宪法宣传模式转换研究

摘要:十八大以来，确立国家宪法日、宪法宣誓制度等宪法宣传相关制度不断完善。我国现行宪法第五次修订后，亟须对宪法宣传内容、形式和方式等进行探究。适应新时代合宪性审查等宪法实施法治要求，结合党政机构改革、国家监察体制改革、乡村振兴等改革发展需要，应当深化对新时代宪法宣传模式转换的认识。其中，既要以治理维度重新审视新时代宪法宣传内容，也要以全面嵌入视角深刻认识新时代宪法宣传形式，更应从互动式方式角度探究增强新时代宪法宣传效果。

关键词:新时代;宪法宣传;法治传播;嵌入式传播;互动式传播

一、宪法宣传由制度维度传播向治理维度传播转换

与法制宣传向法治宣传转换的我国法治传播发展趋势相适应，宪法宣传不仅需要关注宪法文本层面的法治传播问题，也需要注重与法治实践对接。与宪法在法治体系中的重要地位相适应，应当在注重法治实践路径基础上，明确宪法宣传的治理维度意义。融合理想主义法治观和现实主义法治观，注重法治在国家和社会治理中的实际效用，是宪法宣传发挥法治再启蒙作用的关键。［1］宪法修订带来的宪法宣传内容重大变化，呈现了宪法宣传的治理维度价值。(一)宪法宣传内容体系化。宪法宣传内容体系化是宪法实现治理维度传播的制度基础。2018年宪法修改过程中吸收了2015年立法法修订成果，在宪法层面对立法权进行了全面界定。从立法权修订的内容看，地方立法权扩大有利于地方采用立法手段解决本地具体问题，丰富将法治方式向基层传递的法治效果。从法治传播角度讲，这是进一步强化自上而下的法治启蒙方式。纵观世界范围内各主要国家，通过司法权进行宪法实施和监督制度运作成为主流，这与司法权的现实权力效力和社会基础存在密切联系。即使在主张议会主权的柔性宪法的英国，议会至上性也是对司法权力的客观反映。“历史的发展将议会推向一个至高无上的统治者地位，但它的统治形式决定了主权之运用必须要求其同盟者，即法院的通力合作。”［2］反观我国，我国实行人民代表大会制度，作为最高国家权力，立法权成为推进宪法实施、宪法宣传的关键权力。不同于政治化、行政化运作方式，立法权运作具有制度化、体系化优势，宪法修订中完善立法权设定的内容，为系统化地发挥立法权的宪法宣传作用提供了制度基础。通过在宪法层面定位各层次立法权，拓宽了宪法宣传的法治渠道，丰富了国家治理体系现代化的法治方式，促进了治理维度宪法宣传科学发展。更为重要的是，通过在宪法规定层面与立法法相关制度进行协调，促进各层次立法权规制制度实现体系化，为强化立法权系统化规制提供了必要制度化渠道。根据报告，新时代法治实践以公权力全面规制为重要特点。与合法性审查不同，合宪性审查对公权力监督提出了更高的要求，合宪性审查尤其强化了对立法权规制。所以，宪法宣传内容体系化的法治化路径，成为有效传播新时代公权力规制理念的重要途径，是实现新时代宪法宣教治理维度传播的重要内容。(二)宪法宣传内容法治化。根据《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》内容，在原有的法治宣传职能分工基础上，新增了宪法和法律委员会配合宪法宣传的职责。