宪法意识与宪法实施路径分析

摘要：增强宪法意识是推进宪法实施的根本前提，树立和增强宪法意识首先就要树立和增强人民意识，其次要增强公民的基本权利意识、增强权力正当行使意识、切实树立和增强宪法权威意识。当前宪法实施亟待解决的问题主要是宪法实施的监督机制需要健全、违宪行为有待及时纠正、公民参与行宪需要加强。推进宪法实施的路径主要包括进一步推进合宪性审查制度、完善当前宪法解释制度、强化规范性文件的备案审查制度、强化推进宪法司法化的进程，切实维护我国宪法的最高权威。

关键词：宪法意识；宪法实施；合宪性审查；宪法权威

2014年12月，明确指出：要切实增强宪法意识，推动全面贯彻实施宪法。［1］新时代，宪法成为全党全国人民的最大共识，成为全面推进依法治国方略的根本遵循。要在全社会弘扬宪法精神、宣传宪法知识，切实树立和增强公民的宪法意识，因为宪法意识反映了整个社会的法治素养状况和宪法法治的实施水平，成为当前推进宪法全面实施的根本前提。

一、增强宪法意识是推进宪法实施的根本前提

（一）增强人民意识。党的报告明确阐述了“坚持以人民为中心”的重要思想，包括宪法在内的一切法律实施都要体现以人民为中心的时念，树立和增强宪法意识首先就要树立和增强人民意识。宪法是人民的宪法，要坚持人民主体地位，这是“坚持以人民为中心”重要思想的首要内容。［2］宪法实施要充分尊重和保障人民主体地位，宪法实施的关键还是来自于人民、为了人民，要运用宪法切实保障公民基本权利的实现。要坚持人民利益至上，把维护全体人民宪法权益和实现对美好生活的向往始终作为检验宪法实施的根本标准。要让宪法能够及时反映和体现民意，成为人民意愿的晴雨表，要深入坚持群众路线，时刻把人民对宪法的期盼作为宪法的发展目标。要运用新时代的宪法不断发展中国特色社会主义民主政治，尊重人民的首创性和积极性，不断完善和不断探索适合我们国情的社会主义民主政治的实现形式，不断扩大新时代的人民民主，让社会主义民主的新发展和新时代的宪法实施给人民带来更多看得见的实惠和利益。要让宪法走进民众的现实生活当中，让宪法给民众带来实实在在的好处，让民众能够实际看得见宪法的福利，让民众时刻感受宪法的温暖，才能真正用宪法凝聚民心，使我们的党永葆先进性，不断提升依宪执政的权威性，永远立于不败之地。（二）增强基本权利意识。宪法所规定的公民享有的基本权利是实现一个有尊严的公民所必须的和不可或缺的权利，是派生公民其他权利的母体性权利。公民权利是宪法和法律赋予公民享有某种利益的可能性，而宪法所保护的基本权利更是公民在宪法和法律上享有某种根本利益的可能性。公民不但要树立和增强权利意识，更要树立和增强基本权利意识。宪法是公民权利宣言书，也是公民权利保障书。现代社会是法治社会，权利是一个核心要素，更是法治运行的终极目标和使命指向。宪法所保护的公民基本权利更是现代法治社会所不可缺失的重要元素，要落实权利救济机制，切实保障宪法所规定的一切权利和自由，国家承担起应尽的人权保障义务，公民更应该树立和增强基本权利意识，敢于为实现和维护自身的合法权益而诉诸正当程序，包括穷尽各种司法程序。要有正确行使公民基本权利的重要意识，强调权利和义务的统一，国家依法保护各种主体的平等权益，公民也有义务依法行使自己的权利和自由。