基层监管力量，不利于整体的环境风险防控，同时也是各地方管理部门危险废物底数不清的原因之一。值得一提的是化工原料包装物的危废认定问题，按照GB34330—2017固体废物鉴别标准通则，任何不需要修复和加工即可用于其原始用途的物质不作为固体废物管理的物质[6]，按照GB5085.7—2019危险废物鉴别标准通则，依据法律规定和GB34330，判断待鉴别的物品、物质是否属于固体废物，不属于固体废物的，则不属于危险废物[7]。那么，这些沾染了《危险化学品目录》中物质的包装物是按900-41-49含有或沾染毒性、感染性危险废物的废弃包装物、容器、过滤吸附介质进行危废处置还是可以按原用途回归原厂家使用的问题就存在了。并且，〈危险化学品目录〉包括具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质的各种化学品，仅对剧毒化学品进行标注，并不明确无剧毒但具备毒性的化学品。在监管实践中，未知来源的危废鉴别还存在着鉴别机构少、鉴别成本高等问题。2.3产废单位的规范化管理。《危险废物规范化管理指标体系》既是管理部门监管的内容，又是企业单位危废管理的标准。正常情况下越是大型的企业，越有健全的企业制度、充足的资金和人员，规范化水平也较高。小的企业老板环保意识不足，环保投入意愿不强，员工素质不高，甚至没有专门的危废管理人员和贮存场所，规范化水平较低。有的企业建立的责任制度、应急演练制度和培训制度流于形式，还有台账记录不准确，产生量未及时申报等问题。不过近几年在各级管理部门严格的规范化要求下，在贮存场所、标识标签、源头分类、规范转移方面都较为完善。《固废法》规定贮存危险废物必须采取符合国家环境保护标准的防护措施，并不得超过一年；确需延长期限的，必须报经原批准经营许可证的环境保护行政主管部门批准。该条款规定了具有经营许可证的利用处置单位的贮存期限；《危险废物规范化管理指标体系》中的转移联单制度侧重危废转移的程序合法性，贮存设施管理侧重的是贮存设施标准化，这些都未对危险废物产生单位的贮存数量和期限进行限制，而贮存数量和期限则是影响危废环境风险的重要因素。虽然在日常监管中会根据实际去限制企业单位的贮存数量和贮存期限，督促企业单位及时转移，但也面临无法可依的尴尬。而且，若当以贮存最长时间不超过一年作为要求，一些年产危废数量极少的企业不得不以较高的成本处置十几公斤甚至几公斤的危废。2.4危险废物的利用处置。我国危险废物利用处置能力区域不均衡、结构不合理的问题较为突出，比如福建省危废焚烧处置设施实际运行负荷率长期在50%以下，但受焚烧处置设施预处理能力不足、配套填埋场建设进度影响，形成鲜明对比的是危废跨省转移量大[8]。行业集中的工业园区未规划相应的危废利用处置设施或者配套种类不全，在加之市场价格竞争因素的引导，不能就近转移的情况就很普遍，长途运输极大地增加了危险废物泄露的环境风险。同时应当更加关注危险废物经营单位处置设施落后，环保设施运行不正常，利用处置能力低于实际接收水平造成长期贮存量高位保持的情况。2.5基层监管能力建设。2016年开始的省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革以及2018年开始的从国务院至地方的各层级机构改革都直接和间接地推动我国生态环境保护体制的革新。特别是新组建的生态环境部根据机构改革后的职责整合重新设置了部门内设机构。将原来集水、气、声、渣等污染防治于一身的污染防治司职责分散到专门负责的水司、气司、土司、固化司等，环境监管朝着更加专业的方向发展。但是，虽然各级生态环境部门也随之启动改革，但越是基层，改革进度要滞后一些，危险废物监管职责仍由原污防人员兼顾。而且有些地方生态环境部门人员编制本就不多，改革后人员更是捉襟见肘。这些监管的专业化程度不够造成的结果就是人员在这一领域的专业素质参差不齐。同时，在水、气环境实时在线监控压力下，基层执法队伍更趋于对水、气环境的监察执法，而忽视了固体废物的监管。2.6固废信息化平台应用。总理在2016年签发的《“十三五”生态环境保护规划》中提出，构建生产、运输、贮存、处置环节的环境风险监测预警网络，建设“能定位、能查询、能跟踪、能预警、能考核”的危险废物全过程信息化监管体系。之后，我国危废监管的信息化管理逐步展开。危险废物管理系统是一个集物联网、条形码、二维码、GPS、RFID、GIS、智能采集、智能终端、电子围栏、电子联单等技术手段，实现对危险废物全生命周期的跟踪管理[9]。福建省也早于2017年就开始运行涉废企业单位在固体废物环境监管平台的申报与转移，通过开展固体废物监管平台的建设应用工作，提高固体废物业务综合管理与分析决策能力[10]。平台在近几年与监管实践的磨合中不断更新和完善。与水、气环境数据采集可以从自动监测设备获取不同的是，固废包括危废在内的最原始产生数据却是由企业单位自主申报的。平台应用旨在对危废全周期的跟踪，而全周期的起点是危废在平台上的入库时间，而不是实际的产生时间。在当前条件下，对产废单位是否如实及时申报危废产生量是危废监管的重点难点，《固废法》对包括未如实申报登记等违法行为处罚也较轻，违法成本较低。在能够较为真实反映危险废物产生、贮存、处置情况后，如何利用大数据手段分析成果去指导基层监管人员发现产废单位瞒报漏报行为、预估特定行业企业危废产生种类，以及指导政府部门合理规划和建设利用处置企业等，都是需要进一步研究应用的方向。医疗废物作为一类特殊的危险废物，其管理技术要求有自己相关的标准，而其信息化管理是较为迟缓的。2020年初这场肺炎疫情直接推动了医疗废物信息化管理进程，如福建省已开始布署分批推进各医疗单位和医疗废物处置单位的信息化应用[11]，第一批涉及疫情的定点医院及处置单位基本实现平台申报和转移。

