制度性范文10篇

制度性范文篇1

关键词：成因与依据，主要体现，必要性，立法建议

一、农民政治参与的成因及依据

自二十世纪八十年代以来，中国进行了伟大的经济体制改革，广大的农民在经济体制改革中取得了巨大的成果，伴随着改革步伐的加快，一系列政治体制改革措施全面的开展，为农村扩大农民的参政议政提供了更为广阔的舞台和不断扩大的自由度。农民政治参与是指作为社会主义民主政治主体之一的广大农民群众通过投票选举、上访、诉讼等形式参与政治生活，表达自己的愿望，保护自己的切身利益，并试图影响各级部门决策的行为。

另外，笔者认为，农民政治参与的产生除上述历史原因外，最主要还有以下两个原因：

（一）现实条件

1、农民政治参与是建设我国民主政治的重要组成部分。人们一般认为，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程，一个国家公民的政治参与程度和水平越高，这个国家的民主程度和政治发展程度就越高，农民人口在我国占绝大多数，他们政治参与的程度和水平几乎决定着我国整个国家政治参与的程度和水平，很大程度上影响着我国物质文明、政治文明和精神文明协调发展的目标的实现①。

2、农民政治参与是农民合法利益的重要保护手段。中国三农问题的不稳定，最主要的

表现之一，就是农民权益的受损②。众所周知，近年来国家通过立法、行政和经济等手段加大力气促进农民收入的增加，取得了显著的效果，同时，伴随着农民增收，农民对政治参与的意识也在逐步增强，他们要求在一定程度上要通过参与政治决策来影响决策者的意志，并且透过法律制度的管道进行自我保护，最终真正能够保障合法经济利益。

（二）法理依据

1、法的价值理论。法的价值是指法作为客体对于主体的满足以及相对于主体的绝对指向，农民问题的实质是人权问题，农民制度性政治参与的终极目标就是要保障人权，人权是一切人满足自身需求、享有人身自由、并对自身以外任何事物发生不同联系的资格和能力的总和，是社会的人的权利和人的社会的权力相互关系不断发展的统一体③。而人权又是法的基本价值之一，法就是要通过其特有的功能保障社会群体在一定时期内享有生存和发展所必需的条件，实现法的价值，加之我国治理国家的基本方略是依法治国。所以，实现法的人权价值必然要求法律赋予农民政治参与权。

2、宪法精神。近代意义上的宪法产生于自从资产阶级革命爆发后，在资本主义商品经济占据主导地位、资产阶级掌握国家政权和启蒙思想广泛传播的历史条件之下，资本主义宪法倡导的天赋人权、自由平等和权力制约理论为各国宪法所响应。我国宪法以人民主权为原则以根本法的形式赋予公民广泛的政治权利和自由，农民政治参与的过程就是在行使宪法赋予的神圣权利。

二、农民政治参与的主要体现

中国农民的处境困难的根本性和结构性的根源，就是，伴随着农村利益格局多元化和农村社会的阶层分化，小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。如果在有限的土地上，农民以小农经济型态维持一种可以满足温饱，但是却没有商业利益的小农农业经济，农民所面临的经济问题就有两个：缺乏参政和工作机会、以及缺乏现金收入④。而且，农民在政治上基本上处于无权地位，加之长期以来受封建思想的影响，心理结构具有二元性（即崇拜又畏惧权力、既逆来顺受又暴力对抗、既有平均思想又有特权观念），基于上述原因而言，农民政治参与主要体现在以下几个方面：

（一）农民政治参与的目的方面

广大的农民还是愿意用参政议政的方式来表达自己的意愿的，影响政策的制定和执行，改革开放以来，农民一直关注自身经济的发展，利用国家的各种开放政策发展农村的经济，致富奔小康。在反映的情况中，公共事务问题（如选举、教育、交通设施、土地分配、公共设施、村福利等）占到首位，经济问题占到第二位，这说明一方面中国农民的经济得到了很大的发展，村民把眼光放在了村里公共事务的建设上来，经济意识和经济头脑增强。另一方面也反映了农民依然把参与政治作为大事来做。

（二）农民政治参与的动机方面

农民政治参与的动机，乃驱动农民进行政治参与的心理力量。对此学者并无定论，但最主要的是经济动机和非经济动机，而且经济动机是最基本的。在经济发展过程中，农民、集体、国家之间存在经常性的利益冲突，农民为了保护自己的利益，必然要过多地参与政治，这就说明农民经济主体地位已经确立并且需求经济利益的保护机制。

（三）农民政治参与的形式方面

农民通过多种参与政治的形式来影响政策的制定和执行，但是农民利用的这种形式却反映出农民的参政水平。农民从自身的利益出发，还是从公众的利益出发，关注整个社会和国家的利益，都是影响政府政策的实际结果的行为，个人的政治参与水平也体现了一个国家的民主化程度。笔者认为，农民的政治参与形式最主要的可分为制度性参与和非制度性参与，所谓制度性参与是农民依据国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序向国家机关、自治组织及其工作人员提出意见和建议，或者通过国家司法机关主张诉讼权利，参与公共事务和国家事务的行为。而非制度性参与是指不符合国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序而进行的影响政治决策过程的活动。而中国农民的制度性参与并不顺畅，其权益受损时通常保持沉默是一个选择，但是，“愈来愈多的农民开始自己组织起来，不是设法走进制度性参与，而是走向暴力性的非制度性参与。⑤”由此，法律治理化终于发展到了没有法律的治理化，发展到了无法的治理，这种治理恰恰是以普遍存在的法为依据的，这个普遍存在的法就是原始的惩罚和原始的暴力。其实，大部分的农民并不会选择走上与政府作对的路，农民如果有办法自我组织起来，往往采取的第一步是“上访”。但由于农民的组织一方面仍然没有与外界“链接”，仍属孤立，另一方面他们在正式的政府内部没有代表或人，因此无法挑战容易勾结的官僚体系，其结果经常是上访无效，或者更不幸的是上访者惨遭逮捕或者打压。面对这种体制内参与几乎是完全不通的情形，农民在其权益被压迫、侵犯忍无可忍之下，组织起来冲击地方政府的情形便经常发生，“打着‘减负代表’的

农民领袖已经非常具有组织力和号召力，可以很有组织地将农民组织起来，其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势，甚至出现暴力倾向。⑥”

（四）农民政治参与的其他方面

农民政治参与还存在如下问题：参与的主动性和自觉程度低，参与的高指向性，参与要求与能力之间的反差大；农民掌握政治知识的整体水平仍然很低，农民政治参与态度也较低调，对政治的评价倾向于消极，农村社会分层、经济和社会地位、宗族和新闻媒体影响着政治参与，在中国农村宗族仍然是左右决策的主要力量；政治参与热情有待进一步提高，看客心理、热衷实利、忽视政治是主要表现，政治参与的质量较低，主要表现在从众性参与较多、参与仅限于社区性参与或问题性参与，政治参与的有效性较低，质量不高；农村妇女在政治参与中有较强的依赖性，处于政治边缘化状态；农民工政治参与率较低，政治参与受到各种限制。

三、构建农民制度性政治参与法律制度的必要性

中国农民的非制度性参与具有以下特点：首先，这些非制度性参与已经不是独立偶然的事件，而是愈来愈频繁且趋向有组织的；其次，这些行为往往是因为基层政府或干部的腐败或滥权，且农民经由正式管道无法伸张和保护其受损的权益；第三，这些行为本身并无法真正改变既存的正式政治制度向良性转变，也无法形成一种稳定经常的有效参与，亦不利于形成一种“善治”，更对“发展”起不了太大的帮助；第四，农民的非制度参与有可能慢慢产生跨域的联系，但是这种联系并没有进入合法公开的参与渠道，且其与政府的对抗性会加强。

简言之，农民在制度性的政治参与管道受阻，其有内聚性、地方性的有利于公共对话和民主参与并能促进公共利益的政治参与机制没有被开发的情况下，结果形成了另一种具有破坏性的政治参与，这不仅是农民的损失，更是对整体政治秩序和民主政治的损失。因此：

（一）农民制度性政治参与是实现法治、宪政的基本途径

党的十五大把依法治国确立为治国方略，并写入《中华人民共和国宪法》，明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家”。要实现社会主义法治，必须具备法律条件和制度条件，健全的法律制度和民主参与政治的体制是制度条件的重要内容，另外，普遍认为，宪法是静态的宪政，宪政是动态的宪法，要实现宪政，就必须以宪法为前提，以民主为核心，以法制为基础，以保障人权为目的，而这一切对于中国来说，都要依靠农民制度性政治参与的解决，否则，法律条款、民主、农民人权在农村就是缺失的，法治、宪政也就成为了空谈。

（二）农民制度性政治参与是维护社会秩序稳定、化解社会矛盾的有效手段

如前所述，农民往往在通过正常渠道进行政治参与很难凑效的情况下，进行非制度性政治参与，导致一系列恶性事件、抗议和暴力对抗活动的发生，甚至违法犯罪，当然这些行为都反映出农民政治参与意识的增强，但都将对农民个人、家庭、社会和国家产生不利影响，对我国农村地区民主法制建设进程带来严重的破坏，而且，会在农民和自治组织、人民政府之间产生一些比较复杂的矛盾。所以，通过具有公开性的法律制度安排，引导农民走上制度性参与的轨道，将有利于农村社会的治理和维护稳定的社会秩序。

（三）农民制度性政治参与为农民提供了一种有效的政治参与社会化方式

政治社会化是农民获得政治倾向和行为模式的成长过程，是人终其一生的持续活动⑦。通过政治社会化，要把一定的政治文化、态度、观念和政治规范通过各种途径不断渗透于个体，使其由一个自然人成为政治人。为了建设高度民主的国家，使个人充分了解民主价值、掌握民主程序，具备民主操作能力，积极参与政治，主张自己的权利，农民制度性政治参与应当成为当代农民政治社会化的重要内容，也是最直接，最有说服力的政治社会化途径。

综上所述，构建农民制度性政治参与体制是完全有必要的，是有充分理由的，农民制度性政治参与体系要发挥他应有的功能，更需要一套程序和规则体系，而国家法律是最具强制力的规则组合，借法律之强制力为农民制度性政治参与的实践提供保障，是符合制度性政治参与实质和发展规律的。

四、构建农民制度性政治参与的法律制度的立法建议

法律本身并不能看作是静态的规章，如何使用法律，并以法律作为一个操作的工具和平台，才是法律的精髓所在。中国农民作为一个弱势团体，只有当农民变成了公民，并且透过制度的管道实现自我保护时，才能最终真正保障其权益。如果从这样一个角度来看，为农民制度性政治参与体制奠定一个长久可行的基础才是当务之急，而不仅是停止对农民权利的侵害。可以说，法律在奠定工程中正发挥着至关重要的作用。而现代法精神与农民的社会生存状况和文化观念不相适应，由此导致了法律在执行过程中的困难和紧张，而克服这种困难和紧张，彻底改变乡村社会治理，改变乡村经济、政治、文化和风俗习惯，实现对乡村的全面治理，只能做一个长远的计划和蓝图，在这种状况下，成本最小的方法或者说最易实现的有效办法就是改变法律，让法律来适应农民社会生存的具体情况。笔者就农民制度性政治参与体制构建提出以下立法建议：

（一）修改现行《选举法》，完善人民代表大会制度，实现公民公平享有政治权利

如前所述，现阶段我国农民进行政治参与的目的主要仍然是公共事务问题，善于利用并改革地方人大之选举制度，作为诱发农民合法结社之社会动员机制，提升中国农民的公民权力的意识与能力，让他们积极地参与进来，选出他们自己的代表并进入国家权力机关表达自己的意志，保证宪法赋予公民政治权利的公平享有。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，农村人口选出人大代表的比例是城市人口选出人大代表比例的四分之一，也就是说，在人大代表的选举上，农村人口的公民权是城市人口的四分之一。这是一种法定的不平等。当然，这种配置是有立法当初的国情，但是这种国情一方面已经有所变化，另外一方面也不能忽视此种制度性扭曲所形成的潜在歧视效果，应该修改法律，切断不平等的源头。毫无疑问，这对于我国的根本政治制度也是一种改良。

（二）修改现行的《户口登记条例》，保障农民的迁徙自由权和择业自由权

用“三个世界”的理论来表述他的国际观，作一个简单的类比，在中国内部，也存在着“三个世界”：大城市是第一世界，那里集中了主要的政治、经济和科技资源，左右中国命运的精英人物在那里聚集、从全国搜集的大量的财富也在那里聚集，中小城市是第二世界，广大农村则是第三世界⑧。作为中国之第三世界人的农村农民基本处于政治上无权、经济上弱势、文化上落后，其对城市的功用被定位为提供原材料和供应廉价劳动力。在社会主义中国，农民不是一种职业，甚至也不单是一种身份。职业可以改变，身份也可以调换，但现行《户口登记条例》以法律的形式，刚性地限制农民的迁徙自由和择业自由，洛克强调的人身权，中国农民并没有充分享受。农民的迁徙和择业自由是基本的政治权和人身权，却被剥夺。农民的政治参与权何谈

行使。现在虽然有所松动，但在户口等级背后是重大的利益差别，比如就业、子女上学、住公房、吃补贴、使用公用设施等都大不一样。在这种户口利益分配机制的作用下，人们都企图实现户口等级的垂直方向跃迁。总之，现行的户口制度对农民是极为不利的，把他们限制在狭小的地块上，一代一代繁衍下去，与日益发展的现代文明始终隔着一段距离。从立宪角度看，在美国、德国和欧盟，宪法要求存在全国性的共同市场，其内部应该维持四大自由流通，即人员、商品、服务和资本的自由流通，如果中国宪法当中写入这一条，其他法规包括地方保护性规定就要以宪法为准绳加以修改更正，社会各阶层、社会成员之间的平等和公平地参与政治就指日可待了。

（三）改革现有的村民自治制度，通过立法赋予农民更加宽阔的结社权行使渠道

村民自治是指农村社区的居民自己组织起来，以实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，从而进行自我管理、自我教育、自我服务的一种民主组织形式。随着村民自治的不断推进，我国农民的政治参与意识不断增强，政治参与能力不断提高，但自治模式仍然单一，目前法律规定只能选择一种村委会模式。《宪法》第35条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”依据法条，农民完全可以成立各种专业协会完成各种职能，使农村治理结构多样化，这实际上意味着政府职能的转变，由农民协会来代表农民的利益与政府对话，较之与农民“非制度性政治参与”更为安全可控，从而更符合政府的偏好。因此，政府可以通过建立各种秩序框架允许农民协会的建立和存在。另外，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条规定，“选民或者代表，10人以上联名，也可以推荐代表候选人。”这条规定给农民以及农民团体提出自己候选人给予了一个合法的机会。虽然选民提出的候选人根据该法第三十条还要经过选民小组酝酿、讨论、协商而产生正式候选人名单，但是至少农民和农民团体根据法律是可以提出他们认为能真正代表自己利益的候选人。在此种可能的条件下，如果农民能有自己的组织和团体，那么组织或团体的代表在选民小组协商时也应该参与协商，这样才能真正确保其候选人不会被剔除到正式候选人名单之外，保证政治参与质量的优化。

