行政事业资产绩效评价制约因素研究

摘要：对于评价政府绩效工作来说，行政事业资产绩效评价是至关重要的一方面内容。使用和管理资产的主体动机、行政事业单位资产性质、单位性质、资产绩效、内涵等各方面因素都会对行政事业资产绩效评价工作产生一定程度的影响。想要合理、科学地对行政事业资产绩效进行评价，一方面应当对政府职能进行转变，合理的定位事业资产性质。在此前提下，也需要对在总体评估中，各方面绩效评估所占比重进行合理的确定，保障绩效评估的可比性和资产评估的层次，并对资产管理动态信息平台进行统一构建，如此才能够保障行政事业单位对各方面数据信息的充分掌握。

关键词：行政事业资产；绩效；环节；可比性；层次

1引言

近些年来，相关工作部门以及理论界都是基于生产经营性资产来探讨和研究单位资产使用绩效评价问题，在行政事业资产方面重视程度较低。首先是因为经营性国有资产在我国资产总量中一直属于较为重要的组成部分。而国有资产管理工作的有效展开，就应当重点关注国有资产的评价，有其合理性和必然性。其次是由于行政事业单位资产基本上都是以混合以及公共产品提供服务，并不会生成直接的经济效益。基于成本效益和投入产出，来对行政事业单位使用资产能够取得怎样的效益进行考察难度较大。但是近些年来，我国财政框架趋向于完善，国家经济体制不断优化，国有资产的绝对规模虽然有一定程度的扩张，但是经营性国有资产在总量之中比重一直处于下降态势。而行政事业单位国有资产却有着连年攀升的比重。因此，有必要合理地评价行政事业资产绩效。就当前现状来看，针对行政事业资产绩效评价办法展开的实践以及理论探索仍然处于起步阶段。

2行政事业单位资产绩效评价的制约因素

2.1行政事业资产绩效内涵的制约

政府绩效评价的一项重要内容就是行政事业资产绩效评价，截至目前为止，在政府绩效的内涵方面仍然没有达成一致的共识。有相关学者认为，政府绩效包括三个层面，分别是效益、效率和经济，同时又关联三个环节，分别是投入、产出和结果。在三个环节之中，针对投入环节来评价绩效难度不大。在考核过程中，只需要考虑单位资产财政资金数量以及财政资源的消耗。实际上这基本上等同于经济部门对资金进行考核。但是在考核产出绩效方面，因为行政事业资产主要是提供和服务于公共产品。因为产品性质的因素，直接分析成本效益难度较大。而在行政事业资产对公共需求满足程度上的考察，需要民众来进行判断和选择。在这一过程中的一个难点，就是如何判断和整理民众因自身的偏好所形成的差异性判断。其次，对行政事业资产绩效进行量化、准确地判断和三方面有所关联。假如只对某一方面进行绩效考核，虽然能够使得问题不再复杂化，但是也可能导致以偏概全这样的问题出现。但是假如说考核量化每一部分的使用资产绩效，怎样对各方面进行赋权。单位、部门、政府的差异性在这几个方面的表现也存在差异。假如说无法通过合理的权重来加总三方面资产使用绩效，那么显然也难以形成科学合理的结论，评价结论也不会得到民众的接受和理解。

2.2行政事业单位性质差别的制约

评估行政事业资产绩效的本质目的是为了对优劣进行比较，以此更加合理的来配置资产的增量和存量，保障使用资产效益的提升。但也正是因为行政事业单位在性质方面的差异性较大，很大程度上影响了其资产绩效的评估。虽然就整体视角来看，行政事业单位都是为了满足公共需求，向社会提供公共服务。但是其提供的公共产品就性质视角来看有着较大的差别，比如说社会团体、司法、立法等行政机构，产品性质纯公共产品特点更为明显。事业单位产品性质带有明显的准公共产品特点。纯公共产品一般情况下不会有收费情况产生，也就是政府部门所提供的产品，不能以金钱的方式进行量化或衡量。因此将其作为可以掌控的资产进行评价难度较大。行政事业单位因为其服务和产品带有准公共产品性质，一般情况下可以收费，这也有利于分析其投入产出。但是严格意义上来说，只是相对容易。这是由于事业单位这一系统本身就较为庞大，包括了卫生、文化、科学、体育等不同类型，相应的就使其公共产品在性质方面差别也较大，这无疑就加大了评估使用资产绩效的难度。

