制约问题范文10篇

制约问题范文篇1

行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，行政权力的制约，主要是制约行政权力主体的实际主体。即对“人”的制约。国家公务人员作为实际行为的例行者，又是普通公民。作为一个个独立的“经济人”有追求自身利益最大化的要求。因此我们应当在各部门内部建立目标责任制，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。对行政权力形成有效的制约。

按照现代政治原理，国家权力来源于公民个人权利的让与。政府代表公民行使国家权力，也是惟一可以行使行政权力的主体（注释1）。行政主体作为行政权力中一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用。行政权力没有具体的掌握和运用是没有意义的。因此，对行政权力的制约是一个极为重要的环节。一般认为行政权力的主体是政府部门。但是权力的实际例行是靠人来实施的。因此，笔者把行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用划分为形式主体和实际主体。即抽象的政府部门和实际例行的人。首先我们来看一下行政权力的形式主体和实际主体。

一行政权力的形式主体与实际主体

行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，要么它是行政机关首长个人的决策错误，即使是集体讨论的决定也是领导层中每个成员个人的错误行为。如错误地作出了行政处罚、行政强制的决定等等。要么它是下属公务人员个人的共同错误，如下属公务人员在承办案件时未查明事实错误定性，作出错误的汇报并拟定错误的处理决定，而领导人员因工作疏忽，马虎，随随便便相信并签署批准等。

行政机关公务人员在行政管理中因个人的不良因素所做出的行使职权的行为，最后均以行政机关的名义出现。在外部表现上则都成为行政机关的违法或不当的行为。如利用职权蓄意打击报复，暴力执法等问题。因此，制约行政权力主体如只谈制约行政机关而不涉及制约行政机关中的人，是不能从根本上解决问题的。为此，在研究对权力主体制约时，我们要对权力主体作形式主体和实际主体的划分，并分别讨论两类主体的制约问题。

笔者认为行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用来看，可以分为形式主体与实际主体。形式主体即由宪法、法律授予行政权力的行政组织机构，包括国家行政机关和法律法规授权的非行政机关的组织。他们对外以其名义上的依法拥有和行使国家行政权力。但是，任何行政机关实际上都只是一个组织结构形式，从一定意义上讲是一个抽象物，真正填充这个结构形式的实际上是人，即行政机关公务人员。在实质上行政机关的权力无法由一个“抽象物”来行使运用，而只有行政机关中的“人”才是具有行政权力的主体。为此，在行政机关这个权力的形式主体之内，还有具体运用行政权力的实际主体，即任职于行政机关中的各种具体公务人员，他们代表行政机关，实际上以行政机关的名义行使着行政权力。

二、行政权力的实际主体是受制约的重点

从一项行政权力在行政机关中的运行状态来看，行政机关作为权力的形式主体事实上只是静态的，名义上的拥有行政权力，一旦涉及这项权力的实际具体地运用，就必然要落实于该机关中的有关公务人员身上，如行政机关的首长、分管某项业务的那些专门工作人员，作为权力实际主体这一要素的行政机关公务人员个人，又是一个复杂的要素，行政机关这种权力的名义主体从抽象意义看，可以是千篇一律的组织结构，但行政机关中的每一个人则各不相同，因为他们都是有不同思想、情感、性格、广泛社会关系并随着环境的改变而变化的具有能动性的主体，行政权力实际行使主体的这种特性使他们处于不确定的变化状态，他们可以此时按照法定的要求做，彼时又由于某些原因不按法规来做。因此，对他们权力的制约仅靠抽象论还是不可能解决问题的，行政权力的形式主体作为享有权力的组织结构，主要会在两个方面形成对行政权力的不正确运用：一是机构的规模问题，机构设置如果臃肿重叠，人浮于事，通常要引起职权不清，相互争权，推诿责任，多头执法，重复用权，办事效率低下等弊端。二是对机构的权力配置问题。如果权力配置过大或过小，也自然要带来权利无边，权利滥用或权力运用不足以实现工作目标的问题。为此，对权利形式主体的制约主要是制约机构设置、规模以及权利的配置。这主要包括：

第一，制约形式主体的设置和规模。组织机构的设置有两个最基本的原则，即需要与精干原则。前者解决事务的需要来设立相应的机构，以约束设立不必要的机构；后者解决机构的精简与高效的问题，以防止机构臃肿膨胀。从对机构的制约机制来看，它取决于对机构的恰当设置以及对机构的人员定编、定额的严格规定。

第二，合理的权力配置制约，所谓的合理即一个行政机构不能有超出它管理事务范围的权力，也不应缺乏管理所必要的权力。

而对行政权力行使的实际主体加以控制就要复杂的多。因为权力行驶的实际主体是具有主观能动性的人，这使得对行政权力实际主体的制约将大大不同于对权力本身的制约，主要从分配权力的大小，规定权力运行的程序和方法等来进行的，这些制约都具有不可确定性。但是，就是有再合理，恰当的机构设置，权力配置，规定了再严格的权力使用程序和方法，一旦行政机关公务人员个人实际运用权力时，也会出现违背规则，超越职权，滥用权力甚至不合理的情况。为此，对行政权力主体制约的重点应当是行政权力的实际主体，对行政权力实际主体的制约不是制约权力，而是制约具体行使权力的个人。个人超越法律来行使权力的主要原因来自于两类：

第一，行政机关公务人员缺乏相应的法律知识，由于不知法，不懂法而滥用权力。但通过目前我国已建立的公务人员选拔，培训，考核制度。特别是国家行政机关把严进入国家公务员队伍的大门。以及一大批受过相当程度学历教育的青年进入公务员队伍之后，不懂法的现象将逐渐减少。因而，就这个层面的原因而言，仍需制约，但并非问题的主要方面。

第二，行政机关公务人员自身受某种私利的驱使滥用手中的权力。这是一种较多的现象且不易控制。因此应当是对实际权力主体制约的核心（行政机关公务人员）。行政机关公务人员作为国家官员本应只代表国家利益行使国家权力，为何会受其私利驱动而滥用手中的权力？这与集中于其身上的不同的法律身份有联系。从行政法的角度分析，行政机关公务人员是兼具多种法律身份的人。而各种法律身份所代表的利益又是相互冲突的。国家公务员实际上具有三重法律身份，即普通公民、公务员和行政机关代表，上述三重法律身份各有其不同的法定权力义务。而且是在分别针对不同的对应主体时才有的。普通公民的该法律身份，一旦出生并具有国籍时便取得。其权力义务同于其他普通公民。国家公务员的法律地位一旦进入公务员队伍便取得。其权力义务是国家公务员法规定的各种权力义务。行政机关代表的法律身份是在国家公务员执行公务与行政相对人发生行政法律关系时所具有的，任何一个对行政相对人执行公务的国家公务员都具有此种法律身份。如一个税务征管员在向纳税人收税时，他就是税务机关代表的法律身份。国家公务员有此种法律身份时行使的全部是行政主体的法定权力，履行的全部是行政主体的法定义务，全部法律后果也归于行政主体。这既不是国家公务员法规定的公务员的权力义务，也不是国家公务员作为普通公民所具有的权力义务。公务员的这第三种身份使他们实际上掌握并运用着行政权力。个人作为行政主体代表的身份行使行政权力，而这种身份拥有的行政权力又可以服务于他的其他法律身份，可以说行政机关公务人员多种身份使之既能运用行政权力又能运用权力隐形服务于自己的私利。

公务员以行政机关代表的身份与行政权力相结合，但他们同时又不能完全解脱另外几种具有个人或群体利益的身份。这就可能形成一种危险的结果：利用前一种身份所掌握的行政权力为后几种身份服务。这也就使得加强和严格对公务员其“人’的控制管理，成为极为重要的制约内容。

三，对行政权力实际主体制约的方式。

行政机关公务人员同时兼具的不同身份各代表着不同的利益。各种法律身份所体现的利益往往会互相冲突。冲突的结果如果是个人或小集体所代表的利益战胜了行政机关所代表的公共利益时，权力滥用于谋私就有其基础。经济学理论认为公务人员的这种实际的权力主体实际上是一个个的“经济人”（注释2）即具有追求自身利益最大化大偏好。这就是促使这些权力实际主体背离法律赋予其权力初衷的根本原因。马克思曾说过：“人们所争取的一切都同他们的利益有关。”公务人员作为普通公民有其利益，包括追求更多的财富，更高的社会地位，作为公务员群体也有其群体利益，部门利益。如充足的经费，更好的办公设施，更多的福利待遇等。为达此目的往往发生争权越权的部门本位主义，为了得到更多的，更好的公务员群体工作待遇和相关福利争经费，滥收费，滥罚款的现象就易于发生。由于公务人员各种法律身份所对应的利益并不一至，这些差别的利益种类又集中于同一个主体————国家行政权力的执法者————公务员，且无论个体的公务员还是群体的公务员都具有满足自身利益最大化倾向，这就不难理解有时行政权力被他们违法使用的现象了。

为了国家行政管理的正常运转，国家不能不把行政权力交给公务人员使用，而在社会资源相对短缺，国家公务员具有追求自身利益最大化的情况。权力有可能被他们用于谋私。如何解决这个悖论，以回归法律赋予公务人员行使权力的初衷？按经济学的理论，社会由复数的，独立的行为元件构成的各行为主体为彼此的价值判断对象，行为主体要实现自身利益，唯有与别的主体交易才能实现，然而这种主体间的交易是需要成本的。如机会成本，一个主体与另一个主体实现交易时在等时段内就失去了与第三个主体交易的机会。当行为主体作为经济人面目出现时，其实还包含这一层意思，既行为主体在交易过程中如果所付出的交易成本大于所得到的交易利益，他将放弃此次交易。最能说明该例子的是科斯教授在其名作《社会成本问题》一文中，对农场主和牧场主之间的交易费用的分析，。这就给我们以启示，制约公务员运用权力牟取私利的机制能在成本和交易机会上形成。如果公务员利用代表社会公益的身份为个人或部门群体牟取利益远小于他们所付出的成本，或者能强有力的控制他们利用权力进行交易的机会，则能行成有效地制约。就行政机关公务员自身原因来讲，根本上是利益机制在冲击他们对权利的正确运用。为此，对他们予以较稳定的职业，较高的社会地位和工作与福利待遇是满足他们正当的个人利益，群体利益的前提。同时，对于他们正确运用权力的行为也应当予以奖励，必要时还应当建立类同于其他行业已实施的重奖制度。因为这种收益与他们付出的成本是相当的。当然这只是从正面约束他们手中的权力不被滥用的方式之一。而这达不到制约的目的，原因是这解决不了贪欲的问题，个人利益与群体利益是膨胀型的，一旦失控将难以满足。因此有针对性的制约重点是：其一，尽可能设置使他们不敢滥用权力的机制。其二，设置使他们不能（或无法）滥用权力的机制。前者是通过利益与成本的巨大反差比较，使之一般不愿或不敢滥用权力，后者则在于解决不给或尽量控制权力主体滥用权力作交易的空间，使之即使有利益动机也难以运用手中的权力来加以满足。第一种制约机制的基本思想是建立严格的目标责任机制。核心是使他们对违法行使行政权力所带来的不法利益要付出极高的成本且必须由自身承担，第二中制约机制的基本思想是固定并公开权力运用的方式，尽量减少使他们可以运用权力进行交易的机会。

1，建立国家公务员目标责任机制。

该项制定的核心内容是明确界定公务员的权力义务，具体确定行使行政权力时的责任人。在行政机关内部要形成一种制度，即承办人员须对自己所承办的具体事项直接负责任。行政机关无论将来是否会被提起行政复议或行政诉讼，其在事前都要在内部确定每个直接的责任人，以便检查追究;各行政机关应在内部确定本部门行使行政权力的质量比例，如果某公务员承办的事项其违法超过本部门规定的比例，就要承担不利的后果。在综合比较上应大大超出其通过滥用权利所得到的利益。即他们要付出极高的个人利益成本。这包括公务员个人工资，奖金等物质利益及职务上的任免升降等政治利益在内。这种目标责任制应包括以下几点实质内容。

其一，行政机关中各级公务员的职权职责范围及要求。

其二，各级各类公务员对行政行为作出时在过程上的责任事故标准。如医院医护人员出了一件医疗事故，工厂工人生产出了一次废品。导致事故人员的医护人员和工人都是要承担责任的。行政机关公务人员在具体行政行为问题上也应如此。

其三，各行政机关根据本机关行政管理的情况确定并限制个人违法或不当行政行为的比例，并按时检查考核。

其四，该比例的实现与否与公务员个人的工资、奖金挂钩，增强其责任感。

总之，建立行政机关内部的一套目标责任制形成对公务人员个人利益的控制机制，将可以在较大限度内降低违法的行政权力行使的机率。

2，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。行政机关公务人员违法滥用行政权力在自身原因上主要是源于私利，而在可行的条件下则主要是因为个人拥有对权力掌握使用的自由空间或者说有自由裁量的权力。

传统的行政理论在制约自由裁量权时多是从主观角度考虑标准问题，如要求行政权力合理使用具备法律规定的目的，必须有正当的动机应当符合情理，考虑机关的因素而不变不相关的影响等等，这些标准当然对约束自由裁量权起到了重要的作用，但仅有这些还不够，仍存在一些缺陷。

其一，这种偏重对行政主体主观方面的要求，没有确定客观的可把握标准，因而是不易为社会掌握并评判的。

其二，行政主体在有行政自由裁量权的同时，应承担合理行政的义务。但这种义务却未受社会，特别是行政相对人相应的权力的约束。

为此，应尽可能固定行政主体行使自由裁量权的客观标准。同时应当赋予社会和行政相对人以其标准评价行政权力运用是否合理的重大权力，以制约行政自由裁量权的运用空间。

综上所述，行政权力的制约，主要是制约行政权力主体的实际主体。即对“人”的制约。国家公务人员作为实际行为的例行者，又是普通公民。作为一个个独立的“经济人”有追求自身利益最大化的要求。因此我们应当在各部门内部建立目标责任制，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。对行政权力形成有效的制约。