（四）完善社会主义社会保障立法，加快农民社会保障制度的建立

《中华人民共和国宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老，疾病，或者丧失劳动能力的情况下有从国家或者社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。”但是在现实生活中，农民却远离了社会保障制度。从意识形态角度说，对所有社会成员都实行平等的社会保障，这是西方发达国家普遍实行的福利政策。我国是社会主义国家，更应该强调人与人之间的平等性，理应在社会保障方面做得更好，可十分遗憾的事，我国现行的社会保障仅限于城镇职工，广大农民却与社会保障无缘。制度排斥使得弱势群体无法达到起码的制度公正和保护，制度公正是保证社会各个领域的起点公正，程序公正和结果公正的底线，如果将主要社会群体排斥出了制度公正的视野，这至少意味着社会公正的底线出现了裂缝⑨。城镇职工工作了几十年，到了退休年龄享受退休金等社会福利保障，但农民却没有任何保障，难道农民每年上交的税费中就没有包括自己年老时的保障福利金？正因为这种忽视农民的社会保障制度，所以对广大农民来说，既不存在退休的问题，也不存在工作的问题，农民从小就得开始劳动，直到年迈躺到床上不能动弹为止，这种终生劳动制度是中国农民特有的现象。也正是这种有中国特色的制度缺憾造成中国农民的对政治参与兴趣的淡化和对国家的不信任，也为他们进行非政治性制度参与提供了温床。

（五）立法规范新闻媒体的舆论监督行为，为农民提供政治参与的对话平台

近年来，我国新闻媒体的舆论在国家法律监督体系下作出不可磨灭的贡献，成为一支重要力量，被誉为“第四种权力”。与此同时，学者们也提出了许多提高农民政治参与意识和政治参与质量的设想，都普遍认为大众传媒作为一条渠道在当前中国农民的政治参与中正扮演着一个不可或缺的角色，并通过对大众传媒双重功能的分析提出要大力发展和推进大众传媒在农民政治参与中发挥越来越大的作用。笔者认为，媒体作为一种舆论工具是“射程最远的大炮”，农民可以借助媒介来表达自身利益要求，实现和维护自身利益，农民可以借助媒体，来表达自身利益要求，利用舆论工具进行的政治参与活动，这是一种间接性的政治参与。伴随着我国农业文化水平的提高和我国社会民主进程的发展，农民运用新闻媒体的力量来表达利益、反映意见将会更加普遍，因为这种参与政治的形式具有其天然的优越性，就是成本低，见效快。最主要的是国家应该把农民来信、来访、来电，向新闻媒体反映不合理现象和问题的程序和方法通过立法规范化，并出台《新闻媒体接受农民来信、来访、来电处理办法》，促使新闻媒体认真对待这些来信、来访、来电，分类处理。一些典型的和重大题的来信、来访、来电，选登出来，以引起社会舆论和有关部门的重视，为农民制度性政治参与打开途径。

五、结束语

由于农民没有掌握政治资源、经济资源和文化资源，他们的弱势地位是不可避免的，问题是一个现代文明社会，笔者认为，应该为农民创造一个公平公正的法律环境，关键是要给农民以构建一个宪法、法律和法规保障下的制度性政治参与的制度体系，赋予农民一切平等的政治参与权利，并增进对农民的人道关怀，使农民能够积极主动地通过一系列“有序的、制度性”政治参与活动得到基本的生存保障和自由。这是中国农民走出几千年来“兴亡百姓苦”的历史性怪圈的必然选择。

注释：

[①][⑦]参见袁金辉著《村民自治与农民政治素质提高》，载，2004年12月15日。

[③]参见杜金韦主编《新编警察伦理学》，中国人民公安大学出版社2002年版，第101页。

[②][④][⑤][⑥]参见徐斯俭著《“有序参与”与中国农民权益保障》载《中国经济时报》，2004年3月4日。

[⑧]参见杨光著《“三农”问题再解析》载，2004年1月18日。

[⑨]参见曾群、魏雁滨：《关于失业与社会排斥的分析框架和原理》，参见《失业与社会排斥：一个分析框架》载《社会学研究》2004年第3期。

参考文献：

1、陈吉元、陈家骥、杨勋主编：《中国农村社会经济变迁（1949—1989）》，山西经济出版社，1993年版。

2、陆学艺：《当代中国农村与当代中国农民》，知识出版社，1991年版。

3、李学举、王振耀、汤晋苏：《乡镇政权的现实和改革》，中国社会出版社，1994年版。

4、徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。

5、袁金辉：《当前中国农民政治参与研究综述》载《中国农村观察》2004年第4期。

6、张英红：《从梁漱溟到李昌平：欲说农民好困惑》载《宏观中国》2002年第4期。

制度性范文篇2

上述现象是否仅是一二家公司的特例呢？否。从理论上说，只要同时具备以下条件的上市公司均可能出现对流通股东无实质意义的要约收购：首先，该公司二级市场股价绝对值偏低；其次，该公司股本规模或上市公司净资产规模适中或偏小；再次，大盘整体走势平稳或呈牛市状态。某一支股票的二级市场价格越低，其上升的空间就越大；规模越小的公司，资产重组的难度就越小，因此，只要被收购的上市公司同时具备上述条件，就随时可能成为一匹“重组黑马”，股价必将飞升。一般投资者在经历了无数“重组神话”之后，一般不会放弃来之不易的“黑马”。

对此，收购方大概也是十分清楚的，收购方有理由相信，即使了对流通股的收购要约，流通股股东实际参与要约的可能性也极小。从另一角度看，只要目前的市场监管思路不变，对于那些善于二级市场操作的收购方来说，即使被动持有了部分流通股，他们也不会担心，因为他们可以对被收购公司进行资产重组，注入优质资产或时髦概念，二级市场股价便可扶摇直上。

针对上述现象，不能简单谴责收购方缺乏诚信，或者提高要约价格的法定底线，使收购方无机可趁。正确的做法应该是：一方面要全面反思现行要约收购制度的合理性，并及时修改完善，以维护政策法规的严肃性；另外要寻求更加符合国内资本市场实际情况的投资者利益保护措施，在保护投资者合理利益的前提下，努力提高市场运行效率。

制度性缺陷后果

显然，上述流通股要约收购的“游戏化”现象只是现行要约收购制度不合理部分的初步暴露，该制度的内在缺陷还可能包括如下方面：

首先，不利于上市公司控制权的市场化转移，容易诱发不规范的收购行为。在国外全流通的市场环境下，收购比例达到30%，基本可实现控制权的转移。但国内上市公司非流通股比例平均在60%左右，对于大部分上市公司来说，如果仅收购总股本的30%，收购方是难以取得实际控制权的。如果收购方为了取得上市公司控制权，而又不愿意收购流通股，则只能采取种种不规范措施，蒙混过关或者向监管部门进行公关。到现在为止，市场仍然无法判断九芝堂和哈慈股份的收购行为是否合规，也不知道石油龙昌的两收购方算不算一致行动人。与过去的案例相比，南钢股份和成商集团的操作方式已经属于很规范了。

其实，1998年以前监管部门几乎全部豁免了要约收购义务，后来发生了多起虚假重组案例，给投资者造成重大损失，市场影响恶劣，对此，当时很多人认为，虚假重组之所以容易发生，是因为重组后的新股东一股独大，缺乏制约，因此呼吁从严控制要约收购义务的豁免，形成合理的股权制衡机制，从此，监管部门对要约豁免的审批就越来越严格。但此后的虚假重组依然层出不穷，股权分散并不能保护小股东的利益，较低的持股比例反而使大股东掏空上市公司的成本更低。虚假重组、大股东掏空上市公司主要与公司治理制度的完善程度、市场监管力度、国有资产出资人是否到位等问题密切相关，通过控制收购方的持股比例来保护全体股东利益无异于缘木求鱼。

其次，对民营企业不公平。《上市公司收购管理办法》规定，“上市公司股份转让在受同一实际控制人控制的不同主体之间进行，股份转让完成后的上市公司实际控制人未发生变化”的，可以申请豁免要约收购。因此，只要收购方和转让方均为国有企业就可以根据本款规定申请豁免，目前市场上已有类似的收购案例发生，这对民营企业来说，就意味着明显的不平等。形成这种歧视性规定的一种合理解释是民营企业控制上市公司后更具有侵占上市公司利益的动机，通过股权制衡，以制约民营大股东的不良行为。但实际效果可能与监管部门的最初期望大相径庭，因为过低的股权比例更可能诱发大股东对上市公司利益的侵占，违规的成本更低。

再次，现行制度客观上起到了保护落后的效果，对优质上市公司不公平。表现之一：《上市公司收购管理办法》规定“上市公司面临严重财务困难，收购人为挽救该公司而进行收购”的，可以申请豁免要约收购，豁免要约几乎成了ST公司重组的专利，对优质上市公司显失公平。表现之二：《上市公司管理办法》规定，“要约收购未挂牌交易股票的价格不低于下列价格中较高者：1)在提示性公告日前六个月内，收购人取得被收购公司未挂牌交易股票所支付的最高价格；2)被收购公司最近一期经审计的每股净资产值。”一般来说，公司经营状况越差，其公允价值就越有可能低于账面资产值，因此，上述定价机制使得经营状况差的上市公司反而可免遭要约收购的威胁。

“上市公司面临严重财务困难，收购人为挽救该公司而进行收购”绝大部分都是以“保壳”为主要目的，这类购并不仅不能产生购并协同效应，而且还可能将很多好企业拖垮，浪费社会资源。从地方政府角度看，多一家上市公司，就可多一份吸纳全国资源的工具，自然具有“保壳”的动机，从过去发生的实际案例看，这类重组很多是地方政府行政干预的结果。但从保护投资者利益的角度看，它是十分靠不住的：市场从来就不会有活雷锋，“先予”就意味着“后取”，并且“后取”的一般都会大于“先予”的。目前昂贵的“壳”价值正是国内资本市场高制度运行成本、尤其是发行市场的高制度运行成本的具体表现，要约收购制度不能再“错上加错”了。

另外，流通股的要约价格缺乏公允性，收购方承担了要约期间的二级市场系统风险。在成熟市场上，要约收购的对象往往都是被严重低估的股票，如最近发生的上实集团全面要约收购在香港创业版上市的上实医药，中粮集团全面要约收购在香港主板上市的鹏利国际等案例，收购方提供的要约价格都是体现收购方对被收购公司内在价值的判断。而国内市场根据《上市公司收购管理办法》确定的流通股要约价格既不能体现被收购公司的市场公允价值，又不能反映收购方对被收购公司内在价值的主观判断，收购方一般只能被动接受要约价格。如果在要约期间，二级市场整体出现大幅下跌的行情，被收购公司的股票价格跌破了要约价格，收购人被迫按照要约价格收购了大量上市公司股份，对那些不热衷于二级市场操作的收购方来说，则无异于一场灾难。从本质上说，这是二级市场投资者将市场系统风险转嫁给收购人，并非政策制定者所期望的保护全体股东利益，对收购人明显不公平。这究竟是市场规则的胜利？还是市场规则的悲哀！

最后，制度弹性空间过大，存在寻租的可能。在《上市公司收购管理办法》列举的12种可以申请豁免的情形中，有四种情况需事先得到中国证监会长达3个月的审批，有二种为“中国证监会为适应证券市场发展变化和保护投资者合法权益的需要而认定的其他情形”；“特殊情况下需要对上述（要约）价格确定原则做调整执行的，收购人应当事先征得中国证监会同意。收购人提出的收购价格显失公平的，中国证监会可以要求其做出调整”等等。这些规定不仅不符合市场化改革方向，还可能成为制度寻租的土壤。要约收购作为高度市场化的操作方式，监管部门审批的成分越少越好。

通过上述分析可以预见，随着上市公司收购行为的增加，现行强制性要约收购制度的诸多缺陷将逐步暴露出来，证券监管部门有必要未雨绸缪，及时采取完善措施。

完善措施

目前要约收购制度完善的出发点应该是：在保护一般投资者利益的前提下，努力提高市场运行效率。

在强制性要约收购制度中，保护一般投资者利益和提高资本市场运行效率往往是存在矛盾的，但从本质上说，双方又是一致的：只有提高市场运行效率，才能从根本上保护投资者的利益，这一点在国内资本市场的现阶段表现得尤为突出。如果政策制定的出发点不能明确，就可能出现“既不能保护投资者利益，又不利于市场运行效率”这种尴尬局面。

以此为出发点，我们提出如下建议：

建议一，在全流通未实现之前，大幅度放宽豁免条件，促进上市公司控股权的流动。

具体操作步骤如下：发生公司收购行为以后，董事会应尽快召集流通股股东类别股东大会，就“是否应该豁免流通股要约收购义务”这个议题作出决议。为了使流通股股东能够准确作出判断，在类别股东大会召开之前，被收购公司董事会和独立财务顾问应就上述问题为流通股东提供专门咨询意见。

不论收购方是民营企业还是国有企业，只要同时满足以下条件，监管部门均可豁免收购方对流通股的要约收购义务（不包括对非流通股要约收购义务的豁免）：1)股权收购不涉及流通股；2)流通股东类别股东大会通过了“应当豁免流通股要约收购义务”的决议；3)重组期间信息披露规范；4)重组各方无不良记录。

流通股要约收购义务被豁免，对收购方来说，可显著降低收购成本的不确定性。对那些认为不应当豁免要约收购义务的流通股东来说，可以选择抛售股票来保护自身利益。因为他们的持股数量相对较少，所以他们即使抛售股票，二级市场价格也不会出现显著下跌。

建设二，取消“非流通股要约价格不低于被收购公司最近一期经审计的每股净资产值”这一规定。

从理论上说，证券的价格是该证券所代表资产的未来收益的贴现值，证券价格由公司的未来盈利能力决定的，与它的净资产没有必然的联系。虽然国有资产管理部门目前仍然要求国有股的转让不能低于净资产，但随着国有资本的加速退出，一般法人股的数量将会越来越多，并且随着国有资产管理体制改革的深入，国有股转让条件也会逐步灵活，这一条款的弊端将越发明显。国有股权的转让可单独适用国有资产管理法规，收购管理办法不必对此作专门规定。