2.3行政事业单位资产性质差别的制约

一般情况下，行政事业单位都会对一定数量的资产使用和占有。而基于相应的标准，将国有资产划分为不同类别。而在行政事业单位对服务和产品提供方面，各方面资产所发挥的作用都不容忽视。所以要评估单位使用资产绩效就应当评估其所使用、占有的每一方面资产。假如说只评估一部分使用和占用的资产，那么势必难以形成较为全面的结果，也无法量化评价使用资产绩效。假如说能够评估所有使用资产绩效，以此为前提，总体量化评价单位资产绩效，那么如何将权重合理地在各类别资产绩效方面进行赋予，怎样判定单位性质的不同，这些都会使评估资产使用绩效产生影响。

3完善行政事业资产绩效评价体系的思路设计

3.1转变政府职能，合理定位行政事业资产

政府职能在这些年来呈现出宽而大的特点，几乎涵盖了社会管理的方方面面，使得诸多的市场职能被代替。实际上，随着进一步完善市场体制，政府职能应当宽而大逐步地向小而窄转变，应当给予市场和政府比较优势的发挥足够重视。政府职能应当重点关注生产和提供公共产品和满足公共需求方面，这表示在评估行政事业资产中，和界定政府角色相关内容有所关联。假如说不能对政府的职能进行合理、科学地界定，在具体评价过程中就会牵扯一些并非政府职能而衍生出的绩效，而忽略了政府应有职能所衍生出的绩效。这无疑会导致行使职能和评估绩效的割裂。行政事业单位的本质功能就是生产和提供公共产品，那么就应当基于相应的要求，对体制改革进行深化。评估绩效应当重点体现在公共利益和公共需求满足方面。通过对单位体制改革进行深化，以此合理定位其资产，保障其主要目的是供给公共服务和产品，对缺“缺位”和“越位”的问题进行解决。实际上，很难厘清公共产品和私人产品两者的界限。很多产品都带有私人和公共两方面性质。在提供产品过程中，公共部门、私人部门实际上都有自身的作用发挥，也表示非国有资产和行政事业资产在某种程度上是重叠交叉的。合理定位行政事业资产现今也只是基于相应的原则来阐述清楚，在具体实践时仍需要完成更多细致、繁琐的工作，任重而道远。