注释：

1参见姜明安主编《行政法学》法律出版社1998年7月第一版第26页。

2参见朱力宇著《论“经济人”假设在法学研究中运用的问题》杂志名:法理学、法史学1998年期号:第3期第一页

参考文献：

《行政法学》法律出版社姜明安主编

制约问题范文篇2

1.时展下家庭联产承包责任制弊端突显。从改革开放至今，中国的农村土地建设经历了由家庭联产承包责任制向土地流转实行的过渡，这样的结果无疑是由社会发展现状和农村实际问题决定的。不可否认，实行家庭联产承包责任制使当时大部分的农村经济迅速地发展。但是，在时展进程的洪流中，家庭联产承包责任制的不足就慢慢显露出来。分散经营的脆弱、土地成本的增加、农产品价格的下滑、农村劳动力的转移，这些因素都造成农民土地负担过重，负担过重的农业生产者无法使土地原本的效益得到实现，无法获得土地创造的价值，土地闲置现象加剧，土地流转就是基于这样的前提产生和发展的。2.社会主义法律保护新农村土地合法流转。《中华人民共和国宪法》第10条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。农村集体经济组织都由农民组成，一方面农民可以承包集体土地拥有从事农业生产经营的权力，另一方面农民可以放弃承包土地的经营权而获得收益，这就为农民“占有”土地提供了法律依据。《中华人民共和国土地承包法》明确规定“农民作为农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。国家保护承包方的土地经营权，任何组织和个人不得侵犯。国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。可见，在法律允许的条件下，承包户完全可以在坚持土地集体所有权和农户承包权的前提下，开展土地经营权的流转。3.促进三农适应社会主义市场经济的发展。在社会主义市场经济的快速发展下，发展才是硬道理越来越深入人心。不但城市要发展，农村也要发展，如何使农村又好又快地发展呢?显然，发展农村的关键是土地，只有将土地作为“商品”流动起来，实行土地经营权的流转，才能获得农业发展的生产效益和市场经济效益。农业生产的发展也必定会推动农村的结构调整和升级，现代化、规模化、机械化的农业新时代才能够实现。与之相随的就是农民整体素质的全面提升，社会主义新农村的愿景也可以早日实现。在发展三农的任务面前，开展土地经营权的流转势在必行。

二、土地流转中存在的问题

作为时展的产物，土地流转的实行在社会主义新农村建设发展中发挥着关键作用，但是随着时展的检验，土地流转中存在的问题也日益明显，成为制约农民增收的挡路石。1.立法不规范。在论述土地流转实行的背景中，在第二点社会主义法律保护新农村土地合法流转中，列举了《中华人民共和国宪法》第10条的规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。确实在法律上明确土地的所有权问题，但是对何为“农民集体”并未做明确界定，并将“农民集体”与农村、农业经济组织混用。同样的界限不清还出现在《土地管理法》中规定村民小组具有经营土地的权利，而在我国《村民委员会组织法》中，村民小组却隶属于村委会，无独立地位，其对土地的经营管理权也就当然地收归村委会了。同样，作为基层民主自治的村民委员会到底是不是集体土地所有权的主体，它是村集体事务的实际执行操作者还是管理者，这些都没有得到划分。对于村民委员会和农民集体本身并没有明确的界定。在《农村土地承包法》中规定了承包经营权的物权化，然而农民的承包经营权的内容却由发包方和承包方约定，并未法定化。由此，农民的承包经营权难以得到物权法的保护。2.行政干预过多。农民集体土地所有权矛盾的核心问题是政府在利益驱动下的政治操纵和强势介入。在计划经济时代，国家计划决定生产什么，生产多少和如何分配，土地的控制权事实上不在所有者，而在国家手中。在实行农村家庭承包经营制后，国家基于其利益的需要，仍未放松对农村集体土地的控制，只是变换了方式，通过政策和法律对农民集体土地所有权进行实际控制。土地所有权主体的虚位，使国家对农村集体土地的支配更加畅通无阻。现实中，圈地和拆迁问题不断，一些政府或部门滥用行政权征用土地，损害了农民利益，导致了一些社会问题的产生。

三、土地流转中存在问题的解决方案

针对以上存在的问题，目前最新的问题解决途径是中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年11月2日《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中指出现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。在这样的一个基本框架下，针对我国农村土地产权制度的法律现状，提出相应的解决问题的方法。具体可以采用的方法途径有以下几个方面。1.明确土地流转中所有权问题。对于土地流转中关于“农民集体”的表述不明确，使得所谓农村集体土地所有权主体不明确。什么是“农民集体”，作为基层民主自治制度的居民代表大会或者是村民代表大会，像这样的必须要有确定的组织形式和组织机构。除此之外，这个集体组织需要被法律承认并且具备相应的民事主体资格，在宪法主体下，能够依法享受权利和承担义务。最后，组成“农民集体”的成员应为具有当地农业户口的农村居民，非农业户口的当地农户除外。因此，我国以立法的形式明确土地流转中所有权问题。保证农民集体所有权的主体明确清晰才能真正落实农民的土地集体所有权。与此同时，农民集体应当有自己的法人代表，按照法律规定的法人权利来代表机关，运行财产。同时成立针对土地流转问题的专门监督机构，反映农民意志，站在最广大农民的根本立场上，使它真正成为能够代表农民利益、反映农民意志的机构。另外，还要设立执行机构，落实政策，解决问题。同时，转变村委会等组织的职能，更加注重管理和服务，更好地解决农民的切身问题。2.明确土地流转中农民的土地权利。我国《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。财产权是农民可以对自己的土地依照其性能和用途自主利用的权利。在农民集体所有财产产生的收益归属问题上，收益应该由农民集体共有。财产上所产生的经济利益，应依据法律或合同规定在受益人之间进行分配。农民集体共同享有对土地权利转移和买卖的权利。我国法律应明确规定承包经营权的内容，使其有明确的法律保护，防止出现由于当事人双方口头约定而产生民事纠纷的现象。从法律根源上杜绝土地流转过程中问题的产生。3.缓和人地矛盾，合理分配荒地。从我国目前农村现状分析来看，可以概括为：人多地少。在这样严峻的形势下，农村一些未开发的荒地便身价上涨，炙手可热。对于这样的土地资源，原有的分配政策是未婚男性比未婚女性分配得到的土地多。这样盲目地以性别作为分配土地的标准，就容易造成人地矛盾和干群矛盾。而且人多地少本来就是客观现实，所以更应该把提高土地利用效率作为突破点，优化种植结构，从而提高土地的单位产值。4.基层组织审慎用权。这里提到的基层组织就是农民集体。在解决途径的第一部分笔者就强调农村集体的构成和法律效力。这部分更加侧重权力的运行和监督。农村集体有权决定集体资产的经营和规划。有权制定针对集体财产的相应管理制度，并自觉地监督和实施这些制度，农民集体的组成成员有权管理和支配自己占有的对应财产。农民集体不能过度干预。农民集体所做出的重大决定，必须由农民集体成员大会集体决定。同时农民集体应该切实保护农户的利益。当所有的财产遭受不法侵害时，农民自治机构有权排除不法侵害，并最终向人民法院起诉。当农民集体的法人出现问题时，农户有权更换法人。

四、土地流转问题解决的现实价值和意义

制约问题范文篇3

“三农”问题是社会主义新农村建设的主要问题，它着眼于农村、农业、农民。于是各种惠农政策如春天里的阳光淋浴着每一个农民?

不是吗?皇粮不缴了，还要反补给农民，种子不愁了，有种子补贴，荒山地不耕了，有退耕还林补贴，肥料不心焦了，自有肥料补贴。种油菜有油菜补贴，种玉米有玉米补贴，养母猪有补贴，养母羊、母牛也有补贴，连养只母鸡都有补贴。学校里书费、学杂费免了，反而有特困生救助，有住宿生生活补贴。

我认为，是不是补贴过多了，导致有些农民心里不平衡了，出现了一些农村中稀奇古怪的问题：

一、合作医疗中的问题

为了减轻农民的住院难、看病难、生了大病负了巨债无力承担的问题，国家出台了有关农村合作医疗的若干政策，要求农民都参加合作医疗，但农民必须要交参合费每人20元，国家还补助每人15元，其实，这相当于把你的钱存在合作医疗证上，要抓药的时侯，在合医证上扣除。一旦生了大病要几千几万元才能解决的，就按你所医疗的费用按比例给你报销。有一部分人明确认识了合作医疗的好处，每年主动交费参加合作医疗，于是就有合管站张贴出来的每一年度参合人员生病住院报销的名单及数额，有四位数的，也有五位数的。其实，人人都不想生病，可“病”这个魔王，它就不管你想不想，爱找谁就找谁，找到谁谁就受不了。某组有个村民，他天天缠住村干部说，他风湿病医了好多好多钱，证据、发票样样有，可就是得不到报销，村干部都感到奇怪，哪有这样的事！结果拿到他的合作医疗证一看，上面08年的参合费都没交，你没参加合作医疗，人家怎么能补你钱?

不想交钱却想得到补贴，我认为这是部分老百姓想进不想出的思想问题。

二、民主管理问题

为了便于管理，缩小行政机构、精减工作人员，国家按农户分布情况，撤掉一些村级机构，把两个或三个村合并成一个村，把两个或三个组合并成一个组。这样每个村民组的户口增多。于是村组干部遵循管理民主的原则有大事小事都要开个会，把村民集中起来商量着办，可笔者参加过几次村民组会议，发现村民发言中，除了一小部分思想上稍微有点档次的农民对国家的政策理解得合理外，大多数人简直是斜扯，稍不符合他的心意，就牢骚满腹：“反正我不同意，管你们咋办，走了！”你一走，他一走，这个会议怎么结束?最后只得由“那几个人”按一定的原则确定会议决议。就连少数服从多数的原则都无法遵循。

某村民组由于农家户坐得挤密，人口多，产生的生活垃圾自然就多，村民自己不自觉，乱倒垃圾，加之牲口进出，村寨主路上脏得很，于是队长通过开群众会，确定每隔三天打扫一次，并且还划分了清洁区域，可得到是一部分人同意一部分人认为：“是谁倒的垃圾，谁就负责清扫。”“我自家的活路都做不完，还有时间帮你扫垃圾。”更有甚者“哪条法律规定我要清扫垃圾?”

通过村寨的马路烂了，车子无法通行了，想组织劳力去修修，群众认为“不关我的事。”也就成了剥削劳动力的发源地，真是刁得可以。

通知村民照相办理二代居民身份证，每人交照相费25.00元，最后成了：“还惠农政策呢，又在敲诈老百姓了。”结果国家负着国债给村民修沼气，目的是为了节约能源，让村民居家卫生，还要补钱给村民，最后把补钱150元买了一个沼气煲，却成了“又吃了我们的钱！”

三、计划生育问题

计划生育是我国的基本国策，是国计民生的大事。不提倡晚婚晚育，不采取绝育措施，任凭育龄妇女生，那不成了造人的机器了。农村一对夫妇只能生育两个小孩，父母属国家干部的只准生育一孩的政策限制下，中国的人口已达到十三亿了。如不控制人口增长，像解放前一样，每家少则都有七八个，多则十多个小孩，那我们的国土上将会密密麻麻地占满了人，请问到那时候，我们的地球承受得了这么沉重的压力吗?我们把庄稼种在空中吗?我们吃什么?据了解，上海市的房屋修得很高很高，马路重上加补，把行驶在车辆上的人和住在高层建筑上的全部集中在上海这个地域上，每人占地面积不足1平方米，所以这座城市在以每天0.3微米的速度下陷，这是事实，似乎隔我们太遥远。但作为一介匹夫，我们不得为国家的难言之隐想一想。

其实这些道理大多农村老百姓都基本上懂得，但让他违犯计划生育法的主要原因我认为有两个：一是传宗接代的老思想在作怪，在边远落后的山区，人们守住共产党分给他的田地一辈一辈地耕作，如果哪一代人结了婚，连续生育两个女孩，全家人都陷入了苦难的深渊。因为这意味着不超生，就等于断了香火，传宗接代的任务就在这儿断了根，无论如何都要生个儿，对父母才有交待，于是就带家外出悄悄地生，还大言不残地称为“逃难”。等到逐了心愿，可能就不只是超生一个了，一家人加上健在的双老可以编成一个班了，还暗暗觉得老祖宗的坟葬得不错。保佑了他家人丁兴旺。至于负担吗?不必心焦，读书全免费了，直到九年义务教育结束，已经可以到“东广”挣钱了，总之一棵草儿有一滴露水来养。唉?这是哪门子逻辑思想?简直是神经有问题了。二是乡风文明建设不理想：说：“人是在矛盾中生存。”不错，人与人之间不可能不产生矛盾，产生矛盾不足为奇，重要的是我们应该用怎样的方法来处理这些矛盾。随着社会主义乡风文明建设的不断进步，农村人的语言、行为也在向着良好的方向发展，但是吵架骂寨的事还是时有发生，有一部分上了年纪的农村妇女文明她不懂，骂架尖酸刻薄。可以让人气破肚皮。听：“你本事大，怎么连个儿子也生不出来?”于是不生儿子的人形成了一个特别的心理反差，总是觉得在人面前低人一等。怕个屁！在以人为本的法制国家里，谁又能把我怎么样?于是，计生执法队来找他去做绝育手术，他东躲西藏，称为“躲兵”，直到生了儿子那天，他才扬眉吐气了，那才是自己给自己争了一口气。

“逃难”与“躲兵”本来是国民党不合常理的腐败名词，怎么又套用到以人为本的和谐社会?不错，有些思想守旧的老人说：计划生育和原来拉兵差不多。”

制约问题范文篇4

据有关方面预测,到2000年,我国产险市场保费规模将达到1000亿元(人民币,下同),2010年将达到2000亿元。对于这样美好的市场前景,一方面我们要充满信心,不懈追求,另一方面,我们也应清醒地看到我国产险业在这10多年的发展中已暴露出来的问题。这些问题如不能及时得到解决而任其泛滥,必将危及我国产险市场的进一步健康发展。为此,在世纪之交我国产险市场改革与发展的关键时期,我们要注重分析、研究我国产险市场已经产生和可能产生的问题,规范管理、稳健经营,建立和完善我国保险监管体系,促进我国产险业的健康发展。

本文仅就那些由于市场主体规范经营意识不强,现行监管不够完善而产生并可能制约我国产险市场持续健康发展的几个问题作一些分析。

一、我国产险市场的现状及存在的问题

(一)我国产险市场的现状

1997年,我国保险业保费总收入为1080.97亿元,产险收入首次低于寿险收入,产寿险占总保费收入的比重分别为44.47%和55.53%,而在1990年末,产险业务为寿险的4倍左右。而且,1997年产险比例的下降幅度是这两年中最大的一次。同年,上海市保费总收入为87亿元,产、寿险在总保费中分别占32.2%和67.8%,产险所占比重的下降速度更是大得惊人。可见,在短短几年中,产寿险比例结构已发生了质的变化。从某种意义上说,我国保险市场上产险业务的发展已进入了一个相对缓慢的时期。这一现象的出现,既是我国保险市场发展到一定阶段的必然产物,又是我国产险市场发展过程中积淀的种种问题合力作用的必然结果。这些问题许多是由市场主体规范经营意识不强、现行监管体系不够完善等原因造成的。因此,只有正视这些问题,解决这些问题,我国产险业才能重铸辉煌。

