能源安全战略法律保障问题分析

摘要:能源是一个国家社会经济发展的重要物质基础，能源安全是保障国家安全的重要后盾。具体来说，能源安全是一个关系经济社会稳定、协调和可持续发展的重大问题，是确保国家能源保障的一种稳定状态，随着不可再生能源的不断减少，我国又是“富煤、少气、缺油”的能源分布，必然加剧了我国能源供需矛盾和能源紧张。因此，如何制定能源安全战略，如何将能源安全战略纳入法制化规范化道路，是最终实现能源安全保障国家安全目标的制度基础。虽然十二届全国人大常委会已将《能源法》立法纳入最新立法规划，但我国目前的确没有出台的《能源法》成文法，并且国内对于能源法律框架和能源安全立法必要性的研究尚未成体系，故我们应从法律角度，结合新的时代背景，重视我国能源安全战略的法律保障问题。

关键词:能源安全；战略；法律；保障

一、我国能源安全战略与能源立法概述

能源安全的定义，一般认为，能源安全是指实现一个国家或地区国民经济持续发展和社会进步所必需的能源保障的一种状态，它不仅包括能源供应的安全，也包括对由于能源生产与使用所造成的环境污染的治理，能源安全是能源供应安全与能源使用安全的有机统一。我们认为：能源安全就是要实现能源供应、使用和生态保护的可持续与平衡发展。自上世纪80年代以来，我国的能源安全立法已经取得很大成绩，相继出台《矿产资源法》、《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等以及相关的管理办法，还有系列国际条约；但是很遗憾的是，目前为止《能源法》等重要法律的缺失导致了我国能源安全战略的法律保障体系的缺陷。2015年，赴法国出席气候变化巴黎大会的发言中提到“将节能减排、应对气候变化转化为各国经济转型升级、保障能源安全、降低气候风险的内在动力”，这也为新时期我国能源安全战略的立法趋势做了指引。

二、能源安全战略法律保障的必要性探究

通过立法手段实现能源安全战略的法律层面的构建，进而确保构建起完善的能源制度体系，是实现能源治理法制化必须要走的道路。因此，制定合理有效的以《能源法》为主干的能源法律框架是彰显国家能源安全理念和实现国家能源安全战略在制度层面的首重任务。可以说，能源法制体系的建立与完善是保障能源安全的核心，而《能源法》的制定则是能源安全保障法律体系的重要基石。具体而言，能源安全战略法律保障的必要性应有以下几点：

1.是保障我国能源安全的需要我国能源结构以煤炭为主，能源人均占有量低且资源分布不均，能源消耗总量大，石油进口量与日俱增；能源供需矛盾日益加剧……这对我国能源安全战略的稳步实施带来的巨大的挑战，在这样的情势背景下，如何有效规制能源市场，保障能源安全的关键问题亟待解决，法律作为治理国家的基本手段，具备法定强制力和普遍的约束力，要解决这些问题，实现能源乃至国家整体的安全，必须借助法律的手段和法治的力量，为国家能源安全提供有力的制度保障。具体来说，就是要通过立法手段将能源安全与战略方针进行“固化”；借助法律的稳定性将保障我国能源安全这一问题抬升到制度层面，进而为理清能源市场关系、可持续利用能源资源扫清制度障碍。

2.是实现国家经济社会可持续发展的需要可持续能源发展应作为新时期我国能源发展的基本方针和长远战略，成为贯穿能源法的基本原则。如上所述，我国能源结构以煤炭为主，因此不可再生能源的合理开采与使用便是我国能源安全战略中操作层面上必须筹谋的问题，然而社会主义市场经济条件下，不良趋利性必然导致大量的无序开采与能源市场行为，加剧我国能源紧张局势甚至威胁能源安全战略；因此，有效规制能源市场，惩治不法行为，就必须通过法律手段来为国家能源安全战略的稳固保驾护航。市场调节和政府调控对能源经济的发展发挥着不同的作用，而法律作为串联两种调控手段的桥梁，将实现对能源市场的持续性、稳定性监管：有效规避市场的不良趋利，同时压缩政府的自由裁量空间。3.是实现依法治国、完善社会主义法律体系的需要社会主义法律体系，应该是涵盖我国社会经济发展的方方面面；作为国家经济重要命脉之一的能源经济，更不可缺少《能源法》。目前，我国已经颁布《电力法》等多部能源单行法和《环境保护法》等几十余部相关法，但是作为能源法律体系基础大法的《能源法》依然缺位，这不符合依法治国理念，也不利于进一步完善我国社会主义法律体系。