3.2行政事业资产绩效评价的基本思路

3.2.1对在总体评价中，各环节行政事业资产绩效评价所占比重合理确定在评价投入环节资产绩效，体现为在一定数量资产的基础上，尽可能地少对财政资源和资金进行使用。而评价产出部分的资产绩效，强调在一定数量资产的基础上，尽可能多的对服务和产品进行提供。而评价资产使用结果绩效，强调所提供的服务和产品对于社会需求的满足程度能够达成怎样的社会利益。评价行政事业资产绩效，就整体视角应当包括这三方面。假如说只关注一个方面，而忽略了其他两方面，势必难以形成全面的评价结果。实际上，这三方面是相互制约和影响的，同时也相对独立。也正是因为其带有独立性特点，因此在具体评价资产绩效过程中，也应当包括这三方面。同时，应当合理的对这三方面赋予相应的权重。以量化加总的方式来全面评价资产绩效。但在具体实践过程中，大部分都比较关注评价提供公共服务和产品的质量和数量，一定程度上忽略了形成资产时，资源、资金的耗费程度。其本质原因在于使用资产一般情况下有着较长的年限，进而使得使用资产和形成资产绩效评估方面时间存在差异性。比如说评价2019年的资产绩效。假如都是在2019年前形成了这些资产，那么投入方面的绩效评估显然就并非是在考察时间段内，因此有必要合理的区分。行政事业增量和存量资产对于政府达成职能目标来说是一个至关重要的手段。有着怎样的业绩水平关键要通过其公共需求的满足来进行判断。因此，在具体评价行政事业资产绩效时，应当重点关注结果方面，这也是对现代财政机制进行构建的前提基础。鉴于此，就应当清晰地认识新时期绩效评价的主体，对社会民众的作用和地位给予足够的重视。传统公共理论认为，对于信息来说，社会民众使之始终处于劣势，和行政事业单位资产不能直接的接触。所以社会民众在委托链条中，始终呈现的是一个虚拟委托人的角色。财政部门才是直接的委托人。但是近些年来，信息透明度较之以往有了明显的增强。基于新公共管理理论，政府可以看作是社会民众事业的管理者和经营者，社会民众是接受公共服务的主体。因此对于政府来说，社会民众是顾客也是雇主。这为在评价行政事业资产中，社会民众的作用和地位体现奠定了理论基础。就实践视角来看，这些年来公共管理改革的一方面重要内容就是社会参与，也是未来社会管理的大势所趋。所以应当保障形成多元化的资产绩效评价主体，不仅要包括专家、行政部门、社会民众，也应当包括社会中介组织使用资产的部门。过程中应当合理的筛选评价的方式和内容，这样才能够将评价主体多元性的作用和价值发挥出来。3.2.2关注行政事业资产绩效评价的可比性在具体评价行政事业单位资产绩效时，应当给予行政机构的同质性足够的关注，可以对比各级次政府的管理机构；也可以对非同一地区的同性质行政管理机构进行绩效评价。就事业单位视角来看，评价其资产绩效这一体系较为复杂，这是因为文化、体育、科学、教育等不同单位，其提供产品性质有着较为明显的差别。虽然能够对比评价投入方面的绩效，但是在消费和产出方面进行对比难度较大。即便是同属于教育事业单位，但是初等教育和高等教育在服务和产品方面都有着较为明显的差别。同样是高校，而不同类型，比如说研究型和教学型其资产绩效也无法以相同的评价体系进行绩效评价。即便能够进行评价，也难获取有较强可比性的评价结果。所以就应当对比在性质方面较为相似或者相同的事业单位资产绩效。3.2.3对资产管理动态信息平台进行构建应当对多样化数据信息进行掌握。行政事业单位应当对资产管理信息系统进行合理、科学的构建。并以前沿的管理机制和理念形成动态化的管理程序，这也是保障行政事业资产管理工作得以稳定展开的必要条件，同样也能够推动资产绩效评价工作的良性展开。当前很多地区的相关部门已经对资产管理系统进行了构建，也有多样化的功能，包括资产的价值变动、使用、保管、配置、统计、预警等等。但是相较于行政事业资产绩效评估这一复杂的工作来说，所获取的信息仍然不够完备。包括在一些城市新区和开发区所形成的系统缺乏先进性，生成的数据也缺乏准确性。而一些经济不够发达的地区在信息化管理方面重视力度不高，资产管理数据缺少。另外，现今大部分信息系统主要是管理存量资产，而在结果和产出绩效评价方面的信息资料缺少。针对这一问题，应当构建起较为完善的资产管理信息平台。应当形成较为稳定和多样化的指标，对资产数据及时的调整和增加，对覆盖信息面进行拓宽，并将结果和产出等有所关联的信息增加其中。这样才能够动态监督事业资产的每一个环节，也是有效评估行政事业资产所不可忽视的关键性工作。为了保障相关主体能够积极地提供真实准确的信息，也应当对激励机制和绩效问责机制进行建立健全。在资产绩效评价中给予信息全面性和真实度足够的重视。财务部门也应当联合监察、审计、人事等部门，形成合理的结果，并向主管部门报告，作为职务晋升和领导考核的依据。另外也应当及时地公示给社会民众，接受社会的监督。将这一结果作为安排下一年度预算的依据，以此对机会主义和利己主义行为进行抑制。

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作者：罗秀娟 单位：龙门县审计局龙门县审计事务中心