这既是对宪法和法律委员会职责的明确定位，也是对法治宣传职能定位的进一步明确化。从《决定》的具体内容角度讲，其将配合宪法宣传的职能定位，置于推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督等职能之列，彰显了宪法宣传进一步融入我国宪法法治实践的法治意图，是宪法宣传内容由政治化向法治化转型的重要体现。从法治传播规律角度讲，《决定》中确定的宪法和法律委员会配合宪法宣传的职能定位，是在宪法宣传中灵活运用“谁执法谁普法”普法责任制。通过此种方式既明确了宪法宣传的法治实践内容，又增进了宪法宣传相关机构职能分工的细化，确保在法治实践中有效增进宪法宣传内容的法治化。具体来讲，适应新时代党政机构改革需要，党内法规和国家法律的衔接和协调成为宪法宣传内容法治化的突出问题。在新时代法治建设中，仅仅关注法律体系内部的合法性问题已经不能适应法治体系发展的客观需要。不同于法律体系，党内法规属于中国特色法治体系的重要内容。宪法在社会主义法治体系当中处于核心地位。对于新时代法治实践中党内法规和国家法律不一致之处，合宪性审查具有其独特法治价值。合宪性审查成为提高中国特色法治体系的整体协调性的重要突破口。通过法治传播渠道强化合宪性审查的法治作用，具有重大现实和理论意义。在现实层面，与立法、执法、司法等领域情况不同，目前党内法规和国家法律仅在普法领域实现了一体化。法治传播路径，尤其是宪法的法治传播途径，是增进新时代党内法规和国家法律的整体协调性的重要法治渠道。在理论层面，通过宪法法治宣传，可以借助法治社会的舆论作用，加速法治国家、法治政府和法治社会的协调运作，从而实现国家治理现代化的实质法治目标。(三)宪法宣传内容综合化。新中国现行宪法于2018年进行了第五次修正。与前四次修正相比，第五次宪法修改幅度较大，修改涉及的内容呈现宽领域全方面特征。此次修改不仅涉及经济领域问题，还对国家机构设置等问题进行规制，不仅在宪法宣传的具体形式方面进行明确化，还突出了不同于法制内涵的法治建设深意，这极大地丰富了宪法宣传内容。宪法修正案提纲挈领地从指导思想、具体方向、本质认识、发展认识等方面为新时代法治发展做出部署。为更好地向社会传递宪法修正案的科学思想等，新时代宪法宣传正逢其时。与宪法修改内容的宽领域全方面特点相适应，宪法宣传内容呈现综合化特征，指导思想、具体方向、本质认识、发展认识等成为宪法宣传法治内容综合化的重要线索。其中，法治建设的指导思想和具体方向，将宪法宣传置于国家发展和社会进步的宏大背景下，促进宪法宣传致力于提升国家治理体系现代化;法治建设的本质特征和发展途径，将宪法宣传置于法治意识、法治实践和法治文化等多维度中，促进宪法宣传致力于提升国家治理能力现代化。顺应我国现行宪法第五次修正体现的法治发展趋势，应当以宪法宣传内容综合化，展现新时代宪法与时俱进的理性特征，服务于国家、社会等多维度治理的现实法治需要。