建议三，缩短要约豁免的审批时间，简化审批手续。

制度性范文篇3

[内容提要]:中国经济转型时期的区域发展模式多样性与特殊性要求对新制度经济学制度变迁理论进行检验、过滤、再吸收。本文通过苏南制度变迁的双重循环为实证经验基础，对D-C·诺斯的“路径依赖”理论进行再检验。在变化的制度环境中，制度变迁既非以“自执行”方式自发完成制度变迁过程，也不会由于“路径依赖”而必然陷入良性或恶性“锁定”，而是呈现出发展—停滞—新发展螺旋上升之“间隔性制度变迁”过程。

[关键词]：路径依赖;双重循环;间隔性制度变迁;比较制度优势

一

新制度经济学制度变迁理论的代表人物有道格拉斯·C·诺斯、L·E·戴维斯，曼瑟·奥尔森、T·W·舒尔茨,V·W·拉坦等人，制度变迁理论“试图为建立一个专门的、相关的和逻辑的关于这些制度的产生、成长、成熟、衰亡的理论框架提供基础。”[1]制度是一个社会为人们发生相互关系而设定的一系列规则，是制约人们行为的正式规则和非正式规则的集合体。制度可分为四种:用于降低交易费用的制度;用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度;用于提供职能组织与个人收人源流之间联系的制度;用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度等(舒尔茨，1968)[2]。制度功能主要是为个人提供一种激励系统，同时借助于交易成本的降低来推动市场交换的发展和市场功能的扩张，减少市场交易中的不确定性和偶然性。有效率的制度是刺激经济增长的关键，而一些通常被认为是影响经济增长的因素如技术进步、规模经济、资本积累并不是经济增长的原因，而是经济增长的表现。制度一旦形成，总要随社会变化而变化，当制度出现不均衡，行为者利益不能在现有制度下得到保障，就产生新的制度需求，呈现出制度变迁状态。制度变迁不是指任何一种制度变化而是特指一种效率更高的制度替代原有制度，通过对原有制度框架的规则与机制所做的边际调整以增加制度收益。制度变迁只有在下面两种情况下才会发生:(1)创新改变了潜在利润。如市场规模的变化、技术变迁、一个社会中各种团体对收人的预期，会改变制度安排的收益与费用。(2)创新成本的降低使得制度安排的变迁变得有利可图。如一种安排的组织成本已由另一种安排所支付，技术革新减少制度安排的运作成本，信息传播与社会知识的进步，也有利于降低创新成本。制度变迁是制度发展的必然规律，但制度的替代、转换与交易过程存在着种种技术和社会的约束条件，如制度变迁成本收益比较、一项制度的受益者与受害者、相对谈判力量的对比、组织的偏好、技术条件等等。实施制度的各个组织在相对价格或偏好变化的情况下，为谋取自身利益最大化而重新谈判与博弈以达成更高层的合约、改变旧的规则建立新的规则。

新制度经济学的代表人物道格拉斯.C.诺斯进一步提出了制度变迁的“路径依赖”理论(PathDependency)。诺斯将保罗·大卫和W·巴兰·阿瑟的“技术变迁”中的“路径依赖性”引人制度变迁，认为在制度变迁中，同样存在着路径依赖性和自我强化机制。

我们将制度渐进变迁的路径依赖特征与长期持续的增长或下降结合起来。一旦一条发展路径沿着一条具体进程行进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上的关于这些问题所派生的主观主义模型就会增强这一进程。在经济增长的情形中，有一条适应性的有效路线，它允许在不确定性下的最大化选择，以追逐某些承担活动的真实模型，并建立一种反馈机制来识别某些相对无效的选择，并消去它们。···……但是尽管如此，非生产性路线仍然存在，初始制度集合的报酬递增特征为生产活动提供了负激励，它在现有制度下创造了一些组织和强有力的利益集团，他们以自己的利益来影响政治实体。但他们为经济上储存与增加有用的知识所提供的报偿较少。参加者的主观精神构想会演进成一种意识形态，它们不仅会使社会的结构理性化，而且还选择了不佳绩效。结果，经济中会演进出一些加强现有激励与组织的政策。[3]

一个国家或区域在经济发展的过程中，制度变迁存在着“路径依赖”，(pathdependence)现象，一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在，这就好象进人了一个特定的路径，制度变迁只能按照这种路径走下去。路径依赖有两种方向:一种情况是某种初始制度选定以后，其报酬递增促进经济的发展，其他相关制度安排向同样方向配合，导致有利于经济增长的进一步的制度变迁。这是一种良性的制度依赖。另一个极端情况是某种制度演变的轨迹形成以后，初始制度的报酬递增消退，开始阻碍生产活动，那些与这种制度共荣的组织为了自己的既得利益而尽力维护它。此时这个社会人了无效制度，进人了“锁定”(lockin)状态[41，这是恶性的路径依赖。由此可见，所谓“路径依赖”就是具有正反馈机制的体系，一旦在外部偶然性事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优体系所替代，从而进人锁定(lockin)。

“路径依赖”理论具有二定启发与借鉴意义，但由于制度变迁的话语表达主要以特定历史时期西方历史经验为理论基础，D·C·诺斯理论的经验来源主要局限于西方世界制度变迁与美国经济发展[5]，因此要解析中国经济转型背景下制度变迁，路径理论并不具有天然解释力，“源于西方社会的认识工具一旦移译到中国，往往失其所指而单纯成为‘应该’。无所指而强为之指、或削足适履、或指鹿为马”[6]，如果我们承认转型中国经济与社会变迁存在特殊性，就需依据中国经验对制度变迁相关理论假设进行实证检验、理论过滤、再吸收，而不应国固吞枣，格式化套用。本文选取苏南发展模式制度变迁的双重循环为实证经验基础，对“路径依赖”理论进行再检验。

二

苏南发展之制度变迁路径既有宏观政治经济环境与制度约束所形成的共性特征，又具有区域独特性。苏南发展之制度变迁路径经历了双重循环，传统苏南模式变迁经历了第一重循环:制度环境变化—制度失衡—制度变迁—制度均衡—制度失衡;新苏南模式经历第二重循环，制度失衡—制度变迁—制度均衡[7]。从建国以后到70年代末，苏南农村经历了集体化和合作化运动，以及从公社/大队到村委会/村民小组的行政建制变迁。80年代经济体制改革后，脱胎于草根中的苏南乡镇企业异军突起，通过制度创新率先形成制度性崛起，集体经营、共同劳动、协调分配为特征的社队经济，转变为乡镇企业为支柱的集体经济，形成了“集体经济一公共权威”的政经共同体结构。苏南模式在80年代中期达到发展高峰期，引起学者们广泛关注，形成众多名词、术语，用以描述地方工业企业成长过程中地方政府功能特征，如“地方政府组合主义”(localstatecorporatism)(jeanC.O.,1995)[81,“干部资本主义(cadrecapitalism)”(Herrmann一Pillath，1997)、“干部/经营者(cadre/businessmen)"(Shue,1988),“合作文化”(WeitzmanandXu,1994;UngerandChan,1992;Nee,1992)“(准)地方政府的地方产权制度模式”(何梦笔，2000)、政府超强干预模式、干部经济模式、政绩经济模式(新望，2000)进人90年代中后期，客观事物又显示新的面貌。随着制度环境变迁，“传统苏南模式”显现出资源约束、需求约束、体制约束等局限性:随着宏观经济秩序全面转向市场经济体制，乡镇企业的制度比较优势逐渐衰减，乡镇企业传统的外延式发展模式受到宏观经济环境变化的冲击与震荡。随着中国经济从卖方市场转向买方市场，苏南乡镇企业的外部竞争对手日益增多，国有企业在放开搞活后进人市场;经营灵活的个体私营经济也日益壮大;“三资企业”技术设备先进、产品质优档次高，对苏南乡镇企业构成了强有力竞争。社会主义市场经济环境下，苏南乡镇企业“产权模糊”问题凸现，企业内部组织成本大幅度上升，从而抵消企业降低市场交易费用和提高专业化收益的努力。传统苏南模式在90年代中后期逐渐衰落，导致“苏南模式的终结”[9]。随着温州模式十四大以来的兴起，人们转而称颂温州模式，苏南集体经济模式的是非功过形成了学术争议的热点。苏南地方政府从90年代中后期开始对乡镇企业实施多次产权制度改革，同时利用历史机遇，通过制度创新与政府职能转换，以园区经济为载体，打造国际制造业基地，推进工业化、城市化、国际化互动并进，大力发展外向型经济，锻造出“新苏南模式”。新世纪以来，当温州模式开始呈现相对衰落迹象，而“新苏南模式”却又呈现出富有生机的新的制度发展路径。

这一系列跌宕起伏、丰富多彩的模式兴衰构成苏南发展模式之双重循环，这不是一个静态的经验事实，而形成一个持续的动态经验运行过程;它不仅是经济过程，而且是甚至主要是政府过程;它不仅涉及经济主体间的生产行为、交换行为，而且涉及到权力的价值权威性分配、权力主体间关系、政府精英行动、中央与地方财政制度结构、地方政府间竞争。随着两次改制的展开，苏南区域政府与制度关系正形成了一个有趣的倒U型结构，制度不仅是政府实现政治经济目标的理性工具，随着市场经济所衍生的生产与交换自由秩序的形成，制度由工具理性日益转向价值理性，政府权力运行范畴与程序日益受到政府培育的“自生自发秩序”[10]的反约束。这一经验事实的复杂性不禁让人重新思考“政府、制度变迁与区域兴衰”的这一经典命题，现有的分析进路与理论假设需要动态经验事实进一步证伪。单纯的“路径依赖”理论模型似乎显得过于简单，以致不足于充分解释这一动态经验事实。新制度经济学有关理论假设需在中国区域动态经验中进行检验与知识过滤。从苏南模式变迁的双重循环过程来看，苏南模式变迁之区域经验无法充分证明路径依赖理论这一假设。(1)区域发展会在一定时期形成和存在低效制度安排[11]，但恶性发展路径的存在并不必然导致“锁定”，苏南模式与温州模式皆能从低效计划经济模式中兴起，新苏南模式亦能从传统苏南模式中脱颖而出，传统温州模式亦正走向新温州模式，苏南经验表明，低效制度似乎总可被潜在更优制度所替代;尽管一种模式在较短时期存在低效率，这并不能必然导致对效率导向的制度变迁有效“锁定”(2)报酬递增的良性发展路径亦不能自然维持，传统苏南模式终结、温州模式的相对衰落，表明良性发展路径既便能存在于某一特定时期，但并不能自然维持良性循环，形成效率“锁定”(3)“路径依赖理论”之逻辑脉络关注制度兴起，亦关注制度衰退，但并未把制度兴衰作为能量互换的矛盾统一体进行辩证分析。事实上，制度兴起内在蕴含着衰退机制，制度衰退亦内在蕴含兴起机制，所谓“自我强化机制”既使存在，也只是制度变迁过程多重矛盾运动中的一种作用力，并不能完全决定制度变迁结果。“路径依赖”理论由于将两者割裂，自然无法充分解释制度内部兴衰的互换逻辑。这也可能与观察者的西方中心主义视角有关，从西方中心主义的经验视野出发，容易观察到的世界就是发达国家的良性锁定、落后国家的低效锁定，而较少观察国家与区域内部兴衰逻辑互换。本文在借鉴与再检验制度变迁既有理论的基础上，结合中国区域的实证经验，提出本文的理论解释进路，以求更有效解释转型时期苏南模式变迁之双重循环(见图2)。这一理论分析进路存在两个设定，第一个设定指，与纯粹市场经济假设不同，在我国经济转轨时期，苏南区域经济发展过程中，政府精英集团(地方政府决策核心)决定区域经济资源分配，制定经济政策，主导区域经济制度安排。第二个设定指，在变化制度环境中，任何制度优势都只能是一定时空条件下的比较优势，而不可能成为绝对优势。制度兴起内在蕴含着衰退机制，制度衰退亦内在蕴含兴起机制，制度兴衰是能量互换的矛盾同一体。

苏南模式变迁的双重循环过程表明:在变化的制度环境中，制度变迁既非以“自执行”[12]，方式自发完成制度变迁过程，也不会由于既有路径依赖而必然陷人良性或恶性“锁定”，而是呈现出一种“间隔性变迁”，“间隔性变迁”内涵指制度变迁有持续性但不同于自执行，有停滞但不同于“锁定”，呈现出一种发展—停滞—新发展螺旋上升之制度变迁过程。地方政府精英主导的区域制度变迁并非孤立存在，区域综合资源察赋结构形成政府精英主导区域经济发展路径的政治、经济、社会背景，构成精英行动的环境制约。政府精英在既定资源环境中又具有相当自主性，基于偏好(preference)基础上的精英行动往往是制度变迁的直接动因，当精英行动推进制度变迁，取得制度比较优势，获取制度收益，这有利于扩充区域综合资源结构，反过来可提供区域发展路径升级的资源基础[13]。当精英行动未能推进制度变迁，不能获得制度收益，区域经济绩效衰退，这将弱化区域综合资源察赋体系，从而进一步限制政府精英的行动空间。