(二)我国产险市场存在的主要问题

1.市场无序竞争加剧,产险费率已到达危险的“临界线”。

近年来,我国国民经济每年以8%左右的速度递增。应该说,这样的经济环境更适合我国产险业的稳健经营和健康发展。但是,有的市场主体没有认识和抓住这一有利于自身长远发展的良机,积极主动调整经营指导思想和业务结构,而只是看到在市场开拓难度加大的情况下,市场竞争主体越来越多,担心有限的保源会被不断增多的保险主体所分割,每家分得的“蛋糕”会越来越小。于是,为了维持或扩大自身的市场份额,市场主体间的竞争愈演愈烈,在一定范围内,竞争已到了无序化的程序。市场无序竞争是目前影响我国产险市场持续、健康发展的最大和最主要的问题。

当前,我国产险市场无序竞争的表现形式多种多样,但不外乎价格竞争和非价格竞争。所谓价格竞争,就是采用高手续费、低费率和提前支付高额无赔款退费等手段在同业中争揽业务的不正当做法;而非价格竞争则是在产险经营中渗透包括行政干预在内的外来力量,并力图通过行使行政权力等来促使客户投保。显然,这些不正当竞争都是对市场正当竞争的扭曲,最终会影响产险业的整体利益和保户权益的维护。近年来,许多产险公司将机动车辆保险和企业财产保险作为主攻的效益险种。于是,各家产险公司间的不正当竞争在这两个险种的业务发展中表现得尤为突出。有的产险公司为了拉拢客户,不但采取降低费率和滥支手续费、无赔款退费等违规、违法的竞争手段,而且还不顾自身的风险,以向企业发放巨额贷款、帮企业担保融资等为诱饵揽保,甚至还和保户串通一气,或制造假赔案,或人为扩大损失程度,公然骗取保险赔款。产险公司自身业务经营指导思想的偏差和破坏性竞争引发了产险经营中费率低、费用高、赔付率高的危局,而有的保险人和保户利用产险公司的思想偏差,人为加剧恶性竞争的行为则更使我国产险市场的危机进一步凸现。例如按有关规定,保险业务最高能拿10%的手续费,但有些单位在掌握一定数量的保险客户后,索要的手续费率越来越高,并同时与多家市场主体接触,谁家手续费出得多就为谁家做,以致于手续费率达到30%已时有所闻。同时,由于当前我国产险市场的业务竞争主要集中在保险费率上,有的机构和客户就想方设法压低费率,使产险费率达到了危险的“临界线”。在非价格竞争中,有的产险公司采用各种手段,拉政府有关部门与自己联合发文,规定有关客户必须到某一产险公司投保等。这样的业务竞争不但扰乱了市场的正常竞争秩序,而且产险公司也往往因此无法控制费率、手续费率等,甚至连出险后的理赔权都会被他人控制。这种种无序竞争的行为追根溯源,皆是由于监管不力或监管未到位造成的。

2.保险经纪人良莠混杂,既“坑”保户又“炒”产险公司。

改革开放后,保险经纪人首先在深圳出现。1993年6月以来,中国人民银行深圳经济特区分行和深圳市工商行政管理局分别批准了16家保险经纪公司开业,其他城市随即也出现了类似的公司,保险经纪人在我国各地保险市场活跃起来。保险经纪人是代表投保人选择保险公司,促成保险合同成立并为此收取手续费的中间人。保险合同的严肃性要求保险经纪人对投保双方都有诚信的义务。但由于保险经纪人在我国出现的时间不长,相应的管理法规、措施尚未配套,政府也未实行对保险经纪人专业资格的审验制度。因此,保险经纪人队伍良莠混杂,有许多人的业务素质、职业道德等皆未能符合市场服务的要求。不少经纪人为了争取高额利润,在客户那里抬高保险费率,到了产险公司又千方百计压低费率,然后从中捞取“费差”,既“坑”了保户又“炒”了产险公司,这种在大多数国家的保险活动中被严格禁止的做法,在我国产险经纪市场却十分盛行,这表明我国的产险经纪市场先天不足,需要加强监管和规范。

3.非保险经营单位介入产险市场,冲击了产险公司的正常业务。

保险是一个风险大、专业性强的行业。政府有关部门对保险经营企业的设立有着严格的限制,但有些非保险经营类的单位,对保险经营的技术与风险未加研究,以为经营保险可以“稳赚”,就采取种种办法介入产险市场,直接或变相经营保险业务,冲击保险经营单位的业务发展。如铁路运输部门开办的保价运输业务,就带有自办货运险业务的性质,致使产险公司正常的货运险业务量急剧下降。

影响我国产险市场持续、健康发展的问题远远不止上述几种。应该严肃指出的是,上述问题的存在,不仅严重影响了产险公司正常的经营活动,扰乱产险市场正常秩序,还会导致企业干部员工和政府官员的腐败,造成国有资产的大量流失,我们必须对此有高度的警惕。我国产险市场出现的这些问题,与我国尚未建立一套完善的保险监管体系有很大的关系。完善的保险监管体系应该包括保险公司的内部控制机制、行业自律机制和政府监管部门的外部控制机制等。但多年来,由于一些市场主体热衷于企业外部的无序竞争,从而在一定程度上忽视了建立内部控制机制和发挥企业内部监控部门应有的作用,甚至于连监控部门必要的人员皆未能到位,从而对保险业务活动中诸如承保、核保、分保等方面所存在的风险不能予以足够的重视,对于出现的问题也只能是“头痛医头、脚痛医脚”,而保险行业自律机制的构建在我国还刚刚起步。截至1997年底,我国虽有19个省(市)成立了具有团体法人资格的保险行业协会,但目前还只能停留于定期召开会议,就如何共同遵守法规、依法经营等问题进行探讨,并只能在交换意见的层面上开展工作。虽然有的地方也由这些团体协调各市场主体签署行业自律公约,并力图用这种形式规范各市场主体的经营行为,但实际执行的情况并未收到预想的效果。原来作为政府监管部门的中国人民银行限于人力、物力等方面的原因,对保险公司的检查也总是间断的而非延续的,在日常管理中也往往重条款、机构设立的审批,而对业务竞争的手段、履行偿付的能力、风险的控制和管理等问题重视不够,从而也就无法对产险公司内的监管部门发出预见性的整改意见,市场主体违规违纪的苗头得不到及时制止。因此,建立和完善我国保险监管体系是当务之急。

二、建立和完善我国保险监管体系

(一)建立和完善产险公司的内控机制,强化产险公司的内部监管

产险公司形成自身的内控机制是建立和完善新型保险市场监管体系的基础性工作,因为作为我国保险市场竞争主体之一的产险公司,是国家有关部门与行业自律组织采取监管与调控措施的具体接受者和执行者,产险公司只有根据自身的特点,抓住经营运作中的薄弱环节,建立起高效的内部监控机制,才能规范经营,防范和化解风险,并使政策监管、行业监督的要求落到实处。中国太平洋保险公司自成立以来,一直致力于商业保险公司的规范化建设,1998年以来,更是三令五申,要求各分支机构和广大干部员工依法稳健经营,并对一些违法违规的事和人作了严肃处理,力图以自己的规范行为,来推动保险市场的健康规范发展。这样做虽然在一定时期和一定范围内使业务发生了滑坡,但我们仍将坚定不移地做下去。因为强化内部监管,有利于我国保险市场的健康发展,也有利于保险公司自身的稳步经营和长远利益。当前,要发挥产险公司自我监管的基础性作用,应切实在以下几个方面狠下功夫。

1.强化公司内部监管和加快内控机制的建设。产险公司要以制度建设为保证,以制度执行为重点,逐步建立起一套适应市场经济发展要求的自我约束机制,使经营活动的每一个环节都做到有法可依。为此,不但要改变过去那种外延式粗放型的业务增长方式,建立内涵式集约型的业务经营机制,还应进一步加大内部经营机制的转换力度,根据经营管理的全过程制定相应的制度和措施,设置必要的岗位,增添应有的监管人员。这样,才能将责任落到实处,从源头上将各类无序竞争的行为控制住,最大限度地防范和化解风险。

2.健全财务制度,加强资金运用管理。近年来,财产保险业务的承保利润越来越少,甚至已出现亏损的苗头。于是,有的产险公司为了使保险资金增值,进行了保险资金的违规运作,从而使产险市场乱上加乱。可以说,产险市场的许多问题都是对资金运用监管不力而出现的。因此,发挥产险公司自身监管的基础性作用,健全各司处的财务制度,管好用好保险资金是一项十分重要的工作。根据国外保险市场的经验,保险资金的运用已在产险业的发展中占据了越来越重要的地位。但由于我国国内既无成熟的资本市场,产险公司又无清晰稳妥的管理机制,专门的投资人才又十分匮乏,因此,从提高社会经济地位,增强资金实力,掌握市场主动权的战略需要出发,必须进行安全高效的资金运用,实现保险资金的保值、增值,提高偿付能力,同时要努力探寻出一套职能独立、上下结合、机制灵活、管理严格的新的资金运用管理体制,积极争取政策,拓宽资金运用渠道,最大限度地提高保险资金收益。同时,产险资金运用权也应该相应集中到总公司,对过去运用逾期未收回的各项资金,应积极组织力量,加强清收。财务管理还应及时调整经营战略和经营方针,以保证产险公司资产质量的不断提高。

3.加强对机构增设的审批,严格对基层公司的管理。建立有一定覆盖面的机构网格是产险公司正常运作的基础,但有机构就要有管理、有效益。近年来,对基层公司管理不善,控制不严所造成的危害,已令许多产险公司吞下了苦果。因此产险公司要不断强化统一法人的体制严格控制分支机构的增设数量,并切实加强对基层公司的管理,着眼于基层公司长期经济效益的实现。

4.提高承保理赔质量,规范业务操作程序。承保和理赔是一个有机结合的统一体,也是防止市场无序竞争,控制产险公司经营风险的两个重要环节。因此,要对可保财产进行认真的风险评估,并通过评估确定承保范围和应该相应使用的保险条款,以及明确保险人应负的责任等。对高风险标的还须经专家评估并落实分保。要建立核保核赔的专人负责制度,严格把好核保核赔关。为此,要将业务水平高、综合素质强的人员通过考试选拔出来,并授予其核保人或核赔人的资格和给予其与业务级别相称的相应的权限。在理赔时,要实行严格双人查勘制,做好查勘记录,并要善于识别和防止各种骗赔案,坚决杜绝道德风险的发生,以维护和保障保险双方的合法权益。为此,应尽快实行诸如机动车配件价目表、家财和企财等险种的定损标准和情况通报等信息资料的全国统一的计算机联网工作;要注重转变业务操作的管理模式,改变分散出单的办法,将出单权力上收,并在分支机构建立出单中心,实行专人核保、统一出单,同时,要对保险单证实行统一管理,特别要严格保费收据的领取和使用,防止造假单、作假案和保费不入帐现象的发生,以提高工作效率。

5.加强以产险营销市场的管理。我国有广阔的保险市场,仅靠现有的员工直接展业的直销体系,难以满足市场对产险的需求。为此,首先要建立相应的营销机制,并完善营销管理的规章制度,要严格按照《保险人管理规定(试行)》要求,建立起手续费的签收制度,禁止将保险费扣除手续费后再入帐。其次要把产险人队伍视作产险公司的“共生体”,应通过制定严格的培训计划,有步骤、有针对性地向他们传授保险、金融、法律等方面的相关知识,以提高其业务素质。再次要建立产险营销长期发展的经营思想,努力塑造公司良好的社会形象,靠技术经营、靠信誉取胜。

(二)建立和完善行业自律组织,充分发挥其市场监管的补充作用

作为保险行业自律组织的保险行业协会,既是政府与保险业的中介,国家监管的得力助手,又是保险监管体系中不可缺少的重要组成部分,它能够切实提高各保险公司参与市场管理的自觉性。随着我国以市场化为取向的改革逐步深入,行业组织的作用将日益受到重视。国际上,财产保险行业间的自律组织主要有:保险人同业公会、保险公估人协会、保险经纪人协会等。如英国的英国保险公会、劳合社承保人公会、伦敦承保人公会、火灾保险人委员会等。我国尚未在全国范围内广泛地设立保险同业组织,所以,必须尽快建立与完善。根据我国保险市场的特点,中国保险行业协会一方面应致力于维护行业的利益,另一方面要加强行业的自律,在我国保险市场的监管体系中发挥补充作用。目前,从保险公司的角度来看,行业协会应切实发挥以下的功能作用:(1)协调同业关系,促进同业间的沟通与协作。针对现阶段产险市场出现的问题,由行业协会牵头,定期召开各家保险公司会议,在组织大家共同分析市场的基础上,消除相互间的误会,加强相互监督,求得同业在思想认识和实际做法上的基本一致。(2)加强宣传,努力提高大众的保险意识和从业人员的业务水平。(3)按照公平竞争的原则,制定行业自律公约,以规范各保险经营主体的行为。加强对产险人和市场的管理,通过统一条款、费率、手续费,明确竞争的规则,扼制恶性竞争。(4)负责对各保险主体执行法律法规情况的检查,使它们能依法规范地进行经营。对现行规定尚未涉及,而又必须共同遵守的问题,要制定可行性规章,并将其引入同业仲裁,以更好地发挥其处理客户投诉、协调纠纷、制裁违约的功能。

(三)调整和充实政府监管部门的力量,发挥行政监管的主导作用

1.改善保险监管方式,提高监管质量。

目前,我国保险业的监管基本上还停留在“问题跟进型”的管理阶段,尚未达到“行进监控型”的水准,也就是保险监管机构只能在哪家保险公司出现问题后才被动地对那些问题作事后处理,还不能根据市场信息和保险公司定期提供的数据进行分析、评核,并形成预警系统,从而积极主动地对保险公司的经营作出干预。1998年11月18日,中国保险监督管理委员会(以下简称中国保监会)宣告成立,因此,中国保监会成立之后就应将改善保险监管方式当作首要任务来抓。切实改革以前那种“问题跟进型”的管理方式,并在对问题的处理上坚持内紧外松的原则,注意维护保险业的整体形象。同时,应尽快健全地方保监会的组织体系,进一步理顺和明确中央与地方各级保监会之间的监管关系、监管权限及职能,以确保监管工作持续、稳步地开展起来。

为了堵塞监管漏洞,一方面,中国保监会各级监管机构要争取掌握到辖内相应各级保险机构的业务数据,并将所掌握的数据在上下各级保监会之间进行有机的多元组合分析,以利于对产险公司的经营状态作出科学的定性判断。另一方面,还应积极组织专业力量对产险公司进行系统的稽核审定。