二、宪法宣传形式由单纯说教传播向全方位嵌入传播转换

(一)显性宣传:确立宪法宣传日和宪法宣誓制度，促进说教式宪法宣传向生活中、工作中行动式宪法宣传转化。2014年国家将法制宣传日确立为宪法宣传日，2015年国家工作人员宪法宣誓制度确立，2018年宪法修正案中正式将宪法宣誓制度列入宪法规范。宪法宣传日和宪法宣誓制度的确立，将显性宪法宣传提到了前所未有的高度，彰显了国家培育宪法理念的决心，引导社会公众和国家公职人员结合生活和工作实际增强宪法意识。采用宪法宣传日和宪法宣誓的国家宪法教育形式，具有兼顾国民教育和国家工作人员职业教育的双重作用。一方面，与其他形式的国民教育不同，宪法宣传日将政治化和生活化融为一体，力图以节日的生活化发挥法治启蒙多重作用。不同于单纯政治化宪法宣教形式，生活化宪法宣传教育是弥补自上而下法治宣教弊端的重要形式。通过融入生活，体系化、综合化的宪法宣传教育内容得87以生动展现，有利于克服政治说教的形式化弊端。同时，现代大数据技术能够有力地支持开展生活化宪法宣传教育。司法公开、立法参与以及政府大数据开放等为形成法治宣传教育大数据基础提供了便利条件。以探究横向相关关系见长的大数据思维，有助于拓展生活化法治宣传教育空间。“所谓大数据思维，是指一种意识，认为公开的数据一旦处理得当就能为千百万人急需解决的问题提供答案。”［3］大数据思维指导下的宪法宣传教育，通过精准提炼生活中有代表性的宪法事例，在法律适用的基础上明确宪法实施的价值，推动宪法宣教的政治化话语向法治化话语转化，深化自下而上的法治启蒙的法治价值和现实意义。另一方面，与现有的国家工作人员法治教育不同，宪法宣誓属于就职时的身体力行的自我法治教育形式。目前系统内法治宣传主要侧重于就职后的职业素质和业务技能方面，而且在传授过程中传者和受者角色定位相对固定，这种法治宣传教育形式一般仅限于与工作内容相关的法治运用问题，对公职人员职业的认同态度等缺乏关注。在国家工作人员开始相应职位工作前，宪法宣誓将国家工作人员的职业态度提升到宪法高度，以法定程序强化国家工作人员的政治信仰。更为重要的是，宪法宣誓实质上是国家工作人员采取了自我教育的形式，在相应职位工作开始前，为自己职业道路提示信仰遵循，促进产生内在的心理约束。［4］同时，国家工作人员的宪法宣誓也具有一定的社会教育作用，促使广大公众从宪法高度审视权力具体行使者，以宪法实施方式激发公众的人民主体意识，［5］为监督公权力合法运行做好必要的法治启蒙。(二)隐性宣传:将人民本位的宪法理念贯穿于新时代重要党政行为中，促进说教式宪法宣传向改革中实践式宪法宣传转化。在显性宪法宣传之余，十八大以来尤其是步入新时代以来，国家采取了诸多重大改革举措，其中蕴含了丰富的宪法理念，成为隐性宪法宣教的重要形式。1.主体层面的变革，理论发展中的隐性宪法宣传新时代伊始的党政机构调整，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点。适应新时代改革需要，丰富原有依法行政的新时代法治内涵，尤其在党政机构合并等重大变革的情况下，原有的行政法治主体将发生重大变革。原有行政主体概念是适应行政诉讼确定被告的实践需要产生的，不同于行政诉讼片段化处理需要，机构改革采取着眼于行政公务高效处理的行政过程视角。党政机构调整拓展了实际的行政权力主体外延，行政法治理论需要对行政主体内涵进行相应深化，从而发挥理论服务于实践的良好作用。深化新时代行政主体内涵的法治认识，应当以更新的行政法治文化为基础。精简机构体现的促进公务高效处理的服务为民理念，是新时代行政法治文化的重要内容。以法治文化视角诠释新时代行政主体内涵，应当摒弃以行政权为本位的治理模式，从行政公务合法高效处理入手，以行政法律关系的双方为着眼点，通过强化行政过程中的服务意识，增进行政法律关系双方互信，从而切实高效强化公权力约束。与行政法治理论变革相适应，应当适时强化人民本位的宪法宣教。因为不同于行政法律关系中行政主体和行政相对人的定位，在宪法层面人民处于国家权力的最终享有者地位。