地方政府主导的“间隔性制度变迁”经历了五个阶段逻辑功能切换进程，制度启动阶段。制度启动阶段是制度变迁第一阶段，计划经济原始制度结构下，制度收益往往较低，制度变迁成本、风险亦相对较低。地方政府与民众逐渐形成、积累着改变原始制度的创新冲动，制度变迁需求不断增加。当制度环境提供了潜在制度收益的机会时，地方政府精英在适当时机下主导与组织政府一民众联合“集体行动”[14]，启动制度变迁，建构新的区域经济发展路径，获取潜在制度收益。制度发展阶段。随着制度变迁的展开，区域制度变迁由启动阶段进入到发展阶段，区域经济获得初步制度收益，制度变迁由于其先发性，开始形成相对于其他区域的比较制度优势。“比较制度优势”指一种制度安排相对另一种制度安排，在变化的制度环境中具有获取更大制度收益的能力。比较制度优势的获取会促进和激励地方政府精英行动，启动进一步的制度变迁，获取更大制度收益。制度模式化阶段。随着制度变迁，制度变迁达到高峰期，并被逐渐模式化，形成稳定的制度结构，获取稳定制度收益。随着制度收益不断递累，“垄断性收益体系”开始逐步形成，“垄断性收益体系”指该区域由于具有相对其它区域的比较制度优势，从而可以分享该制度发展路径所带来的大部分制度收益。制度一旦模式化，制度收益体系就不仅仅体现为经济利润的收益，而形成了综合收益体系，它包括经济利润收益、政治收益(如政府官员政绩与升迁)、意识形态收益(如苏南模式被视为共同富裕的集体经济之楷模)、榜样收益(其他区域取经学习所交纳费用，以及荣誉感)等。制度衰退阶段。在这一阶段，随着垄断性收益体系的形成，制度变迁的成本和风险亦不断增加，主导区域经济政策的地方政府精英逐渐失去了制度变迁的激励动力，倾向于维持既有制度模式，保持垄断性收益。由于制度环境变化，既有制度收益形成嫡值效应，比较制度优势边际递减，制度变迁形成衰落周期，进人“制度模式化陷阱”。制度复兴阶段。在区域竞争环境中，随着新的地方政府竞争集团的崛起，制度比较制度优势完全失去，“垄断性收益体系”无法维持。区域政府—民众联合体的创新意愿重新获得激励，制度变迁需求不断上升;当制度变迁潜在收益超出制度变迁成本，地方政府精英重新被激励，启动新一轮制度变迁(新苏南模式兴起)。

结语

苏南发展模式变迁的双重循环过程表明，在变化的制度环境中，制度变迁既非以自执行方式自发完成制度变迁过程，也不会由于既有路径依赖而必然陷人良性或恶性“锁定”，而是呈现出一种“间隔性变迁”，呈现出一种发展—停滞—新发展螺旋上升之制度变迁过程。制度变迁是一个在竞争中持续不断的过程，任何制度优势都只能是一定时空条件下的比较优势，即暂时与局部优势，而不可能形成绝对优势。“模式”不是比较、相对的概念，而是一个静态、绝对的概念，倾向于将一定时空条件下比较优势理解为恒定优势。这一思维一旦被政府精英集团吸呐为潜在行为逻辑，将阻碍政府精英集团相对于制度环境变化的敏感性和快速反应机制，往往导致制度僵化与制度惰性。作为“第一行动集团”的地方政府只有随着制度环境变化而持续不断推进制度创新，才能动态地维持区域发展路径的制度比较优势，并从中获取最大化制度收益。

[注释]

[1]L.E.戴维斯，D.C.诺斯:《制度变迁的理论:概念与原因》，科斯等.陈听编《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第268页。

[2]舒尔茨:《制度与人的经济价值的不断提高》，载于科斯等:《财产权利与制度变迁》，上海人民出版社1994年版，第253页。

[3].C.诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第132一133页。

[4]道格拉斯.C诺斯:《经济史中的结构与变迁》中译本，上海三联书店1991年版，第21页。

[5]诺斯的代表著作与论文，可反映出来其理论建构的经验基础。诺斯等:《庄园制度的兴起与衰落:一个理论模型)(1971);诺斯与戴维斯:《制度变迁与美国经济增长》(1971);诺斯与托马斯:《西方世界的兴起》(1973);诺斯:《经济史的结构与变迁》(1983)，诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》(1991)等。

[6]曹锦清:《黄河边的中国》，上海文艺出版社2000年版，第2页。

[7]关于概念内含的简要界定，制度失衡指制度均衡指没有新的变迁。制度变迁指一种低效制度向高效制度的变迁，制度均衡指这样一种状态，在给定的一般条件下，现存制度安排的任何改变都不能给经济中任何个人或任何团体带来额外的收人。制度变迁相关概论的内涵参见诺斯与戴维斯:《制度变迁与美国经济增长》(1971)0

[8]JeanC.0.，Theroleoflocalstatesinchina''''stransitionaleconomy,TheChinaQuarterly,No.144(December1995),p32。奥伊认为地方国家组合主义导致了集体经济繁荣。

[9]关于“苏南模式的终结”这一提法，参见新望:《苏南模式的终结》，〔北京〕生活·读书·新知三联书店2005年版。学界亦有争议;但无论人们带着什么价值倾向，传统苏南模式的衰退无疑是“价值中立”的客观存在。

[10]哈耶克:《自由秩序原理》，生活读书新知三联书店1997年版，第8页。

[11]关于“为什么人们会选择对自己不利的制度安排”这一问题，除了文献分析部分的已有解释进路之外，国内亦有多位学者展开一定探索，如盛洪:《为什么人们会选择对自己不利的制度安排》，中国社会科学季刊(香港),1995年春季卷。张宇燕:《经济发展与制度选择》，〔北京)中国人民大学出版社1993年版。

[12]Lewis认为制度一旦始变迁，它们就会经自执行(self-enforcing)的方式变迁下去。旧的信条和制度被改变了，新信条和新制度逐步变得彼此更加一致，并沿着同样的方向作进一步的变化。Lewis,W.A.TheoryofEconomicGrowth,London:Harper&Row,1955,p.146.

制度性范文篇4

“一次不公正的司法比多次不公平的举动为祸尤烈，因为这些不公平的举动不过弄脏水流，而不公的司法则把水源败坏了”，这是大文豪培根的名言，也是中国法律界引用最频繁的一句名言，是耳熟能详的一句司法名言。诚然，司法是公平和正义之源司法腐败则是类似于败坏水源的严重腐败。深圳中院曾经是全国法院系统司法改革的一面旗帜，在司法创新方面在全国法院系统也是小有名气的，但是，“一丑遮百俊”，这次腐败串案给深圳中院的形象带来的无疑是毁灭性的打击。

最高人民法院院长肖扬一贯对法院反腐倡廉工作高度重视，曾先后11次专门就法院反腐倡廉工作发表重要讲话，多次强调各级法院要切实加强廉政建设，进一步加大预防和惩治腐败问题的力度，最大限度地减少法官以及其他工作人员违纪违法问题。现在可以下结论：深圳中院的确是把首法官对法院反腐倡廉的讲话当作耳边风。首法官对法院系统的反腐倡廉可谓相当重视，看来问题的关键还是法院自身反腐倡廉制度的建设要常抓不懈，将一切有关反腐倡廉的豪言壮语落到制度的层面。

任何不受约束的权力都容易被滥用，任何权力都有寻租的潜在冲动，司法权力也不例外。任何权力都需要接受监督，司法权力也不例外。司法是社会正义的最后一道防线，而司法腐败绝对是导致司法防线崩溃坍塌的祸首。深圳中院触目惊心的腐败串案警示我们对于一切行使公共权力的人都应当持有一种制度性的防范之心，身披法袍俨然法律化身的法官也不能例外，都应当在制度设计上奉行“人性恶”的预设和“有罪推定”的假设。越是维护正义的职业越需要防范权力的滥用和腐败。所谓人品良知都是靠不住的，惟有健全的监督制约权力的制度才是遏制腐败的坚强有力的“长城”。

制度性范文篇5

【关键词】制度变迁/政府主导/渐进

所谓制度，如新制度经济学派的代表人物诺思所表述的，是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”（注：［美］道格拉斯?C?诺思著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第225～226页。）。制度变迁是“制度的替代、转换与交易过程”（注：苗壮：《制度变迁中的改革战略选择问题》，《经济研究》1992年第10期。）。而所谓制度变迁方式则是指“制度创新主体为实现一定的目标所采取的制度变迁形式、速度、突破口、时间路径等的总和”（注：杨瑞龙：《论我国制度变迁方式与制度选择目标的冲突及其协调》，《经济研究》1994年第5期。）。本文所讨论的中国制度变迁指的是我国从传统的计划经济体制向市场经济体制的变迁过程。

一、政府主导型的制度变迁

制度变迁大致上可以分为诱致性变迁与强制性变迁两种方式。诱致性变迁是“由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”，而强制性变迁则“由政府命令和法律引入和实行”（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R?科斯、A?阿尔钦、D?诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第384页。）。一个社会选择什么样的制度变迁方式受制于有着特定偏好和利益的制度创新主体之间的力量对比关系。代表国家的政府，是“在暴力方面具有比较优势的组织”，因而，“处于界定和行使产权的地位”，（注：［美］道格拉斯?C?诺思著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第21页。）维护基本的经济结构，并通过提供其他的一系列规则来减少统活国家的交易费用。特别是在中国的集权式政治结构中，政府（本文在运用这一概念时，广义的和狭义的混合使用，但更多的时候是指广义的政府——国家）拥有绝对的政治力量对比优势，而且还拥有很大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为。因而，中国的改革方向、速度、形式、广度、深度和时间路径在很大程度上决定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中国在破除计划体制的同时，市场体制并没有完全建立起来，计划和市场都不完全。在这种情况下，为了保障资源配置的效率，需要政府以制度创新衔接不完全的计划和不完全的市场。因此，中国的市场化制度变迁具有明显的政府主导特征，主要表现在：

第一，由政府设置制度变迁的基本路向和准则。中国的制度变迁有一个大的前提，那就是无论怎样变迁，都不能背离一个基本路线，这就是由中共十三大所界定的“一个中心两个基本点”，即以经济建设为中心，坚持四项基本原则（坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持共产党的领导，坚持马列主义、思想），坚持改革开放。这一基本路线的核心同时也是最具操作性的实质内容是在中国共产党的领导下推进改革开放。在制度变迁过程中，任何制度创新主体所追求的目标都是自身效用或利益的最大化。而核心领导者在制度创新决策时首要的目标就是维护和加强其政治权威，使自己获得最大限度的社会支持，并使公开地和潜在地反对自己的政治力量降到最小，以维持其统治地位的合法性。所以，改革开放以来，我国的一切制度变迁都是在上述基本路线的范畴内进行的，一切违反和损害基本路线的行为都受到禁止。这可以解释为什么在改革的过程中，中国偏好于采取“试错式”的渐进改革方式，其目的就是要使制度变迁的方向、速度、形式、广度和深度控制在预期有利于巩固和增强共产党政治权威的限度之内。

第二，政府以制度供给者的身份，通过法律、法规、政策等手段实施制度供给。如根据既定目标和约束条件，规划体制改革，包括确定改革的方向、原则、形式、步骤和突破口等；根据改革的总体方案，调整所有权关系，开放市场，调整产业政策，制定新的规则或条件，建立一套新的行为约束机制；建立惩罚条令和程序，约束社会的各行为主体在政府设定的制度规则范围内活动，否则，要受到一定的违规处罚；统一思想观念，即建立一套可为大多数人接受的意识形态，以减少新规则实施中可能出现的阻力，降低交易费用。

第三，政府设置制度进入壁垒，限制微观主体的制度创新活动。诱致性的制度安排是微观主体在感知到获利机会的情况下，通过个人之间的合作，形成自愿性契约而完成的。任何人可以通过比较一项新制度安排的成本—收益率，自主行使进入或退出权。但是，在我国，制度创新方案是根据政府的目标函数和约束条件来评估和选择的，即使微观主体感知到获利机会，如果没有政府的许可或授权，也不能自主“进入”可能导致自身利益最大化的制度创新，也难以“退出”由政府作出的制度安排（注：杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》1998年第1期。）。政府通过法律、法规和行政命令等手段，限制微观主体的制度进入权，如限制市场准入权和政治体系进入权等，使制度创新活动被控制在政府所允许的范围内，避免偏离政府设定的制度变迁轨迹的情况的出现。

第四，政府有选择地放松制度准入条件，促进诱致性制度变迁的发生，并提高其规范化和制度化水平。我们说中国的制度变迁是政府主导型的制度变迁，这并不否认中国同时也存在一定的由微观主体自愿的合作性制度安排。但是，这种自愿的安排，是在制度供给不足的情况下，政府对制度创新的需求方实行一定的进入许可的条件下发生的。“取消一种带限制性的政府政策的效应，相当于扩大制度选择集合”（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R?科斯、A?阿尔钦、D?诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第386页。）。哪些制度创新被许可，哪些制度创新不予许可，均由政府根据自己的效用和偏好来决定，所以，微观主体的自愿安排始终控制在政府手中。“不但强制性制度变迁的实现必须通过政府的强制实施，诱致性制度变迁也必须通过政府放松约束才能够实现”（注：苗壮：《制度变迁中的改革战略选择问题》，《经济研究》1992年第10期。）。而且，自发性的制度安排一般规范化水平和制度化水平较低，需要政府的介入，加以完善（注：郭小聪：《中国地方政府制度创新的理论：作用与地位》，《政治学研究》2000年第1期。）。中国的土地承包制度创新就是一个明显的例子。初期的家庭联产承包责任制是农民自发创造的、不规范的制度安排，后来由于地方政府的作用，才使其逐渐规范起来。但它仍是“一种尚未完全成熟和定型的制度和组织体系，其本身还存在着一种重大的制度和组织缺陷，隐含着一些重大而长期的基本矛盾”（注：发展研究所综合课题组著：《改革面临制度创新》，上海三联书店1988年版，第185页。）。最终由中央政府借助社会科学界的力量推动土地制度创新的发展，提出了“永佃制”，其制度化水平远远高于土地承包制，为土地使用权和经营主体提供了长期化和稳固化的制度基础和法律形式（注：发展研究所综合课题组著：《改革面临制度创新》，上海三联书店1988年版，第191页。）。

通过上述4个方面的作用，改革开放以来，我国的市场化进程虽然也发生过一些曲折和困难，但基本上沿着中央政府的预期稳定前进。从到目前为止的中国的市场化进程来看，这一条道路取得了很大的成功。究其原因，首先是政府主导的制度变迁发生了积极作用：

第一，政府对制度变迁路线的确定，使制度的演进可以在一个相对稳定的环境下进行，避免出现大的波动。政府通过法律和其他文件的形式确定了“一个中心两个基本点”的基本路线，并通过各种努力调整和改变中国传统集权体制下被人们奉为圭臬的旧的理论范式，建立新的理论结构，赋予基本路线新的内容，然后借助各种媒介进行广泛的宣传和灌输，“以使反对两个基本点的力量降到最小，使由此引起的理论摩擦和政治摩擦降到最小，进而使组织摩擦或整个社会的摩擦降到最小。”（注：胡汝银：《中国改革的政治经济学》，载盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第74页。）在中国这样的一个大国，如果没有一个人们广泛认同的信仰和理念，要维系它的统一、稳定以及政府的权威，是难以想象的。因为，意识形态是一种人力资本，“它帮助个人对他和其他人在劳动分工、收入分配和现行制度结构中的作用作出道德评判”，“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排”（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R?科斯、A?阿尔钦、D?诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第381、379页。）。意识形态通过价值观、态度、观念等，影响人们对制度安排的判断、理解和支持。人们可以从不同的角度对基本路线作不同的理解和判断，但我们有理由相信，它符合中国目前的社会现实和广大人民的利益，是一个不可替代的意识形态，为大多数人所接受（公开的或默认的）。正是因为有了这样的一个基础，才保证了社会的稳定和安全，避免出现类似于东欧国家那样的社会动荡，为其他制度安排提供了一个安定的政治环境。