2.构筑保险法律监管体系的基本框架,并完善相应的各项法律法规。

根据现阶段我国保险市场的发展情况及现有的法律环境,我国的保险监管体系应以现行的《中华人民共和国保险法》为基础,并由各种规范保险活动的单行法律、法规、条例、办法等法律文件共同组成一个内容相互补充、完整统一的有机整体。应该说,1995年颁布的《保险法》已为促进保险事业的健康发展奠定了法律基础,并构画出了我国未来保险发展的整体框架,但仅描绘出一个健全保险市场的轮廓还是远远不够的,尚需以其精神和原则为出发点,进一步制定出具有较强技术性和约束力的保险单行法规细则,如《保险公司经营原则》、《保险市场竞争条例》、《保险资金运用管理办法》、《保险公司偿付能力管理条例》等,以及专门适用于产险市场规范的《财产保险合同条例》、《财产保险险种、条款、费率的制定与厘订原则和审定办法》和《产险公司核保与理赔规则》等,同时应加紧制定与之相配套的《保险公司监管条例》,当前尤其要加大有法必依、违法必究的宣传力度,并在实际操作中加强依法监管和执法的力度,并对各项规章、制度、办法等进行全面清理,尤其要对降低费率、扩大责任范围、提高手续费、搞假赔案等行为进行规范,坚决打击违法、违规经营的行为,以杜绝不正当竞争行为的发生。

为保证保险监管法律法规的贯彻执行,中国保监会首先应强化法律监督职能,并配备具有保险及法律知识的人员专门负责实施各项保险法规,制定普法宣传措施和惩治违规行为的办法等;其次,各地区的保险监管分会也要设立相应的法律监督部门,专门负责对本地区保险市场各主体守法、执法情况的检查;再次,要在全国各地区的监管分会内设立举报系统,以便于及时发现并制止不法行为的发生。

3.明确监管目标,严格监管内容,建立风险预警指标体系。

中国保监会要根据法律规章,明确对保险业监管的内容和目标。按照国际常规做法,中国保监会应对四个目标进行监管,即,保证保险公司的偿付能力、防止利用保险进行欺诈、维护保险市场合理的价格竞争与公平的保险条件以及提高保险业的经济效益和社会效益。考虑我国财产保险市场的特点,保险监管机构应根据监管事宜的不同,有所侧重地实施监管,并把监管重点放在对各保险公司的风险处理技术上,既要监管各种险种的分保计划,更要监管各保险机构应付巨灾侵害的保险安排,以防因分保安排不当而对保险公司经营稳定性所造成的冲击。当前,总结东南亚金融风波的经验教训,我们尤其要重视对保险公司偿付能力、资产负债比例、资产配置、费率和手续费控制等重要方面投入精力,并将反映赔付率、准备金提取、净资产变化、资产配置比例、风险自留比率、偿付能力增减等的指标综合到风险预警指标体系之中。以便于监管部门能视保险公司经营状况或违规、违纪程序的不同,对其及时采取诸如停止增设机构、承揽新业务、增加资本金和撤换负责人等的干预措施。保险公司的偿付能力和稳定运转关系到整个社会的安全,要严防保险公司的支付危机触发整个社会的危机。

4.建立跟踪监管机制,切实加强管理。

中国保监会应定期对保险公司进行专项稽核和全面稽核,要根据保险公司的资产负债表、资金平衡表、业务经营状况表等内容形成专门的指标监控表,以便于随时检查公司的业务经营状况和财务状况。为了防止屡查屡犯或前查后犯的现象发生,各级保监会要对违规机构实行整改督办制度,对被查的单位从查处决定到整改措施,乃至经办人、分管负责人的责任都要一一督查,以落实责任。同时,还应组织对保险公司实行评级制度,以便掌握公司的资产负债比例,改善和规范保险公司经营。

5.加强监管力量,完善监管手段,提高监管水准。

制约问题范文篇5

关键词:权力;道德;权利

一、加强对行政权力制约的必要性

法国资产阶级思想家孟德斯鸠曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①按自由主义的观点，所谓个人自由就是指“人的一种状态，在这种状态下，社会中他人的强制被尽可能减少到最小限度”。②由于行政权力涉及领域广泛、自由裁量度大，其行政决策密切联系着人民群众利益。在转型期，要求对行政权的行使实行积极有效的监督和制约，为公民实现合法权益提供有利条件和社会环境，以保障公民的自由和平等。通过制约行政权力，防止和纠正行政权力运作过程中中出现的异化，规范和约束行政权力，确保行政权力的运作真正顺民心、合民意。

二、导致权力不受制约的主要原因

当前，我国正处于由传统的、农业的、封闭的社会向现代的、工业的、开放的社会转型时期。在政府行政的某些领域某些环节，出现了一些超越行政权和滥用行政权的现象，在某程度影响了政府的公信力和权威性。行政权得不到有效的制约，主要有以下三个方面：

第一，从权力的特性上看，由于行政权力所固有的扩张性、侵害性和破坏性，容易诱发行政权力脱离正常轨道，在权力范围外谋求自身利益。随着社会主义市场经济的不断推行，市场经济的规范运行需要加强政府的宏观调控，但同时也诱发了行政权力的不断扩长和异化。

第二、从人性的角度看。人既有善的一面，也有恶的一面。马基雅维里说：“人类是忘恩负义的，容易变心的，是伪装者、冒牌货，是逃避危难，追逐利益的。”当掌握权力的个人，手中掌握着不受制约的权力时，为了谋求自身利益的最大化，必然会滥用权力。

第三、从历史的角度看，我国长期缺乏民主、法治，“官本位”、“权力本位”的思想观念极其严重。一方面这不利于营造依法行政的行政氛围，不利于行政权力在其合法的范围和程序上运行。另一方面由于社会一直在“大政府”的引导下发展，人民对行政权力是否依法运行，持冷漠政治心理。

三、对行政权力进行制约的有效方式

以权制权。古希腊时期的政治学家亚里士多德认为，政治制度是对诸社会成员权力、地位和管理社会公共事务责任的分配，而“一切政体都有三个要素，即议事、行政和审判”。波里比阿结合罗马国家制度的实践，指出国家权力可以分为三部分，即人民大会、元老院和执行官，三者相互配合又相互分立、彼此制约。

法国伟大的启蒙思想家、法学家孟德斯鸠提出每个国家都有立法权、司法权和行政权三种权力，并且之间实行制衡。他在《论法的精神》中写道：一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不变的经验。防止滥用权力的办法，就是以权力制约权力。在他看来，一个“自由的”、健全的国家，必然是一个权力受到合理、合法限制的国家。实行这种权力的国家，叫做“政治宽和的国家”。③

上述观点说明，要使行政权力受到有效的制约，必须分权而且要以权约权。由于我国特殊的历史和社会背景，“三权分立”不适应在我国的土壤上发展。在我国的社会主义制度下，尽管我们不能实行“三权分立”，但也必须建立起权力监督制约机制，在实现国家权力的配置和运行的过程中，应使立法权、司法权和行政权相对独立、相互制约。目前我国的国家机构中，人民代表大会行使立法权，人民法院、检察院行使司法权，人民政府行使行政权，“三权”在相对独立的状态下有序的运行。

在我国，人民代表大会是我国的权力机关，国家行政机关是人民代表大会产生，对它负责，受它监督。但是在实践中，我国人大对行政权力的制约在某些环节还是相当薄弱的，因此，应加强人大对行政权力的制约力度。首先，人大应拥有独立的强而有力的制约监督行政权力的能力地位。从制度上赋予人大应有的权力地位，强化人大对行政官员监督、评价、任免的权力；其次，应逐步削减各级人大代表名额，使其成为精悍、高效的权力机构，增加专职委员，鼓励专家学者参政，以实现经常性、专门性地对行政权力进行制约。

以德制权。道德是一定社会、一定阶级向人们提出的处理个人与个人、个人与社会之间各种关系的一种特殊的行为规范。也就是说道德是以善恶为标准，调节人们之间和个人与社会之间关系的行为规范。“行政人员必须拥有作为行政人员的良知、义务和责任感，在一切的活动中都能够从公共利益出发，而不是以个人利益的得失作为行为的准则。”④

每个个体都是在特定的家庭环境和社会环境下生存和发展着，由于教育、社会地位、职业的不同，每个人的道德性都是有限的，在传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，人民切身感受到财富的巨大作用。掌握着行政权力的群体如果没有良好的道德规范约束自身，就容易滥用手中的权力。在实践中，我们可以通过以下两个层面加强行政人员的道德品质，用道德来约束他们手中的权力。其一以职业道德、社会道德建设为落脚点，加强公共行政人员的道德规范建设；其二加强对公共行政人员的道德规范要求并使之成为公共行政人员普遍认同和自觉遵守的规范。

对行政人员道德教育的加强，在一定的程度上祢补了制度建设上的不足，最起码可以将制度运行过程中的弱点和不足通过思想道德教育予以一定程度上的弥补。但是，单一的道德制约并非是一种有效的权力制约方式。

以权利制权。现阶段，民众可以通过以下权利制约行政权力：(1)言论自由权。随着网络的快速发展，公民针对政府行为的言论通过网络更为畅顺。(2)参与权。主要表现为针对关系民生、公共利益的行政决策，公民可以通过听证会、咨询会表达自身诉求。(3)知情权。民众有权利了解包括国家机关所掌握的一切关系到公民权利的利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的各种信息。(4)对政府机构或官员的滥用权力等不当行为进行检举和控告的权利，以及在遭受来自公共权力的侵害时获得救济的权利。

现阶段，我国行政权力在发展市场经济的背景下，表现出不断扩张和异化，使人民对其享有的权利是否能对权力进行有效制约产生怀疑。究其根源，主要是因为我国现在还没有一个相对成熟的公民社会。我国的公民社会始改革开放实行市场经济之初，并随着改革开放的深入发展不断地成长着，但直到现今，还没形成一个相对成熟的公民社会。

要有效制约行政权力，实现政府权力与公民权利的和谐互动，就必须积极培育中国的公民社会。首先，大力发展社会主义市场经济，为公民社会的健康发展奠定坚实的物质基础。其次，应重视公民社会的研究和宣传工作，积极培育和发展民间组织，加强政府和民众的良好合作。再次，规范有关民间组织的立法，提高立法质量，促进民间组织在政府的引导和帮助下健康发展。

参考书目:

[1]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆.1995:154

[2]哈耶克.自由宪章[M].杨玉生等译,北京:中国社会科学出版社.1998:27

[3]朱光磊.以权力制约权力[M].成都:四川人民出版社.1987:64

制约问题范文篇6

一．行政权力的形式主体与实际主体

二．行政权力的实际主体是受制约的重点

三．对行政权力实际主体制约的方式

1．建立国家公务员目标责任机制。

2．固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间

摘要

行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，行政权力的制约，主要是制约行政权力主体的实际主体。即对“人”的制约。国家公务人员作为实际行为的例行者，又是普通公民。作为一个个独立的“经济人”有追求自身利益最大化的要求。因此我们应当在各部门内部建立目标责任制，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。对行政权力形成有效的制约。

按照现代政治原理，国家权力来源于公民个人权利的让与。政府代表公民行使国家权力，也是惟一可以行使行政权力的主体（注释1）。行政主体作为行政权力中一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用。行政权力没有具体的掌握和运用是没有意义的。因此，对行政权力的制约是一个极为重要的环节。一般认为行政权力的主体是政府部门。但是权力的实际例行是靠人来实施的。因此，笔者把行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用划分为形式主体和实际主体。即抽象的政府部门和实际例行的人。首先我们来看一下行政权力的形式主体和实际主体。

一行政权力的形式主体与实际主体

行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，要么它是行政机关首长个人的决策错误，即使是集体讨论的决定也是领导层中每个成员个人的错误行为。如错误地作出了行政处罚、行政强制的决定等等。要么它是下属公务人员个人的共同错误，如下属公务人员在承办案件时未查明事实错误定性，作出错误的汇报并拟定错误的处理决定，而领导人员因工作疏忽，马虎，随随便便相信并签署批准等。

行政机关公务人员在行政管理中因个人的不良因素所做出的行使职权的行为，最后均以行政机关的名义出现。在外部表现上则都成为行政机关的违法或不当的行为。如利用职权蓄意打击报复，暴力执法等问题。因此，制约行政权力主体如只谈制约行政机关而不涉及制约行政机关中的人，是不能从根本上解决问题的。为此，在研究对权力主体制约时，我们要对权力主体作形式主体和实际主体的划分，并分别讨论两类主体的制约问题。

笔者认为行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用来看，可以分为形式主体与实际主体。形式主体即由宪法、法律授予行政权力的行政组织机构，包括国家行政机关和法律法规授权的非行政机关的组织。他们对外以其名义上的依法拥有和行使国家行政权力。但是，任何行政机关实际上都只是一个组织结构形式，从一定意义上讲是一个抽象物，真正填充这个结构形式的实际上是人，即行政机关公务人员。在实质上行政机关的权力无法由一个“抽象物”来行使运用，而只有行政机关中的“人”才是具有行政权力的主体。为此，在行政机关这个权力的形式主体之内，还有具体运用行政权力的实际主体，即任职于行政机关中的各种具体公务人员，他们代表行政机关，实际上以行政机关的名义行使着行政权力。

二、行政权力的实际主体是受制约的重点

从一项行政权力在行政机关中的运行状态来看，行政机关作为权力的形式主体事实上只是静态的，名义上的拥有行政权力，一旦涉及这项权力的实际具体地运用，就必然要落实于该机关中的有关公务人员身上，如行政机关的首长、分管某项业务的那些专门工作人员，作为权力实际主体这一要素的行政机关公务人员个人，又是一个复杂的要素，行政机关这种权力的名义主体从抽象意义看，可以是千篇一律的组织结构，但行政机关中的每一个人则各不相同，因为他们都是有不同思想、情感、性格、广泛社会关系并随着环境的改变而变化的具有能动性的主体，行政权力实际行使主体的这种特性使他们处于不确定的变化状态，他们可以此时按照法定的要求做，彼时又由于某些原因不按法规来做。因此，对他们权力的制约仅靠抽象论还是不可能解决问题的，行政权力的形式主体作为享有权力的组织结构，主要会在两个方面形成对行政权力的不正确运用：一是机构的规模问题，机构设置如果臃肿重叠，人浮于事，通常要引起职权不清，相互争权，推诿责任，多头执法，重复用权，办事效率低下等弊端。二是对机构的权力配置问题。如果权力配置过大或过小，也自然要带来权利无边，权利滥用或权力运用不足以实现工作目标的问题。为此，对权利形式主体的制约主要是制约机构设置、规模以及权利的配置。这主要包括：

第一，制约形式主体的设置和规模。组织机构的设置有两个最基本的原则，即需要与精干原则。前者解决事务的需要来设立相应的机构，以约束设立不必要的机构；后者解决机构的精简与高效的问题，以防止机构臃肿膨胀。从对机构的制约机制来看，它取决于对机构的恰当设置以及对机构的人员定编、定额的严格规定。