作为掌握着国家公权力的公务人员更应该树立和增强基本权利意识，要坚持依宪治国、坚持依宪执政，从这种意义上讲，国家公权力行使者的基本权利意识更为重要，因为他们头脑中根深蒂固的是公权力意识，最缺乏的就是基本权利意识。公民基本权利的享有和实现水平，在很大程度上是由一个国家对公权力规范和制约的状况来决定的，体现着一个国家的宪法实施水平和依法治国方略的实施状况。（三）增强权力正当行使意识。宪法属于公法范畴，对国家机构的设置和职权等方面都做出了全面规定，对公权力行使也做出了最基本的规定，成为公权力运行的最基本规范。把权力关进制度的笼子，首先最重要的就是要把权力关进宪法的笼子，不应该也决不能把宪法当作摆设，不遵循宪法的基本规范去行使和运用国家公权力就是对宪法尊严的最大挑战和最严重的破坏。有权必有责，权责应该是统一的，这是最基本的权力运行规则，要树立和增强公权力正当行使意识，彻底摆脱毫无底线的特权意识。坚持法定职责必须为，法定职责必须依照宪法和法律明确规定的正当程序而为，做到既不滥权、又不越权，既要积极而为，更要正当而为。法定行使是基础，正当行使是根本，坚决秉持法定行使和正当行使同样重要的基本理念。法定行使首先要坚持权力的边界意识和法定授权的根本问题，在行使国家公权力的时候，首先应该想到的是国家公权力来自于公民基本权利的授予和让渡，所行使的国家公权力是否有宪法的依据，是否违背宪法的最基本宗旨，公民权利的边界就是国家公权力的界限。正当行使是保证权力依据宪法和法律规定程序并在法定范围内行使的关键，不正当行使权力的意图和目的一旦存在，就从根本上违背了宪法设置公权力的宗旨。由于公权力的自身属性使然，也被称之为公权力的自由裁量属性，宪法不可能对公权力的具体行使程序规定的一览无余，必然给其留下一定的空间和余地，这也决定了公权力行使者树立和增强权力正当行使意识的重要性，尤其是在自由裁量权的中间地带，正当行使权力才是对宪法的根本遵循。（四）增强宪法权威意识。宪法是一个国家的根本大法，宪法是万法之法，宪法应该具有最高的权威。宪法的权威性决不能仅仅是一种法律上的规定，尤其是在政治和法治社会实践当中都应该具有最高的权威性，不论是应然性还是实然性上都一定是最权威的。当前，中国特色社会主义性质的法律体系已经建立起来，也比较完善和成熟，人们也普遍意识到了宪法在整个国家和社会生活中的权威性及其重要性，人们的宪法权威观念也得到了极大地增强，可以说在应然性上基本实现了我国宪法的权威性。同时，在法治国家法治社会建构和运行的实然性上也取得了长足性进展，具体体现为现行宪法的修改完善、宪法宣誓仪式的开展、国家宪法日的设立、宪法进万家的普及和宣传、宪法在司法中的具体运用、公民宪法权利保护意识的增强等各个方面，可以说宪法已经行走在进入普通百姓社会生活的道路上。树立和增强宪法权威意识意义重大，对于公权力行使者而言，只有真正树立宪法权威意识，才能从根本上做到尊重和遵循国家宪法，做到敬畏权力、敬畏宪法，才能真正实现把权力关进制度的笼子，才能视民众为宪法法治的主体而不是客体，才能实现公权力的正当行使。对于普通民众而言，只有真正树立宪法权威意识，才能做到发自内心的对宪法认同和遵循，才能够在实际行动中做宪法秩序的维护者、践行者，并且能够敢于拿起宪法武器监督公权力、维护公民自身的合法权益，成为宪法权威的最大受益者。