第二，解决制度短缺，快速提供变迁过程中所需要的制度安排。制度供给是国家的基本功能之一，统治者要制定一套规则来减少统治国家的交易费用，如统一度量衡、维持社会稳定、安全的一系列规则以及一套旨在促进生产和贸易的产权和一套执行合约的执行程序。在个人之间自愿合作的诱致性制度变迁中，一项正式的制度安排将无法解决外部性和“搭便车”的问题。所谓外部性，实质上是私人收益率与社会收益率之间的差额问题。它有两种情况，一种是正外部性，即私人收益率低于社会收益率，有一部分好处被别人拿走了；另一种情况是负外部性，即私人成本低于社会成本，有一部分成本转嫁给了社会或别人。外部性产生的原因是制度安排并不能获得专利。而所谓“搭便车”则是指某些人或某些团体在不付出任何代价（成本）的情况下从别人或社会获得好处（利益）的行为。产权界定不清、外部性、公共品等的存在是“搭便车”产生的根源。由于存在外部性和“搭便车”的问题，人们可以简单地模仿由别人创造的合约方式或制度安排，而无需付费。这样，制度创新就缺少激励作用。因为，“创新者的报酬将少于作为整体的社会报酬。这个问题暗含的意思是，正式制度安排创新的密度和频率，将少于作为整体的社会最佳量”（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R?科斯、A?阿尔钦、D?诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第391页。），出现制度不均衡和制度短缺。在这种情况下，就需要以政府的强制性制度安排代替个人自愿合作性安排，实施制度供给，实现制度均衡。由于政府拥有强制力，可以在很短的时间内完成一项制度安排，减少了个人之间漫长的组织和谈判时间，并凭借其强制力以及通过税收等手段克服制度变迁过程中存在的外部性和“搭便车”的现象，保证制度供给的顺利进行。

第三，降低制度安排的成本。在个人之间自愿合作的诱致性制度变迁中，一项正式的制度安排需要制度创新者花费较多的时间和精力去组织和谈判，以便得到这群人的一致性意见，从而需要花费较多的制度创新成本。而“国家具有使其内部结构有序化的相应规则，并具有实施规则……的强制力”（注：［美］道格拉斯?C?诺思著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第106页。），使“政府有能力以低于私人组织的成本……进行某些活动”（注：R?H?科斯：《社会成本问题》，载R?科斯、A?阿尔钦、D?诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第22页。）。而且，政府的制度安排还具有“很大的规模经济”（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R?科斯、A?阿尔钦、D?诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第394页。），使其可以比其他社会组织和个人以低得多的费用实施制度安排。

尽管政府主导型的制度变迁存在着上述种种优点，但是由于“统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性”（注：林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载R?科斯、A?阿尔钦、D?诺斯等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第397页。），它也存在着自身无法克服的缺点：(1)政府主导的自上而下的制度变迁很难适用于所有地方和所有领域。政府（中央政府）主导的制度变迁不以一致性为原则，而是通过国家的强制力自上而下地予以落实。但是，中国是一个幅员辽阔的国家，各地区之间的资源禀赋不同，社会环境和发展机遇也不一样，如果整齐划一地推行中央的制度安排，就有可能违背一些地方的利益，这些地方就可能不按这些制度规范自己的行为，从而使这些制度很难有效率。这是产生“上有政策，下有对策”现象的原因之一。(2)政府主导的制度变迁方式容易抑制个人自愿合作的制度变迁的产生。制度安排有两种：一种是基础性的制度安排，具有公共物品的性质，是公共选择的结果；另一种是第二级制度安排，具有个人契约的性质。一般而言，政府在制度变迁中的作用主要是创设、修改和完善基础性的制度安排，因为这种安排需要大量的费用和多个主体的“一致同意”，要借助于政府的力量。而第二级的契约制度安排，则具有经济性、自发性和自愿性的特点，涉及的主体少，所需费用低于基础性制度安排，因此，它应是个人之间的事。但是，目前我国政府的一些活动已渗透到了契约性制度安排方面，出现制度供给过度的现象，如政企不分、政府过多干预市场等。其后果必然是不利于契约性制度变迁的培育和生成，阻碍市场化的发展和完善。(3)政府在制度变迁中拥有过大的权力，会导致制度寻租现象的产生。如一些人抓住指挥部门经济的行政权力不放，力图维持“垄断租金”；一些人利用价格双轨制及审批特权牟取私利；一些人利用手中的部门管理权力实行各种摊派；等等。

二、渐进式的制度变迁

在由计划到市场的制度变迁过程中，目前世界上主要存在两种方式：一种是激进式的，如俄国和其他东欧国家；另一种是渐进式的，如中国。一个国家究竟选择哪一种方式，取决于改革的约束条件，因为它“界定了改革战略的选择空间”，“有关制度主体就只能从被限定了的选择空间出发，来确定改革战略”（注：苗壮：《制度变迁中的改革战略选择问题》，《经济研究》1992年第10期。）。这些约束条件主要包括改革的初始条件和改革成本。关于中国改革的初始条件，按照林毅夫等人的分析，主要是：经济结构严重扭曲和管理体制缺乏效率，而不是经济崩溃和政治危机，这就要求要进行坚决的改革，通过改革来改进经济结构和提高效率并使其成果迅速转化为收益，但并不需要采取俄国和其他东欧国家那样对旧体制一下子推倒重来的创世纪式的变革；改革前经济中存在着一定范围的市场作用，价格扭曲程度相对较低，相对小的价差使我们得以承受双轨制，并利用之实现价格体系的根本转变；旧体制下的分权传统和改革之初的财政包干，有利于实行分权化改革，调动地方的积极性；（注：林毅夫、蔡fǎng＠①、李周：《论中国经济改革的渐进式道路》，载盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第200～202页。）中国经济上的二元性，如乡村－城市二元性、组织上的二元性、地域上的二元性等，使中国不可能通过激进的改革一下子建立全国统一的大市场（注：华民著：《转型经济中的政府》，山西经济出版社1998年版，第17～18页。）。关于改革成本，樊纲把它分为两种：一种是“实施成本”，即搜寻、学习新制度安排、为改变制度而重新签约的成本；一种是“摩擦成本”，是因利益冲突而导致的损失。他提出，实施成本是改革激进程度的减函数，而摩擦成本则是改革激进程度的增函数。改革进程开始得越早，越是在旧体制下经济还没有彻底恶化的时候就开始改革进程，一个社会就越可能走上“渐进改革”道路。越是顽固地企图保留住已经被事实证明是无效率或不再是有效率的旧体制，把改革的事业一拖再拖，越容易走上“激进”的道路。（注：樊纲：《两种改革成本与两种改革方式》，《经济研究》1993年第1期。）中国的改革属于前一种情况，而俄国和其他东欧国家则属于后一种情况。正是这样的初始条件和改革成本的制约，使中国选择了一条渐进式的制度变迁道路。其主要特征表现在3个方面：

第一，从增量改革逐渐向存量改革过渡。所谓增量改革，是指“不从对资产存量的再配置入手，而着眼于在资产增量的配置上引入越来越多的市场机制”（注：林毅夫、蔡fǎng＠①、李周：《论中国经济改革的渐进式道路》，载盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第193页。），即从原有体制外探索引入市场机制解决资源的新路子。如国有企业或农民在完成了他们对政府承担的义务以后的产量增量部分，可以按照市场经济的规则进行安排，包括在定价、销售方式和收益分配方面的安排；允许在国有经济之旁发展非国有经济；允许一些新产品的自由定价；允许在计划分配体制之旁发展出自由市场；等等。增量改革在不触动原有体制的情况下尝试新的发展模式，一方面避免了因旧制度的惯性对新制度安排的排斥，另一方面由于在体制外不存在由既定制度规定的利益格局，一般没有改革的受损者，不会遭到反对（注：盛洪：《关于中国市场化改革的过渡过程的研究》，《经济研究》1996年第1期。）。更重要的是，随着增量改革的推进，市场力量日益增强，与体制增量相联系的利益主体的政治经济实力不断壮大，逐渐形成对体制存量的压力和吸引力。这些力量积累到一定程度，就可以对体制存量进行改革，从而实现由增量改革向存量改革的过渡。从90年代以来我国的改革进程中可以比较清晰地看到改革的这一逻辑进程，如从价格双轨制到绝大部分商品价格由市场调节，资源由计划配置到基本由市场配置，对国有企业的所有权改革，等等，都是对存量体制的根本改革，中国的制度变迁从传统体制逐渐向其内核推进。

第二，从局部改革逐渐到整体性推进。由于信息的不完全性，使改革领导者对制度变迁的完整过程和结果缺乏准确的洞察力，只能利用有限的信息作出判断，摸索前进，“摸着石头过河”。在变革之初，往往会选择一些条件比较好的地区来试验新制度安排，以尽快获得比较利益，并积累经验，使人们掌握有关新制度安排的知识，然后才予以推广。在我国，政府首先选择东南沿海地区作为战略重点，因为这些地区的地理位置优越、有较好的基础设施，人力资源也较有优势，商品经济历来比较发达，并且这些地区拥有大量的海外华侨，可以发挥血缘关系的优势，吸引海外投资。因此，在对外开放的过程中，中央政府除了直接投资外，对外商给予优惠政策，还给予这些地方的政府更多的自主权，允许他们大胆地进行试验，从而为这些地区的市场化创新创造了有利的条件。在试验成功的基础上，中央政府逐渐放开对其他地区的制度准入限制，全方位推进制度变迁。所以，我国的制度变迁呈现出由局部向整体的梯度推进格局，它大体上可以分为3个阶段：第一阶段是1978～1983年，宣布对广东、福建两省实行特殊政策，试办经济特区，先由深圳、珠海试点。第二阶段是1983～1988年，扩大汕头、厦门为特区范围，开放北起大连，南到北海的14个沿海城市。1985年又开放长江、珠江和闽南三个三角洲地区。1987年成立海南省，作为特区省。第三阶段是1988年至今，以明确东西部均衡发展为主要特征。1989年邓小平指出了东西结合的问题，1992年南巡时反复强调上海和沿江经济发展的重要性。1995年，中央指出要把战略重点转移到内地包括西部地区。特别是从1997年开始，随着东南亚金融危机的爆发和我国经济出现的不景气，中央提出了西部大开发的问题。至此，中央的区域政策逐步统一，缩小了地方政府制度内寻租的空间，实现地方之间协调和一致，使中国的市场化制度变迁进入整体性推进的阶段。

第三，先易后难的变迁进程。主要表现在：（注：华民著：《转型经济中的政府》，山西经济出版社1998年版，第28～31页。）(1)先农村后城市的改革顺序。中国农村是计划经济最薄弱的地方，国家虽然控制着土地的所有权，但无法控制其实际的使用权，国家的计划控制更多地停留在宏观层面；与城市相比，农民在计划体制下得到的利益要少得多，因而农民更欢迎市场新体制；更重要的是，农村的承包制改革几乎全部农村人口都受益，是一种“帕累托改进”，而越是接近“帕累托改进”的体制改革，所引起的利益摩擦和社会震动越小，也就越容易进行（注：樊纲：《论改革过程》，载盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第37页。）。而城市的改革则会触及到许多在传统体制下的既得利益者，改革的难度也就更大。(2)先放权让利后产权改革。在计划体制下，没有真正意义上的企业，只有作为生产单位的工厂。而从工厂制度到现代企业制度的变革不可能一蹴而就，因为市场环境的培育和企业家阶层的形成需要较长的时间。因此，必须先进行放权让利的改革，然后再进行企业产权改革。通过放权让利的改革，为企业产权改革创造了“辅导期”，或为企业进入市场创造了一个“适应期”，政府一方面可以有相当一段时间为企业创造外部的市场环境，另一方面，企业在政府的辅导下可以适当调整组织结构和产品结构，建立新的经营模式，并逐渐使企业领导人完成从“国家干部”到企业家的角色转变，以便顺利地进行产权改革，使企业走上市场。(3)先微观经济改革后宏观经济改革。一个完整的、有机的市场经济体制的建立是改革的最终结果，在改革的过程中，市场经济体制的基本制度要素不仅可以、而且必须是逐步甚至逐个引入的。这是因于微观经济的个别性与宏观经济的相对全面性，把微观经济改革置于优先的位置，更容易发生引致效应大于破坏效应的结果，从而减少制度变迁的社会代价，并通过知识的逐步积累而不断选择更有利的变革方案，以连续的制度响应而完成向市场经济体制的过渡。在20年的改革历程中，中国首先进行农村改革，然后依次是价格改革、城市工业企业改革以及相关的法律制度建设，这些都属于微观性质的改革。到90年代，才把建设市场经济体制作为中国改革的最终目标，明确地把宏观经济改革提上议事日程，并日益通过财政、金融、货币和对外贸易等手段从宏观上调控经济，实现了调控手段重点由微观到宏观的转变。

制度性范文篇6

一、研究中国检察制度原理的必要性

与会者认为,对中国检察制度原理的研究就是要解决中国检察制度的正当性问题。我国宪法第一百二十九条规定:“人民检察院是国家的法律监督机关。”第一百三十一条规定:“人民检察院依照法律独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”同时,在民事、行政、刑事等部门法律中,都明文规定了检察机关依法对诉讼活动进行监督的内容。也就是说,从宪法和法律规定的层面上,完全能够找到我国检察制度和检察权的充足的法律依据。但是,中国的检察制度既不能效仿大陆法系国家的模式,也不能照搬英美法系国家的做法,其合理性在哪里?由此,需要通过探寻潜藏在法律规定背后的法理,论证中国检察制度的合理性问题。与会学者专家力图从国家权力模式、国家权力制衡、公共利益、人权保障、公平正义、统一法制和正当程序等多个角度,对中国检察制度的正当性问题进行了积极全面的探寻。