第二，合理的权力配置制约，所谓的合理即一个行政机构不能有超出它管理事务范围的权力，也不应缺乏管理所必要的权力。

而对行政权力行使的实际主体加以控制就要复杂的多。因为权力行驶的实际主体是具有主观能动性的人，这使得对行政权力实际主体的制约将大大不同于对权力本身的制约，主要从分配权力的大小，规定权力运行的程序和方法等来进行的，这些制约都具有不可确定性。但是，就是有再合理，恰当的机构设置，权力配置，规定了再严格的权力使用程序和方法，一旦行政机关公务人员个人实际运用权力时，也会出现违背规则，超越职权，滥用权力甚至不合理的情况。为此，对行政权力主体制约的重点应当是行政权力的实际主体，对行政权力实际主体的制约不是制约权力，而是制约具体行使权力的个人。个人超越法律来行使权力的主要原因来自于两类：

第一，行政机关公务人员缺乏相应的法律知识，由于不知法，不懂法而滥用权力。但通过目前我国已建立的公务人员选拔，培训，考核制度。特别是国家行政机关把严进入国家公务员队伍的大门。以及一大批受过相当程度学历教育的青年进入公务员队伍之后，不懂法的现象将逐渐减少。因而，就这个层面的原因而言，仍需制约，但并非问题的主要方面。

第二，行政机关公务人员自身受某种私利的驱使滥用手中的权力。这是一种较多的现象且不易控制。因此应当是对实际权力主体制约的核心（行政机关公务人员）。行政机关公务人员作为国家官员本应只代表国家利益行使国家权力，为何会受其私利驱动而滥用手中的权力？这与集中于其身上的不同的法律身份有联系。从行政法的角度分析，行政机关公务人员是兼具多种法律身份的人。而各种法律身份所代表的利益又是相互冲突的。国家公务员实际上具有三重法律身份，即普通公民、公务员和行政机关代表，上述三重法律身份各有其不同的法定权力义务。而且是在分别针对不同的对应主体时才有的。普通公民的该法律身份，一旦出生并具有国籍时便取得。其权力义务同于其他普通公民。国家公务员的法律地位一旦进入公务员队伍便取得。其权力义务是国家公务员法规定的各种权力义务。行政机关代表的法律身份是在国家公务员执行公务与行政相对人发生行政法律关系时所具有的，任何一个对行政相对人执行公务的国家公务员都具有此种法律身份。如一个税务征管员在向纳税人收税时，他就是税务机关代表的法律身份。国家公务员有此种法律身份时行使的全部是行政主体的法定权力，履行的全部是行政主体的法定义务，全部法律后果也归于行政主体。这既不是国家公务员法规定的公务员的权力义务，也不是国家公务员作为普通公民所具有的权力义务。公务员的这第三种身份使他们实际上掌握并运用着行政权力。个人作为行政主体代表的身份行使行政权力，而这种身份拥有的行政权力又可以服务于他的其他法律身份，可以说行政机关公务人员多种身份使之既能运用行政权力又能运用权力隐形服务于自己的私利。

公务员以行政机关代表的身份与行政权力相结合，但他们同时又不能完全解脱另外几种具有个人或群体利益的身份。这就可能形成一种危险的结果：利用前一种身份所掌握的行政权力为后几种身份服务。这也就使得加强和严格对公务员其“人’的控制管理，成为极为重要的制约内容。

三，对行政权力实际主体制约的方式。

行政机关公务人员同时兼具的不同身份各代表着不同的利益。各种法律身份所体现的利益往往会互相冲突。冲突的结果如果是个人或小集体所代表的利益战胜了行政机关所代表的公共利益时，权力滥用于谋私就有其基础。经济学理论认为公务人员的这种实际的权力主体实际上是一个个的“经济人”（注释2）即具有追求自身利益最大化大偏好。这就是促使这些权力实际主体背离法律赋予其权力初衷的根本原因。马克思曾说过：“人们所争取的一切都同他们的利益有关。”公务人员作为普通公民有其利益，包括追求更多的财富，更高的社会地位，作为公务员群体也有其群体利益，部门利益。如充足的经费，更好的办公设施，更多的福利待遇等。为达此目的往往发生争权越权的部门本位主义，为了得到更多的，更好的公务员群体工作待遇和相关福利争经费，滥收费，滥罚款的现象就易于发生。由于公务人员各种法律身份所对应的利益并不一至，这些差别的利益种类又集中于同一个主体————国家行政权力的执法者————公务员，且无论个体的公务员还是群体的公务员都具有满足自身利益最大化倾向，这就不难理解有时行政权力被他们违法使用的现象了。

为了国家行政管理的正常运转，国家不能不把行政权力交给公务人员使用，而在社会资源相对短缺，国家公务员具有追求自身利益最大化的情况。权力有可能被他们用于谋私。如何解决这个悖论，以回归法律赋予公务人员行使权力的初衷？按经济学的理论，社会由复数的，独立的行为元件构成的各行为主体为彼此的价值判断对象，行为主体要实现自身利益，唯有与别的主体交易才能实现，然而这种主体间的交易是需要成本的。如机会成本，一个主体与另一个主体实现交易时在等时段内就失去了与第三个主体交易的机会。当行为主体作为经济人面目出现时，其实还包含这一层意思，既行为主体在交易过程中如果所付出的交易成本大于所得到的交易利益，他将放弃此次交易。最能说明该例子的是科斯教授在其名作《社会成本问题》一文中，对农场主和牧场主之间的交易费用的分析，。这就给我们以启示，制约公务员运用权力牟取私利的机制能在成本和交易机会上形成。如果公务员利用代表社会公益的身份为个人或部门群体牟取利益远小于他们所付出的成本，或者能强有力的控制他们利用权力进行交易的机会，则能行成有效地制约。就行政机关公务员自身原因来讲，根本上是利益机制在冲击他们对权利的正确运用。为此，对他们予以较稳定的职业，较高的社会地位和工作与福利待遇是满足他们正当的个人利益，群体利益的前提。同时，对于他们正确运用权力的行为也应当予以奖励，必要时还应当建立类同于其他行业已实施的重奖制度。因为这种收益与他们付出的成本是相当的。当然这只是从正面约束他们手中的权力不被滥用的方式之一。而这达不到制约的目的，原因是这解决不了贪欲的问题，个人利益与群体利益是膨胀型的，一旦失控将难以满足。因此有针对性的制约重点是：其一，尽可能设置使他们不敢滥用权力的机制。其二，设置使他们不能（或无法）滥用权力的机制。前者是通过利益与成本的巨大反差比较，使之一般不愿或不敢滥用权力，后者则在于解决不给或尽量控制权力主体滥用权力作交易的空间，使之即使有利益动机也难以运用手中的权力来加以满足。第一种制约机制的基本思想是建立严格的目标责任机制。核心是使他们对违法行使行政权力所带来的不法利益要付出极高的成本且必须由自身承担，第二中制约机制的基本思想是固定并公开权力运用的方式，尽量减少使他们可以运用权力进行交易的机会。

1，建立国家公务员目标责任机制。

该项制定的核心内容是明确界定公务员的权力义务，具体确定行使行政权力时的责任人。在行政机关内部要形成一种制度，即承办人员须对自己所承办的具体事项直接负责任。行政机关无论将来是否会被提起行政复议或行政诉讼，其在事前都要在内部确定每个直接的责任人，以便检查追究;各行政机关应在内部确定本部门行使行政权力的质量比例，如果某公务员承办的事项其违法超过本部门规定的比例，就要承担不利的后果。在综合比较上应大大超出其通过滥用权利所得到的利益。即他们要付出极高的个人利益成本。这包括公务员个人工资，奖金等物质利益及职务上的任免升降等政治利益在内。这种目标责任制应包括以下几点实质内容。

其一，行政机关中各级公务员的职权职责范围及要求。

其二，各级各类公务员对行政行为作出时在过程上的责任事故标准。如医院医护人员出了一件医疗事故，工厂工人生产出了一次废品。导致事故人员的医护人员和工人都是要承担责任的。行政机关公务人员在具体行政行为问题上也应如此。

其三，各行政机关根据本机关行政管理的情况确定并限制个人违法或不当行政行为的比例，并按时检查考核。

其四，该比例的实现与否与公务员个人的工资、奖金挂钩，增强其责任感。

总之，建立行政机关内部的一套目标责任制形成对公务人员个人利益的控制机制，将可以在较大限度内降低违法的行政权力行使的机率。

2，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。行政机关公务人员违法滥用行政权力在自身原因上主要是源于私利，而在可行的条件下则主要是因为个人拥有对权力掌握使用的自由空间或者说有自由裁量的权力。

传统的行政理论在制约自由裁量权时多是从主观角度考虑标准问题，如要求行政权力合理使用具备法律规定的目的，必须有正当的动机应当符合情理，考虑机关的因素而不变不相关的影响等等，这些标准当然对约束自由裁量权起到了重要的作用，但仅有这些还不够，仍存在一些缺陷。

其一，这种偏重对行政主体主观方面的要求，没有确定客观的可把握标准，因而是不易为社会掌握并评判的。

其二，行政主体在有行政自由裁量权的同时，应承担合理行政的义务。但这种义务却未受社会，特别是行政相对人相应的权力的约束。

为此，应尽可能固定行政主体行使自由裁量权的客观标准。同时应当赋予社会和行政相对人以其标准评价行政权力运用是否合理的重大权力，以制约行政自由裁量权的运用空间。

综上所述，行政权力的制约，主要是制约行政权力主体的实际主体。即对“人”的制约。国家公务人员作为实际行为的例行者，又是普通公民。作为一个个独立的“经济人”有追求自身利益最大化的要求。因此我们应当在各部门内部建立目标责任制，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。对行政权力形成有效的制约。

注释：

1参见姜明安主编《行政法学》法律出版社1998年7月第一版第26页。

2参见朱力宇著《论“经济人”假设在法学研究中运用的问题》杂志名:法理学、法史学1998年期号:第3期第一页

参考文献：

《行政法学》法律出版社姜明安主编

制约问题范文篇7

行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，行政权力的制约，主要是制约行政权力主体的实际主体。即对“人”的制约。国家公务人员作为实际行为的例行者，又是普通公民。作为一个个独立的“经济人”有追求自身利益最大化的要求。因此我们应当在各部门内部建立目标责任制，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。对行政权力形成有效的制约。

按照现代政治原理，国家权力来源于公民个人权利的让与。政府代表公民行使国家权力，也是惟一可以行使行政权力的主体（注释1）。行政主体作为行政权力中一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用。行政权力没有具体的掌握和运用是没有意义的。因此，对行政权力的制约是一个极为重要的环节。一般认为行政权力的主体是政府部门。但是权力的实际例行是靠人来实施的。因此，笔者把行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用划分为形式主体和实际主体。即抽象的政府部门和实际例行的人。首先我们来看一下行政权力的形式主体和实际主体。

一行政权力的形式主体与实际主体

行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲它并无不妥，因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使。但他们是代表国家行政机关，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是，如果研究行政权力的制约问题，在这一层面上认识权力主体是不够的。因为，将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入细致地触及问题的关键，行政机关违法或者是滥用行政权力是如何作出来的？毫无例外，他都是行政机关中的人代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源，要么它是行政机关首长个人的决策错误，即使是集体讨论的决定也是领导层中每个成员个人的错误行为。如错误地作出了行政处罚、行政强制的决定等等。要么它是下属公务人员个人的共同错误，如下属公务人员在承办案件时未查明事实错误定性，作出错误的汇报并拟定错误的处理决定，而领导人员因工作疏忽，马虎，随随便便相信并签署批准等。

行政机关公务人员在行政管理中因个人的不良因素所做出的行使职权的行为，最后均以行政机关的名义出现。在外部表现上则都成为行政机关的违法或不当的行为。如利用职权蓄意打击报复，暴力执法等问题。因此，制约行政权力主体如只谈制约行政机关而不涉及制约行政机关中的人，是不能从根本上解决问题的。为此，在研究对权力主体制约时，我们要对权力主体作形式主体和实际主体的划分，并分别讨论两类主体的制约问题。

笔者认为行政权力的主体从名义上的拥有和实际上的掌握运用来看，可以分为形式主体与实际主体。形式主体即由宪法、法律授予行政权力的行政组织机构，包括国家行政机关和法律法规授权的非行政机关的组织。他们对外以其名义上的依法拥有和行使国家行政权力。但是，任何行政机关实际上都只是一个组织结构形式，从一定意义上讲是一个抽象物，真正填充这个结构形式的实际上是人，即行政机关公务人员。在实质上行政机关的权力无法由一个“抽象物”来行使运用，而只有行政机关中的“人”才是具有行政权力的主体。为此，在行政机关这个权力的形式主体之内，还有具体运用行政权力的实际主体，即任职于行政机关中的各种具体公务人员，他们代表行政机关，实际上以行政机关的名义行使着行政权力。

二、行政权力的实际主体是受制约的重点

从一项行政权力在行政机关中的运行状态来看，行政机关作为权力的形式主体事实上只是静态的，名义上的拥有行政权力，一旦涉及这项权力的实际具体地运用，就必然要落实于该机关中的有关公务人员身上，如行政机关的首长、分管某项业务的那些专门工作人员，作为权力实际主体这一要素的行政机关公务人员个人，又是一个复杂的要素，行政机关这种权力的名义主体从抽象意义看，可以是千篇一律的组织结构，但行政机关中的每一个人则各不相同，因为他们都是有不同思想、情感、性格、广泛社会关系并随着环境的改变而变化的具有能动性的主体，行政权力实际行使主体的这种特性使他们处于不确定的变化状态，他们可以此时按照法定的要求做，彼时又由于某些原因不按法规来做。因此，对他们权力的制约仅靠抽象论还是不可能解决问题的，行政权力的形式主体作为享有权力的组织结构，主要会在两个方面形成对行政权力的不正确运用：一是机构的规模问题，机构设置如果臃肿重叠，人浮于事，通常要引起职权不清，相互争权，推诿责任，多头执法，重复用权，办事效率低下等弊端。二是对机构的权力配置问题。如果权力配置过大或过小，也自然要带来权利无边，权利滥用或权力运用不足以实现工作目标的问题。为此，对权利形式主体的制约主要是制约机构设置、规模以及权利的配置。这主要包括：

第一，制约形式主体的设置和规模。组织机构的设置有两个最基本的原则，即需要与精干原则。前者解决事务的需要来设立相应的机构，以约束设立不必要的机构；后者解决机构的精简与高效的问题，以防止机构臃肿膨胀。从对机构的制约机制来看，它取决于对机构的恰当设置以及对机构的人员定编、定额的严格规定。