二、宪法实施亟待解决的问题

（一）保证宪法实施的监督机制需要健全。强调指出：“在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在。”［3］现代社会治理体系法治化不断发展和完善的的背景下，宪法的有效实施正日益成为一个突出问题和有待创新解决的问题。法治与人治的根本区别就在于是依赖制度约束还是依赖圣贤之人的自觉，依法治国方略的本质就是依赖法治制度、采取法治的方式实施治国理政。从依靠制度约束上来看，宪法的实施也绝不是可以自发形成的，宪法本身既具有政治性又具有法律性，这种特殊的性质和状况也决定了宪法的实施必须依赖于对宪法实施的监督机制，宪法监督是保证宪法得到有效实施的关键环节。首先必须有权威主体实施宪法监督。我国的宪法监督是由全国人大及其常委会负责实施，权威性自不必说，但这种权威性必须落实到现实的政治和社会生活之中来，决不能成为橡皮图章式的摆设。我们要让新时代的宪法成为普通民众的一种生活方式，全国人大及其常委会监督宪法实施应该将这种权威监督与保障公民的社会生活有机融合起来，彻底摆脱被束之高阁、被高高供奉的神龛地位，宪法监督的权威性才能真正实现。其次，必须有经常性的宪法监督。宪法监督应该是一种现实的常态化模式，及时有效进行才能保证宪法实施的效力。宪法监督权是一种公权力，不及时行使和极少行使都会使得宪法监督的效果和宪法实施的状况大打折扣。再次，宪法监督也必须在宪法范围内实施。正确处理党的领导和宪法监督的关系是保证宪法监督在宪法范围内实施的关键要素，党的领导和宪法监督都不是超越于宪法，必须遵循宪法规定在宪法范围内正当合法监督宪法的有效实施。（二）违宪行为有待及时纠正。宪法监督必须有惩罚性后果。现实生活中仍然有很多的违宪行为，严重侵犯了公民的人身权、财产权和自由权等宪法所规定的各种基本权利，这些违宪行为多数还是公权力行使者遵从行政命令的职权行为，公民往往很难得到及时的权利救济。通常是一种公共权力才能有效制止施暴的另一种公权力，比如司法权力制止行政权力，上级权力制止下级权力，号称无冕之王也被称之为第四种权力的媒体权力制止行政权力和监督司法权力。现实生活中，城管“暴力执法”、违法拆迁、制止上访、选择性执法等侵犯公民权利的违宪行为尽管明显减少，但是随之而来的一些强制关闭、禁止饲养、统一改造等等新的侵权行为不断出现，需要引起人们的重视，提高宪法意识，保护基本权利，及时遏制和纠正各类违宪行为。这些侵犯公民宪法权利的违宪行为要么不能得到及时纠正，要么有的虽然得到纠正但相关责任人员的处理也没有宪法上的惩罚后果，只是那些达到了相当严重程度的违宪行为，甚至是带来严重和恶劣的社会负面影响的违宪行为，才根据相应的行政和刑事法律进行相应的处理与责任承担，宪法似乎从来都是束手无策的，追究责任似乎从来都是依赖于其他具体的部门法才能实现。我们的宪法经过了多次修正，内容相对比较完备，尽管能够基本适应现代社会发展的需求，但是缺少惩罚性的具体规定不能不说仍然是一种美中不足，也是宪法监督不够健全和完善的重要原因。因此，扩大宪法对公民权利的救济途径，实施宪法的惩罚性措施，及时遏制和纠正各类违宪行为是当前宪法有效实施亟待解决的重要问题之一。（三）公民参与行宪需要加强。宪法实施，也称行宪，是宪法精神、宪法原则和宪法规范在现实生活中的贯彻落实。［4］我国公民参与行宪是宪法实施中的应有之意，宪法规定了公民应该享有的基本权利，尽管这种权利规范都是比较原则和抽象的，甚至还必须依赖其他部门法中具体规范的实施来保障和实现这些基本权利条款，但毕竟这是公民参与行宪的基本依据。公民行宪更多应体现在公民对自己基本权利的维护和救济等方面，［5］当公民基本权利受到现实生活中的违宪行为侵害或者受到不公正处理时，公民可以依据宪法有关基本权利规范向国家和有关机关进行控告或者申诉，要求国家进行权利保护，有学者将其称为主观权利。同时，宪法所规定的基本权利规范还成为国家机关建构宪法所要求价值秩序的指导原则和制度依据，成为行政机关和司法机关在解释宪法法律的上位原则，起着对行政机关和司法机关的价值制约作用，从这个意义上，学者们将其称为客观法。我们认为无论是作为主观权利还是客观的法，都应该成为公民积极参与行宪的基本法依据。从我国公民的行宪实践来看，确实有这种先例，但是也表明公民依据宪法基本规范保护权利参与行宪的窘境。前者有被称为宪法第一案的“山东齐玉苓案”曾经一度呼声非常高，被称为宪法司法化的春天；后者是指近年来，全国范围内一些学者依据宪法规定的基本权利规范，向省级人民政府和国家部委申请相关公开事项的先例已经不再鲜见。未来宪法实施过程中应该加强相关理论研究和制度实践方面的创新，鼓励公民积极参与行宪实践，国家机关应该更多的接受宪法基本权利规范的制约，并积极保护公民基本权利和正当利益不受非法限制和侵害。