中国政法大学樊崇义教授指出,对中国检察制度原理研究是解决检察制度的本源问题,即中国检察制度的法理基础问题。目前,我国社会正处在民主法制的转型时期,国家的民主法制建设促使法学理论界对中国特色检察制度原理的研究刻不容缓。民主法制的转型主要表现:一是理论上对民主法制转入哲理性探讨,即理性化思考;二是法学研究的思维方法也在逐渐转变。以往,主要是拿来主义,注重对西方国家的法律制度和法学理论进行移植;现在,法学理论界的主要任务是立足国情,在借鉴的前提下,解决“洋为中用”的问题。检察制度研究就是要解决如何构建具有中国特色社会主义检察制度理论体系的问题。对中国检察制度原理的研究关乎中国检察制度建设和检察事业发展的大局。因此,法学理论工作者要肩负起这一重大历史使命。河南省焦作市人民检察院检察长种松志认为,对检察制度原理的研究是完善检察制度的基础性工作。目前我国正在进行的司法制度改革,对检察制度建设提出了更高的要求,为此不仅要加强对检察制度合法性的理论研究,更要拓展对基础理论研究。消除近年来一些学者对检察制度的种种质疑,也需要在理论上予以解答和回应。原理研究的目的就是为构筑中国检察制度寻求理论支撑和依据,其中,正当性是根本问题。方法论是认识和改造世界的根本方法的理论。法学研究也离不开方法论的指导。法学方法是研究法学理论和技术的方法,而后者通常又包括法律解释、法律推理和法律思维所运用的方法。研讨会期间,与会者就中国检察制度原理的研究方法,也提出了很多建设性的意见和建议。

吉林大学法学院闵春雷教授认为,在研究方法上应该从整个诉讼理论和立法完善上着眼,应当拓展视野,不仅要对现行检察制度的正当性进行研究,更重要的是要推进检察制度和相关诉讼制度的完善,因此,研究的视野必须科学全面,不能仅仅局限于检察机关的部门利益。研究的内容应该进一步拓展,检察制度原理研究应包括最基本的理论,是带有基础性的原点性问题,是相关问题研究的出发点。综观目前的检察制度研究,主要内容仅仅涉及到检察机关的活动原则,如“公共利益”与“人权保障”,等等。建议将检察制度的基本范畴纳入原理研究的范围,对检察权的理论基础,检察制度的价值、功能等问题进行深入的研究。吉林大学法学院教授徐岱认为,法律应和国家的政治体制一体。就我国而言,必须坚持在中国共产党领导之下的检察制度。关于检察机关的法律地位,可以概括为两点:一是国家的法律监督机关,二是具有司法职能的国家机关。检察原理研究应该解决的是正当性问题,即为何会出现具有中国特色的检察制度。上海市普陀区人民检察院检察长周骏如认为,原理研究要贯穿一条主线,破解两个难题。一条主线是,中国检察制度原理研究是以中国特色社会主义理论为指导,以宪法为依据,以现状分析为基础,以中国检察制度的性质、职能、机制等需要解决的重大问题为主要内容。破解两大难题:一是检察制度理论研究的难题。之所以开展中国检察制度原理研究,主要是因为过去对检察制度基础理论研究较差,理论界意见分歧较大。因此,需要从理论上证明中国检察制度的合法性、合理性和科学性。二是检察制度的实践难题。必须承认我国现行的检察制度尚存诸多弊端,而检察机关现行的运作模式很难消除这些弊端,原理研究就是要针对制度运行中暴露出的问题,不断总结和完善检察制度,更好地指导检察工作。

二、检察机关法律监督权的性质

我国宪法和基本法律规定人民检察院独立行使法律监督权,但是,检察机关的法律监督权在国家权力结构中的地位怎样?它和国家立法权、行政权和司法权的关系如何?它是一种独立的国家权力吗?这些问题都是与会者争论的焦点,也是检察制度原理研究的重要内容。

中国政法大学博士研究生陈惊天认为,在我国的政治生活中存在着四种权力,他将检察机关的法律监督权置于和国家立法权、行政权、司法权相平行的第四种权力,即国家权力的“四权说”。而深圳大学法学院副教授左德起认为,应该从实证的角度研究我国的权力模式,比如我国的检察监督权是否具有服务性,即服务于国家、社会和人民的性质。

种松志检察长从权力制衡原理论述检察权在国家权力中的地位。他认为,从来没有永恒不变的国家权力,也没有一个永恒不变的国家权力划分标准。诉讼历史是权力不断演化的过程。在这个过程中,检察制度和权力制衡有着深厚的历史渊源。从一定意义上说,检察权是权力制衡发展到一定阶段的产物,并随着权力制衡思想的发展而发展。从检察权产生的历史来看,控诉权首先是私权利,然后转化为公权力。检察权除了对审判权、侦查权进行制衡外,还对其他国家权力发挥制衡作用。在我国,主要通过职务犯罪侦查、检察建议等方式实现。从世界范围来看,检察权对其他国家行政处分权的制衡主要通过参与行政诉讼的方式进行。在美国,检察官可以对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提出诉讼。在英国检察总长代表国王、代表公共利益,可以主动对行政行为实施司法审查,还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。在日本,检察长可以作为公益代表人提起行政诉讼。从总体上看,我国并没有建立起完整的检察权对行政权制衡的机制。由于没有行政公诉权,检察机关不能够对行政违法行为进行有效的监督,一方面客观上滋生了行政权的滥用,另一方面使检察机关的法律职能不能全面彰显。为了防止行政权的滥用,必须赋予检察机关行政公诉权,从而强化检察机关的宪法定位。世界各国的权力模式是多元的,应该在对各种权力模式比较研究的前提下,从我国的人民代表大会制度中寻找检察机关法律监督权的合理性。华东政法大学副教授王戬认为,必须在我国的国体和政体的框架内,才能正确理解我国检察机关的宪法地位、检察权的内在属性、检察人员的职责和中国特色检察制度的内涵。权力分立是权力协调的一种精神,而不是作为一种模式。我国的“一府两院”权力构造不同于西方的三权分立,在一元化权力结构下,检察人员的根本职责应该是对法律的一种强势监督,其他职责只是根本职责的派生和具体实施途径。在我国,因为检察机关的法律监督权涉及的国家权力较多,争议的内容也最庞杂。同时,我国检察机关的公诉权、抗诉权和法院审判权之间,不因法律监督关系而存在实质的冲突,监督过程就是各种国家权力之间的协调过程。

中国政法大学副教授吴宏耀认为,法律监督权应该在我国现行宪法的政治框架内进行设计,没必要提出“四权”的问题。我国的国家机关在行使国家权力时各有分工,这种分工实际上表现为各种权力之间的关系,法律监督权是诸多国家权力中的重要权力,应该强化检察机关的外部监督和具体监督。(1)在我国宪政体制下,全国人大及其常委会是宪法、法律监督的最高机关,但是,其工作方式决定了它自身无法开展经常性的具体的监督。虽然,我国的司法机关、行政机关内部也存在一定的监督制度和手段,但是,内部监督无法克服其自身必然带来的妥协性。(2)地方和部门保护主义现象,严重影响了我国法律制度的统一性。(3)在宜粗不宜细立法指导思想的影响下,我国的立法过于粗疏,为执法裁量留下了非常大的空间,这种立法现状和执法环境,需要强大的外在法律监督。从权力性质上,检察监督权是一种程序性权力,它只是负责指出问题、提出问题,而最终的实体性判断仍需其他机关作出。我国现行的检察监督权主要表现为三个方面,即通过追诉犯罪进行刑事法律监督、通过民行抗诉进行民行审判监督,以及通过纠正违法通知提出检察建议。

三、中国检察制度的监督性

在长期的检察实践工作中,检察机关一直在发挥着法律监督者的作用。但是,监督性能否成为我国检察制度的特点呢?对此问题与会者意见分歧很大。

最高人民检察院法律政策研究室副主任王守安对我国检察制度的特点进行了较为全面的论述,认为我国检察制度具有“以法律监督为中心,多种功能”的特性。辽宁省辽源市人民检察院检察长王文生认为,应将监督性作为中国检察制度的特征之一。种松志检察长总结我国检察制度有三大特点,即监督性、司法性和独立性。中国政法大学顾永忠教授认为,监督权不是一级国家权力,监督权是权力之间的国家权力。监督权不需要再监督,否则循环监督不能成为监督。同时,监督不能等同于制约,监督必须具有强制性,并且只能自上而下。目前检察制度原理研究要解决的问题是,我国检察机关的监督权包括哪些内容,批捕权、起诉权、不诉权是否是监督权的表现形式等。

吴宏耀副教授认为,我国的检察制度深受苏俄检察制度,尤其是列宁检察监督理论的影响,通过列宁的相关文献可以看出,社会主义检察制度的诞生,自始与社会主义法制统一的使命联系在一起。列宁曾经指出,检察机关只能是独立于地方政权并以苏维埃国家名义行使监督权的国家检察机关。但是,值得注意的是,中国的检察制度在制度设计上仍然表现出中国特点。(1)我国的检察机关只负责法律监督,尤其是对违法犯罪的追究;(2)在宪法定位上,我国的检察机关是最高权力机关监督之下的专门法律监督机关,更不是唯一的监督机关;(3)在监督方式上,检察监督并非绝对的、自上而下的“领导性监督”,而是有限的、平行的“制约性监督”。

制度性范文篇7

第一条为加强政府性债务的监督管理，规范*市各级政府及其部门举借、使用和偿还政府性债务的行为，完善政府债务管理体制，防范和化解政府债务风险，根据《宁夏回族自治区政府性债务管理办法》及有关法律、法规，制定本办法。

第二条*市本级及辖区（含兴庆区、金凤区、西夏区、*经济技术开发区、宁东管委会，下同）政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理，适用本办法。

向外国政府或者国际组织举借或以担保形成政府性债务的,按照国家和自治区的有关规定执行。

第三条本办法所称政府性债务，是指由县（区）级以上人民政府及其工作部门和所属单位直接举借或者通过合法担保形式形成的，以及在特定条件下需要由政府偿还的债务。

第四条*市政府性债务管理实行“统一监督、分级负责”的管理体制。

县（区）级以上人民政府财政部门负责本级政府性债务的管理，市财政部门对下级政府性债务实施监督管理。

发展改革、审计、监察等部门依照各自职责对政府性债务进行监督管理。

第五条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和可支配财力相适应。各部门和单位负债规模应与本部门、单位偿债能力相适应。

举借政府性债务应当遵循“规模适度、量力而行，突出重点、注重效益，明确责任、用还一致、防范风险”的原则。

第六条除国家法律、法规另有规定外，政府性债务的举借主体不得擅自举债和越权举债，不得擅自提供担保，不得向国内银行业金融机构以外的任何单位及个人举债。

乡(镇)人民政府一律不得举债和提供担保。

第二章审批与举借

第七条*市对政府性债务实行债务总规模控制。债务总规模依据*市社会经济发展水平，及相关经济指标和债务控制指标，确定债务总规模，并经市人大常委会审议通过。

*市对政府性债务实行计划管理，根据本地区经济和社会发展的需要，按照财政状况和偿债能力及批准的债务规模，编制政府性债务年度债务计划。政府工作部门和所属单位的年度债务计划，应当统一纳入本级政府的年度债务计划。

第八条县（区）级以上人民政府的年度债务计划由本级财政部门负责编制，并按照规定的程序报经批准后执行。

市本级年度政府性债务计划，由市财政部门编制，报市人民政府批准后执行。

市辖区年度政府性债务计划,由辖区财政部门编制,经辖区政府同意后报市财政部门审核、汇总纳入*市政府性债务计划，报市人民政府批准后执行。

经本级政府批准，需用财政资金偿还的政府债务性收入和支出，应当纳入财政预算。政府部门、单位举借的政府债务性收入和支出，应当纳入债务预算。

第九条申请举借政府性债务的，应向本级财政部门提供下列资料：

（一）举借政府债务申请书。申请书应当载明项目名称、内容、举借债务数额、来源、期限和利率，偿债的期限、资金来源及偿债计划，配套资金落实情况，对财政预算、部门预算的影响，债务人化解债务风险能力，偿债行政责任人、偿债监督行政责任人及最终债务人等事项。

（二）经批准的项目建议书或可行性研究报告。

（三）本部门、单位的财务报表。

（四）其他应当提供的资料。

第十条财政部门应当对本级申请举借政府性债务的部门、单位提供的资料及其财务状况、负债情况、偿债计划、配套资金和还款能力等进行审核后，报本级人民政府批准后列入本级政府年度债务计划。

财政部门应当参与政府性债务项目的论证、评估,对专业性强的行业部门项目，可以邀请社会中介机构共同审查，确保政府性债务资金投放的安全性。

第十一条市辖区人民政府借用市政府信用举借政府性债务的，应向市财政部门提出申请，同时出具本级政府的还款承诺文件，经市人民政府批准后执行；需要由市财政部门提供担保的，市辖区人民政府应当提供反担保。

第十二条县（区）级以上人民政府工作部门、所属单位应当按照批准的债务举借计划，向银行业金融机构提出借款申请。

市本级人民政府工作部门和所属单位举借债务，应当在签订《借款合同》后20日内将合同副本报市财政部门备案。

市辖区人民政府工作部门、所属单位举借债务，借贷双方应当在签订《借款合同》后25日内将合同副本报本级财政部门备案，并由市辖区财政部门将合同复印件报市财政部门备案。

第十三条对由市财政部门统一举借的，并用于辖区人民政府使用的债务资金,由市财政部门以转贷方式下达给辖区人民政府。

对没有对应收入作为偿债资金来源的债务，原则上由同级财政部门统一举借，通过预算安排到相关部门和单位。

对有对应经营性收益或制度性收入作为偿债资金来源的专项债务，由相关部门或所属单位按照规定程序举借。

第十四条辖区人民政府在编制年度债务计划时，应当对本地区已经逾期的政府性债务提出债务化解和偿还计划；对不能有效化解和偿还逾期债务的，不得批准新的政府性债务计划。

第三章使用与管理

第十五条政府性债务资金的使用，实行“专款专用、专户管理、专账核算”。财政部门应当按照国家和自治区有关规定，制定和完善债务资金的专户管理和账务核算办法，确保债务资金使用安全、合法、有效。

第十六条使用政府性债务资金的部门、单位,应当按照有关规定，对政府性债务资金进行财务管理和会计核算，并向本级财政部门定期报送项目财务报告和政府性债务资金使用情况报告；对项目在执行中遇到的特殊情况或者问题，应当随时报告相关监管部门。