第二，合理的权力配置制约，所谓的合理即一个行政机构不能有超出它管理事务范围的权力，也不应缺乏管理所必要的权力。

而对行政权力行使的实际主体加以控制就要复杂的多。因为权力行驶的实际主体是具有主观能动性的人，这使得对行政权力实际主体的制约将大大不同于对权力本身的制约，主要从分配权力的大小，规定权力运行的程序和方法等来进行的，这些制约都具有不可确定性。但是，就是有再合理，恰当的机构设置，权力配置，规定了再严格的权力使用程序和方法，一旦行政机关公务人员个人实际运用权力时，也会出现违背规则，超越职权，滥用权力甚至不合理的情况。为此，对行政权力主体制约的重点应当是行政权力的实际主体，对行政权力实际主体的制约不是制约权力，而是制约具体行使权力的个人。个人超越法律来行使权力的主要原因来自于两类：

第一，行政机关公务人员缺乏相应的法律知识，由于不知法，不懂法而滥用权力。但通过目前我国已建立的公务人员选拔，培训，考核制度。特别是国家行政机关把严进入国家公务员队伍的大门。以及一大批受过相当程度学历教育的青年进入公务员队伍之后，不懂法的现象将逐渐减少。因而，就这个层面的原因而言，仍需制约，但并非问题的主要方面。

第二，行政机关公务人员自身受某种私利的驱使滥用手中的权力。这是一种较多的现象且不易控制。因此应当是对实际权力主体制约的核心（行政机关公务人员）。行政机关公务人员作为国家官员本应只代表国家利益行使国家权力，为何会受其私利驱动而滥用手中的权力？这与集中于其身上的不同的法律身份有联系。从行政法的角度分析，行政机关公务人员是兼具多种法律身份的人。而各种法律身份所代表的利益又是相互冲突的。国家公务员实际上具有三重法律身份，即普通公民、公务员和行政机关代表，上述三重法律身份各有其不同的法定权力义务。而且是在分别针对不同的对应主体时才有的。普通公民的该法律身份，一旦出生并具有国籍时便取得。其权力义务同于其他普通公民。国家公务员的法律地位一旦进入公务员队伍便取得。其权力义务是国家公务员法规定的各种权力义务。行政机关代表的法律身份是在国家公务员执行公务与行政相对人发生行政法律关系时所具有的，任何一个对行政相对人执行公务的国家公务员都具有此种法律身份。如一个税务征管员在向纳税人收税时，他就是税务机关代表的法律身份。国家公务员有此种法律身份时行使的全部是行政主体的法定权力，履行的全部是行政主体的法定义务，全部法律后果也归于行政主体。这既不是国家公务员法规定的公务员的权力义务，也不是国家公务员作为普通公民所具有的权力义务。公务员的这第三种身份使他们实际上掌握并运用着行政权力。个人作为行政主体代表的身份行使行政权力，而这种身份拥有的行政权力又可以服务于他的其他法律身份，可以说行政机关公务人员多种身份使之既能运用行政权力又能运用权力隐形服务于自己的私利。

公务员以行政机关代表的身份与行政权力相结合，但他们同时又不能完全解脱另外几种具有个人或群体利益的身份。这就可能形成一种危险的结果：利用前一种身份所掌握的行政权力为后几种身份服务。这也就使得加强和严格对公务员其“人’的控制管理，成为极为重要的制约内容。

三，对行政权力实际主体制约的方式。

行政机关公务人员同时兼具的不同身份各代表着不同的利益。各种法律身份所体现的利益往往会互相冲突。冲突的结果如果是个人或小集体所代表的利益战胜了行政机关所代表的公共利益时，权力滥用于谋私就有其基础。经济学理论认为公务人员的这种实际的权力主体实际上是一个个的“经济人”（注释2）即具有追求自身利益最大化大偏好。这就是促使这些权力实际主体背离法律赋予其权力初衷的根本原因。马克思曾说过：“人们所争取的一切都同他们的利益有关。”公务人员作为普通公民有其利益，包括追求更多的财富，更高的社会地位，作为公务员群体也有其群体利益，部门利益。如充足的经费，更好的办公设施，更多的福利待遇等。为达此目的往往发生争权越权的部门本位主义，为了得到更多的，更好的公务员群体工作待遇和相关福利争经费，滥收费，滥罚款的现象就易于发生。由于公务人员各种法律身份所对应的利益并不一至，这些差别的利益种类又集中于同一个主体————国家行政权力的执法者————公务员，且无论个体的公务员还是群体的公务员都具有满足自身利益最大化倾向，这就不难理解有时行政权力被他们违法使用的现象了。

为了国家行政管理的正常运转，国家不能不把行政权力交给公务人员使用，而在社会资源相对短缺，国家公务员具有追求自身利益最大化的情况。权力有可能被他们用于谋私。如何解决这个悖论，以回归法律赋予公务人员行使权力的初衷？按经济学的理论，社会由复数的，独立的行为元件构成的各行为主体为彼此的价值判断对象，行为主体要实现自身利益，唯有与别的主体交易才能实现，然而这种主体间的交易是需要成本的。如机会成本，一个主体与另一个主体实现交易时在等时段内就失去了与第三个主体交易的机会。当行为主体作为经济人面目出现时，其实还包含这一层意思，既行为主体在交易过程中如果所付出的交易成本大于所得到的交易利益，他将放弃此次交易。最能说明该例子的是科斯教授在其名作《社会成本问题》一文中，对农场主和牧场主之间的交易费用的分析，。这就给我们以启示，制约公务员运用权力牟取私利的机制能在成本和交易机会上形成。如果公务员利用代表社会公益的身份为个人或部门群体牟取利益远小于他们所付出的成本，或者能强有力的控制他们利用权力进行交易的机会，则能行成有效地制约。就行政机关公务员自身原因来讲，根本上是利益机制在冲击他们对权利的正确运用。为此，对他们予以较稳定的职业，较高的社会地位和工作与福利待遇是满足他们正当的个人利益，群体利益的前提。同时，对于他们正确运用权力的行为也应当予以奖励，必要时还应当建立类同于其他行业已实施的重奖制度。因为这种收益与他们付出的成本是相当的。当然这只是从正面约束他们手中的权力不被滥用的方式之一。而这达不到制约的目的，原因是这解决不了贪欲的问题，个人利益与群体利益是膨胀型的，一旦失控将难以满足。因此有针对性的制约重点是：其一，尽可能设置使他们不敢滥用权力的机制。其二，设置使他们不能（或无法）滥用权力的机制。前者是通过利益与成本的巨大反差比较，使之一般不愿或不敢滥用权力，后者则在于解决不给或尽量控制权力主体滥用权力作交易的空间，使之即使有利益动机也难以运用手中的权力来加以满足。第一种制约机制的基本思想是建立严格的目标责任机制。核心是使他们对违法行使行政权力所带来的不法利益要付出极高的成本且必须由自身承担，第二中制约机制的基本思想是固定并公开权力运用的方式，尽量减少使他们可以运用权力进行交易的机会。

1，建立国家公务员目标责任机制。

该项制定的核心内容是明确界定公务员的权力义务，具体确定行使行政权力时的责任人。在行政机关内部要形成一种制度，即承办人员须对自己所承办的具体事项直接负责任。行政机关无论将来是否会被提起行政复议或行政诉讼，其在事前都要在内部确定每个直接的责任人，以便检查追究;各行政机关应在内部确定本部门行使行政权力的质量比例，如果某公务员承办的事项其违法超过本部门规定的比例，就要承担不利的后果。在综合比较上应大大超出其通过滥用权利所得到的利益。即他们要付出极高的个人利益成本。这包括公务员个人工资，奖金等物质利益及职务上的任免升降等政治利益在内。这种目标责任制应包括以下几点实质内容。

其一，行政机关中各级公务员的职权职责范围及要求。

其二，各级各类公务员对行政行为作出时在过程上的责任事故标准。如医院医护人员出了一件医疗事故，工厂工人生产出了一次废品。导致事故人员的医护人员和工人都是要承担责任的。行政机关公务人员在具体行政行为问题上也应如此。

其三，各行政机关根据本机关行政管理的情况确定并限制个人违法或不当行政行为的比例，并按时检查考核。

其四，该比例的实现与否与公务员个人的工资、奖金挂钩，增强其责任感。

总之，建立行政机关内部的一套目标责任制形成对公务人员个人利益的控制机制，将可以在较大限度内降低违法的行政权力行使的机率。

2，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。行政机关公务人员违法滥用行政权力在自身原因上主要是源于私利，而在可行的条件下则主要是因为个人拥有对权力掌握使用的自由空间或者说有自由裁量的权力。

传统的行政理论在制约自由裁量权时多是从主观角度考虑标准问题，如要求行政权力合理使用具备法律规定的目的，必须有正当的动机应当符合情理，考虑机关的因素而不变不相关的影响等等，这些标准当然对约束自由裁量权起到了重要的作用，但仅有这些还不够，仍存在一些缺陷。

其一，这种偏重对行政主体主观方面的要求，没有确定客观的可把握标准，因而是不易为社会掌握并评判的。

其二，行政主体在有行政自由裁量权的同时，应承担合理行政的义务。但这种义务却未受社会，特别是行政相对人相应的权力的约束。

为此，应尽可能固定行政主体行使自由裁量权的客观标准。同时应当赋予社会和行政相对人以其标准评价行政权力运用是否合理的重大权力，以制约行政自由裁量权的运用空间。

综上所述，行政权力的制约，主要是制约行政权力主体的实际主体。即对“人”的制约。国家公务人员作为实际行为的例行者，又是普通公民。作为一个个独立的“经济人”有追求自身利益最大化的要求。因此我们应当在各部门内部建立目标责任制，固定并公开权利运用的标准，减少权力自由运用的空间。对行政权力形成有效的制约。

注释：

1参见姜明安主编《行政法学》法律出版社1998年7月第一版第26页。

2参见朱力宇著《论“经济人”假设在法学研究中运用的问题》杂志名:法理学、法史学1998年期号:第3期第一页

参考文献：

《行政法学》法律出版社姜明安主编

制约问题范文篇8

（一）

按支出法统计的GDP由最终消费、投资和净出口三大部分组成。从1990年至2001年，我国GDP各大部分的贡献率平均比重为：最终消费占59.69%，投资占38.22%，净出口占2.08%。最终消费始终是促进国民经济增长的主要动力。目前，从国际上看，特别是亚洲金融危机、美国“9·11”事件和伊拉克战争后，全球金融经济形势动荡不安，我国人民币升值的压力越来越大，净出口已遭遇到严峻的挑战。一是净出口占全球净出口总额较小，且增幅减缓。2002年尽管自己与自己比出口增幅较大，但扣除加工贸易后真正的商品净出口只占全球出口总额的2%。2003年1至9月进口增幅高于出口增幅6.2个百分点，进出口贸易顺差仅为91.5亿美元，比去年同期下降54.3%。二是一些国家和地区采取以反倾销为主的贸易手段，抑制我国产品出口。从WTO成立的1995年起至2002年底，成员方反倾销立案2160起，其中涉及我国的就达308起，占立案总数的14.29%；2002年，WTO成员反倾销立案共276起，其中涉及我国产品的有47起，占立案总数的16.67%；2003年4月美国已把我国列入《2003年各国贸易壁垒报告》清单，1至9月，有15个国家和地区对我国出口产品反倾销和保障措施立案42起，涉及金额10.7亿美元。三是出口退税率下调，将会明显降低我国的净出口。2003年10月，财政部和国家税务总局决定从2004年1月1日起降低一般性出口产品和部分资源性产品出口退税率，按现行出口结构，出口退税率的平均水平将降低3个百分点。据有关专家测算，平均出口退税率每下调一个百分点，中国出口增速将下降4.9个百分点。按此测算，平均出口退税率下调3个百分点，将会使中国的出口受到两位数的影响。

同时，我国投资与消费在发展经济中的相互关系与作用已发生变化，消费对经济发展的拉动作用已显得更加突出。在短缺经济条件下，基本建设投资中的40%转化为消费基金后，居民随之将增加的收入几乎全部转化为购买力，而进入买方市场后，仅靠增加投资已不能有效拉动消费。进入90年代以来，消费需求相对于投资、出口，在经济增长中的重要性逐步增强，在我国社会总需求中，无论是按支出法计算还是按生产法计算，最终消费一般占到60%以上，是三大需求中份额最大的一部分。在GDP年新增额中，消费需求已成为我国现阶段国民经济稳定发展的重要保证，据统计，最终消费年新增额占GDP年新增的比重同样由1993年的48.98%上升到2002年的60%左右。因此，从世界经济形势发展变化格局和我国国情来看，扩大内需是必然的选择。

2002年末，我国内地共有2861个县级行政区划，县域内国土面积896万多平方公里，超过全国国土总面积的93%；总人口数为9.35亿，占73%，剔除县域中的城镇人口，农村人口约为8.7亿，占全国总人口的68%，已成为拉动经济发展最大的潜在力量。但由于收入分配不平衡，特别是农民收入增幅减缓，农村居民消费比重逐渐下降，致使覆盖最大的农村消费市场后劲不足，严重制约了整个消费需求的发展。据国家统计局统计，在我国居民消费中，农村居民消费的比重由1990年的56.3%下降到2000年的45.2%，而城镇居民的消费上升到54.8%；人均消费额农村居民由1990年的609元上升到2000年的2399元，而城镇居民由1288元上升到5211元。农民人均纯收入的年增长幅度从1996年的9%下降到2000年的最低点2.1%，在粮食价格上涨和务工收入增加的影响下，2001年虽反弹到4.2%，2002年上升到4.8%，但缺乏实质性发展后劲。2002年底农村居民人均纯收入2476元，比城镇居民可支配收入7703元少5227元，城镇居民实际可支配收入已是农民人均纯收入的3至5倍。

因此，从战略意义上讲，解决农民增收问题已显得十分紧迫。金融是现代经济的核心，任何经济活动都必须有金融资本这根血脉作支撑，而农村有效的金融服务是调整农业结构，促进农业产业升级，扩展农业产业链，提高农业生产收益，实现农民收入持续稳定增长的内在动力，所以，研究农民增收问题必须要把解决好农村金融服务问题放在重要位置。