三、推进宪法实施的路径构建

（一）推进合宪性审查制度。党的报告中首次明确提出了“推进合宪性审查工作”，可以说真正抓住了“依宪治国”的关键一环，真正解决了保障宪法实施最后一公里的问题。［6］合宪性审查制度意义重大，为保障宪法实施、维护宪法权威和宪法法律体系的统一奠定坚实基础。合宪性审查是由有权机关按照宪法所赋予的职权依照法定程序进行的，我们国家是由全国人大及其常委会来行使合宪性审查的权限的，为了推进合宪性审查工作的常态化和规范化，具体合宪性审查工作要由全国人大及其常委会所设立的专门工作机构承担。合宪性审查按照审查对象可以分为对规范性文件的审查和对人们行为的审查，前者包括法律、行政法规、部门规章、自治条例、单行条例、地方性法规和地方性政府规章在内的一切规范性、抽象性文件，他们都不得同宪法相抵触；后者包括国家公职人员在内的所有公民的行为，宪法是一切行为的最高规范，所有人们的行为都必须遵循宪法规范。审查规范性文件的合宪性有利于维护整个法治体系的统一，消除其中的矛盾和冲突，实现法治规范体系的内部和谐一致。审查人们行为的合宪性有助于制止和纠正违宪行为，尤其是国家公职人员利用职权侵犯公民基本权利的违宪行为，能够有效保障宪法权威和宪法统一，促进宪法的贯彻实施。推进合宪性审查工作的具体方式既可以事前审查、也可以事中审查和事后审查，全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会都应该依职权主动审查发现违宪行为，专门工作机构可以将发现的一切违宪行为提请人大监督的方式进行纠正和制止。各级法院和检察机关在办理具体案件过程中发现一切违宪行为，尤其是涉嫌违反宪法的规范性文件，都可以向人大及其常委会提出建议，甚至提请进行宪法解释，待有关冲突解决后再决定有关案件的实体处理。任何公民、社会团体也都负有维护宪法权威的基本义务，对于发现的违宪行为都可以直接向人大及其常委会提出，要求依宪纠正任何违反宪法的规范性文件和失范行为。这样做正是为了坚持现有人大制度，坚持党的领导，推进符合中国国情的合宪性审查制度，让合宪性审查制度在依宪治国的实践中真正动起来、活起来，让宪法真正成为衡量人们行为的是非标准，成为判断规范性文件的合宪性依据，最终实现法治体系和法治制度的和谐相通。（二）完善宪法解释制度宪法规范自身具有抽象性、原则性的突出特点，决定了宪法实施中对宪法条文的理解存在着大量不一致的现象，于是宪法解释制度便成为了促进宪法有效实施的重要环节，可以说宪法是在宪法解释中不断得到发展和有效实施的。宪法解释的重要作用首先在于宪法解释可以促进宪法全面实施和准确适用。没有准确释义，理解的分歧无法解决，准确适用也无从谈起。只有通过详实的宪法解释才能够有效涵盖宪法实施的各个环节，才能够有针对性的解决宪法实施中的具体问题，促进宪法的贯彻实施。其次，权威的宪法解释可以不断完善宪法的条文内容，对宪法条文的缺漏起到一定的补充作用。宪法要与时俱进，权威机关要准确将宪法解释与时展目标、发展需求相融合，为新时代提供符合时代主旋律的宪法释义。再次，通过准确系统的宪法解释能够起到维护宪法权威、保证宪法法律体系统一的作用。只有详尽而条理的宪法解释，才能做到统一社会中各种宪法主体的各自认识，进而“定纷止争”，为宪法权威和宪法内部的和谐一致提供基础性法理论证和宪法理论支撑。