第十七条政府性债务资金的用途：

（一）经济建设和社会发展急需的交通运输、农林水、城市公用设施等基础设施建设；

（二）发展教育、科学技术、文化、卫生、环保、扶贫等公益事业；

（三）自然灾害救助；

（四）按照国家和自治区有关规定需要由政府偿还的债务。

第十八条使用政府性债务资金的部门或者单位，应当按照批准的用途合理使用债务资金，不得挪作他用；确需变更用途的，应当按照原审批程序重新报批。

政府性债务资金不得用于平衡地方预算或者经常性支出。

第十九条通过竞争性或者市场化行为可以替代的投融资领域项目原则上不使用政府性债务资金；确需使用政府性债务资金的，应当报经市财政部门审核后，报市人民政府批准。

第二十条*市建立使用政府性债务资金项目效果和影响实行绩效评价制度。财政部门应当对使用政府性债务资金的项目进行绩效评价。

第二十一条对政府性债务项目绩效评价的主要依据，包括下列内容：

(一)国家中长期发展规划和相关产业政策；

(二)地方政府的中长期发展规划；

(三)贷款项目的项目申报书、项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件、贷款协议、转贷协议以及项目竣工验收报告；

(四)贷款项目的年度财务报告或决算报告；

(五)财政部门对贷款项目执行情况的专项检查报告和审计部门对贷款项目执行情况的专项审计报告；

(六)国家和自治区有关政府性债务管理工作的文件以及相关规定。

第四章归集与偿还

第二十二条政府性债务偿还，实行“谁使用、谁偿还，谁主管、谁负责”的原则。

经本级政府批准，需要用财政预算资金偿还的债务，应当由本级财政部门列入年度预算。

第二十三条使用政府性债务资金的部门、单位为最终债务人，其法定代表人为偿债责任人，对偿还政府性债务承担领导责任。

最终债务人的上级主管机关为偿债监督责任人，对最终债务人偿还政府性债务履行监督职责。

第二十四条最终债务人应当按照借款协议或者合同偿还到期的政府性债务，其中属于转贷的，转贷机构应当按照转贷协议履行偿还债务的义务；有担保人的，担保人应当承担相应的担保责任。

最终债务人的法定代表人发生变更的，应当告知本级财政部门和审计部门，财政和审计部门应当对其进行财政评审和审计，新的法定代表人应当承担组织偿还全部政府性债务的行政责任。

第二十五条对最终债务人实行重组、改组、破产或者变更经营范围、贷款地点的项目，应当由本级政府和有关部门重新确定债务人和担保人。

第二十六条对不能及时足额偿还到期政府性债务的最终债务人或担保人，财政部门可以根据其签订的借款合同、担保合同及承诺，扣减应拨付的资金，代其偿还到期的政府性债务，或者依照法定程序采取其他方式追偿到期债务。

市辖区人民政府对市财政转贷或担保的债务，到期不能及时偿还或者不履行偿还责任，市财政部门可以根据其签订的借款合同、担保合同及出具的承诺，实施财政扣款，抵顶所欠债务。

第二十七条财政部门直接借款或者转贷的项目，应当通过财政部门偿还。最终债务人应当按照还款计划，按期将还款资金存入财政部门指定的还款专用账户，用于偿还到期债务。

最终债务人的还款资金不能按时到位的，财政部门有权对其主管部门或者下级财政部门实行扣减税收返还、转移支付或者其他财政资金等办法筹集资金，代其偿还债务。

财政部门出具承诺或担保的项目，由最终债务人负责直接向贷款人偿还。

第二十八条县级以上人民政府和最终债务人应当按照政府性债务余额的一定比例建立政府性债务偿债准备金。

县级以上人民政府建立的政府性债务偿债准备金由财政部门设立偿债准备金专户进行管理，单独核算，保证用于政府性债务资金本息的偿还。未经市人民政府批准，市本级建立的偿债准备金不得调出或者改变资金用途。未经市财政部门批准，市辖区人民政府建立的偿债准备金不得调出或者改变资金用途。

最终债务人应当在本级财政部门的指导下建立政府性债务偿债准备金。财政部门应当监督其保证用于政府性债务资金本息的偿还。

第二十九条县（区）级以上人民政府应当根据本地区政府性债务的偿还需要，确定政府性债务偿债准备金的规模。每年偿债准备金数额一般为年初政府性债务余额的5%-8%,有条件的地方可以适当提高比例。

第三十条县（区）级以上人民政府建立偿债准备金应当纳入年度财政预算，经本级政府和人民代表大会或其常务委员会批准后执行。

第三十一条下列资金可以作为政府性债务偿债准备金的来源:

(一)财政预算安排的资金；

(二)政府性债务资金银行存款利息净收入；

(三)对逾期还款收取的滞纳金和罚款；

(四)偿债准备金增值收入；

(五)提前收回的政府性债务资金；

(六)最终债务人或下级财政缴存的偿债准备金；

(七)其他政府性收入中可以用作还款来源的资金。

第五章风险控制

第三十二条县（区）级以上人民政府及其财政部门，应当对本地区的政府性债务进行科学、合理和有效的规模和风险控制，建立政府性债务预警管理系统和机制，及时跟踪分析本地区政府性债务风险情况，制定有效的防范和化解措施及应急预案。

第三十三条*市建立政府性债务规模控制和风险预警指标体系，用于对*市范围内政府性债务的综合控制和预警分析。

综合控制和预警分析的主要指标，包括负债率、新增债务率、债务率、偿债率、债务逾期率等政府性债务监测预警指标。

第三十四条市财政部门应当根据国家和自治区有关规定，确定各控制指标的警戒线，用于考核和衡量市本级及辖区人民政府的债务风险度。

第三十五条市财政部门应当于每年度第四季度，向市人民政府提出政府性债务综合分析报告，对债务总体情况和风险预期进行分析判断，提出政府性债务管理相关建议，对下一年度政府性债务规模和债务风险化解、防范提出意见和建议。

第三十六条县（区）级以上人民政府应当对本级政府性债务进行适时监控，对于已超出风险预警线以及逾期未还的债务，应当积极采取措施，筹措资金予以解决，将债务规模控制在风险预警线以下。

第六章监督检查

第三十七条市人民政府对政府性债务建立定期检查制度。市人民政府每年组织相关部门对本级工作部门、所属单位和辖区人民政府举借、使用、偿还和监督管理政府性债务情况进行一次监督检查。市人民政府每年向市人大常委会报告*市本级及辖区政府性债务规模及举借、使用和偿还情况。

市辖区人民政府每年应当至少对本级工作部门和所属单位举借、使用、偿还和监督管理政府性债务情况进行一次监督检查,监督检查结果应当及时上报市人民政府及其财政部门备案。

第三十八条*市建立政府性债务统计报告制度。举借政府性债务的部门和单位应当每年向本级财政部门报送政府性债务统计报告，由财政部门汇总后报送本级政府和上级财政部门。统计报告应当反映政府性债务借用、偿还和风险等情况。

第三十九条最终债务人应当按照有关规定进行财务管理和会计核算，接受本级财政部门的监督，并于每季度中下旬向主管部门和本级财政部门报送会计报表、政府债务统计表以及工程进度、资金使用和还本付息情况。年度终了按照规定向主管部门和本级财政部门报送政府性债务资金使用报告、项目财务报告和偿债计划落实情况报告。

财政部门履行监管职责时，有权要求债务人和相关单位提供有关资料，检查有关账目和资产。

第四十条县（区）级以上人民政府应当加强对政府性债务资金的审计监督。审计部门应当将政府性债务的举借、使用、偿还或提供担保等情况，列入各级人民政府及相关部门、单位领导干部经济责任审计范围，将其结果作为对领导干部进行考核的内容。

第四十一条审计部门应当在使用政府性债务资金项目的实施期内，对最终债务人资金使用情况和偿债计划的落实情况进行年度审计。最终债务人应当在使用政府债务资金项目完成后30日内，向本级财政部门和审计部门提交使用政府债务资金项目终结报告。财政、审计部门接到报告后，应当对项目资金使用情况进行绩效评价和全面审计。

第四十二条违反本办法规定有下列行为之一的，按照国家和自治区有关规定予以处理：

(一)未按照规定原则和程序举借政府性债务的；

(二)违反规定，擅自进行担保的；

(三)未按偿债计划及时归还政府性债务的；

(四)虚报项目，骗取政府性债务资金的；

(五)未及时到财政部门或者有关部门办理手续、报送相关材料的；

(六)截留、挤占、挪用政府性债务资金和偿债资金的。

第四十三条政府性债务管理部门工作人员有下列行为之一的，应当依照相关规定给予批评教育或者行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)无故拖延办理政府性债务审核、批准手续的；

(二)审核把关不严，有明显失职行为，造成政府性债务资金损失的；

制度性范文篇8

1实行新型农村合作医疗制度的意义

1．1有利于保证农业的基础地位我国是世界上最大的发展中国家，也是一个农业大国。虽然目前我国的城市化进程飞速发展，但农村地区面积广阔，农村居民较多。农村居民的身体健康状况直接关系到我国人口的健康、可持续发展;另一方面，人多地少的矛盾是我国的基本国情，世界上最大的发展中国家能否真正解决全体人民的吃饭问题，能否真正实现粮食的自给自足，对于我国能否独立自主，不断提高综合国力与国际地位至关重要。而新型农村合作医疗制度既有力地支持了农村居民健康水平的提高，为提高我国整体身体素质给与保障，更保证了稳定、劳动能力突出的农业人口的供应，对我国农业发展、农业生产力水平的提高、粮食供应能力的稳定与提高做出了重大贡献。

1．2有利于解决“三农”问题“三农”问题是关系到国家政治、经济、文化各项事业发展的重大问题。国家和政府历来重视“三农”问题，特别是自2004年以来，历年“中央一号文件”的内容与政策支持对象都与“三农”问题的解决息息相关。而新型农村合作医疗制度的制定及实践，更体现了国家和政府解决“三农”问题的决心与信心。新型农村合作医疗制度是农村社会保障制度体系重要的基本组成部分，可以从根本上解决农民就医难、看病难的问题，维护农民的切身利益，消除农民发展生产的后顾之忧，不仅有利于农业生产的稳定发展，不断巩固农业的基础性地位，促进农村经济的科学、可持续发展，而且是促进农民增收的重要基础和前提。

1．3有利于社会主义和谐社会建设建设社会主义和谐社会是党和国家根据国情和世情提出的国家重大发展战略和发展目标，关系到我国经济的发展、社会的进步与中华民族的伟大振兴。建设社会主义和谐社会农村是重点，而新型农村合作医疗制度的实施可以有效改善农村居民的生活水平，提高农村公共服务水平，是农民增收的重要基础，也是不断缩小城乡发展差距的重要举措，更有利于维护农村的稳定，并为整个社会的和谐与稳定提供了重要保障，最终为社会主义和谐社会建设提供重要的基础。

2新型农村合作医疗制度中存在的问题

截至2009年底，新型农村合作医疗筹资总额达944亿元，其中，中央财政269亿元，地方财政471亿元，农民个人缴费194亿元。农民参加新型农村合作医疗筹资水平为113元/人，比上一年提高17元/人。虽然新型农村合作医疗制度得到很好的发展，保障水平不断提高，保障人数不断增多。但仍然存在一些问题，制约了新型农村合作医疗制度的不断完善。

2．1农民参加新型农村合作医疗的积极性不高新医改很大程度上体现的是互助共济的精神，其作用大小与农民的参保数量成正比，但目前农民的参保比例不是很高，这与宣传工作不到位有着一定的关系，但同时农民自身的参保意识也不可忽视［2］。农民作为新型农村合作医疗制度的主体和需求方，在推行新型农村合作医疗制度中具有决定性作用，而农民参保热情与积极性不高，在很大程度上制约了新型农村合作医疗制度的发展。另一方面，相关调查显示，大部分参保农民都是老年人等健康情况比较差的人群，而青年人等健康状况较好的人群参保热情较低，参保功利性的存在也影响了新型农村合作医疗制度的发展。

2．2农村医疗卫生基础设施落后、专业人才缺乏农村医疗卫生基础设施的完备与否关系到新型农村合作医疗制度的推广与发展程度，关系到农民是否能接受到质量水平较高的医疗服务。与城市相比，现阶段农村医疗卫生基础设施状况不容乐观，多数地区存在乡镇卫生院缺乏、基本医疗仪器缺乏与质量低下等，影响了新型农村合作医疗制度作用的发挥。另一方面，卫生专业人才的缺乏成为新型农村合作医疗制度为农民提供较好医疗卫生服务的又一障碍。卫生人才是农村医疗卫生服务的核心，也是较为薄弱的领域。由表1可知，2008年我国农村每千人拥有卫生技术人员、执业(助理)医师和注册护士的数量分别为3．81、1．58和1．25人，虽然较2003年有一定程度的增加，但效果不明显，远不能满足庞大的农村医疗服务需求，制约了新型农村合作医疗制度的发展。

2．3报销制度不合理由于新型农村合作医疗制度的筹资渠道较为单一，因此医疗报销制度较为苛刻，仅对《新型农村合作医疗报销基本药物目录》规定范围内的医疗费予以报销，当农民到大医院治疗时，部分医院的用药不在《新型农村合作医疗报销基本药物目录》规定范围内，因此导致能够报销的费用较少。

2．4相关法律不健全目前，中央和国家的许多重要文件中明确规定了新型农村合作医疗制度，但还没有专门的法律予以保证，各级地方政府也没有出台相应的法规条文。近年来，新型农村合作医疗的发展更多依靠部分领导个人对其认识和重视程度以维系，实施新型农村合作医疗的主观随意性较大，地方政府领导班子的认识水平、成员的更替变化等都会影响新型农村合作医疗的实施［4］。专业的法律制度建设落后影响了新型农村合作医疗制度的推广与完善。

3新型农村合作医疗制度改进对策

3．1加强宣传推广力度，提高农民参加新型农村合作医疗的积极性新型农村合作医疗制度虽然已经推广与发展了多年，取得了很大的成效，但仍有部分地区农民参加新型农村合作医疗的比例不高，多数农民没有享受到参加新型农村合作医疗的好处，因此调动农民参加新型农村合作医疗积极性是首先要解决的问题。首先，各级政府，特别是县和乡镇政府的相关宣传部门要大力向农民进行宣传，重点介绍参加新型农村合作医疗的益处，可以采用“新农合知识讲座”、“新农合有奖问答”等形式调动农民的热情;其次，对基层干部采取新型农村合作医疗参合责任考核制，把参合率作为考核基层干部政绩的重要指标，提高基层干部推进新型农村合作医疗制度的责任感与积极性。最后，及时纠正农民群众对新型农村合作医疗制度的偏见与错误观点，鼓励更多的年轻人参加新型农村合作医疗。在此过程中不能以简单的行政命令推广新型农村合作医疗，应充分尊重农民的意愿。