（二）

党的十六大报告在阐述全面建设小康社会时指出，必须“改善农村金融服务，”要改善必须首先要找准症结，正视六个金融服务“三农”的根本性的矛盾和问题。

1、农村行政组织体制和农村经营机制功能缺陷问题。一方面是现行乡村组织体制不具备引导农民进入市场增收的功能。从某种意义上讲，变原制为乡（镇），生产大队、小队为村组，只是名称不再，但机制依旧，带有浓厚的计划经济色彩，形成了乡、村两级社会和经济利益的多元格局，这种多元的利益格局对农村资源合理配置形成了过多的行政干预，是农民利益的直接侵犯者。同时，以家庭联产承包为主的统分结合的双层经营机制是农村的基本经营制度，它的革命性进步是使农民对农业最基本的生产资料---土地拥有经营、生产、支配和使用权，但是，家庭承包经营是按市场配置资源，而农民的组织化程度不高，分散的农户要面向市场发展商品生产，信息不灵，形成市场对商品规模性要求的整合力十分软弱，形成市场交易的能力特别低，基本上是市场价格的被动接受者和市场变化风险的最大受害者；另方面是乡村组织不具备提供资金服务的功能。在现行体制下，绝大部分地方乡村组织的集体经济是空白，不仅没有能力加强公益性、基础性建设，而且连乡村干部的工资等最基本的开支也得从农民手中以种种形式收取，农民开发、生产所需要的资金甚至连改善生存环境的基本性投资也只能靠自身积累自筹，这样，既很难形成区域性社会资金积累的集聚效应，又难以满足金融资本投入的条件。很显然，这种组织体制和经营机制的功能短缺与现代金融的安全性、效益性目标形成了内生性矛盾。

2、农民资本积累的艰难性问题。我国城乡“二元结构”的体制性问题和相关政策的短缺问题，导致农民始终处于劣势和弱势状态。

（1）税费负担重。我国是目前世界上为数不多仍向农民征收农业税的国家，同时又是少数几个没有给农民直接农业补贴的国家之一。除此之外，农民的税费负担重还有三个方面的原因：

第一，农民是以土地为最基本的生活来源的，这种极强的依赖性决定了农民无法与城镇居民相比，在现行体制政策下，农民从生到死都要承担完税纳税摊劳役的义务。

第二，我国1994年的分税制改革，仅仅考虑了如何提高中央的财政收入（将主要税种增值税的75%划为中央收入），而忽略了地方税的有效性（这种情况从2002年开始虽然有了调整，但仍然力度不够），这使得在县以下特别是在经济欠发达和不发达地区的县乡两级财政收入明显下降。但是，与此同时存在的一个事实是，分税制以后中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，地方政府事实上承担着许多本该由中央政府承担的职能，农村各种与经济和社会发展相适应的公共开支缺少相应的税收来源。这种收入上移、开支下移的体制矛盾，迫使地方政府只有不断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题，以至于前几年出现了有的地方按人头征收牲猪屠宰税的荒谬事。尽管如此，很多地方还是入不敷出，高负债运行。事实表明，这种体制和制度导致农民负担加重，资本积累步履维艰。全国8.7亿纯农民，占人口总量的68%，但GDP却不到全国的2成，城乡居民实际收入的比率已由1978年的2.36上升到2002年的3.1多，导致生活水平差距进一步拉大。据财政部财政科研所的统计，2002年底全国大约有35%的县是赤字县，乡村有3259亿元的净债务，而调查表明县本级的债务大约占县乡村三级债务的70%左右，由此推算，全国县乡村三级债务大约是1万亿元。湖南永州市共566万人口，其中80%计450多万为农民，2001年财政收入占GDP的比重为4.3%，低于全国平均水平13个多百分点，人均地方财政收入只有156元，不仅地方财政收入总量小而且结构畸形，非税收入呈逐年扩大趋势，1999年为26.2%，2000年为45.2%，2001年接近50%（图1）。其中涉农方面的税费占了绝大部分，2001年全市涉农税收3亿多、涉农收费4亿多，2项总量占当年全市财政总收入的64%。同时到2001年底，全市财政累计挂账、负债13亿多元，其中188个乡镇累计负债3亿多元，平均每个乡镇达160多万元。地方财政的高负债使其失去了对农业基本建设的投入，为了保运转，更多的是要向农民伸手收取过头税和各种杂费。

图1永州市非税收入占财政收入比重变化图

第三，从国家财政资源在城乡之间的分配来看，政府提供的公共产品和服务，在城乡之间存在明显的不公平性。换言之，我国的财政体制和制度没有根本解决好各级政府之间的事权划分，以及完善的政府间转移支付等问题，尤其是没有建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向农村确立转移支付的机制和制度。据国务院发展研究中心一项研究表明，2000年以来国家对农业的财政开支每年是2000亿元左右，小于总开支的11%，同时农民通过各种渠道上缴税费大约1200亿元，其最终直接投入只有800亿元左右，只有总开支的4.3%。但是，对教育达标、卫生达标等硬性考核的管制，地方政府在拿不出钱的情况下，出现了“自己的孩子自己爱，自己的学校自己盖”、“要想富先修路，劳力钞票自己筹”等一系列“感人”的事情，农民仅有的资金绝大部分用于此类“达标”集资，因此农民抱怨“头税轻二税重，三税四税无底洞”。此外，城乡分割的“二元结构”，产生了一种事实上的户口歧视，农民进城镇务工要承担多重税费负担。除其在城镇正常的经营活动要按章纳税缴费外，“老家”的农业税和义务工等一分一天也不能少，还要交什么暂住人口、流动人口管理费和子女在城镇读书的建校费等名目繁多的费用。从1990年到2000年，除了乡村提留统筹和各项社会负担外，国家从农业征收各税总额由87.9亿元增至465.3亿元，增长4.3倍。有学者统计，2001年中国城镇居民人均税赋37元，而农民人均税额146元（图2）。

图22001年城乡居民人均税负对比

（2）社会保障问题。从社会学的角度讲，一个人无论从事何种职业，他的劳动都由三部分组成，即养活自己、养老抚幼和养活社会，在我国农村现行以土地为核心的家庭联产承包责任制的经营机制约束下，农民一生都在完税纳税，因此他的劳动有永远的社会性，即应享受到公平的社会待遇，但是，与同样具有社会性劳动的工人相比，工人退休有退休工资（或养老保险金），工人在车间受伤可享有明确的工伤保障之益，但农民如果在劳动中受伤或死去什么保障都没有享受。因此，从某种意义上说，我国目前的《劳动法》都存在严重的短缺，农民为此要付出更多。

综上所述，农民主体事实上直接承担了一些政府行政职能，缺失保障，税费负担过重，导致自身资本积累十分困难，这种脆弱进而严重影响了农村金融市场的发育。

3、农村社会资金“抽走”多、“反哺”少的问题。首先是国有商业银行基层机构的撤并和职能调整，从1997年起对县级机构的贷款权限上收，使相当部分县级以下机构成了单纯吸收存款的机构，使本来就原始积累不足、缺乏资金的部分农村社会资金直接被抽走倒流投入城市，在不发达地区的农村尤为突出。其次是定位“只吸收存款不发放贷款”的邮政储蓄，以其邮政代办点遍布乡村和办理邮政汇款的优势，将农民出售农副产品的资金和外出打工人员汇回的资金，最大限度地吸收逐级上划转存人民银行。2002年底全国有邮政储蓄网点3.2万多个，全国邮政储蓄存款余额达6600多亿元，其中有2/3的资金来自县级以下，也就是说全国已有4500多亿元的农村资金通过邮政储蓄被抽走。如湖南永州市共188个乡镇，2002年底有邮政储蓄机构网点140个，加上各村的一些代办点，事实上的服务机构更多，到2002年底，邮政储蓄存款已达26亿多元，是全市储蓄存款的18%，是农村信用社吸收到的储蓄存款的60%。农村社会资金被大量抽走，使农业经济和农民本身的再生产和扩大再生产从很大程度上失去了应有的资金“反哺”支持。

4、农村金融服务机构单一问题。1997年亚洲金融危机前，我国农村基本形成了国有独资商业银行、农村信用社、农业发展银行、农村合作基金会和储金会等金融机构组成的类型比较丰富的农村金融体系，为农业、农民服务的机能比较齐全。但此后从1998年开始，国有商业银行县以下的机构实行大撤并，到2002年底四大银行已撤并3万多家网点和分支机构，保存的部分机构也失去了放贷等最需要的服务机能。湖南永州市11个县（区），2002年与1997年相比，国有商业银行的基层网点撤并105个，而农业发展银行的职能调整为只负责粮棉油等政策性物资的收购资金供应，农业银行则主要服务于大型龙头企业，真正直接为农民服务的只有农村信用社。在我国家庭联产承包责任制农村基本经营体制和医疗卫生等社会保障体系没有建立健全的制约下，如何调整产业结构、参与市场竞争，这种单一的机构难以支撑起广阔农村8.7亿农民的金融服务。

5、农村信用社经营困难问题。农村信用社的定性是区域性合作金融组织，从理论和政策角度讲，它只能服务于其区域内入股的社员。但是在目前的农村金融体系中，农村信用社已成为真正唯一的农村金融服务机构，其经营服务面临重重困难：一是政策制约问题。税收政策中在营业税等方面没有把集体性质的信用社与国有商业银行区别开来，负担过重；承担了大量的农业贷款，但政策性亏损没有得到弥补，保值储蓄的保值部分没有享受与国有商业银行一样由财政负担的政策，造成历史包袱沉重。事实上，由于政策上的不公平性，农村信用社与农民一样成为了金融市场的弱势机构，到2002年底全国农村信用社亏损包袱已达到2000多亿元，不良资产远远高于四大国有商业银行。二是资金来源困难问题。在城镇由于其资金汇兑、结算等远不如商业银行方便，失去了吸储优势；在农村一样遭到了邮政储蓄机构的竞争，其存款资金的增长与贷款增长很不一致。分析湖南永州市农村金融运行现状，我们可以从“两个变化”来重点探讨农村金融主体农村信用社的运行矛盾，即资金来源与输出的矛盾。一方面，是农村信用社资金供给不足。从永州市1996年以来各项存款与农村信用社和县以下邮政储蓄存款变化情况看（见图3），无论是存款增加的绝对额还是增长幅度，农村信用社的增长势力都远不如国有商业银行和邮政储蓄，特别是邮政储蓄的增势迅猛，农村信用社的存款增幅由1996年的21.7%下降到2002年的12.4%，已低于同期全市存款增幅平均水平5.4个百分点，而邮政储蓄存款的增幅由1996年的17.3%上升到2001年的最高点39.1%，高出全市同期平均水平21.3个、农信社26.7个百分点，客观上将农村区域性社会资金“外迁”，“倒流”进城，作为农村金融主体的农村信用社后续资金补给不足。

图31996年来永州市全市与农村信用社及县以下邮政储蓄存款增减变化图

另一方面，是农村信用社的信贷投放幅度加大。从永州市1996年以来贷款余额与农业贷款余额变化看（见图4），7年来农业贷款余额的年平均增幅高出全部贷款余额年平均增幅12.33个百分点，而农业贷款中新增部分几乎全部集中在农村信用社，2002年底这个比例已达99。42%，2003年9月末，农业银行的农业贷款比年初减少1169万元，而农村信用社则净增61358万元，同比多增22536万元。这种情况表明，农业和农村经济对信贷资金的需求十分旺盛，农村信用社的信贷投放幅度大增。存款增幅的减弱与贷款投放增幅的增强，使农村信用社陷入两难境地，为避免支付风险，有的不得不选择放弃放贷，农民得不到应有的支持。

图41996年来永州市贷款余额与农业贷款余额变化比较

6、利率政策、信贷政策和再贷款的管理问题。农村区域性社会资金被抽走的同时，利率政策对农民贷款也是不利的。农村信用社的贷款利率可以上浮50%（利率改革试点地区可上浮200%），从抽查情况看，95%以上的信用社在执行中都充分用足了政策，一浮到顶。这种利率政策的设置侧重于考虑信用社的盈利和放贷积极性，同时却增加了农民的负担。农村信用社的资金运用实行严格的资产负债比例管理，对于现代农业中“龙头型”企业的信贷支持一家信用社无法满足，但几家信用社联合实行“社团贷款”又受到现行信贷管理政策的制约，这与农业产业化经营和实质性增加农民收入是不相一致的。支农再贷款的管理政策同样存在缺陷，使用期限一般为一年，最多可展期2年，这与农业生产周期长的自然规律不一致，难以以此来真正促进产业结构调整，促进农民增收。

（三）

基于上述情况，解决农民增收问题，从金融政策和体制角度讲，重点要解决好五个问题。

第一，转变观念。一方面，要把改革农村乡村组织体系作为建设农村政治文明的根本措施，建立起适应市场经济发展规律要求的服务型农村行政组织体制，树立新的发展观念；另方面，要把农业、农村、农民问题作为我国当前重大的政治问题来对待，作为解决全局经济发展的关键问题来对待。首先，要充分认识到8.7亿农民的强大潜在拉动力，这是扩大内需的根本所在。其次，要弄清一个简单的社会经济链条，即农民买不起→工厂减产停产→工人下岗失业→减少对农副产品的购买力→影响农产品价格→影响农民增收→影响农村金融的发展→影响全社会的稳定，进而形成恶性循环。因而要树立强烈的亲民意识，真正把农民当作我们的衣食父母来对待，从财政支付、金融服务等方面提供优质服务。

第二，健全机制。建立区域性社会资金使用流向管制政策。我国幅原辽阔，区域经济的差异性、产业发展的层次性与资本的趋利性矛盾，决定了要实现农业和农村经济与农村金融的健康、协调发展，必须坚持部门经济效益与全局社会效益并举的原则，实施区域性社会资金使用流向管制制度，规定一定比例的资金必须对当地经济和社会发展进行“反哺”。国有商业银行分支机构，要找准市场定位，破除“所有制”和企业规模的限制，坚持以市场导向和客户需要为目标，坚持经济效益和社会效益的统一性，调整信贷政策，提高服务质量，要在区域性农业和农村经济发展中发挥积极作用，将70%的资金用于为资金来源地的经济和社会发展服务。邮政储蓄一方面可以采取有计划地收缩和限制业务等措施，转移社会资金的流向，扩大农村地区农村信用社等其它金融机构的资金来源；另方面可以在加大实施县以下邮政储蓄存款以再贷款形式通过信用社用于为当地经济建设服务政策的同时，尽快建立更加便于操作和可行的邮政储蓄资金为地方经济建设服务的政策。财政要实行转移支付的办法，建立符合国情和WTO规则的农业和农村经济发展支持、补贴制度，以“绿箱政策”为重点，加大对农业和农民增收的支持力度。政策性金融机构要以开发高效农业和推进农业产业化为出发点，从以下三个方面来强化政策性银行对农业和农村经济的支持功能作用：其一是强化农业发展银行对农业基础项目的投入功能。如农田水利建设，江河湖海治理以及农业综合开发和利用；其二是强化农业发展银行对粮棉油品种改良和粮棉油商品化的资金支持功能，推动粮棉油生产的规模化经营，提高粮棉油生产和流通的经济效益；其三是适应WTO的要求，国家开发银行和中国进出口银行也要强化对农业和农村经济的支持力度，加大对农业科技开发和外向型农业的投入，使农业尽快与世界经济一体化。同时要积极稳妥地发展地方性中小金融机构，并且对非地方性金融机构中吸储的资金未达到规定比例反哺支持当地县域经济的，要实行强制性改组，将其转化为地方性金融机构。目的是要以此来增加对区域性社会资金的吸储，全力支持本区域农业和农村经济的结构调整，为发展区域农业、农村经济和农民增收服务。要建立不同层次的投资基金。包括设立国家专项投资基金，其来源主要是中央政府按一定比例拨付的发展基金，接受有关捐赠以及其它资金来源，主要用于农业和农村经济发展中必要的创业启动资金、结构性调整、技术开发创新和贷款贴息等；建立地方省市人民政府专项投资基金，其主要来源是省市人民政府按一定比例拨付的发展基金以及通过其它渠道筹集用作支持地方农业和农村经济发展的专项资金；建立民间投资基金，其主要来源是民间捐赠，重点用于人文资源、旅游资源的开发，促进区域经济结构优化等。