现行宪法将宪法解释的权限赋予了全国人大常委会，但是在我们国家的宪法实践中，全国人大常委会几乎从来没有真正行使过这个权力，更不用提规范的宪法解释程序和解释机制。因此，完善现行宪法解释制度首先应该制定规范的解释程序，明确宪法解释主体、解释事由、宪法解释的提起等技术性问题，以及宪法解释的效力、宪法解释的法理论证规范等，逐步形成成熟而规范的宪法解释机制。其次应该在全国人大常委会内部设立专门的宪法解释工作机构。为了更好的做好宪法解释工作，非常有必要配备专门的专家学者从事宪法解释工作，他们要广泛深入调研论证，进行宪法学理性的阐释，确保宪法解释的学理性、专门化、权威性。再次，宪法解释要和合宪性审查制度实现互为支撑，也要与宪法宣传有机结合起来。良好的宪法解释和宪法宣传工作能够让人们更加透彻的理解宪法条文的基本要义，能够有效支撑合宪性审查工作的开展实施；反过来合宪性审查工作也能够有效带动宪法解释的发展，增强宪法宣传工作的影响力度，更好的激发人们对于宪法的拥护和爱戴，进而更好的做好对宪法的贯彻实施工作，实现宪法进万家、宪法走进寻常百姓的日常社会生活之中，增强宪法和人们的生活关联，促进依宪治国方略的发展和全面实施。（三）强化备案审查制度。党的十八届四中全会指出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这项决定为加强备案审查制度指明了要求和发展方向，是当前强化备案审查制度建设的基本依据。备案审查制度和能力建设意义重大，对于维护宪法尊严、保障宪法实施具有重要作用，是当前推进宪法实施的重要制度抓手，对于维护宪法法治体系的统一和提高全社会的法治观念、法治能力都具有重要而深远的影响。当前加强备案审查制度一是要严格按照宪法和立法法的相关规定，及时把所有的规范性文件都纳入备案审查范围。法治的统一是全面推进依法治国的重要前提，也是维护宪法尊严的根本要求。在现实生活中，行政法规、司法解释对公民和法人以及其他组织都具有实际的约束力，甚至影响到他们的具体权益；地方性法规也时有可能由于地方性利益的需要而自我赋权，甚至出台立法性规范文件。因此，把所有的规范性文件都纳入备案审查的范围，及时撤销与宪法相违背的行政法规、司法解释等规范性文件，能够有利于保障宪法权威、促进宪法实施，维护公民法人等合法权益。二是进一步完善备案审查工作的机制，扩大公众参与备案审查的力度。备案审查制度事关宪法实施、事关公民权益保护，理应吸收更多的公民或者专家学者们参与到这项事业中来，应该赋予公民对规范性法律文件的审查建议权，增加备案审查的透明度，让公众更好的参与和监督，毕竟公民是一切规范性文件的直接体验者和感受者，是最具有发言权的。备案审查工作机构要做到采用各种便捷方式和通常渠道及时回应整个社会民众的社会关切，将备案审查工作与社会民众的利益诉求有机结合起来，更为扎实的推进备案审查工作深入开展，走进民众的社会生活之中。三是进一步提高备案审查的能力建设。备案审查制度是一项专业性的工作，需要具备较为深厚的法治素养，应该在现有的备案审查工作机构的基础上，加强备案审查工作机构的专业化建设，整合备案工作与审查工作，实行更好的联动协调机制，整合资源、共同研究、形成备案审查工作的合力，切实提高备案审查工作的责任心和专业工作能力，建设一支专业化、素质高、能力强的专门备案审查工作机构。