在法治语境下，在宪法层面强化人民本位的法治理念，实质上是加强公权力监督制约的根本法治基础。这既为精简高效的机构设置提供了有利的法治解释，也是在行政法治滞后情况下加强公权力监督的重要途径。具体来讲，与党政机构改革相适应的宪法宣传，应当突出精简协调高效的实质法治目的宣教，通过深化新时代服务行政的人民本位内涵，丰富行政法治宣教功能。深言之，主体层面的行政法治变革，应当通过人民本位的宪法理念进行补强，从新时代法治理论视角深化隐性宪法宣传的重要作用。2.行为层面的变革，权力规制中的隐性宪法宣传以监察体制改革为代表的权力规制模式，在传统法律他制之余促进了党内法治的发展，在强化外在监督制约之余提倡权力自我约束。在法治行为方面，促进事后监督向事中监督拓展，更为重要的是，党内法治关注到权力的具体行使者，促进机构责任向人员与机关责任兼顾的方向发展。与其相适应，在法治宣传方面，应当在原有的法律宣传基础上，强化对公职人员进行党内法规宣教，发挥党内法规的行政法治作用，有效增强行政行为事中监督作用。从行政程序角度讲，就是在缺乏顶层设计的情况下，充分发挥公职人员对自身行为约束作用，弥补行政程序法治缺陷。随着“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”推进，公职人员基于开展社会宣教的需要，其自主学习法律和党内法规的动力逐步增强。在操作层面，顺应监察体制改革的法治传播需要，通过提高系统内法治传播效力，提高相关社会普法的说服力。作为法律和党内法规的上位法，宪法兼具政治性与法律性，人民本位的宪法理念有助于从政治、法律、社会等多角度统筹协调国家法律和党内法规的法治适用。宪法宣教作为传播人民本位宪法理念的重要形式，应当发挥促进新时代国家法律和党内法规协调适用的法治作用。这既是中国特色法治体系协调发展的现实需要，也是法治传播整体推进的必然选择。具体来讲，将国家法律和党内法规熔于一炉，从宪法宣教层面推进新时代廉政教育，在监察制度完善过程中，从人民本位视角充分发挥法治教育和道德教育的双重规制作用。深言之，行为层面的公权力规制，需要发挥人民本位宪法理念的多层面全面推进功能，促进从新时代权力规制视角深化隐性宪法宣传的重要作用。3.行为依据方面的变革，权利保护中的隐性宪法宣传在完善行政立法权规制的基础上，近期国务院出台了《加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》。规范性文件虽然在法律体系内属于效力等级最低的规范形式，但是规范性文件适用对公民、法人和其他组织等直接产生影响。加强规范性文件制定和监督，通过规制法治体系的直接运行，可以有效实现群众切身利益保护的规范化，从而将人民本位理念有效贯穿到具体行为中。尤其在实施乡村振兴战略过程中，由于行政立法权仅下放到设区的市一级，规范性文件制定是乡镇法治政府建设的重要法治途径。新时代对规范性文件制定加强监督，不仅是强化权利保护的重要内容，也是夯实权利保护的法治社会基础的必然要求。从操作层面讲，加强对规范性文件制定等的规制，是将权力运用从事中规范向事前规范拓展，从而将人民本位的法治理念贯穿于权力运用始终。这是全面依法治国条件下，人民本位理念的全面嵌入体现，是新时代权利保护的全面加强。为实现全面嵌入的良好法治效果，宪法宣教应当成为弘扬人民本位理念的重要法治渠道。具体来讲，人民本位的宪法宣教，为避免形式化、运动化宣教的弊端，应当从法治细节入手。在严禁越权发文、严控发文数量的情况下，讲求实效的规范性文件一般针对实践中的突出问题进行细化规定。从每一行政行为合理化微观层面切实落实权力限制、权利保护的宪法理念，针对行政法治的薄弱环节开展宪法宣教。其实，这是将服务行政理念全面融入新时代法治政府建设，通过将服务行政理念贯彻到行政规范性文件制定环节，以新时代法治政府建设力量有效深化人民本位的理论内涵。深言之，需要以服务行政的和谐文化基因强化新时代宪法宣教的文化基础，从新时代权利保护视角深化隐性宪法宣传的重要作用。