3．2改善农村医疗基础设施，引进与培养专业卫生人才促进城乡基本公共服务均等化的一大目标是实现城乡医疗服务水平的均等化，缩小城乡医疗服务差距应通过提高农村医疗基础设施的完善率与专业人才的数量与质量实现。首先，各级政府应加大投入，把更多的财政资金投向农村地区、特别是贫困农村地区的医疗基础设施，改善现有卫生院医疗设备落后的状况，建立农村医疗基础设施正常增长机制，规定不能低于每年地区GDP增长水平;其次，改革现有公共财政为农村基础设施建设主要资金来源的现状，适时引进民间资本进入，鼓励企业、慈善机构、公益机构加入农村医疗基础设施建设，政府应给与其相应的金融、财税等方面的政策扶持，拓宽农村医疗基础设施建设资金来源渠道;最后，加大各类卫生专业人才引进力度，可以通过与城市高校，特别是专业的医学院、卫校的合作，加大对毕业生的宣传动员力度，并力争提供具有一定竞争力的福利待遇，吸引毕业生服务于农村医疗卫生事业，服务于新型农村合作医疗制度。

制度性范文篇9

关键词:民事诉讼;集体回避;管辖

回避制度是指审判人员和其他有关人员，在具有法律规定不宜参加案件审理有关诉讼活动的情形时，退出案件审理活动或有关诉讼活动的制度。正如“任何人不得作为自己的法官”所说，回避制度最主要的目的在于保护当事人，使案件能够公正的进行审理。另一方面，回避制度在保护审判者，避免其受到道德伦理的压制。

一、集体回避在民事诉讼及刑事诉讼中的实际操作

(一)民事诉讼中的案例。南京市某区的一所中学状告学校食堂的承包方张某至该区基层法院，随后张某以该法院副院长担任该校的法制副校长为由，申请法院集体回避，接到张某的申请后，该区法院立即向市中级法院请示。随后的决定中，同意该基层法院的回避申请，并另行指定法院对该案进行审理。在这起民事案件中，该区基层法院作为整体接受了当事人的申请，保证了程序上的正当性做出了尝试性的一步。(二)刑事诉讼中的案例。2009年，中国某一黑社会性质团伙主要嫌疑人龚某被起诉后，作为其原辩护律师的李某被当地检察院怀疑唆使嫌疑人伪造证据。随后对其提起诉讼。诉讼中，李某在申请法院人员集体回避后被当庭驳回且不予复议，其之后申请其它六位相关审判人员的回避也遭到了驳回。该案在中国法律界引起了诸多讨论，尤其是司法程序的正当性。俨然该法院自理自案，令人汗颜。由此观之，集体回避制度面临着法律的空白，在实际问题当中仅有少数法院能够正确的在合理范围内做出尝试，对集体回避制度予以支持。

二、集体回避制度的决定及其意义

(一)集体回避制度的决定。参照现行民事诉讼法相关司法解释，集体回避制度的执行应分两种情况，分别是自行回避和申请回避。由于法院有较大影响力，以下均以集体回避加以分析，其他翻译机构、勘验机构等均以法院为例。首先是自行回避。现实情况中，在关乎利益的状况下要求法院自行回避的可行性并不高，因此重点应当放在于普通当事人的申请上。在实际的司法操作中，只要普通当事人认为所受理案件的法院与其案件有直接或间接的利害关系，能够有证据证明其的观点并向上级法院提交申请该法院集体回避的申请书，则所受理案件的法院就应当暂停审理，等待是否集体回避的决定。集体回避的决定者，应是受理案件法院的上一级法院。在普通当事人递交了集体回避的申请书时，并不代表所受理案件的法院只能等待上一级的决定意见，这显然对该法院也是不公平的。因此在递交申请书的时间内，法院如果要继续审理该案件，则要提交强有力的证据证明普通当事人的申请理由不存在或不合理。(二)集体回避制度的意义。1．保证裁判者中立地位。法院作为人事的集合体，不外乎将受到感情、社会舆论、喜好偏见从而使其丧失原本的不偏不倚。而在集体回避制度的要求中，与案件有着利害关系的法院退出司法评判系统，抹去其原本的主观色彩，留下客观情况由另一个公正的裁判者定夺。2．节约司法资源。倘若法院在案件的审理之中成为了自己的法官，我们则可以推断法院要么为一己之私而胡乱判决，要么迫于舆论而铁面无私损失国家司法资源却没有真正追究当事人责任。第一种是已知结果无意义的判决而第二种则是放弃司法尊严的判决，无论是这两种哪种情况，都是对我国司法资源的一种浪费。而集体回避，则避免两种情况，可在一定程度上避免冤假错案的产生，减少因违反回避制度而发回重审的几率，从而节约司法资源。①3．使法律更加民主，增加民众对法院的信心。民事诉讼法的意义在于在程序上达到公平公正，集体回避制度则是使普通当事人排除内心怀疑的有力一步。不仅在理论上有合理的解释，在实际司法操作中也同样会得到群众的支持。

三、集体回避之后的管辖问题

当受理案件的法院进行集体回避后，应暂停对该案件的审理并有上一级法院进行指定管辖。根据我国《民事诉讼法》第37条第1款之规定:“有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”所谓特殊原因，可是法律上的原因，如需要管辖法院的全体法官实行回避的情形。②

四、总结

关于回避制度可追溯至唐朝时期的“换推”制度。到了宋代的回避制度不但规定亲属、师生、仇嫌关系要回避外，同时规定上下级关系回避，同一案件的后审与前审官吏有亲嫌关系也应回避。由此可见集体回避并不是新兴的问题，而它的解决也是司法实践中的重要一步。

［注释］

①曹丽丽．回避事由扩张的合理性分析———以民诉中与律师存在特殊关系的法官应否回避为视角［J］．湖南公安高等专科学校学报，2010，02，22(1)．

制度性范文篇10

一、公益性岗位的界定

公益性岗位是指由政府投资、政策扶持或社会筹资，以实现公共利益和安置就业困难人员为主要目的非营利性公共管理和社会公益性服务岗位，主要包括：

（一）政府投资开发的社会公共管理类岗位。具体包括劳动保障协管员、交通协管员、基层工会协管员、民政低保协管员、社会保险协管员、社区治安联防协管员、劳动监察协管员、卫生监督（行政执法）协管员等岗位。

（二）社区公益性岗位。具体包括区、街道、社区开办的非营利性公共卫生服务、医疗服务、敬老院等机构；在街道、社区开发的保洁、保绿、保安及社会化服务等公益性岗位。

（三）机关事业单位的后勤保障及公共管理服务岗位。主要指收发、驾驶、门卫、打字、物业管理等需要招用编制外人员的机关后勤公益性岗位。

二、公益性岗位安置的对象

具有本市城镇户口、有劳动能力和就业愿望，符合下列条件之一的人员：

（一）持《再就业优惠证》的国有企业下岗失业人员。

（二）城镇大龄失业人员（男30岁以上，女25岁以上）且已在公共职业介绍机构进行了求职登记，一年内介绍三次，非本人原因仍未就业的失业人员。

（三）夫妻双方无一人就业且无一子女就业的困难家庭失业人员（即零就业家庭）。

（四）享受城市居民最低生活保障且失业一年以上就业确有困难的人员。

（五）因病或肢体残缺又未达到完成丧失劳动能力的失业人员。

（六）登记失业一年以上的大中专毕业生、随军家属、复转军人、城镇退役士兵、两劳释放人员。

三、公益性岗位从业人员的招聘

（一）公益性岗位必须优先安排持有《再就业优惠证》的“4**0”人员(即截止20**年底女40周岁以上、男50周岁以上的下岗失业人员)、享受城市居民最低生活保障且失业一年以上就业确有困难的人员、随军家属、复转军人、城镇退役士兵、两劳释放人员。

（二）新增公益性岗位人员招聘时，应面向社会，自愿报名，坚持“公开、公正、公平”的原则择优录用。招聘工作由市劳动和社会保障局负责，区（县）劳动和社会保障部门具体承办，用人单位协办，相关部门配合，按照以下程序进行：

1．新增公益性岗位在招聘公益性岗位时，必须由用工单位向市劳动和社会保障部门进行申报，提出具体用工条件，区（县）劳动和社会保障部门负责招聘，办理招聘登记手续，招聘信息，内容包括岗位介绍、拟聘人数、招聘时间、录用条件等。

2．招聘工作采取“面向社会、自愿报名”的方式进行公开招聘。由社区劳动保障工作站组织报名，向街道劳动保障事务所推荐，报区（县）劳动和社会保障行政部门进行审核。审核合格者经考核，由用工单位按照择优录用原则确定人员报社区张榜公布一周后，由区（县）劳动保障行政部门出具**市公益性岗位人员认定证明,凭认定证明由代管公益性岗位的劳务派遣组织开具统一的《公益性岗位上岗通知书》上岗。

四、公益性岗位人员劳动关系的建立及解除

公益性岗位人员由各区（县）人事劳动和社会保障局以委托协议的方式交由劳务派遣组织代管，并签订劳动合同，合同期为1年，各区（县）劳动保障行政部门对劳动合同进行鉴证。合同期满后，经考核合格者续签下一年劳动合同。劳务派遣组织与各用工单位签订派遣协议。

合同期满，年终考核不合格者；或合同期内，有违反本单位公益性岗位考核和奖励办法情节严重的由各用工单位报区（县）劳动保障行政部门进行审核备案后退回劳务派遣组织，由劳务派遣组织解除劳动关系。各用工单位不得自行解除公益性岗位人员劳动关系。

公益性岗位人员在合同期内，经各用工单位考核不能胜任本职工作的，可由各用工单位退回劳务派遣组织，报区（县）劳动保障行政部门调至其它公益性岗位，二次被退回者，直接辞退，由劳务派遣组织予以解除劳动关系。

五、岗位补贴和社会保险补贴标准及资金来源

公益性岗位人员的岗位补贴按我市最低月工资标准支付，社会保险缴费基数按自治区上年度社会平均工资的60%执行，岗位补贴、社会保险补贴（含个人应缴纳部分）由市、区两级就业再就业经费承担。

公益性岗位人员使用期限暂定到2008年12月31日。

六、岗位补贴及社会保险补贴申领程序

公益性岗位人员的岗位补贴及社会保险补贴按月支付，由劳务派遣组织统一办理。公益性岗位人员应缴纳的社会保险费（含个人应缴部分），由劳务派遣组织报所在地社会保险机构核准后，由区（县）劳动保障行政部门审核。

各用工单位按照本单位公益性岗位人员的考核办法和实际考勤按月编制公益性岗位就业人员的工资报表，于次月10日之前报劳务派遣组织，由劳务派遣组织审核汇总后填写《公益性岗位岗位补贴审批表》、《公益性岗位社会保险补贴审批表》及本月缴纳社会保险凭证报各区（县）劳动保障行政部门审核后，每月15日前报市劳动保障行政部门审批，经市财政局核定，以转移支付的方式拨付各区（县）财政部门，由区（县）劳动保障行政部门会同财政部门将公益性岗位的岗位补贴、社会保险补贴拨付劳务派遣组织。

七、公益性岗位的空岗申报和统一调配

（一）空岗申报及岗位调整。

各用工单位及岗位调整如出现空岗，必须在每月5日前将岗位空岗情况填写《公益性岗位空岗申报表》、《公益性岗位调整情况表》报劳务派遣组织，劳务派遣组织负责汇总报区（县）劳动和社会保障行政部门，由区（县）劳动和社会保障行政部门审核后，报市级劳动保障行政部门进行备案审批。

（二）统一调配。

市级劳动和社会保障行政部门负责将各用工单位公益性岗位的空岗信息和岗位用工要求及时传送给区（县）劳动和社会保障行政部门，由区（县）劳动和社会保障部门在不突破下达公益性岗位总数的前提条件下，五个工作日内负责推荐符合条件的就业困难人员上岗。市级劳动和社会保障行政部门负责跟踪空岗落实情况，及时收回未落实的空岗信息并重新调配。

八、公益性岗位的管理

公益性岗位人员的岗位培训、工作任务、考核、考勤、服装、袖标、工作牌、劳动工具等由各用工单位负责，公益性岗位人员的社会保险接续、缴纳社会保险费用、发放工资工作等由劳务派遣组织负责，各区（县）劳动保障行政部门负责监督、指导。

（一）由各用工单位制定本单位公益性岗位考核奖惩管理办法。

（二）各用工单位在每月向区（县）劳动保障行政部门申报社会保险补贴、岗位补贴时应如实上报增、减、调整情况，由区（县）劳动保障行政部门按照本办法规定第七条进行增、减、调整。

（三）各用工单位将在岗的公益性岗位人员，调整至不属于原招收的公益性岗位工种范畴之内的，不得再享受社会保险补贴、岗位补贴；已认定公益性岗位的用工单位新增其他公益性岗位的，应按本办法第三条规定进行补充认定。

（四）公益性岗位就业人员按街道（乡镇）进行档案备案管理，由各区（县）街道（乡镇）劳动保障事务所负责，按公益性岗位工种建立本辖区内公益性岗位就业人员基础档案及台帐，做到一人一档，区（县）劳动保障部门建立本区（县）公益性岗位人员台帐，作为公益性岗位专项目标考核依据。

（五）市、区（县）劳动保障部门、街道（乡镇）劳动保障事务所对公益性岗位分布情况、公益性岗位申报社会保险补贴和岗位补贴人员有关数据进行计算机管理并实现连网，同时将公益性岗位就业人员申报社会保险补贴、岗位补贴起始时间等情况在《再就业优惠证》上予以记载。

（六）对在岗的公益性岗位人员，建立定期检查制度。一年内区（县）劳动和社会保障行政部门、财政部门对本辖区内公益性岗位管理情况进行不少于四次的检查。市级劳动和社会保障、财政部门一年内不少于两次不定期抽查，并将检查结果记入就业责任考核内容。对出现弄虚作假、人岗分离、把专项资金挪作他用的单位，一经查实，将追究单位领导的责任。

（七）各级劳动保障、财政部门要密切配合，通力合作，建立和完善公益性岗位社会保险补贴、岗位补贴发放等各项管理制度，加强对社会保险补贴和岗位补贴的审核、发放和管理工作，对玩忽职守的工作人员要严肃处理，并追究领导责任。

（八）严肃处理违法违规行为。对虚报冒领、骗取岗位、社保补贴的单位和个人，除追回所有补贴资金外，还要按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）进行处理，情节严重，构成犯罪的，依法追究有关人员法律责任。