要做好备案审查工作的论证沟通、协商反馈、督办实施等工作力环节，形成规范完备的备案审查专业流程，确保备案审查工作的质量和实效是提升备案审查工作能力的重要途径。（四）重塑宪法司法化制度。宪法司法化是宪法领域一个关乎宪法实施的重要制度，宪法学界对宪法司法化有很高的期盼，也进行了不懈探索和持续研究。具体而言，宪法司法化大致有广义和狭义之分，狭义的宪法司法化是指人民法院按照宪法的精神和原则在裁判案件时进行阐释和说理，只是依据现行宪法进行说理，而不是直接引用宪法条文作为裁判依据。在这个层面上的宪法司法化是比较保守的，有些学者并不认为是真正的宪法司法化，但狭义上的宪法司法化确实是最能体现当前宪法的根本特质的，最能适应现行宪法的立法要求，是在现行宪法的框架下对宪法在司法适用中的探索和运用。广义的宪法司法化是指的不仅仅要按照宪法的精神和原则进行说理和阐释，还要直接引用宪法的条文直接作为人民法院进行裁判案件的依据。人民法院被赋予了推进宪法司法化的重任，直接依据现行宪法的条文作为裁判的依据，理论上是没有什么问题的，但在具体的司法实践中，人民法院几乎没有可能直接引用宪法条文来作为裁判案件的法律依据。原因在于最高人民法院2016年《人民法院民事裁判文书制作规范》指出：“裁判文书不得引用宪法……作为裁判依据，但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述。”［7］宪法固然有其自身的原因，宪法条文本身具有较强的抽象性和原则性，加之又具有很强的政治性，因此在司法实践中的适用自然不可能等同于普通法律。但是这样直接强调不得引用宪法作为裁判依据，必然是对宪法司法化的重大打击，其本身的合宪性值得商榷，事实上也受到宪法学界的质疑和声讨。在当下推进合宪性审查工作的背景下，我们应该积极推动宪法司法化，不仅必须要按照宪法的精神和原则来以案说法、阐释说理，更重要的是要在司法实践中直接引用宪法的条文作为裁判依据，强化推进宪法司法化，切实维护宪法最高权威。宪法司法化是推动宪法实施的重要途径，人民法院在审理案件中必然会遇到很多法律规范性文件与宪法是否一致的问题，也就是合宪性问题。在司法实践中，公民的各种权利诉求为合宪性审查提供了实际的观察点和突破口，并且提供了丰富的源动力，使得合宪性审查制度有了切实的司法制度支撑。更为重要的是，可以充分利用现有司法实践队伍中，有着各种精湛法学知识素养的法官、检察官和律师，借助这种优势，来自于司法实践的具体推动，也可以更专业的做好合宪性审查工作，让民众在具体的案件中生动而切实的感受到宪法的权威。

参考文献：

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［6］徐隽，倪弋，莫纪宏，胡锦光，秦前红.为宪法实施提供制度保障［J］.浙江人大，2018，（Z1）：54-55.

［7］谢宇.宪法司法化理论与制度生命力的重塑——齐玉苓案批复废止10周年的反思［J］.政治与法律，2018，（7）：75.

作者:接剑桥 张驰 单位:上海工商职业技术学院