3危废监管的对策和建议

3.1健全危废法律规章制度。2019年底，《固废法（修订草案）》开始公开征求意见，目前尚未实施。国家及有关部门应持续完善各项法律规章制度，加大对涉及危废的违法行为的惩治力度，提高违法成本，明确包含产废单位在内的合理的贮存数量和期限，对产废单位按照环境风险等级进行有侧重的管理，《国家危险废物名录》需要不断的更新优化，配套相应的按行业分类预测危废产生情况指导性文件，明确名录中各种类危废产生的工艺来源，使危废监管更加有法可依、有章可循。3.2合理布局危废利用处置设施。通过对各地方危废产生情况的掌握，合理布局和建设危废利用处置设施，引导危废经营单位向处置能力不足的种类和区域发展。在行业集中的工业区，不仅重视污水处理工程的建设，还要针对行业危废产生特点配套相应的危废处置企业。鼓励有价值的危废进行再次利用，发展危废相关利用技术，地方政府应根据本地实际情况合理充分地规划建设和科学设计焚烧处置后的填埋场，满足危废处置需要还须保障填埋场空间总体安全。3.3加强基层监管能力建设。产废企业单位危险废物鉴别种类、信息化平台数据申报的准确性保障在基层，危废规范化水平的提升靠基层，只有机构改革在基层真正落地，基层人员力量得到充实才能保证在一个专门的机构和专业的队伍监管下切实有效地防范危险废物环境风险。3.4推进信息化平台建设与应用。“互联网+”在国家治理体系上的应用必使得各级政府部门的政务向更高效、更科学转变。信息化建设有利于各类环境风险的预警与防控，也有利于政府部门为企业提供更周到更便捷的服务。政务信息化与其它市场领域信息化最大的区别在于没有经济效益驱动，这就更加要求政府部门要提高认识，主动推动信息化平台的更新换代，并增加信息化手段，除网络平台外、可以进一步拓展至移动终端应用等等。利用大数据技术、区块链技术、人工智能技术推动平台数据的应用，指导政府科学施策和行业绿色发展。

4结语

危险废物监管体系是对危险废物从产生、贮存、转移和处置进行全方位监管的体系，是依靠完善的法律制度保障、监管人员的专业素质和创新的各种技术手段实施监管的体系，是旨在使危险废物减量化、资源化和无害化为目的的体系，是政府部门落实污染防治监督责任和企业单位落实主体责任的体系。提出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。防范危险废物环境风险是其中重要的一环，做好危险废物监管工作，就是在为良好生态环境保驾护航。

作者:林捷斌 单位:漳州市漳浦生态环境局