第三，改组体制。这里特指农村信用社。要正视农村信用社已经成为直接服务农民的唯一农村金融机构的现实，正视农村信用社已经承担了很多政策性金融服务和农民生老病死、子女上学等社会公益性方面服务的现实，充分考虑我国家庭联产承包责任制的农村经济经营体制长期不变的大政策背景，充分考虑当前农民生产经营的习惯，建议尽快把农村信用社改组为集政策性与商业性合二为一的农村金融机构，巩固其农村金融的核心地位，加大财政支出对农村信用社贷款风险损失的补助，以变相加大对农业和农民的补助。从实际出发，调整利率政策，实行财政转移支付的办法，对信用社为延伸对农村一线的金融服务而聘请全办员等所需费用实行财政补贴，增强农村信用社放贷的盈利性，减少农民贷款的利息支出。同时，尽快调整目前信用社的改革思路。农村金融服务联系着广阔农村的千家万户，分散性强的特点必然要求其对信贷发放和管理要有相应的配套机制，需要一定的组织体系和人力资源作保证。但是，综观近几年来农村信用社的机构改革，除了管理体制的变迁之外，力度最大的就是收缩机构、精简人员，几乎与商业银行的改革如出一辙，如湖南永州市，辖3区9县，总面积2.24万平方公里，城市化水平不到25%，2002年底的农村信用社的机构数比1997年减少108个，分社的撤并力度更大，信用站在相当部分地方已经不复存在，有的地方方圆百里之内没有金融服务网点。与此同时，人员大幅度精简，信用社一级一般只有3至5人。这种改革的方向选择，撇开其就业、服务等社会效益削减不说，对信用社本身而言，由于人少而无法落实内控制度导致案件高发，也没有足够的人力去拓展新的业务空间，使农户小额信用贷款的发放和管理受到制约。因此，应该从中国农村的发展现状出发，立足广阔农村，改变撤并机构、精简人员增效的思维定势，调整农村信用社的机构改革政策选择，从加强内部管理上实现突破，从加强内部管理中要效益，以确保服务网点和人力资源能满足基本需要。

制约问题范文篇9

对农民、农村和农业这“三农问题”起制约作用的矛盾主要是两个：一是基本国情矛盾——人地关系高度紧张；二是体制矛盾——城乡分割对立的二元社会经济结构矛盾。正是受制于这两个愈演愈烈的基本矛盾，我国农业因小农经济严重不规模化，土地随人口增加愈益分割细碎而无法与市场经济接轨的问题，才在市场经济作为改革方向确立之后，越发受到改革者的关注。

第一个国情矛盾造成农业的主要生产资料和劳动力之间的关系严重扭曲，以至于中国不仅过去、现在也不得不长期作为“农民国家”（而并非农业国家），自立于现代市场经济之外。这是自从清康熙年间以“新增人丁永不纳税”为开疆拓土的后续政策，导致人口百年翻两番，以及五十年代的人口政策导致半个世纪翻两番的历史留下的。近中期看，这一基本矛盾只可能相对缓解而不可能根本消除。

第二个体制矛盾则进一步加剧了第一个矛盾的作用；是故在研究和调整上仍有可为之处。人们已经认识到城乡分割二元结构导致城市化大大滞后于工业化；大包干后恢复的小农村社经济无力抗拒城市垄断资本集团的进一步剥夺，因而城乡差距不断扩大。但现在还几乎没能采取有效政策加以解决。

在这两个矛盾制约下，农民是“三个月种田，九个月过年(赋闲)”，农村人口过剩压力很大。按现行人地比例，到本世纪末农业劳动力将过剩2.4亿，农村人口过剩5亿多。另有研究报告显示，到下世纪初即使决策足够理性并且不出现大的反复，城市化率能达到60%，在人口增长到16亿时仍将有6亿人口留在农村；因此，人地关系仍然不可能根本改观；更何况假设条件很难满足。

其二是在经济高速增长时,大批农民劳动力做为“粮食高消费人口”进城打工，会直接影响需求，拉动粮价上涨。1992年以后的投资高潮导致基建项目大上,劳动力需求上升,大量农村过剩劳动力流入城市，有统计说6000万人，也有说8000万人。这些人由非商品粮消费者变为商品粮消费者；而他们的人均消费量又是城市居民的两倍甚至三倍以上(前者每月20多斤,后者要达到60多斤)。如果是8000万人，新增粮食需求量(主要是计划外部分)约为500-600亿斤每年。由此分析1993年在全国粮食增产的同时广东却出现大米、主要是劣质米开始抢购的现象，进而造成全国性的米价上涨，农民进城打工新增加的需求拉动至少是原因之一。

制约问题范文篇10

一、三十年来韶关市农村改革发展的主要成效

韶关市历届党委、政府认真贯彻党中央、国务院一系列“三农”政策，高度重视“三农”工作，以增加农民收入、发展农村经济、保持农村稳定为目的，出台了一系列加快农村经济社会发展的政策措施，推动了农村经济的持续增长和社会事业的不断繁荣。

1、发展了农村生产力。家庭联产承包责任制的落实，“以工促农，以城带乡”机制的建立和先进实用农科技术的普及推广，激发了广大农民的生产积极性，营造了良好的农业发展环境。一是粮食生产能力持续增强。全市粮食总产量从1978年的73.18万吨提高到*年的107.8万吨。二是农业产业化水平不断提高。培育出省、市级农业龙头企业34个。*年，34个农业龙头企业实现销售收入24亿元，带动紧密型农户17.92万户，占全市农户总数37%，使户均增收2988元。培育出农民专业合作组织59个，形成“一乡一品”专业镇（村）100个，涌现出种养专业大户2万多户。建立了5个省级农业标准化示范区，有102个农产品获得无公害农产品、绿色食品和有机食品认证，其中6个被评为省农业名牌产品。乳源县和新丰县分别被评为全国和广东省创建绿色食品示范县。三是农村经济保持较快增长。主要指标年均增长10%，*年，农业总产值达124.6亿元。

2、提高了农民生活水平。全面取消了农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税，落实了粮食直补、农机购置补贴、农资综合补贴等惠农政策，初步建立起农民增收减负的有效机制。在全面消除绝对贫困人口的基础上，*年，全市农民人均纯收入4306元；相对贫困人口从*年37.19万人减少到28.49万人。全市农村中小学危房改造和寄宿制学校建设基本完成，“两免一补”政策得到全面落实，义务教育阶段学生学杂费全部免除。96%农村人口参加了新型农村合作医疗。农村最低生活保障制度全面启动。计划生育率稳步提高，人口自然增长率持续下降。

3、改善了农村生产生活环境。多渠道增加农业投入，仅*年以来，各级财政投入24.43亿元用于农村生产生活设施的改造和建设，大大改善了农村住房、交通、通讯、用水、电力、广播电视等方面的条件。*年完成镇通村道路硬底化建设后，全市行政村实现了“四通”（通路、通电、通讯和广播电视“村村通”）。同时，在帮助1.37万户农户完成住房改造，使60%的农户入住楼房或红砖瓦房的基础上，基本完成了“五改”（改厕、改水、改灶、改圈、改路）任务，并有13.1万户57万农民用上沼气，美化了村容村貌、优化了环境卫生、改善了基础设施。

4、增强了农村基层党组织的执政能力。通过深入开展“三级联创”、“支部加协会”、“民情日记”、“民忧档案”、“十百千万”干部下基层、住农村等一系列活动，党的农村基层组织进一步健全，基层组织的战斗力和号召力不断增强。全面开展以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为基本内容的村民自治，一大批热心为村民服务的致富能手当选村“两委”干部，进一步完善了农村基层民主管理制度，融洽了党群干群关系，农村社会更加和谐稳定。

韶关市农村三十年改革与发展充分证明，改革开放条件下做好“三农”工作必须做到“四个坚持”：即坚持解放思想，实事求是的思想路线；坚持以增加农民收入为核心；坚持把农业作为弱质产业继续加大扶持力度；坚持党在农村的领导核心地位。

二、农村改革发展的突出问题

当前，制约农村改革发展的深层次矛盾和问题仍然比较突出。

（一）农业抵御市场风险和自然灾害的能力较弱。在全球经济日趋一体化的今天，现行家庭联产承包责任制条件下分散经营的千家万户的小农经济直接面对千变万化的国际大市场和产业组织化程度极高的国际农业企业以及其优质农产品，在激烈的市场竞争中处于明显劣势地位。另一方面，由于长期以来对农业投入的历史欠账较多，加上土地承包后的分散经营方式加大了农业基础设施投入的难度，导致农田水利设施老化、抵御自然灾害的能力下降，难以应对由于全球气候变暖所引发的高频率自然灾害。

（二）土地资源的配置效率和农业生产效益低下。大力发展现代农业，提高农业产业化水平和规模效益，是我国农业参与国际市场竞争的根本出路。但家庭承包经营不利于组织农业规模经营和社会化生产。虽然国家先后制定了农村土地承包法和农村土地承包经营权流转管理办法等法律法规，但由于要遵循自愿原则且承包户全家迁入小城镇落户的，要保留其土地承包经营权，使通过转移农村剩余劳动力提高农村人均土地资源占有的设想难以实现。部分农户因担心风险而不愿意流转承包经营权，部分已经转移出去的农村劳动力由于无法获得与城镇居民同等的公共服务也不肯放弃土地承包经营权，因而形成了生产业余化、农村“空心化”、劳动力老龄化和土地丢荒现象，土地经营权难以向农业龙头企业和农村种养大户流转、适度规模经营难于开展的状况比较普遍。至*年底，韶关市耕地经营权流转面积为7.3万亩，仅占耕地总面积的4.1%。土地资源配置的低效率，直接导致农业产出的低效益。如韶关市去年每亩水稻平均收入768元，成本585元，利润仅183元。其最终结果是农民收入难以提高，城乡居民收入差距呈拉大趋势。如2000年和*年，韶关市农民人均纯收入分别为2793元、3976元，同期城镇居民可支配收入为7209元、12039元，两者之比为1：2.58变化为1：3.03，对比差距拉大17.4个百分点。

（三）党在农村基层的领导核心作用弱化。主要表现是，少数村委会主任片面理解村民自治，拒绝接受党支部的领导；一些村在选举中受到宗族和家族势力影响，出现拉帮结派、操纵选举现象；有的村干部作风不民主，办事不公道，以权谋私；有些党员干部致富能力不强，群众威信低，削弱了基层党组织的凝聚力和协调力；少数村的社会治安差，黑恶势力有所抬头，封建迷信泛滥等，致使农村基层党组织的领导核心作用不能正常发挥。

三、加快农村改革发展的目标和主要任务

韶关当前和今后一个时期农村改革发展的目标是，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十七大精神，全面树立和落实科学发展观，以保障粮食和农产品安全、增加农民收入、加快农村社会各项事业发展为重点，认真总结农村改革发展的经验教训，进一步解放思想，深化改革，转变农业发展方式，有效破解制约农村经济社会发展的深层次矛盾和突出问题，推动农村经济社会又好又快发展，力争全市农业增加值保持年均增长5%以上，农民人均纯收入保持年均增长7%左右，到2020年基本实现全面建设小康社会的目标。

实现上述目标，必须努力破解“四个难题”。

（一）破解农业集约规模经营与土地分散经营相矛盾的难题，催生现代产业。培育和引进现代农业产业，提高农业的组织化程度，从而大幅度提高土地的利用效率和产出效益，从根本上解决土地丢荒和产出效益低下问题，增强农业产业竞争力。一是不断创新土地配置政策，以土地的集约经营催生现代农业产业。围绕优化土地资源配置，促进土地经营权流转、提高土地资源配置效率，进一步完善土地承包经营制度。在贯彻落实农村土地承包法，保护农民土地承包权益的基础上，加强土地资源管理，通过大力发展农村土地股份合作组织、专业协会等形式，开展多种形式的产业化经营，提高土地经营效益，增加农民收入。二是加快推进户籍制度改革，取消对农民进城就业的一切限制性规定，逐步建立进城务工农民与城镇居民同等的国民教育、劳动就业、社会保障体系。三是积极探索新形势下土地使用管理的新途径新办法。推进农村土地征地制度改革，大胆探索村民委员会以货币补偿、技能培训、就业安置、社会保险、财产经营等多种补偿安置方式，向承包户征用土地用于农业规模经营的办法。四是大力发展农村经济合作组织，引导农民以土地经营权入股的方式参与经济合作组织的规模经营，提高农业的组织化程度和规模效益。五是完善农村土地承包纠纷调处和仲裁，健全调解、信访、仲裁、司法等纠纷调处长效机制，切实维护农业生产经营者的合法权益。

（二）破解农村基层党支部与村委会工作不协调的难题，巩固党在农村的执政基础。进一步加强党在农村的领导核心地位，不断完善村民自治，推进基层民主政治建设，是新时期加强和改进党对农村工作领导、保持农村社会稳定的根本保证。村民自治是农村基层民主政治建设的重要内容，必须在党的统一领导下依法有序进行。一是依法确立村党支部和村委会的主要职责和法律地位。村党支部是农村各种组织和各项工作的政治领导者，村委会是具体村务的主要管理者。二是加强对村委会选举工作的领导，严格执行《村民自治法》，充分发扬民主，防止宗族势力和地方恶势力操纵选举，保证基层组织依法民主选举，使守法律、有文化、素质高、致富能力强的能人进入村级领导成员。三是加强制度建设，健全运行机制。建立议事决策机制，实现村务民主决策。完善财务监督制度、人事监督制度，实现人财物民主化管理。完善村务公开制度，促进村务工作民主化。四是抓好农村基层干部的培训教育。五是加强对农民的民主法制教育。