三、我国能源安全立法的问题简析

近年相继出台的能源相关法为能源安全提供了重要的法律与制度支撑，但在法律体系的构建、法律适用性、针对性等方面依然存在很多问题。

1.能源安全战略的法律保障体系不健全经过一段时间的立法积累，我国的能源安全战略的法律保障体系已经初步搭建起来，但是由于《能源法》等一些核心法律迟迟未能出台，我国能源安全战略的法律保障体系总体上还是不完备的，核心法的缺失不仅直接影响能源安全战略法律保障体系的健全与发展，还可能使下位法之间存在冲突和重叠，给法的实施带来的巨大的困难和挑战。而这也一定程度上导致原有的一些能源法律规范较为明显的存在着层级低、有效性与正当性不足以及可操作性差等问题。

2.相关法律法规可操作性差我国绝大多数能源立法重号召，轻实施。如《可再生能源法》，法条中不乏对可再生能源的规定，但更多的内容可以划归为号召性和原则性的规定，并不能有具体实施；具有类似情况的还有《节约能源法》等法律。此外，这些法律不仅在具体实施细则上缺失，也缺乏相关的配套法律；基本上是一种“空中楼阁”的设计。

3.能源开发利用与环境保护协调度不高我国《环境保护法》规定，“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，即在开发利用资源时必须注意环境保护，减轻能源消费对环境的压力，走‘低碳发展’、能源开发利用与环境保护相结合之路。尽管诸多法律做了诸多呼吁，但是这些类似的规定并未设定相应的法律责任，又使其变成“口号”似的缺乏法律强制力的原则性、号召性规定，即这种能源开发利用与环境保护的协调依然主要存在于纸面上。

四、对完善我国能源安全战略法律保障的几点建议

1.加快制定能源基本法，强化“能源安全”的首要原则地位11年前，我国《能源法》立法工作步入正轨，两年后，第一步草案征求意见稿出台，去年，《能源法》立法工作进入人大常委会立法议程；这进一步标志着我国的能源问题将进一步实现法制化。在征求意见稿的第四条中，规定了保障能源安全原则，而保障能源安全不仅仅是一个经济问题，更是一个政治甚至军事问题，而正是能源安全背后涉及到重大经济、政治和军事问题，也使得能源安全原则理应成为未来《能源法》的基本原则之一。但是，能源安全原则还应成为诸多基本原则中的首要原则，原因有二：（1）能源安全是一个国家对能源的最基本战略需求能源安全是国民经济实现稳定发展的重要基石，也是国家政治、外交和军事稳步推进的重要抓手；如无法保障能源安全，那么国民经济的发展便缺少物质基础，社会发展将停滞不前。因此，能源安全应该是《能源法》立法工作首要考虑的问题，也必应成为《能源法》的首要原则。（2）能源安全原则是《能源法》其他原则的统一节能与能源使用效率的提高、能源开发与环境保护的协调、能源的循环利用以及能源的国际合作，对于《能源法》基本原则的分类和看法，不同学者有不同的见解；但是这些分类出的基本原则其实都是为了保障和实现能源安全，它们也是能源安全原则在具体实施过程中的操作方法。故而，能源安全原则“首当其冲”。

2.进一步细化能源安全战略法律保障的具体制度《可再生能源法》、《节约能源法》、《电力法》等法律中有诸多原则性规定，对于此类规定，应进一步细化和明确相关责任人的权利义务关系和法律责任；并完善配套的法律法规和规范性文件，将法律落到实处。此外，还应优化其他法域的配套措施，如税法领域对于新能源适用的减免税政策、行政法领域行政违法行为的处罚等。在对法律条文的整理和规范上，要贴合国家大的政策背景和能源安全战略需求，减少法律滞后性的弊端，如在节约能源与能源循环利用、可再生能源的推广与利用、能源科技的创新和发展、能源风险管控以及能源开发与环境保护协调发展这几个模块应着重细化。

3.强化能源安全领域的国际合作《能源法》（征求意见稿）第109条中提出建设开放型能源体系、完善内外联动和互利共赢。当然，强化能源安全领域的国际合作也是经济全球化时代的必然选择；“能源安全保障不仅仅是一个国家内部问题，而且还是一个世界性问题。我国应具备国际视野，恰当利用国际条约、双边以及多边协定，积极参与国际能源领域的合作。”目前，中国在国际舞台上扮演着越来越重要的角色，在诸多领域也发挥着不可替代的作用，但在能源安全领域，中国在国际舞台上还是缺少有力的话语权。国际间的能源合作是不可阻挡的趋势，在法律保障层面，应率先破除发展阻力，为能源安全领域的国际合作扫清政策障碍；而如何充分利用国际国内两个市场、两种资源，也将是我国能源安全战略部署的重要议题。结语能源安全是国家政治经济命脉的起搏器，是国家核心利益的重中之重；制定恰当合理的能源安全战略必须有强有力的法律和制度保障，完备的法律保障体系是国家能源安全战略中必不可少的一块拼图。在全面推进依法治国的进程中，能源安全领域的法制化道路不应也不会缺位，能源安全战略的法律保障也正是我国法治化进程的重要基石。

作者:迟翔宇 单位:华东理工大学法学院

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