三、宪法宣传方式由单向化政治传播向互动式法治传播转换

(一)顺应新时代中国特色社会主义事业发展需要，通过融入突出问题治理过程，实现法治政府和法治社会互动式的宪法宣传效果。宪法宣传传递的宪法理念主要体现在权力制约和权利保护两个方面，相应地，采用法治政府和法治社会的互动式宪法宣传方式不无裨益。遵循自上而下和自下而上相结合的法治启蒙规律，突出问题治理成为法治政府和法治社会互动的最佳切入点。根据党和国家重大部署，乡村振兴成为新时代社会治理的重要问题。以实施乡村振兴战略为例，提高法治政府和法治社会的互动式宪法宣传效果，应当通过强化乡镇法治政府建设路径。一方面，将人民本位的宪法理念有效融入乡村振兴的服务政府建设中。为克服乡镇政府权力有限的弊端，有效落实服务行政理念成为互动式传播人民本位宪法理念的重要体现。乡镇法治政府建设，不同于科层体制下其他层级法治政府建设的特点是其处于法治政府和法治社会建设的接驳环节，处于自治、德治和法治等多种治理方式的对接环节。为有效应对多元化治理方式需求，法治政府和法治社会的法治交流成为重要途径，这与新时代宪法宣传呈现互动式特征具有内在的契合性。另一方面，将人民本位的宪法理念有效融入乡村振兴的权力控制中。在乡镇政府的压力型政府现实情况下，为形成对行政权力本位的有效应对，人民本位的宪法宣传应当强化，其中互动式宪法宣传能够对自上而下行政权力运作模式形成有效互补。在缺乏法治传统的乡土中国，乡镇法治政府建设承担着更为突出的社会法治启蒙作用。因为实现农村社会的法治化，仅靠制度和说教是不行的，相比之下，让人们在现实的社会生活中发现法律切实运行地存在着，在具体的权力得以有效制约场景中培育人们对法治的信任情感是更为重要的。［6］从法治传播的角度讲，由于行政法治以言传不如身教的形式发挥社会法治启蒙作用，人民本位的宪法理念在具体行政权力规制中得以有效传播。(二)立足宪法法治实践需要，通过融入宪法实施、宪法解释等相关法治行为，实现法治国家和法治社会互动式的宪法宣传效果。根据最新有关全国人大宪法和法律委员会职责界定，宪法宣传融入法治实践的路径主要是通过宪法实施和宪法解释的方式。根据立法法相关条文规定，宪法审查和适用已经包括在法律审查和适用中。报告提出，新时代进行合宪性审查的要求，从实质上讲，这是要改变宪法审查的“鸭子凫水”状态，［7］关键在于审查的结果要向社会公开，在法治国家和法治社会互动中让宪法审查制度产生硬约束效果。其中，法治国家和法治社会互动的过程就是宪法理念实现法治传播的过程。要产生硬约束效果，就是要在宪法实施、宪法解释等过程中切实发挥宪法宣传的互动传播作用，并将互动结果有效传递到宪法实施和宪法解释中。宪法处于法律体系的顶端，宪法宣传实现由宪法制度宣传向宪法法治实践宣传转型，是法制宣传向法治宣传成功转型的关键。从新时代普法宣传转型的角度，新时代加大全民普法力度，应当以合宪性审查为切入点，提炼升华现有法治宣传的经验，以全民互动视角促进宪法法治宣传有效开展。从实质上讲，这是将宪法宣传置于社会舆论的大背景下，从国家社会发展的大视野而不仅仅是法律体系的文本视角入手，激发宪法法治宣教的法治启蒙功能。这不仅是宪法审查产生硬约束的重要法治方式，也是宪法审查产生硬约约的必要法治文化形成过程。从操作层面讲，在宪法实施和宪法解释中，应当将社会舆情反应作为重要考量因素。也就是说，基于宪法法治实践运作需要，应当在权力约束和权利保护的两个维度平衡中，引入法治社会作为重要平衡砝码。宪法宣教作为法治国家和法治社会的互动性法治传播，是引入法治因素的重要法治渠道，社会舆情通过宪法宣传融入宪法实施和宪法解释的过程，实现国家层面、社会层面、个人层面法治价值认识的统一。这与社会主义核心价值观的多维度性具有一定的契合性。国家倡导社会主义核心价值观，既是倡导多种理性价值的协调发展，也是对国家层面、社会层面和个人层面多维度价值的统一。此次宪法修改将国家倡导社会主义核心价值观纳入宪法，既为新时代合宪性审查提供了重要价值指引，也明确了法治国家和法治社会互动式宪法法治传播的价值标准。(三)适应新时代加强公权力监督的法治趋势，通过融入新时代廉政教育行为，实现法治国家和法治政府互动式的宪法宣传效果。新时代法治建设以强化公权力监督为重要特点，不同于之前的法律层面约束，新时代尤为突出从纪律层面对公权力合理运用进行规制。公权力合理规制的途径之一是加强与公权力运用相关的廉政教育，这既是我国监察法律对监察机关重要职责的要求，也是与近年来持续刚性反腐相得益彰的柔性权力约束方式。根据监察法的相关规定，新时代廉政教育主要包括法治教育和道德教育两种形式。如何做好法治教育和道德教育的衔接，如何做好法律宣教和党内法规宣教的衔接，这是新时代廉政教育的重要问题。新时代互动式宪法宣传能够为有效开展廉政教育提供必要法治思路。尤其在党政机构进行合并等重大调整后，传统行政法治控权面临重大变革需要的情况下，适时强化法治国家和法治政府互动层面的宪法宣教具有重大意义。从操作层面讲，应当将新时代廉政教育与党政机构改革的现实需要相结合，汲取党内法规宣教、行政法治宣教、道德教育的精髓，通过互动式宪法宣传深化新时代廉政教育的法治价值和教育意义。从宪法宣教层面审视党内法规宣教、行政法治宣教、道德教育，就是要在道德、纪律和法律多层面全面提升现代柔性治理方式的有效性，促进实现全面规制公权力的治理目的。具体来讲，传统行政法治以行政权力合法化运用为标准，符合法治政府依法行政的要求，但是如果从国家治理的现代化角度讲，仅仅有合法化要求是不充分的。在党政主导的国家治理过程中，需要兼顾权力运用合法性和合理性两个方面，需要兼顾行为过程理性和行为结果理性两个维度。从深层次讲，新时代中国法治政府建设应当采纳法治国家建设的视角，注重结合对法治社会的引导作用，有效推进法治国家建设实现国家治理现代化。为更好地服务于社会公众，体现人民本位的宪法理念，应当立足现实权力运作情况，承认公职人员的行政法治主体地位。公职人员直接与社会公众打交道，其公职行为对法治社会的引导作用不容忽视，公职人员兼具宪法宣教的“传者”和“受者”双重身份，是法治国家和法治政府互动的关键环节。新时代对公职人员加强廉政法治教育，应当打破传统行政法律关系主体的桎梏，以道德教育内容诠释党内法规的现实要求，承认在“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”的现实行政环境下，公职人员法治传播主体地位。这是运用法治思维以国家治理视角审视新时代中国特色廉政教育发展，是发挥党内法规宣教“溢出效应”的法治主体要求。［8］通过深化新时代廉政教育的法治启蒙功能，促进公职人员以具体行政法治行为有效践行人民本位的宪法理念，从而实现法治国家和法治政府互动式宪法宣传的实质法治效果。

随着最近一次宪法内容重大修订，新时代宪法宣传内容、形式和方式等发生重要变化。治理维度的宪法宣传内容、全面嵌入式的宪法宣传形式、互动式的宪法宣传内容，深刻诠释了普法不仅仅是传递法律知识的活动，更是革新生活方式、工作方式等行为方式的特有途径，［9］宪法宣传模式转换是全面依法治国形势下开启新时代新行为方式的重要法治途径。在法治国家、法治政府和法治社会协调推进过程中，亟须转换宪法宣传模式，适应党政机构改革、国家监察体制改革、乡村振兴等新时展需要。

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［7］邢丙银．全国人大常委会委员信春鹰:要让备案审查制度产生硬约束效果［EB/OL］．(2017－12－27)https://www．thep-aper．cn/newsDetail_forward_1923221．

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作者:陈思明 单位:山东省委党校